בימ"ש המחוזי בת"א-יפו, השופטת הדס עובדיה: פס"ד בשאלה האם דחיית הערעור על הקביעה כי המערערת אינה זכאית לתשלום קצבת שארים מהווה פתרון שהוא מאוזן וראוי לאור נסיבות העניין הנדון (עמ"נ 15771-09-21)

1. לפניי ערעור על החלטת ועדת הערעור לפי חוק שירות הקבע בצבא-הגנה לישראל (גמלאות) [נוסח משולב], תשמ"ה-1985 (להלן: "ועדת הערעור" ו"חוק הגמלאות", בהתאמה) מיום 21.7.21, בו"ע (גמלאות) 8/20 (להלן: "ההחלטה"; "החלטת ועדת הערעור").
2. השאלה הטעונה הכרעה בערעור היא בעיקרה האם בנסיבות המיוחדות של העניין, דחיית הערעור על קביעת הממונה כי המערערת אינה זכאית לתשלום קצבת שארים על- ידי ועדת הערעור, מהווה "פתרון שונה ומיוחד" שהוא מאוזן וראוי ומיישם נכונה את קשת הסעדים הקיימים בדין מכוח דוקטרינת הבטלות היחסית ופסיקת פיצויים לאזרח. זאת, במצב דברים שבו פעלה הרשות בניגוד לחוק. בנוסף יש להכריע בשאלה האם מדובר במקרה חריג המצדיק את התערבות בית משפט זה בהחלטת הועדה. להבנתי בנסיבות המיוחדות של העניין ההתערבות נדרשת עקב השגגה שנפלה במסקנתה הסופית של ועדת הערעור, שתוצאתה קיפוח חמור של המערערת.

רקע עובדתי בתמצית

1. המערערת היא אישה מבוגרת ולא בריאה המתקרבת לגיל 85 ולוקה בעיוורון. המערערת הייתה נשואה בין השנים 1959- 1984 לטייס הקרב אל"מ אלמוני ז"ל (להלן: "המנוח"). בני הזוג התגרשו בשנת 1984. המנוח נפטר ביום 11.1.2020.
2. במסגרת הסכם הגירושין שנכרת בין בני הזוג לשעבר ביום 8.1.1984, נקבע כי הבעל ישלם למערערת את מלוא תשלומי הגמלה להם זכאי הבעל והמשתלמים מידי חודש מאת משרד הביטחון (להלן: "ההסכם") (ס' 4(א) להסכם הגירושין המצורף כנספח ב' להודעת הערעור). עוד נקבע בהסכם שבמקרה של פטירת הבעל, האישה תמשיך לקבל את תשלומי הגמלה, וככל שלא תהיה אפשרות לעשות כן, לא יחול החיוב לסכומים אלה או אחרים על עזבונו של הבעל או יורשיו (ס' 4(ב) להסכם). בנוסף נקבעו בהסכם הוראות שונות לאפשרויות של שינוי המצב בעתיד, כך למשל במקרה שכושר השתכרותו של הבעל יפגע כתוצאה ממצב בריאות לקוי בנסיבות שתוארו, שאז הוסכם כי האישה תקבל לא פחות ממחצית מהגמלה, או אם האישה תינשא מחדש, שאז יפחת תשלום הגמלה למחצית בלבד (סעיפים 4(ג), 4(ד) להסכם).
3. אין חולק כי ממועד חתימת הסכם הגירושין ועד לפטירת המנוח בשנת 2020, במשך 36 שנים מדי חודש בחודשו העביר משרד הביטחון מלוא תשלומי הגמלה ישירות לחשבון הבנק של המערערת. לא ברור אלו ניכויים בוצעו ביחס לתשלומים. לא נטענו טענות ולא הובאו ראיות לפני ועדת הערעור בעניין זה ואף לא בפני, מטבע ההליך שלפני.
4. לאחר פטירת המנוח פנתה המערערת ביום 9.3.2020 לממונה על תשלום הגמלאות בצה"ל (להלן: "הממונה") בבקשה לקבלת קצבת שארים. ביום 9.6.2020 נדחתה הבקשה על-ידי הממונה בנימוק שהמערערת אינה עומדת בתנאים הקבועים בחוק לעניין רישום פסק דין לחלוקת חיסכון פנסיוני לצורך קבלת הקצבה, ובאשר פסק הדין לאישור הסכם הגירושין שלה ושל המנוח אינו עומד בדרישות הדין (להלן: "החלטת הממונה"). הממונה נימק את החלטתו כך:

"2. ככלל, תנאי לתשלום קצבת שארים לבן זוג לשעבר של גמלאי הוא רישום פסק דין לחלוקת חיסכון פנסיוני בהתאם להוראות חוק שירות הקבע בצה"ל (גמלאות) [נוסח משולב], התשמ"ה-1985 (להלן: "חוק הגמלאות"). בקשה לרישום פסק הדין כאמור לא הוגשה על ידך טרם פטירת הגמלאי.

