מערכת הסכמית בין התובעת לנתבעת היא ליבת פסק דין זה. כפי שיפורט בהמשך, מהמחלוקת האמורה נגזרות שאלות משנה (שאלות בדבר תקפות החלטות מינהל מקרקעי ישראל וחלותן, יחסי נאמנות, הבטחה מנהלית, הפקעה ועוד), שיבחנו אף הן במקומן המתאים במסגרת פסק הדין.

המדובר בתובענה כספית והצהרתית במסגרתה מתבקשת הצהרה לפיה התובעת הינה בעלת זכות חכירה וזכות לבצע עסקה עם הנתבעת, בין מכוח הסכם ובין מכוח הבטחה מנהלית בת תוקף, במקרקעין המכונים "השטח הקטן" (לאחר שינוי ייעודו החקלאי של שטח זה לייעוד מסחרי), ובתמורה לתשלום דמי חכירה בגובה 51% משווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד ולחילופין, בתמורה לתשלום דמי חכירה של 91% משווי השטח הקטן בניכוי הוצאותיה.

כמו כן, וככל שלא יבוצע שינוי הייעוד האמור מכל סיבה שהיא, מבקשת התובעת להצהיר כי על הנתבעת להשיב לה בעין את המקרקעין המכונים על ידי הצדדים "השטח הגדול", או לפצותה בסך של 31,163,082 ₪, המהווה את התמורה אשר שולמה על ידה בעבור המקרקעין, וכן בסך נוסף של 6,000,000 ₪ בגין השקעותיה והוצאותיה של התובעת.

לחילופין, מבקשת התובעת כי הנתבעת תשיב לה בעין את חלקו של "השטח הגדול" אשר לא הופקע על ידי הצד השלישי, בתוספת פיצוי בסך של 9,154,386 ₪ בגין החלק המופקע.

במהלך שני העשורים אשר חלפו מעת מועד תחילת הפרשה, במחצית שנות ה-90, קיימו הצדדים ונציגיהם דיונים רבים, הוחלפו ביניהם עשרות תכתובות, ונשלחו על ידם מספר לא מבוטל של הסכמים וטיוטות הסכמים. לא אחת, לא לובנו ההסכמות אשר הושגו בין הצדדים כהלכה, אלא נתפרו כטלאי על טלאי, באופן אשר הוביל בחלק מן המקרים ליצירת סתירה תוכנית של ממש בין הוראות ההסכמים השונים ולעיתים אף בין הוראותיו של הסכם יחיד. משמעותן ונפקותן של הסכמות הצדדים במהלכה של תקופה זו, בין אלו אשר הועלו על הכתב ובין אלו אשר הובעו בעל-פה ובהתנהגות הצדדים, אשר בסוגיות מסוימות עולה כדי חוסר קוהרנטיות של ממש, היא העומדת כאמור בבסיס המחלוקת הניטשת ביניהם כיום.

כמו כן, שאלת המשך תקפותן של החלטות מינהל מקרקעי ישראל (כיום – רשות מקרקעי ישראל – להלן: "הנתבעת" או "רמ"י"), אשר בשלבים מסוימים הוכרו כחלות בעניינה של התובעת ואולם בחלוף השנים בוטלו, ניצבת גם היא כסלע מחלוקת בין הצדדים.

לאור האמור, יתוארו להלן אך אותם מכתבים, הסכמים וחילופי דברים בין הצדדים אשר יש בהם כדי לשפוך אור על הסוגיות העיקריות העומדות בבסיס תובענה זו.

(א) רקע עובדתי

1. התובעת (להלן: "החברה" או "התובעת"), הינה חברה פרטית המצויה בבעלותם של יהודה ונאוה זיסאפל (להלן: "זיסאפל"). החברה כרתה בשנת 1992 הסכם עם חברת משק ירקון של בני מגדיאל בע"מ (להלן: "משק ירקון"), לרכישת זכויות החכירה של משק ירקון במקרקעין אשר ייעודם חקלאי, המשתרעים על שטח כולל של 340 דונמים מצפון ומדרום לכביש מספר 40, בסמוך לצומת ירקונים (להלן: "המקרקעין" ו"הסכם הרכישה", בהתאמה). המקרקעין האמורים, מורכבים משני מתחמי קרקע שאינם רציפים, האחד מצפון לכביש מספר 40, בן 92 דונם (להלן: "השטח הקטן") והשני, מדרום לכביש מספר 40, בן 248 דונם (להלן: "השטח הגדול"). להבהרת התמונה יצוין כי המקרקעין נחכרו במקור על ידי משק ירקון מן הנתבעת – רמ"י, במסגרת שני הסכמי חכירה: הסכם ראשון, שנכרת בשנת 1972 (להלן: "הסכם החכירה הראשון"), והסכם שני שנכרת בשנת 1976 (להלן: "הסכם החכירה השני").
2. אין חולק כי תקוות התובעת ברכישתה את המקרקעין הייתה שייעודו של השטח הקטן ישונה למטרת תעשייה/תעסוקה, כך שיתאפשר לה להקים בשטח זה (בייעודו החדש) קריית מלאכה ותעסוקה בתחום היי-טק, בה ירוכזו כלל משרדיה ועסקיה של קבוצת רד-בינת (המצויה בבעלות זיסאפל).
3. במקביל לחתימת הסכם הרכישה בין משק ירקון לחברה, נתקבלו במועצת רמ"י מספר החלטות בעלות נפקות לענייננו, שיתוארו להלן בתמצית:

ג.1. בשנת 1992, מספר חודשים עובר לחתימת הסכם הרכישה, נתקבלה "החלטה בדבר קרקע חקלאית שייעודה שונה למטרה אחרת לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960" (להלן: "החלטה 533"), אשר קובעת, בין היתר, כי במידה שקרקע חקלאית שינתה ייעודה, לא יחויב החוכר להשיבה לרמ"י, אלא יוכל לחכור אותה תמורת תשלום דמי חכירה בשווי 51% מערכה בייעודה החדש.

ג.2. ביום 13.10.1993 נתקבלה במועצת רשות מקרקעי ישראל "הודעה בדבר קרקע חקלאית שייעודה שונה למטרה אחרת לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960" (להלן: "החלטה 611"). החלטה 611 התייחסה גם למקרים בהם הקרקע החקלאית טרם שינתה ייעודה, וקבעה כי תינתן לחוכר אפשרות לחכור את הקרקע ביעודה החדש, ללא מכרז, תמורת תשלום דמי חכירה בשווי 51% מערכה בייעודה החדש.

ג.3. בהמשך לכך, התקבלה החלטת ועדה 640 של רמ"י, שהוקמה במטרה לקבוע הוראות מעבר באשר להמשך החלת החלטה 611 לאחר מועד ביטולה (להלן: "החלטה 640"). במסגרת החלטה 640 נדונה אף פנייתם של משק ירקון והחברה להמשך החלת החלטה 611 בעניינם. החלטה 640 קבעה, בין היתר, כי יש לאשר עקרונית ביצוע עסקה עם החברה בשטח הקטן לאחר שינוי ייעודו של שטח זה, בהתאם לקבוע בסעיף 3(ב) להחלטה 611 (להלן: "העסקה"). אישור העסקה הותנה, בין היתר, בכך שהשטח הגדול יוחזר לרמ"י, ובתשלום דמי הסכמה על ידי החברה עבור כלל המקרקעין. עוד נקבע בהחלטה 640 (בסעיף 4(ב)), כי הועדה התחשבה בהודעת מנהל המחוז לחברה לפיה שינוי הייעוד בתנאי סעיף 3ב' להחלטה 533 אושר, וכן כי קיימת מחויבות משפטית לביצוע העסקה.

1. במסגרת מכתב שנשלח אל זיסאפל ביום 21.1.1996 על-ידי רמ"י, צוין כי הועדה הרלוונטית דנה ביום 19.10.1995 בבקשת זיסאפל לשינוי ייעודו של השטח הקטן, וכי החלטתה הינה כדלקמן: (ההדגשות שלי – י.ש)

"לאשר עקרונית את שינוי יעוד של השטח הנ"ל לפי סעיף 3(ב) להחלטת 611 בכפוף לתנאים הבאים:

א. החוכר יחזיר למינהל לאלתר וללא כל תמורה את יתר השטח (כ-248 דונם) המוחזק בידו.

ב. החוכר יאשר בכתב כי אין ולא תהיינה לו כל טענות ודרישות לפיצוי ו/או לתשלום כלשהו בגין השטח שיוחזר למינהל.

ג. תהליך העברת הזכויות מהמשק החוכר ליהודה זיסאפל או לחברה מטעמו יושלם במלואו בהתאם לנוהלי המינהל לרבות תשלום מלוא דמי ההסכמה הנהוגים במינהל, לגבי כל השטח המוחזק בידי החוכר."

.....

הנהלת המינהל בישיבתה מתאריך 8.1.96 החליטה, כי דמי הסכמה ייגבו בגין שטח שגודלו כ-92 דונם אשר נשאר בידיכם.

...."

1. במכתב מיום 24.1.1996, אשר נשלח על ידי בא כוחה של החברה, אושר תוכן המכתב שנשלח על ידי רמ"י, ואולם צוין בו סייג לפיו הסכמת הצדדים הינה כי השטח הגדול יועבר לרמ"י באופן סופי, רק במידה שבשטח הקטן תאושר לבסוף תכנית לשינוי ייעוד - וכי במידה שתסורב תכנית כאמור באופן סופי על ידי הוועדה המחוזית, יועבר השטח הגדול בייעודו החקלאי, אל החברה.
2. ביום 11.12.1996, נחתם בין רמ"י ובין החברה הסכם שכותרתו "הסכם הרשאה לתכנון" (להלן: "הסכם ההרשאה מ-1996"), בו נקבע כי על אף האמור בהחלטה 640, תשלם החברה לרמ"י בשלב זה דמי הסכמה עבור השטח הקטן בלבד, ולא עבור כלל המקרקעין. כמו כן, קבע הסכם זה את התנאים הבאים: (ההדגשות שלי – י.ש)

"ידוע ליזם כי במידה ותאושר תכנית לשינוי יעוד בועדות הסטטוטוריות בהתאם לתנאי הסכם ההרשאה תוקצה הקרקע שייעודה שונה לתעשייה ומסחר לפי החלטת ועדת 640. יתרת השטח בחכירת משק ירקון של בני מגדיאל (תש"ז) בע"מ יוחזר למינהל ללא תמורה.

לא אושרה תכנית כאמור, במשך תקופת ההרשאה עפ"י חוזה זה, ישלם היזם יתרת דמי הסכמה, דהיינו על שטח של 248.182 דונם, בגין העברת הזכויות ממשק ירקון של בני מגדיאל (תשט"ז) בע"מ לנכסי נאוה ויהודית זיסאפל בע"מ.

והחלטת ועדת 640 מתאריך 19.10.95 לא תחול עוד."

על פי הסכם ההרשאה מ-1996, נקבעה תקופת ההרשאה למשך שנתיים, עד ליום 25.2.1998. יחד עם זאת, אין מחלוקת בין הצדדים על כך שתקופה זו הוארכה באופן מוסכם עד לשנת 2001 (ס' 7 לנספח 11 לכתב התביעה המתוקן; ס' 45-46 לכתב ההגנה המתוקן).

1. ביום בו נחתם הסכם ההרשאה מ-1996, חתמה רמ"י במקביל הסכם נוסף, הפעם בינה לבין משק ירקון (אשר החברה לא הייתה צד לו), שתכליתו אישור העברת זכויות החכירה של משק ירקון בשטח הקטן אל החברה (להלן: "הסכם העברת הזכויות"). במסגרת הסכם זה, נקבע כי משק ירקון מוותר על זכויות החכירה שלו בשטח הגדול ומשיב אותן לרמ"י ללא תמורה. כמו כן, נקבע בהסכם זה כי חוזה החכירה הראשון וחוזה החכירה השני יתבטלו ביחס לשטח הגדול במועד החתימה, וכי החָזקה בשטח זה תעבור לידי רמ"י. עוד נקבע, כי הזכויות בשטח הקטן יועברו ממשק ירקון לחברה, בכפוף לתשלום דמי הסכמה לרמ"י (כאשר דמי ההסכמה ביחס לשטח הקטן אכן שולמו לרמ"י על ידי החברה) וכי לאחר העברת הזכויות האמורה תיעשה עם החברה עסקה בהתאם לקבוע בהחלטה 611.
2. שנת 1998 חלפה, וייעודו של השטח הקטן לא שונה. ואולם, בשנת 2000 הופקע חלק מן השטח הגדול לצרכי ציבור (להלן: "השטח המופקע") על ידי המועצה האיזורית דרום השרון (להלן: "הצד השלישי" או "המועצה") לצורך בנייתם של מבני ציבור, ביניהם, משרדי המועצה, בית ספר, מוסדות תרבות ואולם ספורט.
3. במכתב אשר נשלח מהחברה אל רמ"י ביום 22.3.2001, תוארו המאמצים והמשאבים הרבים אשר הושקעו על ידי החברה בקשר עם שינוי ייעוד השטח הקטן וכן הופנתה בקשה על ידי החברה כי תינתן לה אורכה של 5 שנים לפעול לשינוי ייעוד השטח הקטן.
4. בתגובתה מיום 3.6.2001 השיבה רמ"י: (ההדגשות שלי – י.ש)

"הואיל ומדובר בבקשה להאריך הסכם במסגרת עסקה לא "שגרתית" במינהל, אלא שאופייה ובסיסה לפי החלטת מועצה 611 – שפג תוקפה, הרי שנדרש לקיים אצלנו דיון מעמיק בבקשה."

ביום 21.3.2002, ואף על פי שבמועד זה כבר בוטלה החלטה 611 וטרם אושר שינוי היעוד בשטח הקטן, שלחה רמ"י אל החברה הסכם חדש (להלן: "הסכם ההרשאה מ-2002"), אשר הוסיף להחיל את החלטה 611 והחלטה 640 על העסקה בין הצדדים. הסכם ההרשאה מ-2002, לא נחתם על ידי מי מהצדדים, אך חזר על העקרונות לפיהם דמי ההסכמה ישולמו לרמ"י על ידי החברה בשלב זה עבור השטח הקטן בלבד, כאשר במקרה בו תאושר בוועדות הסטטוטוריות תכנית לשינוי ייעוד בשטח הקטן, יוקצה השטח הקטן בייעודו החדש לחברה והשטח הגדול יוותר בידי רמ"י ללא תמורה. עוד נקבע בהסכם ההרשאה מ-2002, כי ככל שתכנית לשינוי ייעוד בשטח הקטן לא תאושר במשך תקופת ההרשאה, יועברו לחברה הזכויות בשטח הגדול (בכפוף לתשלום דמי הסכמה לרמ"י בגינו). כמו כן, תקופת ההרשאה הוגדרה על ידי רמ"י בהסכם ההרשאה מ-2002 באופן רטרואקטיבי - מיום 26.2.1996 ועד ליום 25.2.2002 - כך שלמעשה במועד בו נשלח ההסכם לחתימת החברה נסתיימה כבר תקופת ההרשאה לפיו.