3. יחד עם זאת, בהתאם להוראות סעיף 47א(א) לחוק הגמלאות, במקרה בו נפטר הגמלאי טרם הגשת בקשה לרישום פסק דין לחלוקת חיסכון פנסיוני, רשאי בן הזוג לשעבר להגיש תביעה לקצבת שארים בהתקיים התנאים הבאים:

1. בפסק הדין נקבע כי התקופה המשותפת מסתיימת לא יאוחר ממועד הפירוד;
2. השיעור להעברה קבוע ואינו עולה על מחצית מהשיעור המשותף;
3. הבקשה הוגשה תוך שנתיים מהמועד שבו ניתן פסק הדין לגירושין;

4. התנאים האמורים אינם מתקיימים ביחס לפסק הדין לגירושין שניתן בעניינך ובעניינו של המנוח.

5. בנסיבות אלו, אינך זכאית לתשלום קצבת שארים" (הדגשה במקור) (החלטת הממונה מצורפת כנספח ג' להודעת הערעור).

1. המערערת הגישה ערעור על החלטת הממונה לוועדת הערעור, בהתאם לסעיף 48 לחוק הגמלאות.

החלטת ועדת הערעור

1. ביום 21.7.2021 התקבלה החלטת ועדת הערעור על דחיית הערעור וחיוב המערערת בהוצאות. הועדה קבעה כי הצבא שילם למערערת גמלה שלא כדין במשך 36 שנים הן מבחינת עצם ביצוע התשלום והן מבחינת גובה התשלום, ואין באפשרות המדינה להמשיך לפעול בניגוד לדין. הדיון בערעור התמקד בפעולה שנעשתה על-ידי המשיב בניגוד לחוק והשלכותיה, כפי שבואר בפתח ההכרעה. ועדת הערעור קבעה כי נכון וראוי להגיע לפתרון שונה ומיוחד בעניינה של המערערת, שכן המערערת פעלה בתום לב ושינתה את מצבה לרעה בעקבות הסתמכותה במשך שנים רבות על פעולות הרשות. נקבע, כי פתרון שונה ומיוחד, מצד אחד, יכיר בכך כי אין אפשרות למדינה להמשיך לפעול בניגוד לדין, ומצד שני, לא יפגע באינטרס ההסתמכות של המערערת ששינתה את מצבה לרעה בהסתמך על פעולת הרשות בניגוד לדין. לעניין זה, קבעה ועדת הערעור כי החלטת הממונה שלא לפעול לגביית הסכומים שהועברו למערערת בניגוד לחוק עד לפטירת המנוח, מהווה פתרון שונה ומיוחד המגלם תשלום פיצוי למערערת, ביחס לתקופה שלא חלה עליה התיישנות, והפעלת תורת הבטלות היחסית בעניינה ממועד הפטירה ואילך, תוך הבחנה בין התקופה הראשונה עד פטירת המנוח לבין התקופה השנייה ממועד פטירתו שלגביה הוחלט לא לשלם למערערת קצבת שארים. אביא להלן בהרחבה את נימוקי החלטת ועדת הערעור:
2. בהחלטתה הציגה ועדת הערעור את ההיסטוריה והמטרות של חוק חלוקת חיסכון פנסיוני בין בני זוג שנפרדו, התשע"ד-2014 (להלן: "החוק לחלוקת חיסכון פנסיוני") המסדיר את החלוקה של חיסכון פנסיוני בין חוסך ובין בן זוגו שנפרדו. בהתאם להחלטת ועדת הערעור, "בשנת 2014 נחקק חוק לחלוקת חיסכון פנסיוני בין בני זוג שנפרדו, התשע"ד-2014 ... אשר כלל תיקון עקיף לחוק הגמלאות, ואשר מטרתו לקבוע הסדרים בעניין חלוקה של חיסכון פנסיוני בין חוסך ובין בן זוגו לשעבר, כאשר החידוש העיקרי בחוק הוא עיגון זכותו העצמאית של בן הזוג לשעבר לקבל את חלקו בחיסכון הפנסיוני, וזאת ישירות מהגוף המשלם (זאת בתנאים מסוימים, בין – היתר קבלת עד 50% בלבד מ'השיעור המשותף' כהגדרתו בחוק הגמלאות ובחוק לחלוקת חיסכון פנסיוני), ואף לאחר פטירת הגמלאי. אין מחלוקת כי עובר לחקיקת החוק לחלוקת חיסכון פנסיוני, תשלום גמלת משרת קבע ישירות לידי בן זוגו לשעבר (כמו גם למאן דהוא אחר) היה אסור לפי חוק הגמלאות, כך שעל פניו, כל הסכם בין בני זוג בעניין זה, המבקש להתנות על הוראות החוק לא היה מותר למימוש על ידי הגוף – המשלם (בנסיבות העניין צה"ל) בהיותו נוגד את הוראות החוק" (הדגשות במקור) (ס' 4 להחלטת ועדת הערעור).
3. לעניין תחולת החוק לחלוקת חיסכון פנסיוני בעניינה של המערערת, ציינה הוועדה כי "החוק לחלוקת חיסכון פנסיוני קבע כי הוא יחול גם לגבי פסקי דין לחלוקת חיסכון פנסיוני שניתנו לפני יום תחולתו (6 בפברואר 2015) ובהמשך נקבע שכל עוד יירשמו עד ליום 31 בדצמבר 2019" (ס' 5 להחלטת ועדת הערעור). בעניינה של המערערת נקבע כי "אין מחלוקת כי המערערת לא הגישה בקשה לרישום פסק הדין" (ס' 6 להחלטת ועדת הערעור).
4. ועדת הערעור הדגישה כי "לאורך כל השנים ועד למועד פטירתו של המנוח בשנת 2020 (כ- 36 שנים) העביר צה"ל (על פי קביעת ההסכם) את מלוא תשלומי הגמלה ישירות לחשבון הבנק של המערערת. כך, 30 שנים ברציפות משנת 1984 ועד שנת 2014, מועד חקיקת החוק לחלוקת חיסכון פנסיוני ותיקונו של חוק הגמלאות (זאת כאמור בניגוד לקבוע בחוק הגמלאות אשר קבע, עובר לחקיקת החוק לחלוקת חיסכון פנסיוני, כי תשלום גמלת משרת קבע אינו ניתן להעברה), וכך, ללא כל שינוי, 6 שנים נוספות עד מועד פטירתו של המנוח" (הדגשה במקור) (ס' 7 להחלטת ועדת הערעור). ועדת הערעור קבעה כי "במשך 36 שנים שילם הצבא, שלא כדין, גמלה לגרושתו של איש קבע (הן מבחינת עצם ביצוע התשלום והן באשר לגובה התשלום)" וכן ציינה כי הערעור דן "בפעולה שנעשתה על ידי המשיב בניגוד לחוק ובהשלכותיה" (ס' 10 להחלטת ועדת הערעור).
5. לעניין טענות המערערת בדבר מניעות והשתק ביחס לטענות המשיב בנוגע לקצבת השארים קבעה הועדה: "ספק רב... אם אכן ניתן לקבל את טיעוני המערערת אודות ההסתמכות וההשתק, ככל שהטענות נוגעות לתשלום קצבת השארים. כיבוד ההסכם על ידי המשיב ככל שהוא נוגע לתשלומי הגמלה אינו יוצר בהכרח ציפייה והסתמכות גם לגבי המשך תשלום קצבת שארים. המדובר בשני סוגים שונים של תשלומים וגם ההסכם... יצר הבחנה בין שני תשלומים אלו, ואף התייחס לאפשרות שהצבא לא ימשיך לשלם את קצבת השארים (ס' 13 להחלטת ועדת הערעור). ועדת הערעור אף ציינה כי "לו היה ההסכם, בדבר תשלום הקצבאות לאלמנה, נרשם, ומובא לידיעת הצבא, לאחר הרישום, אזי היו מנוכים מהגמלה, תשלומים הקבועים בדין, כחלק מה'ביטוח' הפנסיוני של האלמנה" (ס' 13 להחלטת ועדת הערעור).
6. ועדת הערעור קבעה כי למרות זאת תהא נכונה לצאת "מנקודת הנחה לצורך הדיון כי אכן נוצרה כאן הסתמכות שבעקבותיה שינתה המערערת מצבה לרעה" (ס' 14 להחלטת ועדת הערעור). אך עם זאת, קבעה הועדה כי "טיעוני המשיב כי אין להנציח את טעות הרשות, עולים בקנה אחד עם הפסיקה העוסקת בתיקון טעות הנוגדת את החוק". הועדה הפנתה בטיעוניה לפסק דינו של השופט בך בע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד לז(1) 337 (1983 ) (להלן: "עניין נכסי י.ב.מ").
7. הועדה ציינה, כי "בהתבסס על פסיקה מאוחרת יותר, אשר ממנה עולה כי במקרים ספציפיים, בעלי קווי דמיון למקרה שבפנינו, לא הופעלה הדרישה להשתק... בד בבד הוצע לפתח את דיני הפיצויים במשפט המינהלי, כדי לאפשר מתן פיצוי לפרט הניזוק בלא פגיעה בעיקרון חוקיות המינהל...כן הוצע לעשות שימוש במקרים חריגים, מתאימים, בעקרון הבטלות היחסית, המאפשר הכרה מלאה או חלקית בתוקפן של החלטות שניתנו בלא סמכות..." (ס' 16 להחלטת ועדת הערעור).
8. הועדה סרקה באופן מפורט ומקיף את הפסיקה החלה בנסיבות העניין בגדרה עלה בין היתר החשש שהשימוש במוסד ההשתק כפן אחד של תורת תום הלב עלול להוביל לתוצאה בינארית השוללת דיון לגוף העניין וכובלת את הרשות להתחייבות שנטלה בחוסר סמכות. אולם שימוש בעיקרון תום הלב שבו מחויבת הרשות מאפשר לבית המשפט גמישות רבה יותר, ולפני נפתחת קשת רחבה של פתרונות וסעדים ובכוחו אף להתנות בתנאים את הפתרון והסעד, ולערוך איזון ראוי בכל מקרה בין האינטרס הציבורי ואינטרס חוקיות המנהל, ובין עניינו של הפרט שהסתמך על מצג הרשות.
9. לעניין הנדון קבעה הועדה כי "המקרה דנן אינו נופל לגדר הנסיבות החריגות בגינן מנוע המשיב מלחזור בו מהחלטתו". אולם, ועדת הערעור קבעה כי "ייתכן כי בנסיבותיו של המקרה שבפנינו נכון וראוי היה להגיע ל'פתרון שונה ומיוחד'. הדבר עולה בקנה אחד עם פסיקתו המאוחרת יותר כאמור של בית המשפט, אשר בד בבד עם קביעתו כי אין באפשרותו לפסוק שעל המדינה להמשיך לפעול בניגוד לדין, העלה את האפשרות, במקרה דומה לזה שבו עסקינן, כי אפשר שישולמו פיצויים (אם נוצר אינטרס הסתמכות עליו הסתמך צד לעניין ושינה מצבו לרעה) או שלחילופין תופעל בנסיבות המתאימות תורת הבטלות היחסית". לפיכך, קבעה ועדת הערעור כי "אין לחייב את המשיב להמשיך ולפעול בניגוד לחוק, בפרט כשהדבר נוגע לקופת הציבור... המערערת העלתה את הטענה כי במקרה שבפנינו אין המדובר בנזק שאפשר וייגרם לקופת הציבור, מן הטעם שאין גורם אחר שאפשר ויטען לזכאותו לקצבת שארים. ברם, המערערת לא הניחה בפנינו כל תשתית עובדתית שיש בה כדי להביאנו לכדי קביעה כי אכן קופת הציבור לא תינזק. ברור גם כי אין ניתן לממש את מלוא ההסכם שכן על פי החוק ניתן כאמור לשלם עד 50% מגובה 'השיעור המשותף' כהגדרתו בחוק. כך או כך החוק אינו מתיר, בנסיבות העניין, לשלם קצבה למערערת". (הדגשה במקור) (ס' 15-17 להחלטת ועדת הערעור). יחד עם זאת, הועדה קבעה כי "בנסיבות העניין בהן המערערת התנהלה בתום לב והסתמכה במשך שנים רבות על התנהגותה של הרשות, ואף שינתה עקב כך את מצבה לרעה, ועת המדובר בזכויות הרות גורל וחשובות, הנוגעות לזקנה ולענייני פנסיה, יש לנקוט לעיתים ב"פתרון שונה ומיוחד" בדמות פיצויים או הפעלת תורת הבטלות היחסית. המשיב הודיע כאמור, במענה לשאלתנו, הן בכתובים והן במסגרת הדיון בפנינו כי הוא ניאות שלא לגבות מהמערערת את הסכומים שהועברו אליה בניגוד לחוק עד לפטירתו של המנוח (גביה אשר אפשר והיתה מתבססת לדוגמה על טענה לעשיית עושר ולא במשפט – וזאת לגבי תקופה בת 7 שנים שלא חלה עליה התיישנות.