ביום 28.4.2002 שלחה החברה מכתב לרמ"י בו נכתב כי הסכם ההרשאה מ-2002 אינו תואם את עמדתה וכי תקופה ההרשאה לתכנון בהסכם זה פקעה במועד בו נשלח אליה לחתימה. תשובתה של רמ"י ניתנה ביום 27.10.2002, כחצי שנה לאחר מועד מכתב החברה, והסתכמה בשלושה סעיפים הקובעים כדלקמן:

"1. הואיל ועד היום, לא אושרה למתן תוקף תכנית הר/במ/601/1 הנוגעת למקרקעי חברת נכסי נאוה ויהודה זיסאפל בע"מ במתחם משק ירקון - בני מגדיאל, הוחלט שלא לאפשר למרשתך, חברת נכסי נאוה ויהודה זיסאפל בע"מ, לבצע עסקה עפ"י החלטה 611 של מועצת מקרקעי ישראל.

2. העסקה תבוצע עפ"י החלטות מועצת מקרקעי ישראל, שיהיו תקפות במועד ביצוע העסקה.

3. ........"

1. באפריל 2003 התקיים דיון בהנהלת רמ"י ולאחריו הודע לזיסאפל כי רמ"י תפעל לאישור הארכת תקופת ההרשאה מול פרקליטות המדינה.
2. ביום 2.6.2003 נשלח מכתב ממנהלת המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה אל רמ"י, אשר היווה סיכום ישיבה שנערכה ביניהם יום קודם לכן, בנושא מתן הרשאה לחברה לפי החלטה 611. במסגרת מכתב זה נקבע, כי מאחר שהחלטה 611 והחלטה 640 אינן בתוקף עוד, לא נמצא שיש מקום להאריך את הסכם הרשאה לתכנון עם החברה לפי תנאי החלטה 611. כמו כן, צוין במכתב זה כי (ההדגשה שלי – י.ש):

"יחד עם זאת, ובהתחשב בנסיבות המיוחדות, אין מניעה כי ממ"י ישקול עריכת עסקה חדשה עם נכסי זיסאפל במשק ירקון בתנאים מיוחדים, כפוף לפטור ממכרז. עסקה חדשה זו תיעשה כמקובל במינהל ובהתאם להחלטות שבתוקף ביום ביצוע העיסקה. במסגרת ההסכם שייחתם, יש לוודא ניתוק הקשר בין החלטת וועדת 640 בעניינו של זיסאפל לבין העסקה החדשה."

1. מספר חודשים לאחר מכן, הודע לזיסאפל כי העסקה זכתה לאישור הנהלת רמ"י. כמו כן, בהמשך למכתב מנהלת המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה מיום 2.6.2003, החליטה ועדת הפטור ביום 8.10.2003, להעניק לחברה פטור ממכרז ביחס לביצועה של העסקה בשטח הקטן.
2. ביום 13.11.2003 שלחה רמ"י מכתב לחברה, אליו צורף הסכם הרשאה ותכנון חדש (להלן: "הסכם ההרשאה מ-2003"). במכתב האמור ציינה רמ"י כי בקשת החברה לחתימה על הסכם הרשאה לתכנון בשטח הקטן לתקופה של 10 שנים (דהיינו עד שנת 2013) אושרה באופן עקרוני. בד בבד ציינה רמ"י כי הדבר אושר בכפוף למספר תנאים, וביניהם תנאי לפיו ההסכם שייחתם יהיה לתקופה של 3 שנים ללא אפשרות לקבלת ארכה נוספת, ובסתירה לאמור רק מספר שורות קודם לכן באותו מכתב, בדבר תקופת הרשאה של 10 שנים. בין התנאים הנוספים שצוינו במכתב זה הופיעו התנאים הבאים:

"3. ההקצאה תעשה עפ"י הערכת השמאי ובתשלום 91% ממלוא ערך הקרקע.

4. ההסכם שנחתם בין ממ"י למשק ירקון של בני מגדיאל (תש"ז) בע"מ [הוא הסכם העברת הזכויות - י.ש] בגין ויתור על שטח החכירה של 248 ד' שיוחזרו למינהל הינו ויתור מוחלט על שטח זה ואינו מותנה באישור/ אי אישור תב"ע על שטח נשוא העיסקה.

...."

הסכם ההרשאה מ-2003 כלל גם הוא את כל התנאים האמורים במכתב לעיל, לרבות את הסתירה ביחס לתקופת ההרשאה.

1. ביום 8.12.2003 שלחה החברה אל רמ"י את הסכם ההרשאה מ-2003 כשהוא חתום על ידה, בצירוף מכתב נלווה, במסגרתו נכתב (ההדגשות שלי – י.ש) :

"......

מבלי לגרוע מהאמור לעיל, נוכחה מרשתי, לצערה, לדעת, כי אין האמור בהסכם משקף מלוא ההבנות וההסכמות, שהושגו בנושא זה בינה לבין המינהל, בשל רצונה האמור לא עיכבה מרשתי חתימתה על ההסכם, אך היא מצפה ומבקשת לקבל התיקונים וההבהרות הבאים:

א. אכן, הקצאת הקרקע לאחר אישור התכנית, תעשה כשדמי החכירה יחושבו אז על בסיס 91% משווי הקרקע. אולם, משווי זה, על פי המוסכם, יופחתו כל הוצאות המשוערכות של מרשתי ביחס לפרויקט, החל מעלויות רכישת הקרקע על ידה ועבור בהוצאותיה למתכננים וליועצים השונים.......

......"

1. במהלך דיון הנהלה אשר כונס במשרדי רמ"י, אליו הוזמן גם בא כוחה של החברה, נדון אופן חישוב תשלום החברה לרמ"י בגין הקצאת השטח הקטן לחברה לאחר שינוי ייעודו. כמו כן, בדיון זה נטען על ידי רמ"י כי העובדה שבהסכם ההרשאה מ-2003 ניתנה תקופת הרשאה לתכנון של 10 שנים נבעה מטעות.
2. ביום ה-1.4.2004, שלחה רמ"י מכתב נוסף אל החברה, אשר ציין כי חלה טעות בהסכם ההרשאה מ-2003, שכן נרשמה בו תקופת הרשאה לתכנון של 10 שנים, בעוד שהתקופה המאושרת על ידי רמ"י הינה 5 שנים בלבד. בעקבות זאת, כונס ביום 1.6.2004 דיון במשרדי רמ"י, בהשתתפות נציגי החברה, בה הבהירו האחרונים כי חתימת החברה על הסכם ההרשאה מ-2003 הייתה נוכח עיגון תקופת ההרשאה לתכנון ל-10 שנים, וכי הם אינם מקבלים את קיצור התקופה ל-5 שנים. כמו כן, ביקשו נציגי החברה לקבוע, כי ככל שתקופת ההרשאה תיפחת מ-10 שנים, תימנה היא החל ממועד הגשת התכנית התחבורתית על ידי מע"צ, וזאת נוכח התארכות ההליכים במע"צ, אשר אינם תלויים בחברה, והמעכבים לטענתה את תכנית שינוי הייעוד. בסיכום הדיון מאותו מועד (להלן: "סיכום דיון 1.6.2004"), נקבע כי עסקת ההרשאה לתכנון בשטח הקטן תובא לדיון חוזר בוועדת הפטור, אשר, בין היתר, תקצוב את תקופת התכנון ל-5 שנים (כאשר לא צוין המועד ממנו תתחיל להימנות תקופה זו), וכן כי ככל שמע"צ לא תגיש תכנית לוועדה המחוזית בתוך שנה והחברה תבקש להאריך בהתאם לכך את הסכם ההרשאה לתכנון – יקוים דיון בנושא באותה העת.
3. הלכה למעשה, הסכם הרשאה חדש נשלח אל החברה על ידי רמ"י רק כשנתיים לאחר מכן, ביום 30.4.2006 (להלן: "הסכם ההרשאה מאפריל 2006"). במכתב שצורף להסכם זה, נכתב על ידי רמ"י כי תקופת התכנון תהא ל-5 שנים וכן צוין בשנית האמור בסיכום דיון 1.6.2004, קרי כי ככל שמע"צ לא תגיש תכנית לוועדה המחוזית בתוך שנה והחברה תבקש להאריך בהתאם לכך את הסכם ההרשאה לתכנון, יקוים דיון בנושא באותה העת.

הסכם ההרשאה מאפריל 2006 אכן כלל הרשאה לתכנון למשך 5 שנים, ואולם חלקה של התקופה נקצב באופן רטרואקטיבי למועד בו נשלח ההסכם לחברה (שכן התקופה במסגרתו נמנה החל מיום 11.11.2003 ועד ליום 10.11.2008). הסכם ההרשאה מאפריל 2006 כלל גם הוא תנייה לפיה ויתורה של החברה על זכויות בשטח הגדול, כפי שנקבע בהסכם העברת הזכויות, הינו ויתור מוחלט ואיננו תלוי באישור/ אי אישור תב"ע בשטח הקטן. הסכם ההרשאה לתכנון מאפריל 2006 לא נחתם על ידי הצדדים, וביום 16.5.2006 שלחה החברה לרמ"י מכתב בו ציינה כי "הוראות החוזים [הסכם ההרשאה מאפריל 2006– י.ש] אינן תואמות את הסיכום האמור. ממילא, אין מקום לחתימה על החוזים בנוסחם זה....", כאשר באופן ספציפי נאמר במכתב זה כי (ההדגשות שלי – י.ש) :

"סעיף 4 לתנאים המיוחדים איננו עולה בקנה אחד עם ההסכמים הקודמים, שנחתמו ואין לו מקום. כמובן, שעם אישור תכנית מרשתי, גם מבחינתה, יהפוך ויתור "השטח הגדול" למוחלט."

1. לאחר חילופי דברים נוספים בין הצדדים, התקיים ביום 12.9.2006 במשרדי רמ"י דיון בהשתתפות החברה ונציגיה, בו סוכם כי לאור טענותיה של החברה לפיהן הסכם ההרשאה מאפריל 2006 אינו תואם את ההסכמות הקודמות שהושגו, ייערך הסכם הרשאה חדש אשר אליו יצורף כנספח סיכום דיון 1.6.2004. לאור זאת, ביום 22.11.2006, שלחה רמ"י אל החברה הסכם הרשאה חדש (להלן: "הסכם ההרשאה מנובמבר 2006"). הסכם זה היה זהה בנוסחו להסכם ההרשאה מאפריל 2006, לרבות ביחס לתקופת ההרשאה לתכנון, כאשר כל שנוסף אליו הוא סעיף לפיו: "סיכום הדיון מיום 1/6/04 מהווה חלק בלתי נפרד מהסכם זה והוא הבסיס להקצאה." החברה חתמה על הסכם זה, אך הוסיפה בעמודו הראשון שתי הערות בכתב-יד. ההערה הראשונה מציינת כי סיכום דיון 1.6.2004 מצורף כנספח א' להסכם, וההערה השנייה קובעת כי "בכל מקרה של סתירה או אי התאמה בין הוראות חוזה זה לבין הוראות סיכום הדיון מיום 1/6/04 (נספח א') יגברו הוראות סיכום הדיון". גם הסכם זה לא נחתם על ידי רמ"י.
2. ביום 10.12.2008 שלחה החברה מכתב אל רמ"י, בו הסבירה כי בשל עיכובים שאינם תלויים בה, והנובעים מדרישות מע"צ, טרם הוחל בתכנון ובפיתוח השטח הקטן. על כן, מפנה החברה במכתב זה אל סיכום דיון 1.6.2004, ומבקשת מרמ"י כי יוארך הסכם ההרשאה לתכנון וכי יקוים דיון בנושא זה. תגובת רמ"י, באמצעות מנהלה מר ירון ביבי ז"ל, נשלחה אל החברה ביום 18.1.2009. בתגובה זו, בת מספר סעיפים בודדים בלבד, נכתב כדלקמן: (ההדגשות שלי – י.ש)

"1. בסיכום הדיון מיום 1.6.04, נקבע כי תקופת ההרשאה לתכנון תהיה 5 שנים בלבד.

2. כפי שציינת במכתבך, עד היום לא הוגשה כל תכנית של מע"צ לתכנון המחלף.

3. פועל יוצא של הדברים הוא כי למעשה מבוקשת הארכת תקופת ההרשאה לפרק זמן ארוך מכפי שצפו הצדדים בישיבה מיום 1.6.04.

4. בנסיבות העניין איני רואה לנכון להאריך עוד את תקופת ההרשאה.

5. ויובהר, כי בחלוף העיתים אין זה סביר עוד להאריך למרשתך את תקופת ההרשאה ו/או ליתן לה זכות עתידית לבצע עסקה על פי כללי החלטה 611 של מועצת מקרקעי ישראל.

6. למען הסר כל ספק, הנכם נדרשים להשיב למינהל מקרקעי ישראל את 248 הדונמים אותם התחייבתם להשיב למינהל מקרקעי ישראל.

......"

1. ביום 25.3.2009 שלחה החברה מכתב אל רמ"י, במסגרתו הציגה את השתלשלות האירועים עד אותה העת, וביקשה כי לאור העיכובים בקידום תכנית פיתוח השטח הקטן, אשר נבעו לטענתה בעיקר מהתנהלותה של מע"צ, תאריך רמ"י את הסכם ההרשאה לתכנון עם החברה לתקופה בלתי מוגבלת. תשובת רמ"י ניתנה במכתב מיום 18.5.2009, על ידי מר ישראל סקופ, מנהל המחוז (להלן: "סקופ"), ולפיה החלטות מועצת מקרקעי ישראל שמספרן 717, 727 ו-737 בוטלו על ידי בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (2002) (להלן: "בג"צ הקשת המזרחית"), ומשמעות בקשת החברה הינה למעשה כי רמ"י תבצע עסקה עם החברה בהתאם להחלטה 611, הגם שמדובר בהחלטה אשר בוטלה אף בטרם ניתן בג"צ הקשת המזרחית. לפיכך סברה רמ"י, כי הארכת תוקף הסכם ההרשאה אינה פעולה סבירה העולה בקנה אחד עם "רוח החלטות בג"צ". תגובתו של סקופ בעניין זה מסתיימת בקביעתו של סקופ לפיה (ההדגשה שלי - י.ש):

"לא אוכל להיעתר לבקשה להארכת תוקף הסכם ההרשאה".

במכתב נוסף מיום 14.6.2009 ציין סקופ כי לעמדת רמ"י, תקופת ההרשאה לתכנון הסתיימה, וכן כי רמ"י לא נתנה הסכמתה להארכת תקופת ההרשאה האמורה עד לשנת 2013. במכתבה לרמ"י מיום 1.7.2009, טוענת החברה כי החלטת רמ"י בעניין אי הארכת תוקף הסכם ההרשאה לתכנון ביחס לשטח הקטן, חסרה כל הנמקה או התייחסות עניינית לטענותיה של החברה בנושא, ועל כן פוגעת בכללי המינהל התקין ומנוגדת לדין.