אני סבור כי בנסיבות העניין החלטה זו מהווה פיתרון מאוזן וראוי שהלכה למעשה עולה בקנה אחד עם שתי האפשרויות שנקבעו בפסיקה ובספרות המשפטית (פיצויים ולחילופין בטלות יחסית). חשוב להדגיש כי תשלום גמלה במשך 36 שנים (באופן הנוגד כאמור את החוק, הן באשר להעברת הגמלה למערערת והן באשר לסכום הגמלה שהועבר) עולה לכדי סכומי כסף גבוהים מאוד, ולא ניתן להתעלם מהעבודה שמדובר בכספי ציבור.

אי גביית הסכומים הנ"ל ששולמו עד מועד פטירת המנוח פירושה תשלום פיצוי גבוה מאוד למערערת וכן הפעלת תורת הבטלות היחסית ממועד הפטירה ואילך, תוך הבחנה בין התקופה הראשונה עד פטירת המנוח לבין התקופה השנייה ממועד פטירתו שלגביה הוחלט לא לשלם למערערת קצבת שארים. כאמור לא נעלמה מעיני העובדה שהמדינה לא הייתה רשאית לגבות סכום הגמלאות ששולם בטעות במשך תקופה ארוכה, שלגביה חלה תקופת ההתיישנות. אך בבוא ערכאה שיפוטית, או מעין שיפוטית, להפעיל את תורת הבטלות היחסית היא רשאית גם רשאית, להתחשב במלוא התקופה. אפשר שיש להתחשב במלוא התקופה גם לו הייתי צריך לחשב את הפיצוי המגיע למערערת" (הדגשות במקור) (ס' 18–19 להחלטת ועדת הערעור).

בסיום ההחלטה הוסיפה ועדת הערעור את האמור להלן:

"טרם סיום נבקש לחוות דעתנו על כך שעל רשויות המדינה להיות ערניים ביחס לסוגיות שונות שיכולות להיווצר כתוצאה משינוי חוק והשלכותיו. מבלי לקבוע מסמרות נראה לנו כי ראוי, עת חל שינוי בחוק אשר משפיע על זכויות של גמלאים ושארים, אשר מטיל על גמלאים חובה מוגבלת בזמן לנקוט פעולה אקטיבית שתיטיב עם מצבם שהממונה על הגמלאות יביא הדבר לידיעת הנוגעים בדבר, כדי שיפעלו בנדון ולא יכשלו ויגיעו למצבים שאינם עוד בני תיקון . האמצעים הטכנולוגיים הקיימים כיום מקלים על מתן הודעה כאמור ועל תיעודה. עוד נציע למשיב לוודא כי המנגנון הקיים אצלו כיום מאפשר זיהוי של מקרים חריגים, כגון המקרה שלפנינו, בהם מועברת הגמלה בניגוד לדין. זאת על מנת להימנע מהישנות מקרים מסוג זה בעתיד." (ס' 24 להחלטת ועדת הערעור).