1. במכתב מיום 26.7.2009, טוענת רמ"י כי הסכם ההרשאה מ-2003 לא נחתם על ידה ועל כן אין הוא מחייב אותה. כמו כן, מציינת רמ"י במכתב זה כי מדובר בהסכם שמקורו בטעות, ואשר לאחריו נשלח הסכם ההרשאה מאפריל 2006 הקובע את תקופת ההרשאה למשך 5 שנים בלבד.
2. עוד יצוין, כי במקביל למסכת הנסיבות המתוארת לעיל, התנהלו לאורך השנים גם הליכים לקידום התכנון ושינוי הייעוד בשטח הקטן, אשר יתוארו בקצרה להלן:
3. תכנית הר/בת/601/1 אשר מטרתה שינוי הייעוד בשטח הקטן אושרה בחתימת אדריכל מחוז המרכז ברמ"י.
4. ביום 21.2.1993 נשלח מכתב מהועדה המקומית לתכנון ולבניה "הדרים" אשר מאשר כי הועדה המקומית החליטה להמליץ על הפקדת תכנית שינוי הייעוד בשטח הקטן, כאשר בדיון שנערך נתקבלה תכנית זו בכפוף לגיבוש פתרון תחבורתי באשר לכביש 55 העובר בסמיכות למקרקעין.
5. לקראת סיום שנת 1997, הגישה החברה לוועדה המקומית דרום השרון את תכנית שד/162 לשינוי הייעוד בשטח הקטן, שנערכה בהתאם להנחיות רמ"י באותה העת. בהחלטת הוועדה המקומית דרום השרון מיום 23.12.1997, אשר דנה בהחלת התכנית האמורה על שטח של כ-157 דונם (הכולל את השטח הקטן ושטחים נוספים בתחומי מושבים הגובלים בו), הוחלט כי התכנית תובא להמשך דיון לאחר קבלת חוות דעת מהיחידה האזורית לאיכות הסיבה וצוין בה, בין היתר, כי "יש אישור מינהל מקרקעי ישראל".
6. בישיבת מליאה מספר 5/98 של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה במחוז המרכז מיום 18.2.1998 נקבע כי "במסגרת איחוד וחלוקה של המתחם אפשר יהיה לייעד את האזור לתעסוקה עתידית."
7. ביום 8.9.1998 הוגשה לוועדה המקומית דרום השרון טיוטה ראשונית ותקנון לתכנית שד/171/1 (אשר הוגשה במקום תכנית שד/162, וצמצמה אותה, במטרה לקדם בשלב הראשוני תכנון על 68 דונמים בלבד מתוך המקרקעין). במכתב סיכום פגישת עבודה עם מהנדס הוועדה המקומית דרום השרון מיום 27.9.1998 מצוין כי תכנית שינוי הייעוד אושרה בישיבת הוועדה המקומית בתנאי תיאום עם מהנדס הוועדה.
8. בישיבה אשר התקיימה בלשכה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, ביום 29.2.2000, נדונה תכנית שד/171/1 וכן הוצגו על ידי החברה הפתרונות התחבורתיים של יועץ תנועה אשר נשכר על ידה. כמו כן, הוצגה בישיבה הבעייתיות בגובה הבנייה המוצעת אך מתכננת מחוז מרכז ציינה כי "היעוד מתאים עפ"י יעוד הקרקע בתמ"מ/3/21".
9. בישיבה מיום 11.6.2000 בוועדה המקומית דרום השרון, הוחלט כי לאחר תיקונים והשלמת האישורים הנדרשים ובתאום עם מהנדסי הרשות והוועדה, תועבר התכנית לוועדה המחוזית עם המלצה להפקדה. בין האישורים הנדרשים נכלל גם אישור מע"צ. כמו כן, צוין כי "יש לקבל חתימת מינהל מקרקעי ישראל".
10. בישיבתה של הועדה המקומית מיום 25.3.2001 אושרה תכנית שד/ 171 /1 על ידי הוועדה המקומית והועברה לוועדה המחוזית עם המלצה להפקדה, כאשר אף צוין בהחלטה האמורה כי "יש אישור עקרוני של מינהל מקרקעי ישראל".
11. בישיבה של הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז מיום 1.11.2004, אשר דנה בתכנית שד/ 171 /1, נקבע כי מאחר שהתכנית מצויה בצמוד לשטח מחלף מוצע, אזי כל עוד לא אושרה רצועת הדרך בתכנית מתאר מקומית או מפורטת, עמדת הוועדה היא כי "לא ניתן לקדם כל תכנון במקום אלא עד אשר יגובש הפתרון התכנוני למחלף ותיקבע, כאמור, רצועת הדרך למחלף במתכונתו הרצויה". יחד עם זאת, מציינת הוועדה כי "לאור הרצון לסייע בקידום התכנון במקום בהתאם ליעודים והשימושים שנקבעו, כאמור, בתכניות מתאר ארציות", החליטה הועדה לשוב ולדון בתכנית לאחר התקיימותם של מספר תנאים, ביניהם, תיאום הפתרונות התחבורתיים עם מע"צ ומשרד התחבורה, ובסיום, מצוין כי הועדה אף פונה למנכ"ל מע"צ בבקשה לקבלת לוח זמנים לקידום תכננו של המחלף הנדון בתוך 30 יום.
12. בישיבה מיום 6.6.2007 עם נציגי מע"צ, הציעו נציגי זיסאפל כי הם עצמם יעמידו מימון ביניים של כ-150,000-200,000 ₪, אשר יוקצה לתכנון וקידום סטטוטורי של המחלף, במטרה להביא לכדי פתרון בעיות תקציביות אשר הועלו בעניין זה. כמו כן, סוכם בין מע"צ והחברה בחודש יוני 2008 כי החברה תקדם ביצועו של סקר תנועתי לשם תכנון ראשוני של המחלף הדרוש לתכנית שינוי הייעוד בשטח הקטן. לפיכך, בראשית שנת 2009 ביצעה החברה על חשבונה סקר התנועה הנדרש.
13. במסגרת תובענה זו הוגשה על ידי החברה בקשה לתיקון כתבי התביעה, אשר אושרה בהחלטת חברי, השופט י' שינמן, מיום 11.4.2011. כמו כן, נדחתה בהחלטה זו בקשת רמ"י לדחיית עילת התביעה באשר למקרקעי המועצה ולצירוף המועצה כנתבעת נוספת, ואולם, אושר לרמ"י לשלוח הודעת צד שלישי למועצה, כפי שאף עשתה. לעניין גובה הפיצוי בגין ההפקעה הביא כל אחד מן הצדדים, לרבות המועצה, חוות דעת מומחה. מטעם החברה הוגשה חוות דעתה של השמאית נחמה בוגין, מטעם רמ"י הוגשה חוות דעת של השמאית אסתר כהן ומטעם המועצה הוגשה חוות דעתה של השמאית מיכל שימקביץ. כמו כן, בקשת רמ"י והמועצה להוצאת חוות דעת משלימה מטעם החברה נדחתה בהחלטתי מיום 27.9.2013.

(ב) תמצית טענות הצדדים

טענות התובעת

1. לטענתה של החברה, ההסכמה בינה לבין רמ"י הינה, והייתה כל העת, כי ככל שישונה ייעודו של השטח הקטן תבוצע עסקה עמה בשטח זה בייעודו החדש, וכן כי החברה תוותר על זכותה לקבלת החכירה בשטח הגדול, אך ורק בכפוף לשינוי ייעודו של השטח הקטן. החברה גורסת כי לא הוסכם בין הצדדים על החזרת השטח הגדול לרמ"י בעבור הרשאה לתכנון בשטח הקטן למשך מספר שנים בודדות.
2. החברה טוענת כי סירוב רמ"י להארכת תקופת ההרשאה לתכנון בשטח הקטן ו/או למתן זכות לביצוע עסקה בשטח הקטן בהתאם להחלטה 611, במקביל לדרישת רמ"י כי השטח הגדול יועבר אליה אף מבלי שבוצע כל שינוי ייעוד בשטח הקטן, הינה החלטה שרירותית, המנוגדת להסכמות הצדדים, להתנהגותם לאורך השנים ולמהותה של העסקה ביניהם. לטענת החברה, התנהלות רמ"י עולה לכל הפחות כדי התחייבות שלטונית בת תוקף ממנה אין היא יכולה להתנער כעת.
3. החברה גורסת כי על רמ"י להאריך את תקופת ההרשאה לתכנון ככל שיידרש עד לאישור שינוי הייעוד בשטח הקטן, וכי רמ"י מחויבת כלפיה לביצוע עסקת שינוי הייעוד בשטח הקטן, כנגד תשלום של 51% משווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד (ולחילופין, 91% משווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד, בניכוי הוצאות החברה), כאשר רק בכפוף לכך, יעשה הוויתור של החברה על השטח הגדול למוחלט.
4. לטענת החברה, תכניות שינוי הייעוד בשטח הקטן נדונו בוועדה המקומית ואף זכו להמלצותיה להפקדתן בוועדה המחוזית, ואולם, אישור הוועדה המחוזית טרם ניתן אך בשל העדרו של פתרון תחבורתי להקמת מחלף בסמוך למקרקעין מזה שנים רבות, אשר אישורו באחריות מחלקת עבודות ציבוריות במשרד התחבורה ("החברה הלאומית לישראל בע"מ") ("מע"צ"). לגרסת החברה, מע"צ פועלת במהלך השנים באיטיות רבה בקידום המחלף האמור, כך שעד למועד זה טרם הושלם פתרון תחבורתי זה. החברה גורסת כי אין לזקוף לחובתה את התמהמהות מע"צ בתכנון המחלף, שכן מדובר בגורם חיצוני שאיננו בשליטתה, ולכן, על רמ"י להכיר בכך ולאפשר לחברה את הזמן הנדרש לביצוע שינוי הייעוד בשטח הקטן.
5. החברה טוענת כי במהלך השנים, ולאור הסכמים בינה לבין רמ"י והבטחותיה המפורשות של האחרונה, פעלה החברה באופן נמרץ לקידום שינוי הייעוד בשטח הקטן, תוך השקעת זמן ומשאבים ניכרים מצידה (החברה מציינת בהקשר זה כי הושקעו על ידה מיליוני שקלים לאורך השנים במאמצי התכנון לשינוי ייעוד השטח הקטן). החברה מציינת כי פעילותה בעניין כללה, תכנון פתרונות תחבורתיים חלופיים, ביצוע סקר תנועה והיעזרות בבעלי מקצוע מתחומים שונים, בין היתר, לשם עריכת תכנית מתאר מקומית אשר תאפשר את שינוי הייעוד במקרקעין.
6. עוד טוענת החברה, כי החל משנת 1996, הופקד השטח הגדול בנאמנותו של רמ"י, וכי הגם שהתקשרות זו לא כונתה על ידי הצדדים כ"נאמנות", הרי שמבחינה מהותית זוהי תכליתה. על כן, סבורה החברה, כי כל עוד לא העבירה רמ"י, את השטח הגדול לחברה ולאור זאת שהחברה מעולם לא ויתרה על שטח זה (שכן שינוי הייעוד בשטח הקטן לא קרם עור וגידים), הרי שלגרסתה, מוסיפה לחול נאמנות רמ"י עבור החברה, על השטח הגדול.
7. החברה מוסיפה וטוענת כי רק לאחר מועד הגשת התובענה דנן, התגלה לה כי חלק מהשטח הגדול הופקע על ידי המועצה, בתקופה בה היה שטח זה בשליטת רמ"י, אשר שימש, לדידה, כנאמן עבורה. לטענת החברה, לא קיבלה היא מרמ"י כל הודעה על הכוונה לבצע ההפקעה או על ביצועה בפועל, ובכך סבורה החברה, יש משום הפרה של רמ"י את התחייבויותיה כלפי החברה, ואת חובתה כנאמנת החברה בשטח הגדול. לשיטת החברה, הפקעת חלק מן השטח הגדול על ידי המועצה והקמתם של מבנים ציבוריים עליו, ללא יידועה של החברה על כך בזמן אמת, ומניעת אפשרות מצידה להתנגד להפקעה זו, מותירה אותה כעת בפני שוקת שבורה. לפיכך, מבקשת החברה לקבל מרמ"י פיצויים חוזיים בשיעור פיצויי ההפקעה אשר יכולים היו להתקבל על ידה בגין השטח המופקע, אילו היתה ניתנת לה הודעה כאמור.
8. באשר לשווי הפיצוי טוענת החברה, כי יש להתחשב אף בנתונים כגון מיקומו של השטח הגדול במרכז הארץ וסמיכותו לשטח חקלאי כאלמנטים המעלים את ערכו. עוד טוענת החברה כי על הפיצוי להינתן לה בגין מלוא ההפקעה, דהיינו ללא הפחתת 40%, וזאת מאחר שלא הוכחה לדידה השבחה בערך השטח הגדול הנותר (השטח אשר לא הופקע על ידי המועצה).

טענות הנתבעת

1. לטענת רמ"י, קיבלה החברה הרשאה ארוכה ויוצאת דופן לתכנון בשטח הקטן, שאף הוארכה מספר פעמים. כמו כן טוענת רמ"י, כי בעבור הרשאה זו הסכימה החברה לוותר באופן מוחלט על זכויותיה בשטח הגדול ולהשיבו לרמ"י, שכן מדובר בהרשאה לתקופה חריגה. הגם שבראשית הדרך מסכימה רמ"י כי ויתורה של החברה על השטח הגדול היה מותנה בהצלחת הליך שינוי הייעוד בשטח הקטן, הרי שברבות השנים ולאור הארכות חוזרות ונשנות של תקופת התכנון על ידי רמ"י, ויתרה החברה, לגרסת רמ"י, בהסכם ובלא כל תנאי נוסף, גם על זכותה המותנית לקבלת זכויות החכירה החקלאיות בשטח הגדול. לפיכך, טוענת רמ"י, כי אין היא צריכה לשאת בתוצאות העדר כדאיות העסקה, משעה שהתברר לחברה לבסוף, כי לא ניתן לשנות את ייעודו של השטח הקטן.
2. רמ"י טוענת כי החברה חתמה מרצונה על כל הסכמי ההרשאה אשר נשלחו אליה על ידי רמ"י, וכל זאת על מנת לקבל ארכות נוספות לתכנון שינוי הייעוד בשטח הקטן. לטענת רמ"י, הסכמי הרשאה אלו קבעו תקופות הרשאה מוגדרות, אשר האחרונה שבהן חלפה עוד בשנת 2008. לגרסת רמ"י, הסכמי ההרשאה מלכתחילה אמורים היו להיות מוגבלים בזמן, ואף אם הצדדים המשיכו לקיימם לאחר סיומם, הרי שבמקרה בו ישנו חוזה ארוך טווח אשר לא נקבע לגביו מועד סיום – רשאית רמ"י לסיימו בהודעה לחברה זמן סביר מראש.
3. לטענת רמ"י, אילו אכן הייתה כוונת הצדדים כי תקופת ההרשאה לתכנון תינתן לחברה עד לסירוב סופי של רשויות התכנון, לא הייתה החברה מבקשת כי רמ"י תאריכה במהלך השנים. רמ"י סבורה כי הארכות אלו מעידות על כך שאין מדובר בהבטחה מנהלית או בהסכם, אלא בבקשות שרמ"י רשאית הייתה לסרב להן, בהיותן נתונות לשיקול דעתה ולהסכמתה. לשיטת רמ"י, ההארכות החוזרות והנישנות אשר ניתנו לאורך השנים על ידה לחברה ניתנו לפנים משורת הדין, ועל כן לא יכולות עתה, לגישת רמ"י, לשמש כנגדה ולאפשר לחברה אורכה בלתי מוגבלת של תקופת ההרשאה לתכנון, קל וחומר כאשר הדבר מצוי בניגוד להתנהגות ולאומד דעת הצדדים במועדים הרלוונטיים.
4. עוד טוענת רמ"י, כי הסכם ההרשאה מנובמבר 2006 הקובע את תקופת ההשראה עד לחודש נובמבר בשנת 2008 מחייב את הצדדים לאור הנסיבות, הגם שלא נחתם על ידי רמ"י, וכי לפיו ויתורה של החברה על השטח הגדול הינו מוחלט ואיננו תלוי באישור שינוי הייעוד בשטח הקטן. בעצם בקשת החברה לקבלת ארכה נוספת לתקופת הרשאה זו יש כדי להעיד, לעמדת רמ"י, כי גם החברה הכירה בכך שתקופת ההרשאה לתכנון הוגבלה עד למועד זה ולא הוסכם כי תינתן הרשאה ללא מועד סיום.
5. מוסיפה רמ"י וטוענת, כי הגם שלגרסת החברה במטרה לקדם את שינוי הייעוד בשטח הקטן השקיעה היא למעלה מ-20 מיליון ₪ מהונה, לא הובאה כל ראייה בדבר הוצאות אלו, וממילא החלק הארי של אותן הוצאות הוצא על ידי החברה במסגרת רכישת המקרקעין. כמו כן, מדובר בסיכון לאי הצלחת הליכי שינוי הייעוד בשטח הקטן, אשר החברה נטלה על עצמה ביודעין.
6. באשר לטענת החברה בדבר הסתמכותה על החלטות רמ"י (החלטה 533, החלטה 611 והחלטה 640), טוענת רמ"י כי רשות מינהלית כדוגמתה רשאית לשנות את מדיניותה בכדי להתאימה לשינוי הנסיבות. כמו כן, טוענת רמ"י כי החלטה 533 כלל לא חלה על החברה בהיותה עוסקת במקרקעין שייעודם כבר שונה, וכי אף על החלטה 611 לא יכולה הייתה החברה להסתמך, ראשית, משום שהחברה ידעה שהחלטות רמ"י נוטות להשתנות מעת לעת כפי שאכן קרה בפועל, ושנית, מאחר שבעקבות החלטה זו (והחלטה 640 בעקבותיה) נחתם עם החברה הסכם מפורט אשר קבע תקופה קצובה להרשאה לתכנון. רמ"י טוענת כי לאורה של קביעת בג"צ בפסק דין הקשת המזרחית, לא עומדת הארכה נוספת, אשר תאפשר ביצוע עסקה עם החברה בשטח הקטן בייעודו החדש לפי תנאי החלטה 611 ברוח החלטת בג"צ האמורה ועל כן, לגרסתה, אין ביכולתה להיעתר לה.
7. לטענת רמ"י, החברה ידעה עוד משנת 1998 על ההפקעה המתוכננת בשטח הגדול, ולמרות זאת לא נקטה היא בכל פעולה כדי להתנגד להפקעה עצמה או לקבל פיצוי בגינה. לטענת רמ"י, לכל המאוחר הודיעה היא לחברה במסגרת כתב ההגנה שהוגש בשנת 2010 כי אין בכוונתה להשיב לחברה את השטח הגדול שייעודו שונה והוא הופקע על ידי המועצה.
8. ככל שיקבע כי עליה לשלם לחברה פיצויים בגין השטח המופקע, טוענת רמ"י כי יש לחשבם על פי הדין הקיים במועד ביטול זכות החכירה ותוך בחינת השטח המופקע כמגרש אחד ולא באמצעות פיצולו ליחידות משנה, וכן כי יש לחשבם על סמך זכויות העיבוד הקיימות בשטח ולא על סמך ציפיות לשינוי עתידי בייעוד הקרקע, ובכפוף להנחה שהפיצוי צריך להיעשות על סמך שווי השוק של זכויות חכירה חקלאיות.