טענות הצדדים בתמצית

המערערת

1. לטענת המערערת, החלטת ועדת הערעור כוללת סתירות פנימיות רבות, שנובעות מההכרה בכך שמדובר במקרה זה בנסיבות חריגות במיוחד. לטענתה, יש לקבוע כי על המשיב לשלם לה את קצבת השארים, כאמור בהסכם הגירושין. זאת, על רקע הטעות ארוכת השנים שביצע, תוך פגיעה אנושה באינטרס ההסתמכות שלה.
2. הועדה הכירה בעובדה שהמקרה הוא חריג ומיוחד, למרות ההכרה בעובדה שנוצרה אצל המערערת הסתמכות ארוכת שנים ובעלת משמעות כלכלית כבדה, וכן על אף הקביעה שהמערערת שינתה את מצבה לרעה בשל התנהלות המשיב, הועדה קבעה כי "אין להנציח את טעות הרשות". ועדת הערעור שגתה במתן עדיפות לתיקון הטעות שבהתנהלות המשיב שהוא הצד החזק, על פני הגנה על האינטרסים של המערערת שהיא הצד החלש, על רקע הסתמכותה ושינוי מצבה לרעה.
3. ועדת הערעור שגתה במשקל שנתנה לאינטרס הציבור בקביעתה, כי אין לחייב את המשיב להמשיך ולפעול בניגוד לחוק, בפרט כשהדבר נוגע לקופת הציבור. אין בסיס למסקנה שתשלום קצבת השארים למערערת עלול לגרום לפגיעה כלשהי בקופת הציבור, שכן טענה זו לא נדונה כלל בפני ועדת הערעור, ועל כן גם לא הוכחה. בנוסף לכך, טוענת המערערת כי אם לא תשולם קצבת השארים למערערת, היא לא תשולם לאף אחד. על כן, הטענה בדבר פגיעה בקופת הציבור היא טענה חסרת היתכנות ואין לה כל בסיס. זאת ועוד, טענה זו הייתה אמורה להיטען על-ידי המשיב והנטל להוכיח אותה מוטל עליו, בניגוד לרמיזה של ועדת הערעור כי המערערת הייתה צריכה להוכיח זאת. בנוסף, הטענה לפיה קופת הציבור נפגעה בתקופת חייו של הגמלאי כאשר שולמה הגמלה למערערת היא שגויה, שכן אם הכספים לא היו משולמים למערערת, כפי שנעשה בפועל, הם היו משולמים למנוח במלואם. כלומר, אם המשיב היה מסתייג מהעברת הגמלה כולה למערערת במהלך השנים, הוא היה נדרש להעבירם למנוח עצמו, ולכן קופת הציבור לא נגרעה.
4. ועדת הערעור קיבלה את טענותיה של המערערת, וקבעה כי לאורך עשרות שנים היא התנהלה בתום לב ובניקיון כפיים, הסתמכה ושינתה את מצבה לרעה. בנוסף לכך, הועדה אף קיבלה את ההנחה שעסקינן במקרה חריג שמצדיק פתרון חריג. עם זאת, הפתרון שהתקבל על-ידי הועדה, לפיו תתקבל מהמשיב הודעה כי לא יתבע מהמערערת את השבת הכספים ששילם לה בעבר כגמלה, הוא פתרון שפוגע אנושות במערערת. כן טוענת המערערת כי מסקנת הועדה כי הודעתו של המשיב על כך שלא יעמוד על השבת כספים שהעביר למערערת בעבר, מהווה "פתרון שונה ומיוחד" היא מסקנה דלה ועקרה ואין בה די להצדיק פגיעה קשה במערערת. לא היה מקום לייחס כל משקל בהודעתו של המשיב לפיה לא יעמוד על השבת הכספים, שכן כספי הגמלה ממילא היו משולמים ואף מועברים למערער על-ידי המנוח אף אלמלא הטעות וכמוה כאיום סרק שועדת הערעור נתנה לו משקל שאין לו.
5. המערערת טוענת כי היה על הועדה לתרגם את מסקנותיה בדבר ניקיון כפיה של המערערת, הסתמכותה על התנהלות המשיב ושינוי מצבה לרעה, לכלל מסקנה שיש להעניק לה את תקבולי קצבת השארים. זאת, גם אף אם משמעות ההחלטה תהא שהמשיב ימשיך לפעול שלא על־פי הדין במקרה הנוכחי.
6. תשלום קצבת השארים למערערת הוא הפתרון הצודק והראוי בנסיבות העניין, וזאת במיוחד על רקע העובדה שמדובר באישה קשישה, חולה וסיעודית, שאלו הכספים שנועדו לאפשר לה חיים בכבוד.