טענות הצד השלישי

1. טענות המועצה הינן, בקליפת אגוז, כי היא לא הייתה צד לאף אחת מן ההתחייבויות או ההסכמות שבין רמ"י לחברה וכל מעורבותה מסתכמת בהפקעת חלק מן השטח הגדול, באישורה ובידיעתה של רמ"י.
2. לגרסת המועצה, ההפקעה נעשתה על ידה בהתאם להוראות כל דין ומבלי שהיו כל התנגדויות להפקעה האמורה במסגרת התקופה החוקית לכך, ומשום כך, אין היא חבה לגרסתה בכל פיצוי אשר יפסק לחברה ו/או בשיפוי רמ"י בגין פיצוי החברה כאמור.
3. עוד טוענת המועצה כי המטרות לטובתן בוצעה ההפקעה הינן מטרות ציבוריות אשר בגינן ניתן להפקיע עד 40% מן השטח ללא כל פיצוי, ואף אם תיקבע חובת פיצוי, טוענת המועצה כי סכום הפיצוי הנתבע על ידי החברה אינו תואם את העקרונות הקבועים בדין, לפיהם שווי המקרקעין נקבע על סמך ייעודם במועד ההפקעה, תוך התעלמות מן השימוש העתידי בהם.
4. כמו כן, טוענת המועצה מספר טענות סף ובכללן כי דין ההודעה לצד השלישי להידחות על הסף שכן לא ננקט ההליך הנדרש על פי דין לתביעת פיצויי הפקעה; העדר יריבות ועילה שכן לא הייתה היא צד להסכמות הצדדים; העדר זכאות לחברה בשטח המופקע שכן רמ"י מעולם לא אישרה את העברת הזכויות ממשק ירקון אל החברה; וכן התיישנות ושיהוי.

(ג) דיון והכרעה

המחלוקת בענייננו מתמקדת בתוכנן ובנפקותן של ההסכמות אשר הושגו בין הצדדים בדבר זכויותיה של החברה במקרקעין. הסוגיה העיקרית הינה אפוא מהי תקופת ההרשאה לתכנון (דהיינו פרק הזמן שבמסגרתו רשאית החברה לפעול לשינוי ייעוד השטח הקטן) אשר הוסכמה בין הצדדים? היות שהחברה טוענת כי תקופת ההרשאה לתכנון מוסיפה לחול שכן העיכוב בשינוי הייעוד נובע מגורמים חיצוניים לחברה ורמ"י סבורה כי תקופת ההרשאה לתכנון הסתיימה עוד בשנת 2008, נדרשת בחינתן של שתי שאלות משנה:

(א) האם תקופת ההרשאה לתכנון נמשכת? ככל שהתשובה הינה בחיוב, יש להוסיף ולבדוק האם ישנה התחייבות של רמ"י לביצוע עסקה עם החברה בשטח הקטן לאחר שינוי ייעודו (בין כהתחייבות הסכמית ובין כהבטחה שלטונית), והאם הייתה רמ"י רשאית לשנותה לאור ביטולן של החלטות 533 ו-611?

(ב) מהן הזכויות בשטח הגדול בחלוף תקופת ההרשאה לתכנון? במסגרת שאלה זו יש לבחון האם ויתרה החברה באופן מוחלט על זכויותיה בשטח הגדול תמורת הארכת תקופת ההרשאה לתכנון ואת משמעות הפקעתו של חלק משטח זה על ידי המועצה (לרבות שאלת קיומם של יחסי נאמנות בין רמ"י לחברה).

אפנה לדון בשאלות אלו כסדרן.

א. תקופת ההרשאה לתכנון – הסכמות הצדדים

1. הסכמי ההרשאה בענייננו, אשר מצידם האחד ניצבת רמ"י כזרוע שלטונית, ומצידם האחר החברה, הינם חוזי רשות. מעצם מהותם הדואלית, כפופה בחינת הסכמים אלו למרותן של שתי מערכות דינים, הפרטית והציבורית, כאשר הראשונה חלה מתוקף הדיון בפעולה החוזית, והשנייה חלה על רקע היות הגוף המתקשר רשות שלטונית (גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 13, 17-18 (1999) (להלן: "שלו")). על כן, בבואנו להתחקות אחר אומד דעתם של הצדדים כפי שהוא בא לידי ביטוי במסגרת הוראות הסכמי התכנון וההרשאה השונים, ולבחון האם הן מהוות הסכמים מחייבים, עלינו להחיל את עקרונות דיני החוזים, תוך ביצוע התאמות, ככל שישנן, למשפט הציבורי (ע"א 276/09 טאבא ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל, פס' 14 לפסק דינו של השופט פוגלמן (פורסם בנבו, 2.1.2011):

"תוקפם של החיובים שנטלה על עצמה הרשות, זכויותיה וחובותיה כלפי המתקשר, ביצוע החוזה ופקיעתו – יידונו לפי דיני החוזים, החלים על חוזי הרשות, בהתאמות המתחייבות מתחולת המשפט הציבורי..."

(ור' גם דפנה ברק-ארז משפט מנהלי כרך ג' 289-288 (2013) (להלן: "ברק-ארז"); שלו, בעמ' 33; ת"א (ת"א) 1779/07 בני דרום מושב שיתופי של הפועל המזרחי נ' מינהל מקרקעי ישראל, פס' 14 לפסק דינו של השופט אורנשטיין (פורסם בנבו, 6.2.2011).

1. בחינת הסכמי ההרשאה השונים אשר הוחלפו בין רמ"י לבין החברה, מעלה כי הסכם ההרשאה מ-1996 הוא ההסכם היחיד אשר נחתם על ידי שני הצדדים ואשר תוקפו אינו שנוי ביניהם במחלוקת. התוואי המקורי של העסקה אשר נרקמה בין רמ"י לבין החברה, שנלמד מסעיפי הסכם זה, כולל את היסודות הבאים (להלן: "ההסכמה המקורית"):
   1. החברה תשלם דמי הסכמה לרמ"י, בשלב זה, רק עבור השטח הקטן.
   2. ככל שיאושר שינוי ייעוד בשטח הקטן בוועדות הסטטוטוריות - יוקצה השטח הקטן בייעודו החדש לחברה לפי החלטה 640, והשטח הגדול יוותר בידי רמ"י, ללא תמורה.
   3. במידה שלא יאושר שינוי ייעוד בשטח הקטן במשך תקופת ההרשאה, אשר נקבעה בהסכם זה עד ליום 25.2.1998 – יועברו זכויות החכירה בשטח הגדול ממשק ירקון לחברה, בכפוף לתשלום יתרת דמי ההסכמה לרמ"י (דהיינו גם עבור השטח הגדול), והחלטה 640 לא תחול עוד.

[לעניין הסכם ההרשאה מ-1996 יצוין, כי מאחר שמכתבי הטענות עולה הסכמה בין הצדדים כי תקופה זו הוארכה בהסכמה ביניהם עד לשנת 2001 (ר' ס' 7 לנספח 11 לכתב התביעה המתוקן וכן ס' 45-46 לכתב ההגנה המתוקן), תהא התייחסותי לתקופת ההרשאה בגדרי הסכם זה, בהתאם לכך, עד לשנת 2001].

1. האמור בהסכם ההרשאה מ-1996 מעיד כי הצדדים קבעו תקופת הרשאה מוגבלת ותחומה בזמן, אשר ככל שלא יצלח שינוי ייעודו של השטח הקטן עד לסיומה, יועבר השטח הגדול בייעודו החקלאי אל החברה (בכפוף לתשלום דמי הסכמה על ידה לרמ"י).

יחד עם זאת, בכך לא די. אף כי הסכם ההרשאה מ-1996 הינו ההסכם היחיד בין רמ"י לחברה אשר לגביו קיימת תמימות דעים כי נכרת כדין, הרי שלאור העובדה כי הצדדים המשיכו בהתקשרותם אף שנים רבות לאחריו, עלינו להוסיף ולבחון את אומד דעת הצדדים באשר לתקופת ההרשאה לתכנון ואת התגבשותה של הסכמה להאריכה, כפי שהם משתקפים בנסיבות החיצוניות, במכתבים, בהסכמים ובטיוטות ההסכמים אשר הוחלפו על ידם במשך התקופה (ס' 25(א) לחוק החוזים (חלק כללי) – התשל"ג, 1973).

א. מועד סיום תקופת ההרשאה לתכנון

1. בחינת כלל המסמכים החיצוניים שצורפו על ידי הצדדים והנסיבות אשר תוארו על ידם, מובילה למסקנה לפיה תקופת ההרשאה לתכנון הוארכה באופן חוזר ונשנה במהלך השנים, הגם שלעיתים לא נעשה הדבר באמצעות חתימה פורמאלית של הצדדים על הסכמי ההרשאה השונים. בד בבד, דומה כי בשום שלב לא ניתן להסיק כוונה לפיה תקופת ההרשאה לתכנון תוארך לתקופה בלתי מוגבלת, קרי, עד אשר יעלה בידי החברה לשנות את ייעוד השטח הקטן, יהא מועד זה אשר יהא. כפי שיפורט ביתר הרחבה להלן, התמונה המתקבלת הינה כי לאורך כל תקופת ההתקשרות ביקשה רמ"י לשמר את שליטתה בתקופת התכנון הניתנת לחברה באמצעות קציבתה לפרקי זמן קצרים ותחומים, אשר הארכתם לא נעשתה באופן אוטומטי אלא דרשה מן החברה לקבל את אישורה הפוזיטיבי של רמ"י. כך לדוגמא, עולה הכוונה לתחימת תקופת ההרשאה לתכנון מפורשות מן האמור בסעיף 2 להסכם ההרשאה מ-1996 ובהסכם ההרשאה מ-2002 (ההדגשה שלי – י.ש):

"המינהל מרשה בזה למורשה להכין לצורך ביצוע מטרת ההרשאה על הנכס, תכנית או תכניות לנכס ו/או שינוי לתכניות או לתכניות החלות על הנכס (להלן- התכנון), וזאת במשך תקופת ההרשאה לתכנון בלבד..."

כאשר גם במכתב רמ"י לחברה מיום 30.4.2006 צוין:

"בהמשך לסיכום דיון בהנהלה מיום 1/6/04, לפיו הוחלט בין היתר כי תקופת התכנון תהא ל-5 שנים...."

1. בנוסף לכך, שוכנעתי כי אף "בזמן אמת" הייתה החברה מודעת לכך שתקופות ההרשאה קצובות הן וכי הארכתן תלויה בקבלת אישור רמ"י, שכן החברה פנתה אל רמ"י מיוזמתה במספר הזדמנויות שונות בבקשה כי תוארך הרשאתה לתכנון. כך למשל, בסעיף 15 למכתבה של החברה לרמ"י מיום 22.3.2001 (קרי, לאחר מועד סיום תקופת ההרשאה שנקבעה בהסכם ההרשאה מ-1996) נכתב:

"....מבקשת מרשתי, כי ינתן לה פרק זמן נוסף של 5 שנים לפחות לפעול לשינוי יעודה של הקרקע...."

ובסעיף 4 למכתבה של החברה לרמ"י מיום 28.4.2002 נכתב:

"כפי שהבהרנו נחוצה לנו תקופה של 5 שנים נוספות לשם השלמת תהליך התכנון...."

כאשר במכתב החברה לרמ"י מיום 10.12.2008 נכתב:

"....בנסיבות אלו, מבקשת מרשתי לממש הזכות שהוענקה לה בדיון האמור והיא מבקשת כעת שיוארך הסכם ההרשאה לתכנון.....

....אודה על שקילת בקשתה הנ"ל של מרשתי...."

יוצא אפוא, כי אילו סברה החברה, במועדים הרלוונטיים, שהסכמת הצדדים הייתה כי תקופת ההרשאה לתכנון אשר עומדת לרשותה איננה קצובה בזמן, הרי שלא הייתה מוסיפה היא לפנות לרמ"י במהלך השנים בבקשות ארכה.

1. רצונה של רמ"י להגביל את תקופות ההרשאה לתקופות קצובות, עולה אף מן העובדה כי לא אחת העבירה רמ"י טיוטות הסכמים אשר תקופות ההרשאה לפיהם (או חלקן) חלפו עוד בטרם נשלחו ההסכמים אלו אל החברה (כך לדוגמא, בהסכם ההרשאה מ-2002 ובהסכמי ההרשאה מאפריל 2006 ומנובמבר 2006). חריגה לכך הינה תקופת ההרשאה לתכנון שנקצבה למשך 10 שנים בהסכם ההרשאה מ-2003 (כאשר לטענת רמ"י נבע הדבר מטעות), ואולם ביחס אליה הוסכם על ידי הצדדים בסיכום הדיון מיום 1.6.2004 כי היא תקוצר ל-5 שנים.
2. יתרה מכך, סבורני כי אף ההיבט הציבורי של פרשנות הסכמות הצדדים איננו מתיישב עם קבלת עמדה לפיה הייתה כוונת רמ"י לתת לחברה הרשאה לתכנון לתקופה בלתי מוגבלת, שכן הרשאה כאמור, מעצם טיבה, עלולה להצר באופן משמעותי את חופש הפעולה של רמ"י ולהקשות עליה במילוי תפקידה הציבורי (ע"א 72/78 מינהל מקרקעי ישראל נ' ראב, פ"מ לב(3) 785, 789 (1978):

"אין יסוד הגיוני לקבוע שהמינהל היה מוכן לכבול את ידיו ללא הגבלת זמן, אפילו אם המניעה להקים את הבניין תהא נובעת מגורם שאין לצדדים שליטה עליו....התקשרות לזמן בלתי מוגבל היא על פניה בלתי-מסחרית. המינהל צריך לשמור על חופש פעולה מירבי, למען התפקיד המוטל עליו..."

מן המקובץ עולה כי דינה של טענת החברה בדבר קיומה של תקופת הרשאה לתכנון שאיננה מוגבלת בזמן, (קרי, אשר אמורה לחול עד לשינוי הייעוד) להידחות, וכי כוונת הצדדים הייתה לקיים תקופות הרשאה קצרות וקצובות.

1. נוכח מסקנתי זו, עולה השאלה האם, כגרסת רמ"י, חלפה תקופת ההרשאה לתכנון, או שמא, כטענת החברה, תקופה זו נועדה לחול עד לסיום ההליכים מול מע"צ (כתקופה קצובה).
2. סבורני כי בנסיבות דנן, גם דרישה לפיה תקופת ההרשאה לתכנון תוסיף לחול עד לקבלת אישור מע"צ, הגם שיתכן שמדובר הלכה למעשה בתקופה קצובה, איננה עולה בקנה אחד עם הסכמות הצדדים לאורך השנים לתקופות הרשאה מוגדרות וקצרות, קל וחומר במצב בו החברה עצמה מודה כי ההליכים מול מע"צ נמשכים מזה שנים רבות וסופם אינו נראה לעין (עמ' 50 לפרוטוקול הדיון מיום 10.10.2013):

"ש. ויש לכם כבר תוכניות? אישורים? הסתדרתם עם מע"צ?

ת. האם אתה רציני בשאלה?! ...... התנאי שמע"צ יגמור את אישור הצומת תוך שנה לא קרה. אין לנו לאן להתקדם ועד היום אפילו שנפגשתי עם מנכ"ל מע"צ ולמרות שעשיתי את התכנון עם וישניצר ולמרות שעשינו את התכנון ונפגשתי עם יועצי התכנון של מע"צ והבטיחו לגמור את זה תוך שנה, עברו כ-4-5 שנים ועדיין לא עשו...."

(ראו גם פרק ה2 לכתב התביעה המתוקן).

כאשר גם סיכום הדיון בין הצדדים, מיום 1.6.2004, סותר מפורשות פרשנות ברוח זו: (ההדגשות שלי – י.ש)

"מנהל המינהל ומנהלת מחוזות ת"א והמרכז הבהירו לזיסאפל כי אין זה מקובל לקבוע בהסכם הרשאה כי תקופת התכנון תחל ממועד הגשת תכנית מע"צ, וסביר שועדת הפטור לא תאשר מתווה כזה של עסקה."

1. אף על פי כן, אינני סבור כי בכך יש כדי להוות סוף פסוק בעניינו. לאורך השנים אישרה כאמור רמ"י לחברה, ארכות קצובות לתקופת ההרשאה לתכנון, ואף שלא נחתמו באופן פורמאלי בין הצדדים, הוסיפה רמ"י לאפשרן לחברה באופן קבוע ומתמשך (כך ביחס להסכם ההרשאה מ-1996 אשר תקופת ההרשאה במסגרתו הוארכה עד לשנת 2001, כך בעקבות מכתבה של החברה אל רמ"י מיום 22.3.2001, כך בעקבות הדיון שהתקיים במשרדי רמ"י באפריל 2003, וכך גם בסיכום הדיון מ-1.4.2006). למרות זאת, בקשתה של החברה לארכה במכתבה מיום 10.12.2008 (אשר נבעה מהתמשכות ההליכים מול מע"צ), בשונה מקודמותיה, נתקלה בסירובה של רמ"י. סירוב זה, הקוטע רצף התנהלות של תקופה העולה על 10 שנים בהן ניתנות ארכות על ידי רמ"י, בוצע באמצעות מכתב לקוני, בן מספר סעיפים בלבד, אשר לפיו מנהלה של רמ"י, מר ירון ביבי, אינו מוצא לנכון להאריך את תקופת ההרשאה לתכנון (ס' 4 למכתב רמ"י מיום 18.1.2009):

"בנסיבות העניין איני רואה לנכון להאריך עוד את תקופת ההרשאה."

כך, באבחת מכתב הכולל שורות בודדות, וללא קיומו של כל דיון בנדון, הוחלט שלא לאפשר לחברה - אשר השקיעה עד אותו מועד זמן ומשאבים לא מבוטלים בקידום הליכי התכנון תוך שהיא מסתמכת על הסכמות קודמות של הצדדים - להוסיף ולפעול בנושא. כל זאת, כפי שאף חזרה וציינה החברה בסיכומי תשובתה, בניגוד מוחלט להתנהלות הצדדים לאורך השנים, ואף להסכמת הצדדים לעניין זה, כפי שהיא באה לידי ביטוי הן בסיכום הדיון מיום 1.4.2006 (ובהתאם, בהסכם ההרשאה מנובמבר 2006), והן במכתבה של רמ"י לחברה מיום 30.4.2006, הקובעים מפורשות כי יש לקיים דיון ענייני בשאלת הארכת תקופת ההרשאה:

"אם תכנית מע"צ לא תוגש לועדה המקומית תוך שנה מהיום והחברה תבקש להאריך את הסכם ההרשאה לתכנון בהתאם, יקוים דיון בנושא באותה העת".

1. סבורני כי בנסיבות האמורות, בהן ההחלטה שלא להאריך את תקופת ההרשאה נקבעה ללא כל דיון ובניגוד מוחלט להתנהלות אשר השתרשה בין הצדדים לאורך שנים רבות, איננה עולה בקנה אחד עם חובת תום הלב המצופה מצד לחוזה, לא כל שכן כאשר הצד הינו רשות מינהלית, אשר כידוע, חובות תום הלב להן היא כפופה רחבות מאלו החלות על המתקשר הפרטי (ע"א 65118/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פס' 14 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (פורסם בנבו, 20.2.2008):

"על רשות ציבורית המהווה צד לחוזה מוטלת חובת הגינות ותום-לב כפולה: עליה לפעול לא רק על-פי אמות-מידה של תום-לב הנשאבות מדין החוזים, והמחייבות כל מתקשר בחוזה, אלא גם מתוך הגינות וסבירות הנגזרות מתפקידה כנאמן הציבור. חובת הרשות הציבורית כצד לחוזה רשות לנהוג בתום-לב ובהגינות נובעת משני מקורות: המשפט הציבורי החל עליה מכוח מעמדה הציבורי, והמשפט הפרטי –מכוח היותה מתקשרת בחוזה שחל עליו דין החוזים (ראה פרופ' שלו בספרה הנ"ל חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית [14], בעמ'42). חובת ההגינות המחייבת רשות בפעולותיה עם האזרח מכוח המשפט הציבורי הינה קודמת, רחבה יותר ומחמירה יותר מחובת תום-הלב הנובעת מדין החוזים, והיא חלה על הרשות בכל מגוון פעולותיה הן בתחום המשפט הפרטי והן בתחום הציבורי..."

(ראו גם ברק-ארז, בעמ' 297 – 298; שלו, בעמ' 42-43; ע"א 8729/07 אירונמטל בע"מ נ' קרן קיימת לישראל, פס' 17 לפסק דינו של השופט עמית (פורסם בנבו, 12.11.2009); ה"פ (י-ם) 24666-06-10 ב.ב.ע. השקעות ויזמות בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פס' 38 לפסק דינו של השופט וינוגרד (פורסם בנבו, 6.6.2012) (להלן: "פרשת ב.ב.ע השקעות")). יפים לעניין זה גם הדברים אשר נאמרו בת"א 279/08 ההסתדרות הכללית של העובדים בא"י נ' מדינת ישראל- מינהל מקרקעי ישראל, פס' 74 לפסק דינו של השופט סוקול (פורסם בנבו, 26.3.2012) (להלן: "פרשת ההסתדרות הכללית"):

"שינוי הגישה וההחלטה שלא לחדש את ההסכם בשל טעמים ותנאים שלא נכללו במכתב ההתחייבות, מהווים על כן הפרה של חובת ההגינות המוטלת על המינהל. במיוחד נכון הדבר שעה שהמינהל ידע במשך שנים רבות על רצונם של התובעים לשנות את הייעוד, ידע כי הם מסתמכים על הנכונות שהביע המינהל ועל כן שינוי הגישה והחזרה ממכתב ההתחייבות בשל רצונם של התובעים להביא לשינוי ייעוד מנוגדת לחובות תום הלב וההגינות המוטלות על המינהל."

1. נוכח החלטת רמ"י שלא להאריך את תקופת ההרשאה לתכנון ללא מתן זמן לחברה להיערך לשינוי זה (למרות שהשלכותיו הכלכליות עליה נרחבות) וזאת על אף התנהלות הצדדים לאורך השנים אשר כללה מתן ארכות רבות נוספות, מסקנתי הינה כי רמ"י פעלה בעניין זה בחוסר תום לב, וכי החלטתה שלא לאפשר מתן אורכה נוספת לתקופת ההרשאה ללא הנמקה מספקת, ומבלי שקוים דיון בנושא אשר במסגרתו יתאפשר לחברה להביע את עמדתה, איננה סבירה בנסיבות העניין. לפיכך, ומבלי שיתפרש הדבר כמחייב מתן ארכות נוספות שוכנעתי כי יש לאפשר לחברה קבלת ארכה קצרה וקצובה נוספת לתקופת ההרשאה לתכנון.
2. נוכח קביעה זו, יש להוסיף ולבחון האם ככל שיאושר שינוי ייעוד במהלך תקופת ההרשאה (כפי שהוארכה לעיל) קיימת מחויבות מצד רמ"י לביצוע עסקה עם החברה בשטח הקטן העולה כדי הבטחה מינהלית.

מחויבות רמ"י לביצוע עסקה – האם הבטחה מנהלית?

1. רשות שלטונית עשויה לתת לפרט הבטחה בנוגע להתנהגותה העתידית, אשר לא עוגנה במסגרת הסכמותיהם החוזיות הפורמאליות (ברק-ארז, בעמ' 311). בכדי לבחון האם להבטחה כאמור ישנו גם תוקף משפטי מחייב, ההופך אותה להבטחה מינהלית עצמאית ותקפה, נקבעו ארבעה תנאים:
2. נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה;
3. היתה כוונה להקנות להבטחה תוקף משפטי;
4. לרשות יכולת למלא אחר ההבטחה;
5. אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.

(ראו בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975); בג"צ 636/86 נחלת ז'בוטינסקי מושב עובדים נ' שר החקלאות, פס' 15 לפסק דינו של השופט וינוגרד (פורסם בנבו, 8.7.1987); בג"צ 142/86 "דישון" כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות, פ"ד מ(4) 523, בעמ' 528 (1986); שלו, בעמ' 119-122).

כמו כן, על התחייבות הרשות להיות מפורשת וברורה, באופן אשר יש בו כדי להעיד שאין מדובר בהצהרת כוונות בלבד מצידה של הרשות (בג"צ 5853/04 "אמנה" תנועת ההתיישבות של גוש אמונים אגודה שיתופית נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 289, 293 (2004); בג"צ 580/83‏‎ ‎אטלנטיק חברה לדייג וספנות בע"מ‎ ‎נ' שר התעשייה והמסחר, פ''ד לט(1) 29, 36 (1985)), והגם שלא קיימת כל חובה שהבטחה מינהלית תינתן בכתב בלבד על מנת שתהא בעלת תוקף מחייב, הרי שקיומו של מסמך רשמי בכתב מהווה נסיבה המעידה על רצינות ההבטחה (ברק-ארז, בעמ' 320).

1. גרסת החברה לעניין קיומה של התחייבותה של רמ"י לביצוע עסקה עימה, נתמכת במספר מסמכים בכתב. החלטה 640 קובעת (בסעיף 3) כי לאחר בחינת הנתונים, החליטה הועדה "לאשר עקרונית ביצוע עסקה" עם החברה בשטח הקטן לפי החלטה 611 (בכפוף למספר תנאים המנויים בהחלטה). בנוסף, בסעיף 4 להחלטה זו נכתב כי החברה ומשק ירקון הכינו תכנית לשינוי ייעוד השטח הקטן "והמינהל ליווה את הליך אישור התכנית", ובהמשך, כי רמ"י הודיעה לחברה ש"אדריכל מחוז המרכז במינהל אישר בחתימתו על התכנית כי אין למינהל התנגדות לתכנית. כמו כן הודע לפונה כי המינהל לא יתנגד למימוש שינוי הייעוד ע"י הפונים, לאחר אישור התכנית", בסיום ההחלטה האמורה (בסעיף ו' להחלטה), אף צוין באופן מפורש:

"נראה שקיימת מחויבות משפטית לביצוע העסקה."

זאת ועוד, הסכם ההרשאה מ-1996 קובע בסעיף 5 (וסעיף בנוסח זהה מופיע גם בהסכם ההרשאה מ-2002) (ההדגשה שלי – י.ש) כדלקמן:

"....במידה ותאושר תכנית לשינוי יעוד בועדות הסטטוטוריות בהתאם לתנאי הסכם ההרשאה תוקצה הקרקע שיעודה שונה לתעשייה ומסחר לפי החלטת ועדת 640".

ובמכתב רמ"י לחברה מיום 27.10.2002 נכתב בס' 2 כי (ההדגשה שלי – י.ש):

"העסקה תבוצע עפ"י החלטות מועצת מקרקעי ישראל שיהיו תקפות במועד ביצוע העסקה".

מאחר שלא הועלתה על ידי רמ"י כל טענה לפיה אורגניה (אשר ניסחו מסמכים אלו) לא היו מוסמכים לתת התחייבויות כאמור, ניתן להניח כי עשו כן במסגרת סמכותם ועל כן, צלחה בענייננו משוכת התנאי הראשון.

כמו כן, מן האמור לעיל עולה כי מדובר בהתחייבות מפורשת וברורה לביצוע עסקה עם החברה בשטח הקטן לאחר שינוי ייעודו, שעוגנה בכתב בהזדמנויות ובמועדים שונים: תחילה בהחלטת ועדה 640 אשר סברה כי קיימת מחויבות משפטית לעסקה, ובהמשך בהסכם, בטיוטת הסכם ובמכתב. לעניין זה אף מציין סקופ בעדותו מטעם רמ"י (עמ' 86 לפרוטוקול הדיון מיום 22.10.2013) (ההדגשה שלי – י.ש):

"....וזה היה נוכח ההבנה של כולם שלמעשה הם יקבלו שינוי ייעוד בשטח הדרומי ויבצעו את היזום שלהם וההרשאה לתכנון הזאת תקרום עור וגידים...."