המשיב

1. לטענת המשיב, ערכאת הערעור תמנע מלהתערב בקביעותיה העובדתיות של הערכאה הדיונית, אלא במקרים חריגים, ואין זה המקרה. בית המשפט אינו הראשון לבקר את החלטת המשיב, והביקורת כבר נעשתה על ־ידי ועדת הערער, שהיא הגוף בעל המומחית בעניין משרות קבע.
2. סעיף 30 לחוק לחלוקת חיסכון פנסיוני מורה באופן מפורש כי הוראות החוק יחולו גם על פסקי דין שניתנו לפני מועד תחולת החוק. בנוגע לפסקי דין אלו נקבע שיהיה ניתן להגיש לממונה בקשה לרישומם, בתנאים המפורטים בסעיף 30 לחוק לחלוקת חיסכון פנסיוני. לפיכך, בהתאם לחוק לחלוקת חיסכון פנסיוני, למערערת הייתה האפשרות לפנות לבית המשפט שאישר את הסכם הגירושין, בבקשה למתן הוראות לחלוקת הגמלה עד ליום 31 בדצמבר 2019. משלא נקטה המערערת בדרך זו, לא ניתן לרשום את פסק הדין.
3. בקשת המערערת לא עומדת בתנאים הקבועים בחוק לצורך רישום פסק דין לחלוקה פנסיונית, שקובעים כי: (1) על פסק הדין לקבוע שהתקופה המשותפת מסתיימת לא יאוחר ממועד הפירוד; (2) על פסק הדין לציין במפורש את השיעור להעברה כשיעור מתוך קצבת הפרישה; (3) שיעור ההעברה אינו עולה על מחצית השיעור המשותף המתקבל מחלוקת התקופה המשותפת בתקופת השירות צוברת הזכויות עד למועד הפירוד.
4. מהוראות הסכם הגירושין עולה כי הוא אינו עומד בתנאים לעיל. זאת, שכן ההסכם קובע כי המערערת זכאית לקבלת הגמלה גם עבור התקופה המאוחרת למועד הפירוד; המערערת זכאית לקבל סכום נומינלי מהקצבה; ונקבע כי שיער ההעברה עולה על מחצית מהשיעור המשותף. קרי, אף לגופו של פסק הדין, לא ניתן לרושמו ולהעביר קצבת שארים לידי המערערת.
5. המערערת לא המציאה תימוכין כי לו המנוח היה בחיים, סביר שהיה מסכים עם המערערת אף על העברה עתידית של קצבת השארים והסכם הגירושים דווקא מצביע על אפשרות אחרת בסוגיה זו.
6. בנוסף, אין בהוראות הסכם הגירושין כדי לגבור על ההוראות בחוק לחלוקת חיסכון פנסיוני. כפי שנקבע בו"ע 1183/07 פנינה חן נ' הממונה על תשלום הגמלאות בצה"ל (14.12.08) הזכאות לקצבת שארים נגזרת לפי התנאים הקבועים בחוק, שלפיו קצבת השארים אינה של הגמלאי, אלא של שאריו ולכן הגמלאי אינו יכול להוריש את הגמלה שלו משום שאין אדם מעביר יותר ממה שיש לו. משכך, אין בכוחו של הסכם הגירושין להסמיך את הממונה להעניק למערערת קצבת שארים בניגוד לחוק.
7. גם אם נעשתה טעות והמשיב שילם למערערת את מלוא גמלתו של המנוח ישירות לחשבון הבנק שלה, הרי שגם אם נוצר מצג שווא, הוא נוצר ביחס לגמלה בלבד (עד למותו של המנוח), ולא ביחס לקצבת השארים, אשר לגביה לא נוצר המצג הלכאורי.
8. ועדת הערעור צדקה כשקבעה כי כיבוד הסכמי הגירושין על-ידי המשיב מבחינת תשלומי הגמלה, אינו יוצר בהכרח ציפייה והסתמכות גם לגבי תשלום קצבת שארים – מדובר בשני סוגים שונים של תשלומים המחייבים בקשות והחלטות נפרדות. כדי לקבל קצבת שארים, היה על המערערת להגיש בקשה לרישום פסק הדין במועד, בקשה שהייתה נדחית היות שפסק הדין שברשות המערערת לא עומד בדרישות החוק לחיסכון פנסיוני.
9. גם הסכם הגירושין מבחין בין תשלום הגמלה עד פטירת המנוח, ותשלום גמלת השארים לאחר מותו וקובע כי במקרה של פטירת הבעל, תמשיך האישה לקבל את תשלומי הגמלה ממדור הגמלאות למשך כל אריכות ימיה ושנותיה, אך במקרה שלא תהיה אפשרות כזו, לא יחול כל חיוב לסכומים אלה או אחרים על עזבונו של הבעל או יורשיו (ס' 4(ב) להסכם הגירושין).
10. בנוסף, טוען המשיב כי ועדת הערעור צדקה כי אין להנציח טעות. זאת שכן, כנגד הסתמכותה הנטענת של המערערת, עומד אינטרס ציבורי כבד משקל, והוא עיקרון חוקיות המנהל. תשלום קצבת השארים בניגוד להוראות הדין, יהווה שימוש בלתי מוסמך בכספי ציבור כקבוע בעניין נכסי י.ב.מ. אף אם יש להכיר בהסתמכות של המערערת על הגמלה ששולמה לה, ההסתמכות אינה יכולה לבסס טענת זכות או ציפייה לקבלת תשלומים מידי המשיב בניגוד להוראות הדין. כן צדקה הועדה כי עניינה של המערערת אינו נופל לגדר הנסיבות החריגות שבגינן מנוע המשיב מלחזור בו מהחלטתו, ואין לחייבו לפעול בניגוד לחוק, בפרט כשמדובר בקופת הציבור בהתאם לבג"ץ 10777/03 ארצי נ' ראש המטה הכללי של צה"ל (25.11.09).
11. החלת השתק על המשיב בנסיבות אלה עלולה לכבול את שיקול הדעת של הרשות המנהלית, ולחייבה לקיים החלטות בניגוד לעקרון חוקיות המנהל.
12. ועדת הערעור צדקה כי החלטת המשיב שלא לגבות מהמערערת את הסכומים שהועברו אליה עד לפטירתו של המנוח, מהווה פתרון מאוזן וראוי, שהלכה למעשה עולה בקנה אחד עם שתי האפשרויות שנקבעו בפסיקה ובספרות המשפטית: פיצויים ולחילופין בטלות יחסית, והמהווה "פיתרון שונה ומיוחד" (ס' 18 להחלטת הועדה).
13. בקשתה של המערערת שתשולם לה קצבת שארים מצה"ל, משמעה שימוש בקופת הציבור בחוסר סמכות ובניגוד לתנאים הקבועים בדין. לא ברורה למשיב טענת המערערת לפיה הטענה שתשלום גמלת שארים תפגע בקופה הציבורית היא "טענה וירטואלית, חסרת היתכנות, ואין לה כל בסיס". תשלום הקצבה למערערת כרוך בהוצאה כספית מאוצר המדינה, ואין נפקות לכך שאין גורם אחר שיכול לטעון לזכותו קצבה זו.
14. עוד טוען המשיב כי לא נפל כל פגם בהחלטת ועדת הערעור, ודאי לא פגם אשר יש בו כדי להצדיק את התערבות בית המשפט. ההחלטה סבירה, מפורטת ומנומקת, אשר ניתנה באופן ענייני, במידתיות ותוך שקילת מלוא השיקולים הרלוונטיים. לפיכך, אין יסוד לדרישת המערערת לביטולה, ואין עילה מנהלית להתערבות בה. זאת, כאשר עילת הסבירות אינה מיועדת לקבוע מהי ההחלטה שעל הרשות לקבל, אלא רק להגדיר מתחם שהחלטות הנופלות מחוץ לו נפסלות. כך גם לעניין המידתיות, הפסיקה הכירה בקיומו של מתחם, שכל עוד החלטה של הרשות נמצאת בתוכו יימנע בית המשפט מלהתערב בהחלטה.
15. לאור האמור ובהיעדר עילת התערבות בהחלטת הגורם המוסמך, אין מקום להחליף את שיקול הדעת המסור לגורמים המוסמכים בצבא בשיקול דעת הועדה או בית המשפט: בג"ץ 5294/09 רס"ב מרדכי טובי נ' ראש המטכ"ל הכללי (27.9.09).