יוצא אפוא, כי במועדים הרלוונטיים התגבשה כוונה מצד רמ"י להעניק תוקף משפטי להתחייבותה לביצוע עסקה עם החברה (לאחר שינוי הייעוד בשטח הקטן), ומשכך מתקיים אף התנאי השני לענייננו.

התנאי השלישי, בדבר עצם יכולתה של רמ"י לקיים עסקה עם החברה בשטח הקטן ככל שיבוצע בו שינוי ייעוד עמד בבסיס התנהלות הצדדים ומגעיהם לאורך כל השנים. לכן, משעה שלא נטענה על ידי רמ"י כל טענה אשר יש בה כדי לסתור קיומו של תנאי זה, אפנה לבחון האם קיים צידוק חוקי לשנות או לבטל את התחייבות רמ"י לחברה?

1. התנאי הרביעי להיות ההתחייבות הבטחה מינהלית מחייבת, מהווה הלכה למעשה, סייג המאפשר לרשות להוכיח קיומו של טעם סביר המצדיק נסיגתה מן ההבטחה שניתנה על ידה. מן העבר האחד יבחנו במסגרת קיומו של צידוק חוקי טובת הכלל וצרכי הציבור, כאשר מן העבר האחר ניצב יסוד ההסתמכות של הפרט על ההתחייבות שניתנה לו, כשיקול המונע ביטולה או שינוייה (שלו, בעמ' 123-124). לעניין זה יודגש כי על אף שהסתמכותו של מקבל ההתחייבות, המבוטאת על פי רוב בשינוי מצבו לרעה, איננה בגדר תנאי מחייב לאכיפתה, יש בה כדי להגביר את המחויבות הרובצת על הרשות לקיום ההבטחה (ברק-ארז, בעמ' 326). לדידה של רמ"י, לאור ביטולן של החלטות 533 ו-611 וכן בהתאם לעמדה המשתקפת בבג"צ הקשת המזרחית, אין כל סבירות במתן אפשרות לביצוע עסקה עם החברה על פי הוראות החלטה 611 (והחלטה 640 בעקבותיה), נוכח הזמן הרב שחלף מעת כריתת הסכם ההרשאה מ-1996, ומאחר שהחברה ידעה כי החלטות רמ"י נוטות להשתנות מעת לעת.
2. ראשית אציין, כי לא מצאתי מקום להידרש לדיון בהחלטה 533 ולנפקותה ביחס לעסקה נשוא דיון זה, שכן החלטה 533 עוסקת במקרקעין אשר ייעודם כבר שוּנה ולא כך הדבר הוא בענייננו. באשר להחלטה 611, אין חולק כי החלטה זו בוטלה ואיננה חלה עוד, ואולם, במקביל לביטולה, הוקמה ה"ועדה לבחינת המשך ביצוען של עסקאות לשיווק קרקעות לבניה – לפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל מס' 533 ו-611", אשר במסגרת תפקידיה אישור הוראות מעבר, וקביעה אילו עסקאות יוסיפו לחסות בגדרי החלטה 611 לאחר ביטולה, כפי שאף צוין על ידי מר סקופ בעדותו (עמ' 74 לפרוטוקול הדיון מיום 22.10.2013):

"במסגרת הסכם הרשאה לתכנון וכל האישורים של ועדת 640 שהיא היתה הועדה שהיתה צריכה לאשר למעשה הוראות מעבר להמשיך ביזום על פי החלטה 611....."

ובהמשך (עמ' 78 לפרוטוקול הדיון מיום 22.10.2013) (ההדגשה שלי – י.ש):

"ועדה 640 היתה ועדה של הוראות מעבר, הוראות מעבר אחרי שההחלטות האלו כבר תמו מן העולם. הועדה היתה צריכה לבחון מי זכאי להמשיך ליהנות מההחלטות האלה...."

ועדה זו היא שהוציאה תחת ידה את החלטה 640, אשר אישרה באופן עקרוני עסקה עם החברה בשטח הקטן, על פי תנאי החלטה 611, בין היתר, לאור הסתמכותה של החברה (כמצוין בסעיף 4ו' להחלטה 640). יתרה מכך, הסכם ההרשאה מ-1996 והסכם ההרשאה מ-2002 (אשר אף כי מהווה טיוטת הסכם בלבד, סבורני כי יש בו כדי לשפוך אור על אומד דעתה של רמ"י במועדים הרלוונטיים), מחילים שניהם את החלטה 611 על תנאי העסקה, הגם שהחלטה זו הוקפאה עוד באפריל של שנת 1994. עדותו של מר סקופ תומכת גם היא בעמדה לפיה על אף העדר המשכיות פורמאלי של החלטה 611, הוסיפו הצדדים לראות בה כהחלטה אשר חלה על עסקה בין החברה לבין רמ"י, ככל שעסקה כאמור תצא אל הפועל (עמ' 73 ו-79 לפרוטוקול הדיון מיום 22.10.2013).

1. הנה כי כן, לעניין קיומו של התנאי הרביעי, הרי שביטולן של החלטות 533 ו-611 ממילא אינו מהווה צידוק חוקי לשינוי או לביטול ההתחייבות לביצוע עסקה כפי שניתנה על ידי רמ"י, זאת מאחר שהחלטה 640 מוסיפה וקובעת כהוראת מעבר את תחולתן על עסקת רמ"י עם זיסאפל. עם זאת, דומה כי בענייננו הצדדים עצמם החליטו שלא להחיל עוד את הוראות החלטות 611 ו-640 ככתבן וכלשונן על העסקה דנן (ולהחיל הוראות אחרות במקומן) כפי שיפורט להלן.
2. ביום 27.10.2002, שלחה רמ"י מכתב לחברה לפיו הוחלט ברמ"י שלא לאפשר לחברה להמשיך ולבצע עסקה על פי החלטה 611, וכי עסקה תבוצע בין הצדדים בהתאם להחלטות אשר תהיינה תקפות במועד ביצועה של העסקה. במכתב פנימי בין פרקליטות המדינה ורמ"י מיום 2.6.2003, נכתב כי אין עוד מקום להמשיך ולהחיל על העסקה את תנאי החלטה 611, אך בהתחשב בנסיבות המיוחדות, הרי שאין כל מניעה לכך שרמ"י תשקול עסקה חדשה עם החברה בתנאים מיוחדים, בכפוף לקבלת פטור ממכרז. ואכן, ביום 8.10.2003 החליטה ועדת הפטור לאשר לחברה פטור ממכרז, כאשר החל ממועד זה, לא ניתן למצוא עוד זכר להחלטה 611 או להחלטה 640 בטיוטות ההסכמים ובמכתבים שהוחלפו בין הצדדים.

עוד עולה ממכלול הראיות בענייננו, כי העסקה נושא תובענה זו איננה נכללת במסגרת העסקאות המבוצעות על ידי רמ"י כדבר שבשגרה, אלא מדובר בעסקה אשר לאורך כל הדרך נתפסה על ידי הצדדים עצמם כבעלת מאפיינים ייחודיים וחריגים ב"נוף העסקאות" של רמ"י (ראו לדוגמא האמור במכתב לחברה מיום 3.6.2001: "הואיל ומדובר בבקשה להאריך הסכם במסגרת עסקה לא "שגרתית" במינהל..."; בסיכום הדיון מיום 12.1.2004: "לאור הנסיבות המיוחדות בעסקה הנ"ל..."; ובעמ' 76 לפרוטוקול הדיון מיום 22.10.2013: "...אני רוצה לומר שזה היה מקרה שונה וייחודי....").

מכאן, שהחל משנת 2003, העסקה אשר התגבשה בין הצדדים שינתה פניה ביחס לגובה התשלום אשר ישולם לרמ"י על ידי החברה (ככל שאכן ישונה ייעוד השטח הקטן והעסקה תצא אל הפועל). כך למעשה, אף כי בהחלטה 611 נקבע כי תמורת תשלום דמי החכירה המהוונים תהא בשיעור של 51% משווי הקרקע לפי ייעודה החדש (סעיף 3.ב(1) להחלטה 611), הרי שמן המסמכים עולה כי החל משנת 2003, הסכימו הצדדים כי במסגרת העסקה ישולמו דמי חכירה בשיעור 91% משווי ערך הקרקע ביעודה החדש, בהתאם להערכת השמאי, ובניכוי העלויות המפורטות בסיכום הדיון מיום 1.6.2004 (זאת כאמור במכתב רמ"י מיום 13.11.2003; במכתב החברה מיום 8.12.2003; בטיוטת סיכום הדיון מיום 12.1.2004; בסיכום הדיון מיום 1.6.2004; בהסכם ההרשאה מאפריל 2006; ובמכתב החברה מיום 16.5.2006).

1. מסקנתי הינה אפוא, כי ביטול החלטה 611 (והחלטה 533) איננו עולה כדי צידוק חוקי בידי רמ"י לשינויה או לביטולה של ההתחייבות אשר ניתנה על ידה לחברה באשר לעצם ביצוע העסקה עצמה, אם וככל ששינוי ייעוד בשטח הקטן אכן יתרחש, קל וחומר כאשר העסקה שהתגבשה בין הצדדים לא דבקה עוד באופן מדויק ביחס לשיעור דמי החכירה באמור בהוראות החלטה 611 (ה"פ (חי') 57/03 ארטנשטיין נ' מינהל מקרקעי ישראל, פס' 22 לפסק דינו של השופט עמית (פורסם בנבו, 7.3.2006):

"...מקום בו ניתנה הבטחה מינהלית הממלאת אחר תנאים אלו, על בית המשפט לבחון אם יש צידוק חוקי לרשות לסגת מהבטחתה, לרבות שינוי נסיבות. בהיעדר צידוק חוקי, יינתן תוקף לאותה הבטחה...."

(וכן ראו פרשת ההסתדרות הכללית, בפס' 76-77). מכאן, שאף התנאי הרביעי לקיומה של הבטחה שלטונית מתקיים בענייננו.

1. זאת ועוד, הסתמכותה של החברה על קיומה של עסקה עימה בשטח הקטן, בבוא היום, הובילה אותה להשקעת משאבים ניכרים במהלך השנים על מנת לקדם את שינוי הייעוד בשטח הקטן. החברה לא שקטה על שמריה, ובמהלך כל התקופה קידמה תכניות ודיונים בוועדות הרלוונטיות ובמע"צ, כפי שעולה מן הנספחים אשר צורפו לכתב התביעה המתוקן. החברה אף השקיעה כספים, לרבות לצורך מציאת פתרונות תחבורתיים וביצוע סקר תנועה, על מנת לתת מענה לקשיים אשר הועלו על ידי הרשויות השונות ואשר מנעו התקדמות הליכי התכנון ושינוי הייעוד בשטח הקטן, כאשר לעניין זה מקובלת עליי עדותו של זיסאפל (עמ' 46 לפרוטוקול הדיון מיום 10.10.2013):

"...תכננתי את הצומת, עשיתי סקרי תחבורה, תעבורה, עומסי תנועה, ניקוז של הנחל ועוד ועוד....."

1. יתרה מכך, מאמצי החברה להמשך קידום תכנית שינוי הייעוד על מנת לאפשר את העסקה עם רמ"י וכן השקעת המשאבים על ידה לאורך התקופות, נעשו בידיעתה ובתמיכתה של רמ"י, כעולה מן הדיונים והתכתובות שבין הצדדים (ראו למשל, ס' 8- 14 למכתב החברה מיום 22.3.2001 וס' 31 למכתב החברה מיום 25.3.2009), ממתן הפטור ממכרז לחברה, וכן מעדות זיסאפל (עמ' 43-44 לפרוטוקול הדיון מיום 10.10.2013):

"אני יכול להעיד מידיעה אישית. אני נפגשתי גם עם ראש המינהל, עם אפרתי ולפני זה......

ודי ברור שהם מצפים ממני להמשיך ולפתח ולהשקיע, ולי ברור שהם עומדים לאשר לי, לאפשר לי להמשיך הם לא יתקעו אותי אחרי שאני משקיע 20 מיליון ויגידו לי לעצור בעוד שאנו יודעים שהדברים אינם תלויים בידי..."

ובעמ' 46 לפרוטוקול הדיון מיום 10.10.2013:

"....אנחנו דיווחנו כל הזמן למינהל על הפעולות שלנו וגם למועצה הם ידעו על כל פעולה שעשינו בהשקעות ובתכנון, חלק מההשקעות הם ביקשו מאיתנו דברים שהיו צריכים להיות מושקעים על ידי מע"צ אבל הם אמרו שאין להם כסף, תקציב, וביקשו לקדם את הפרוייקט ואני שמתי את הכסף..."

1. הסתמכותה של החברה על ביצועה של עסקה עימה בשטח הקטן הובילה אותה לשינוי מצבה לרעה, ובכך היה, לכל הפחות, בבחינת נתון מהותי שהיה על רמ"י לשקול בטרם קבעה כי לא תינתן עוד לחברה כל זכות לביצוע עסקה (בג"צ 585/01 אירית קלכמן נ' ראש המטה הכללי רב אלוף שאול מופז, פ"ד נח(1) 694, 714 (2003); ת"א (מרכז) 5373-08-07 לוי נ' מינהל מקרקעי ישראל, פס' ט"ז לפסק דינה של השופטת נד"ב (פורסם בנבו, 28.4.2008); אלכס שטיין "הבטחה מינהלית" משפטים י"ד, 255, 272 (תשמ"ה): "העובדה שניתנה הבטחה אשר יש בה כדי ליצור ציפיות, העובדה שמקבל ההבטחה פעל על פיה ושינה מצבו לרעה – כל העובדות הללו הם בבחינת נתונים מהותיים שעל הרשות לשוקלם. אי שקילת העובדות הללו מהווה "התעלמות מנתונים מטריאליים...").
2. סיכומה של נקודה זו הוא, כי התחייבות רמ"י אשר ניתנה לחברה לביצוע של עסקה עמה בשטח הקטן אם וככל שישונה ייעודו בתקופת ההרשאה לתכנון (ובכפוף לתשלום דמי חכירה בשיעור 91% משווי ערך הקרקע ביעודה החדש, בהתאם להערכת השמאי, ובניכוי העלויות המפורטות בסיכום הדיון מיום 1.6.2004) עולה כדי גיבושה של הבטחה מינהלית מחייבת.

1. כעת, נותרה בפנינו שאלה זכויות הצדדים בשטח הגדול עם סיום תקופת ההרשאה לתכנון, ובעיקרה- האם ויתרה החברה באופן בלתי חוזר על קבלת זכויות החכירה בשטח הגדול? אפנה לבחון שאלה זו.

ב. הזכויות בשטח הגדול בחלוף תקופת ההרשאה לתכנון

1. לאורך תקופת ההתקשרות בין הצדדים, ולמעשה, החל מתחילתה, ניסתה רמ"י במספר הזדמנויות שונות להביא את החברה להסכמה לפיה השטח הגדול יוותר בידי רמ"י, גם ללא שינוי הייעוד בשטח הקטן. כך לדוגמא, אף עובר לכריתתו של הסכם ההרשאה מ-1996, ציינה רמ"י במכתבה אל החברה מיום 21.1.1996 כי:

"החוכר יחזיר למינהל לאלתר וללא כל תמורה את יתר השטח (כ-248 דונם) המוחזק בידו".