דיון והכרעה

1. לאחר שעיינתי בהודעת הערעור, בטענות הצדדים ובכלל החומר הרלוונטי, הגעתי למסקנה כי דין הערעור להתקבל. להלן נימוקיי:
2. סעיף 49 לחוק הגמלאות קובע כי תובע רשאי לערער על החלטת ועדת הערעור בשאלה משפטית לבית המשפט המחוזי תוך שלושים ימים מיום שהגיעה אליו. ראו: ע"א (י-ם) 2153/08 פלאח נ' הממונה על תשלום הגמלאות, פס' 31 (17.6.09); וע"ו (י-ם) 36987-01-11‏ ‏שטרן נ' הממונה על תשלום הגמלאות בצה"ל, פס' 21 (7.8.11). בנוסף, ההלכה הכללית קובעת כי ערכאת הערעור אינה מתערבת בממצאים עובדתיים ואינה עוסקת בבחינת ראיות הצדדים, אלא אם כן עולה מן הפסק טעות משפטית בולטת או שהדברים מופרכים על פניהם ובלתי סבירים. ראו: ע"א 501/84 "מגדל חברה לביטוח" בע"מ נ' מירון פ"ד מב(2) 89 (1988); ע"א 10554-02 ערכים תיקי השקעות (1993) בע"מ נ' פקיד שומה ת"א 1 (21.11.06).
3. איני סבורה כי ועדת הערעור טעתה בניסוח השאלה המשפטית שעמדה להכרעה בפניה, זאת כדלקמן:

"בערעור שבפנינו אנו דנים איפוא בפעולה שנעשתה על ידי המשיב בניגוד לחוק ובהשלכותיה".

1. גם הפסיקה עליה הסתמכה ועדת הערעור משקפת נכונה את הדין החל בסוגיה. למקרא החלטתה המפורטת של ועדת הערעור ניתן להתרשם כי הועדה פרטה באריכות ובעמקות את הפסיקה ואת דברי המלומדים ביחס להלכה החלה בסוגיה הנוגעת להחלטות מוטעות שניתנו על-ידי הרשות ותיקונן לאשורה.