יחד עם זאת, ניסיונות אלו של רמ"י נתקלו בהתנגדויותיה החוזרות והנשנות של החברה, אשר יש בהן כדי להעיד על העדר הסכמה מצד החברה לוויתור על זכויות בשטח הגדול באופן מוחלט - דהיינו, ללא שינוי ייעוד בשטח הקטן - בעבור אורכה של מספר שנים בודדות להרשאת התכנון.

עוד בשנת 1996 השיבה החברה לרמ"י (במכתבה מיום 24.1.1996) כי ויתורה על זכותה לקבלת השטח הגדול מסויגת למקרה בו יאושר שינוי ייעוד בשטח הקטן (כפי שאכן נקבע לבסוף במסגרת הסכם ההרשאה מ-1996 ובהסכם ההרשאה מ-2002). ניסיון נוסף של רמ"י נעשה כחלק מהסכם ההרשאה מ-2003, אשר נשלח על ידה לחברה, ואשר קבע כי הויתור על השטח הגדול הינו מוחלט ואיננו תלוי בשינוי הייעוד. ואולם, גם במקרה זה לא קיבלה החברה את האמור בהסכם, והביעה הסתייגותה עת ציינה במסגרת מכתב לרמ"י מיום 8.12.2003 כי:

"אין האמור בהסכם משקף את מלוא ההבנות וההסכמות שהושגו בנושא זה בינה ובין המינהל, בשל רצונה האמור לא עיכבה מרשתי חתימתה על ההסכם....".

באופן דומה, הוסיפה רמ"י גם להסכם ההרשאה מאפריל 2006 תנייה לפיה תוותר החברה על זכויות בשטח הגדול גם ללא שינוי ייעוד, אך פעם נוספת הביעה החברה התנגדותה לכך במכתבה מיום 16.5.2006, כאשר ציינה מפורשות:

"סעיף 4 לתנאים המפורשים אינו עולה בקנה אחד עם ההסכמים הקודמים שנחתמו ואין לו מקום. כמובן, שעם אישור תכנית מרשתי, גם מבחינתה יהפוך ויתור "השטח הגדול" למוחלט".

1. בסיכום הפגישה אשר נערכה במשרדי רמ"י ביום 12.9.2009 נקבע כי לאור טענותיה של החברה לפיהן הסכם ההרשאה מאפריל 2006 אינו תואם את ההסכמות שהושגו בין הצדדים, ייערך הסכם הרשאה חדש. סיכום פגישה זה נכתב על ידי גורם ברמ"י, ואף על פי כן, הסכם ההרשאה מנובמבר 2006 אשר נוסח על ידי רמ"י בעקבות סיכום הפגישה האמורה, היה זהה בנוסחו להסכם ההרשאה מאפריל 2006, למעט הפנייה לסיכום דיון קודם בין הצדדים (מיום 1.6.2004). בהיותו זהה בנוסחו להסכם ההרשאה שקדם לו (לרבות ביחס לתקופת ההרשאה לתכנון שנקבעה במסגרתו, קרי עד ליום 10.11.2008), כלל גם הסכם ההרשאה מנובמבר 2006 סעיף לפיו ויתורה של החברה על השטח הגדול הינו ויתור מוחלט, דהיינו, שאיננו קשור לשינוי הייעוד בשטח הקטן. גם הסכם זה, בדומה לקודמיו, נחתם על ידי החברה בלבד, ואולם לגביו טוענת רמ"י כי מדובר בהסכם מחייב ועל כן ויתרה החברה באופן בלתי חוזר על אפשרות קבלת זכויות בשטח הגדול.

לא מצאתי ממש בטענתה זו של רמ"י. ברי כי חתימה על הסכם איננה חזות הכל ויתכנו מקרים בהם הסכם יהיה תקף ומחייב גם ללא חתימת הצדדים (ראו ע"א 692/86 בוטקובסקי - חברה לייבוא ושיווק בע"מ נ' גת, פ"ד מד(1) 57, 70 (1989); ע"א 5472/04 ואני נ' ארמלי, פס' 8 לפסק דינו של כב' השופט גרוניס (פורסם בנבו, 13.12.2009)). עם זאת, סבורני כי במקרה דנן, בו במהלך שנים רבות והזדמנויות שונות נעשו ניסיונות מצד רמ"י להוסיף להסכמות הצדדים ויתור מוחלט מצד החברה על קבלת זכויות בשטח הגדול, בעוד שלאורך כל התקופה הוסיפה החברה לעמוד על קיומה של ההסכמה המקורית, לפיה תוותר היא על אפשרות לקבלת זכויות בשטח הגדול באופן מוחלט רק ככל שישונה הייעוד בשטח הקטן – יש כדי להעיד על אומד דעת הצדדים ועל העדר גיבושה של הסכמה ביניהם בדבר ויתורה של החברה על זכויות בשטח הגדול בנסיבות אלו.

1. זאת ועוד, אני מתקשה לקבל טענה לפיה הסכימה החברה לוותר באופן מוחלט על קבלתן של זכויות בשטח הגדול עבור ארכה להרשאת תכנון בשטח הקטן למשך שנים בודדות בלבד, קל וחומר במועד בו חלפו למעלה מעשר שנים, בהן נוכחה החברה כי שינוי הייעוד לא צלח, ובניגוד לעמדתה המפורשת בעניין לאורך כל התקופה. כמו כן, דומה כי אף הגיונם הכלכלי של הדברים אינו מתיישב עם עמדת רמ"י, שהרי בבסיס העסקה המקורית קיים רציונל עסקי ברור, לפיו ויתורה של החברה על אפשרות קבלת זכות החכירה בשטח הגדול יעשה בכפוף לשינוי היעוד בשטח הקטן. במצב זה נהיר לצדדים המעורבים כי ככל שיאושר שינוי כאמור, הרי שטומן הוא בחובו הטבה כלכלית ניכרת הן עבור החברה והן עבור רמ"י, אשר השטח הגדול יוותר ברשותה ולא תאלץ היא להעביר את זכויות החכירה בו אל החברה. הטבה זו היא אשר הופכת את הוויתור על השטח הגדול לכדאי מבחינת החברה, בעוד שהעדרה מותיר את החברה כשהיא "קירחת מכאן ומכאן", ללא השטח הגדול וללא שינוי ייעוד בשטח הקטן. ברי כי יש לתת משקל להיותה של פרשנות זו מנוגדת להיגיון המסחרי הניצב בבסיס הסכמות הצדדים ((ת"א) 1040/08 תא (ת"א) 1040-08 אברהם רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פס' 24ד'-ה' לפסק דינו של השופט בנימיני (פורסם בנבו, 19.8.2013)):

"בית המשפט חייב לבחון לצורך פירוש ההסכם מהו ההיגיון הכלכלי העומד מאחוריו...חוזה מסחרי נועד להגשים מטרה מסחרית, ויש לפרשו באופן שיגשים תכלית שנותנת ביטוי להיגיון מסחרי-כלכלי, לסבירות וליעילות...."

(ראו גם שלו, בעמ' 33: "ההנחה היא שצדדים לחוזה רשות בעל תוכן עסקי התכוונו לצקת היגיון כלכלי בחוזה שביניהם").

1. עדותו של סקופ מחזקת גם היא את העמדה לפיה ויתור מוחלט על אפשרות לקבלת זכויות חכירה במקרקעין בתמורה לארכת תקופת הרשאה לתכנון איננה בגדר מעשה נפוץ (עמ' 75 לפרוטוקול דיון מיום 22.10.2013):

"ש. אתה מכיר עוד דוגמא שגורם כלשהו השיב קרקע אחרת בשביל לקבל הרשאה לתכנון מהמינהל?

ת. אני מנסה להעלות בזיכרוני כרגע אבל אני לא זוכר מקרה ספציפי...."

בהמשך לכך, מקובלת עלי עדות מר זיסאפל לפיה (עמ' 37 לפרוטוקול הדיון מיום 10.10.2013):

"....אנחנו הסכמנו עם המינהל והיה הסכם עם המינהל שאנחנו נקבל שינוי יעוד לשטח הקטן ובתנאי שנקבל שינוי יעוד אז נחזיר את השטח הגדול. זאת אומרת אחרי שנקבל שינוי יעוד ועוד יותר מכך אם לא נקבל שינוי יעוד השטח הגדול יחזור אלינו ואז תהיה לנו כל החלקה, קטן פלוס גדול חזרה כשטח חקלאי.....עובדתית מבחינה כלכלית הבסיס להסכם היה שינוי יעוד תנאי הכרחי."

1. לאור האמור, מסקנתי הינה כי החברה לא הסכימה לוותר באופן מוחלט על אפשרותה לקבלת זכויות בשטח הגדול, אלא הסכמתה הייתה לוויתור מותנה על שטח זה, כאשר התנאי לוויתור הינו שינוי ייעודו של השטח הקטן. לפיכך, ככל שלא יבוצע שינוי הייעוד בתקופת ההרשאה לתכנון, כפי שהוארכה לעיל, ובכפוף לתשלום דמי הסכמה, תתגבש זכאות החברה להעברת זכויות החכירה בשטח הגדול בייעודו החקלאי.
2. כאמור, חלק מן השטח הגדול הופקע על ידי המועצה ואיננו יכול לשוב בעין אל החברה. האם זכאית החברה לפיצויים מרמ"י בשל הפקעה זו אשר בוצעה במועד בו היה השטח הגדול בחזקת רמ"י?

ג. ההפקעה

1. החברה טוענת, כי מאחר שלא ידעה בפועל, ולא היה עליה לדעת, על דבר הפקעת חלקו של השטח הגדול על ידי המועצה, נמנעה ממנה היכולת להתנגד להפקעה "בזמן אמת". עוד טוענת החברה, כי החזקתה של רמ"י בשטח הגדול נעשתה בנאמנות מפורשת ו/או קונסטרוקטיבית עבורה, ועל כן, משהופקע חלקו של השטח הגדול בידיעתה של רמ"י וללא התנגדותה של האחרונה לכך, הפרה רמ"י את חובת הנאמנות האמורה. בגין הפרת חובת נאמנות נטענת זו, מבקשת החברה קבלת פיצויים חוזיים מרמ"י, בגובה פיצויי ההפקעה שיכולים היו להיות משולמים לה על ידי המועצה. לעניין זה יובהר כי החברה עצמה איננה תובעת פיצויי הפקעה ולכן אף לא צירפה את המועצה כנתבעת (כאמור בס' 140, 143 ו-175 לסיכומי התובעת). רמ"י מצידה, כופרת בהיותה נאמנה "פרטית" של החברה, ומציינת כי הודאתה של החברה לפיה ידעה היא על ההפקעה שוללת ממילא חובת הודעה של רמ"י על ההפקעה. יחד עם זאת, טוענת רמ"י, כי ככל שיקבע לבסוף כי חבה היא בפיצויים בגין השטח המופקע, הרי שהמועצה, בהיותה הגורם המפקיע, היא שאמורה לשאת בהם. לעניין זה טוענת המועצה, בין היתר, כי אין לה כל יריבות עם החברה וככל שישנה - מדובר בעילה שהתיישנה. עוד טוענת המועצה כי הליכי ההפקעה נעשו על ידה כדין, לרבות באשר לחובת פרסומם, ולאור העובדה כי ההליך הננקט כנגדה הינו הודעת צד שלישי ולא הפרוצדורה הנדרשת בחוק לשם קבלתם של פיצויי הפקעה – דין ההודעה האמורה להידחות. מכאן, שהסוגיה הראשונה הנדרשת להכרעה בענייננו, הינה שאלת קיומה של זכות החברה לקבלת פיצויים מרמ"י בשל הפרת חובת נאמנות, כטענת החברה (כאשר לעניין זה השלכות על אפשרות קיומה של חובת שיפוי מצד המועצה, כצד השלישי לתובענה). תשובה שלילית בדבר זכאות החברה לפיצויים תייתר את המשך הדיון באשר לקביעת שיעור הפיצויים, בעוד שתשובה חיובית תחייב בחינת גובה הפיצוי הראוי בנסיבות.

קיומם של יחסי נאמנות

1. כידוע, רשות מקרקעי ישראל מהווה רשות ציבורית המשמשת כנאמן הציבור בשמירתה על קרקעות המדינה (בג"צ 4736/03 אלון חברה הדלק לישראל בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר ויושב ראש מועצת מקרקעי ישראל, פסק דינה של השופטת ארבל (פורסם בנבו, 15.6.2008); ת"א (מרכז) 1961-08-07 גולדשטיין נ' מינהל מקרקעי ישראל- מחוז ת"א, פס' 195 לפסק דינו של השופט סטולר (פורסם בנבו, 26.5.2009). ברם, חובת הנאמנות המוטלת על רמ"י כנאמן הציבור, איננה נאמנות "פרטית", כמשמעותה בחוק הנאמנות, התשל"ט – 1979 (להלן: "חוק הנאמנות"), הגם כי "אין מניעה שבנסיבות מסוימות תהא רשות ציבורית חייבת כלפי אדם מסוים כ"נאמן פרטי" (ע"א 127/95 מועצת הפירות ייצור ושיווק נ' מהדרין בע"מ, פס' 6 לפסק דינה של השופטת ביניש (פורסם בנבו, 31.8.1997)).
2. חוק הנאמנות מגדיר בסעיף 1 נאמנות כדלקמן:

"נאמנות היא זיקה לנכס שעל פיה חייב נאמן להחזיק או לפעול בו לטובת נהנה או למטרה אחרת."

סעיף 2 לחוק הנאמנות קובע שלוש דרכים ליצירתה: הדין, ההסכמה וכתב ההקדש, ואולם אלו אינן מהוות רשימה סגורה לכינון יחסי נאמנות, ולמעשה, אין כל חובה לנקוט בדרך פורמאלית אחת לשם יצירת יחסי נאמן-נהנה בין צדדים (ראו ע"א 5955/09 כונס הנכסים נ' טאובר, פס' 6 לפסק דינו של השופט הנדל (פורסם בנבו, 19.7.2011); ע"א 2976/12 בר אל נ' קאופמן, פס' 12 לפסק דינו של השופט הנדל (פורסם בנבו, 23.11.2014)). עם זאת, אין להסיק מכך כי בכל מקרה בו קיים חיוב להחזיק או לפעול בנכס למטרה מסוימת נוצרת בהכרח נאמנות, אלא, במטרה לקבוע יצירתה יש לבחון את תוכנו של החיוב המסוים ואת מטרתו (שלמה כרם חוק הנאמנות, תשל"ט – 1979 72 (מהדורה שלישית, 1995) (להלן: "כרם")).

1. העדרו של הסכם נאמנות מפורש ומוגדר בענייננו מציב אומנם קושי ראייתי בדבר כוונת הצדדים ליצור ביניהם יחסי נאמנות. עם זאת, צודקת החברה בטענתה לפיה אין כל דרישה ליצירתם של יחסי נאמנות אך באמצעות מסמך המציין כי מדובר בנאמנות או הנושא כותרת זו, זאת מאחר שמהות ההסכמה החוזית שבין הצדדים לעניין זה, ולא צורניותה, היא המקימה את יחסי הנאמנות ביניהם (ע"א 5717/95 וינשטיין נ' פוקס, פ"ד נד(5) 792, 803-804 (2000) (להלן: "פרשת וינשטיין"); ה"פ (ת"א) 548/06 ארנון נ' פיוטרקובסקי, פס' ב(1) לפסק דינו של השופט גורן (פורסם בנבו, 1.3.2009) (להלן: "פרשת ארנון")).סבורני כי בחינת מהות ההסכמות שבין הצדדים בעניינו, מובילה למסקנה לפיה לא מתקיימים יחסי נאמן-נהנה בין רמ"י לחברה.
2. נאמנות נוצרת כאשר השליטה בנכס הנאמנות מוקנית לנאמן על ידי הנהנה (ראו פרשת ארנון, בפס' ב(1); כרם, בעמ' 4, 68, 76). מטרת הקניית הנכס לנאמן הינה לאפשר לנאמן לפעול לטובתו של אחר, דהיינו עבור גורם אחר זולת הנאמן עצמו (ראו כרם, בעמ' 68: "נאמנות היא החובה של מי שניתן לו הכוח, ומוטלת עליו החובה לפעול לטובת מישהו או משהו זולתו"). יפים לעניין זה הדברים האמורים בע"א 9225/01 זיימן נ' קומרן, פס' 9 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (פורסם בנבו, 13.12.2006) (להלן: "פרשת זיימן") (ההדגשות שלי – י.ש):

"הנאמנות היא חובה המוטלת על אדם שניתנה לו שליטה בנכס, כדי שיפעיל אותה להשגת מטרה מסוימת. זוהי הקניית שליטה לנאמן בנכס של אדם שתכליתה היא כי יפעל בנכס לטובת מי שזכאי ליהנות ממנו.....

....הנאמן חייב לפעול לטובת הנהנה "

1. האם בענייננו הוקנה השטח הגדול לרמ"י על ידי החברה? דעתי היא כי התשובה לכך הינה בשלילה. התקשרות הצדדים באשר לשטח הגדול, הורַתה בהסכם העברת הזכויות בין משק ירקון לרמ"י. בהסכם זה נקבע כי הסכם החכירה בין משק ירקון לבין רמ"י מבוטל ביחס לשטח הגדול (המכונה בהסכם זה "השטח המוחזר"), וכי משק ירקון מוותר על כלל זכויותיו בשטח זה ומשיב אותן לרמ"י. עוד נקבע בהסכם, כי רק במידה ששינוי הייעוד לא יצלח, יועברו הזכויות בשטח הגדול. בהסכם ההרשאה מ-1996 ובטיוטות ההסכמים שלאחריו נשמר מבנה זה של התקשרות, לפיו במידה שלא ישונה הייעוד במהלך תקופת ההרשאה, ישולמו לרמ"י דמי הסכמה גם עבור השטח הגדול, ובכפוף לכך, יועברו הזכויות בו אל החברה.

כפועל יוצא ממתווה זה של ההתקשרות, עולה כי אין מדובר בענייננו בשטח אשר הזכויות בו עברו לחברה והיא אשר היקנתה לרמ"י את השליטה בו על מנת שיפעל בו עבורה, כנדרש ליצירתם של יחסי נאמן-נהנה. אף הסכם הרכישה שבין משק ירקון לבין החברה מכפיף את הרכישה להסכמת רמ"י להעברת הזכויות, וכפי שנקבע בהסכם העברת הזכויות (ובהסכם ההרשאה מ-1996) הסכמת הצדדים הייתה כי הזכויות בשטח הגדול (בשונה מן הזכויות בשטח הקטן) יועברו אל החברה רק ככל ששינוי היעוד בשטח הקטן לא יצלח (ובכפוף לתשלום דמי הסכמה). מכאן, שזכות ההחזקה בשטח הגדול והבעלות בו מסורה לרמ"י, ולחברה זכאות להעברת זכות החכירה בשטח אליה בהתקיים אירוע מוגדר - הוא כישלונו של שינוי הייעוד - ובכפוף לתשלום דמי הסכמה לרמ"י (וראו לעניין זה האמור בה"פ (ת"א) 418/05 שדה יצחק יזמות בע"מ נ' אבן צוק מפעלי בנימין בע"מ, פס' 11 לפסק דינה של השופטת ברון (פורסם בנבו, 21.10.2007). דעתי היא כי מקרה זה שונה ממצב בו הייתה החברה משלמת את דמי ההסכמה עבור השטח הגדול והזכויות בו היו מועברות אליה, כאשר לאחר מכן הייתה נוצרת הסכמה בינה לבין רמ"י, לפיה השטח הגדול יועבר ממנה אל רמ"י לתקופת ההרשאה ויושב לחברה ככל ששינוי הייעוד בשטח הקטן לא יצלח. יתכן כי נסיבות אלו יכולות היו להוות בסיס לטענה של קיום יחסי נאמנות, אך כאמור, לא כך הם פני הדברים בענייננו. החברה לא עמדה בנטל הבאתה של אינדיקציה ברורה לפיה למרות מבנה הזכויות בשטח הגדול אשר נקבעו בהסכמים שבין הצדדים כפי שפורט לעיל, נוצרו ביניהם יחסי נאמנות במובנו של חוק הנאמנות (פש"ר (ת"א) 1153/02 ריקושט 3000 בע"מ נ' המשביר הישן בע"מ, פס' 19-21 להחלטתו של השופט גורן (פורסם בנבו, 17.1.2005); ה,פ (ת"א 1277/05 ניר נ' יו"ר הרשות לבקרה תקציבית, פס' 5ה'-ו' לפסק דינו של השופט כבוב (פורסם בנבו, 23.2.2006)).

1. זאת ועוד, אף אם אניח, לצרכי הדיון בלבד, כי השטח הגדול אכן הוקנה לרמ"י על ידי החברה, הרי שלא הוכח על ידי החברה שהחזקתו על ידי רמ"י נעשתה עבורה או לטובתה של החברה, או אף עבור "מטרה אחרת" המהווה את מטרת הנאמנות (ע"א 7231/10 תלמוד תורה בית יהודה קרית אתא ע"ש יהודה גפן זצ"ל נ' עיריית קרית אתא, פס' 12 לפסק דינו של השופט עמית (פורסם בנבו, 17.10.2012): "החזקת נאמן בנכס, מעצם טבעה וטיבה, היא החזקה עבור הנהנה"). למעשה, במהלך כל תקופת יחסיהם של הצדדים שרר חוסר ודאות באשר ל"צד בו ייפול הכדור" – דהיינו, האם יצלח שינוי הייעוד והשטח הגדול יישאר באופן סופי בחזקת רמ"י, או שמא לא יתממש שינוי זה והשטח הגדול יועבר לבסוף לחזקת החברה. במצב דברים זה, בו על פי השקפת הצדדים עצמם במועדים הרלוונטיים היה לכל הפחות סיכוי הוגן (אם לא גבוה מכך) שהשטח הגדול יישאר בידי רמ"י והזכויות בו לא יועברו לחברה, הרי שלא ניתן לקבוע כי החזקת רמ"י בשטח הגדול נעשתה עבור החברה (פרשת וינשטיין, בפס' 13: "ביסוד מוסד הנאמנות עומדת חובתו של הנאמן להחזיק בנכס או לפעול בו לטובת נהנה").
2. כמו כן, החברה לא הציגה כל ראייה המאפשרת הסקת רצון ליצירת נאמנות משתמעת מהתנהגות הצדדים ומפעולותיהם לאורך השנים, ועל כן לא מצאתי לנכון לקבל טיעון זה, אשר נטען אך באופן אגבי על ידה. בדומה לכך, אף טענת החברה בדבר קיומה של נאמנות קונסטרוקטיבית נטענה בעלמא וללא כל פירוט או הקשה לנסיבות המקרה דנן.

לא שוכנעתי לפיכך כי בין רמ"י לבין החברה נוצרו יחסי נאמן-נהנה באשר לשטח הגדול.

ידיעת החברה אודות ההפקעה

1. ראשית יובהר כי אין בפי החברה כל טענה לפיה המועצה לא פרסמה הודעה כדין אודות ההפקעה. טענתה של החברה לעניין זה הינה, כי מאחר שהיא עצמה איננה רשומה במרשם המקרקעין כבעלת השטח הגדול או כבעלת טובת הנאה בו, לא נשלחה אליה הודעה ולכן לא ניתן להניח כי קיימת לגביה ידיעה קונסטרוקטיבית אודות ההפקעה, ועל כן לא היה ביכולתה להתנגד להפקעה ולהקטין נזקיה. לא מצאתי לקבל טענה זו ודינה להידחות משני טעמים עיקריים.

ראשית, בניגוד לטענת החברה בכתבי טענותיה (לרבות בסיכומי תשובתה), הרי שמחקירתו של זיסאפל עולה מפורשות כי החברה ידעה אודות ההפקעה, אך בחרה באופן מודע ומטעמיה היא שלא להתנגד לה (עמ' 39-40 לפרוטוקול הדיון מיום 10.10.2013) (ההדגשות שלי – י.ש):

"ת. .....התגלה לי כבר כשראיתי שבונים פתאום בשטח, ראיתי כבר מבנים.

"ש. אתה אומר התברר לך, עובדתית, אחרי הגשת התביעה מוגשת [כך במקור, הערה שלי – י.ש], אתה טוען טענה עובדתית, איך פתאום התברר לך, מה גרם לך פתאום לדעת עורך הדין אמר לך, מה זה היה בדיוק, איך התברר לך, עובדתית?

ת. התגלה לי קודם.

ש. מתי התגלה לך?

ת. ......אני ראיתי את המבנים בשטח אולי ב-2005.

ש. ב-2005 אתה רואה מבנים בשטח שאתה טוען שהוא שלך, אתם חברה שיודעת לעמוד על זכויותיה, אתה רואה את זה הדעת נותנת שאתה ממהר ומגיש תביעה כנגד המועצה, אתה יכול להראות לי תביעה כזו שהגשת?

ת. לא הגשתי תביעה.....באותה תקופה הדבר שעניין אותי זה לקדם את הפרוייקט ולהביא אותו לידי גמר ובאמת היה לשיקול דעתי האם לתבוע את המינהל והמועצה ואני הגעתי למסקנה שבאופן כללי אנחנו רוצים להימנע ממשפטים ודבר שני ראיתי את זה אפילו כיתרון כי ראיתי שלמה המינהל יחד עם המועצה הצליחו לעשות שינוי ייעוד גם להפקיע גם לעשות שינוי יעוד גם לתכנן וגם לבנות כל זה בשנתיים....

.........אז התחלתי להבין למרות שעדיין האמנתי שאולי זה יאפשר לקדם את הפרויקט."

שנית, אני סבור שניתן לייחס לחברה אף ידיעה קונסטרוקטיבית אודות ההפקעה. סעיף 5 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) – 1943 (להלן: "הפקודה") קובע לעניין זה כי ההליך הפורמאלי הראשון בו יש לנקוט כדי לבצע את ההפקעה הינו פרסום הודעה ברשומות וללא פרסום כאמור לא יהא כל תוקף להפקעה (ראו גם אהרון נמדר הפקעת מקרקעין 277, 282-283 (2011) (להלן: "נמדר"). הודעה בדבר הפקעת חלקו של השטח הגדול לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודה פורסמה על ידי המועצה ביום 17.12.2000, בילקוט הפרסומים מס' 4944 (הודעה נוספת, בהתאם להוראות חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה – 1965, פורסמה על ידי המועצה ביום 17.6.2011 בילקוט הפרסומים מס' 4994).

פרסומים נוספים הנדרשים בהתאם לאמור בסעיף 5 לפקודה הינם (א) מסירה אישית של הודעה לאדם ששמו נרשם בספרי המקרקעין כבעל הקרקע או כאדם שיש לו טובת הנאה בה, (ב) הצגת ההודעה על הקרקע המופקעת, וכן (ג) רישום הערת אזהרה בפנקסי המקרקעין. החברה איננה טוענת כנגד התקיימותם של פרסומים אלו. עם זאת, נוכח העובדה שהחברה איננה רשומה בפנקס המקרקעין כבעלת השטח הגדול או כבעלת טובת הנאה בו, לא הייתה זכאית היא לקבלת הודעה אישית בדבר ההפקעה. הזכאים לקבלת הודעה אישית כאמור הינם הגורמים הרשומים בספרי המקרקעין בלבד, וזאת אף במקרים בהם קיימים בפועל בעלי זכויות חוזיות במקרקעין, שלא נרשמו, העלולים להיפגע בעקבות אי קבלת ההודעה (נמדר, בעמ' 285-286; בג"צ 1597/93 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, פס' 9 לפסק דינה של השופטת שטרסברג-כהן (פורסם בנבו, 3.5.1994). נראה כי משעה שדבר ההפקעה פורסם כדין ניתן להניח גם את ידיעתה הקונסטרוקטיבית של החברה אודותיה, בנוסף לידיעתה בפועל. לפיכך, אילו היה ברצונה להתנגד להפקעה, דומה כי לא היה דבר אשר מנע ממנה לעשות כן, ואולם, משעה ששקלה החברה אפשרות זו ובחרה שלא להתנגד בשום שלב להפקעה, כעולה מעדותו של זיסאפל, אין היא יכולה לטעון כעת כנגד רמ"י, בדיעבד ובמסגרת הליך משפטי, לנזק אשר היה ביכולתה להקטינו, ונראה כי יש בטענה כאמור אף משום חוסר תום לב.

1. מכל האמור לעיל, ומשלא עלה בידי החברה להוכיח קיומה של זכות חוזית לקבלת פיצויים מרמ"י בגין הפקעת חלקו של השטח הגדול על ידי המועצה, סבורני כי הצורך לדון בשיעור הפיצויים לחברה בגין אותה ההפקעה וכן בכל יתר טענות ההגנה של המועצה לעניין זה, מתייתר מאליו.

סוף דבר

אשר על כן, התובענה מתקבלת בחלקה, כדלקמן:

1. תקופת ההרשאה לתכנון בשטח הגדול תחול למשך שנתיים נוספות ממועד פסק דין זה (להלן: "תקופת ההרשאה החדשה"). ככל שיבוצע שינוי יעוד בשטח הקטן במהלך תקופת הרשאה החדשה, תהא לחברה זכות לביצוע עסקה עם רמ"י בשטח הקטן, לאחר שינוי הייעוד בו, בכפוף לתשלום דמי חכירה בשיעור 91% משווי ערך הקרקע ביעודה החדש, בהתאם להערכת השמאי, ובניכוי העלויות המפורטות בסיכום הדיון בין הצדדים מיום 1.6.2004.
2. ככל שלא ישונה יעוד השטח הקטן במהלך תקופת ההרשאה החדשה, יהא על רמ"י, בסיום תקופת ההרשאה החדשה, להעביר לחברה את זכות החכירה בשטח הגדול, זולת ביחס לשטח המופקע, וזאת בכפוף לתשלום דמי הסכמה לרמ"י בגין שטח זה (תוך הפחתת השטח המופקע משיעור דמי ההסכמה).

ג. רמ"י תשלם לחברה הוצאותיה בגין תשלום אגרת בית משפט וחוו"ד המומחית מטעמה, וכן שכר טרחת עו"ד בסך 50,000 ₪. כן תשלם רמ"י הוצאות המועצה בגין חוו"ד המומחית מטעמה וכן שכר טרחת עו"ד בסך של 25,000 ₪.

המזכירות מתבקשת להמציא עותק פסק הדין לב"כ הצדדים.

זכות ערעור לבית המשפט העליון בתוך 45 יום מהמצאת פסק הדין.

ניתן היום, ב' סיוון תשע"ה, 20 מאי 2015, בהעדר הצדדים.