אפרט להלן את עיקר ההלכות עליהן הסתמכה ועדת הערר, ונסיבותיהן:

בעניין נכסי י.ב.מ בפסק דינו של השופט בך, הוגדרה השאלה הטעונה הכרעה כך:

"בערעור זה מתעוררת שוב השאלה הקשה. באילו מקרים, אם בכלל, יש לאפשר לרשות מינהלית לחזור בה מהחלטה קודמת שנתנה, ושנקבעו בה זכויותיו וחובותיו של אזרח, ולתת החלטה חדשה תחתיה, וזאת על אפו ועל חמתו של אזרח, אשר ההחלטה החדשה באה להרע את מצבו" (פס' 1 לפסק הדין).

בסריקת הפסיקה שנפסקה עד למועד מתן פסק הדין בעניין נמצא כי אין אחידות וכי התוצאה מושפעת רבות מהמאטריה בה חלה הטעות ולגביה נדרשה ההכרעה:

"בבואי לקבוע את עמדתי ביחס לגורל ערעור זה, עיינתי מחדש בשורה של פסקי-דין, הדנים בנושא של תיקוני החלטות מוטעות על-ידי רשות ציבורית, שניתנו בישראל, באנגליה ובארצות-הברית, וכן בחוות הדעת של מומחים מלומדים במשפט המינהלי בכל אחת מהארצות הנ"ל, ונוכחתי, כי רבות בנושא זה המבוכה ואי הבהירות, ואין בפסיקה ובחוות הדעת קו ברור ועקבי.

יש ומושם הדגש בחשיבות של סופיות הדיון, ובזכותו של האזרח לדעת, היכן הוא עומד ביחסיו עם השלטון, מבלי שעליו לחשוש משינוי החלטותיה של הרשות חדשות לבקרים.

ויש, מאידך גיסא, שהצורך להביא לתוצאה צודקת במקרה המסוים מוגדר כערך עליון, ועל-כן הוחלט באותם מקרים, כי צריך לאפשר לרשות המינהלית לתקן ולשנות החלטות קודמות, העלולות לגרום לאי-צדק, לעיוות-דין ולהפליה, ושנבעו מתקלות שונות כגון טעות, היסח הדעת, חריגה מסמכות, שינוי נסיבות, תרמית והונאה.

כאמור, אין קיים קו אחיד בפסיקה, ונראה שעמדת בתי המשפט בסוגיה הנדונה הושפעה בכל מקרה לא במעט מהנושא ומהמאטריה המיוחדים, שהובאו לפניהם להכרעה. (פס' 5 לפסק הדין).

הסוגיה שעמדה לדיון בעניין נכסי י.ב.מ נגעה לקביעת שומה לנכס לצורך הטלת מס. ובהקשר זה נפסק כי:

"נראה לי, כי במקרה דנן ניתן להגדיר את ה"טעות" הנטענת ביחס להחלטת הפקיד המוסמך מטעם המשיב מיום 3.11.76 בשלושה אופנים, והם: א. החלטה הנוגדת את החוק או שבצורה אחרת יש בה בעליל משום חריגה מסמכות; ב. החלטה, שמקורה בטעות משרדית טכנית, שנעשתה בהיסח הדעת; ג. החלטה, שיש בה משום משגה, במובן זה שהפקיד יישם בצורה בלתי נבונה או בלתי נכונה את המדיניות של משרדו או השתמש בשיקול-דעתו באופן בלתי סביר.

בהתחשב בנושא המיוחד בו עסקינן, היינו קביעת שומה נכס לצורך הטלת מס, הרי נראה לי, כי מן הדין לאבחן בין התוצאות של סוגי הטעויות הנ"ל, בצורה הבאה: לגבי שני סוגי ההחלטות הראשונים, המוזכרים לעיל, תוכלנה רשויות הציבור בדרך כלל לחזור בהן מההחלטה המוטעית או הנוגדת את החוק ולגרום למתן החלטה אחרת תחתיה;

ואילו לגבי ההחלטה מהסוג השלישי, היינו זו שיש בה משום "משגה" בשיקול הדעת בלבד - שאני. כאן תהיה הרשות בדרך כלל קשורה בהחלטתה, ובמיוחד כאשר האזרח הספיק כבר לפעול על-פי ההחלטה המקורית".

חשובה לענייננו התוספת המודגשת בפסק הדין ביחס לקיומן של נסיבות חריגות אשר יחייבו מציאת פתרון שונה ומיוחד:

"הוספתי לגבי שתי הקטיגוריות את המלים "בדרך כלל", עשיתי כן לא בהיסח הדעת..., שכן אם עולה מהפסיקה גם - בישראל וגם באנגליה ובארצות-הברית - דבר ברור אחד, הרי הוא, שבסוגיה זאת תמיד ייתכנו נסיבות חריגות, המחייבות פתרון שונה ומיוחד". (פס' 8-9 לפסק הדין).

הובהר והודגש כי:

"אוסיף עוד הערה, למניעת אי-הבנה: אין פירושה של החלטה זו, שבכל מקרה, בו פועלת רשות ציבורית בניגוד לדרך הקבועה בחוק, יורשה לרשות לחזור בה מההחלטה ולתת החלטה אחרת במקומה, תוך התעלמות מהתנגדותו של האזרח הנוגע בדבר. בהחלט ייתכנו מקרים, בהם דרישות הצדק תחייבנה מסקנה אחרת, ובמיוחד כאשר האזרח שינה את מצבו לרעה כתוצאה מקבלת ההחלטה "המוטעית"" (פס' 15 לפסק הדין).

בהסתמך על הפסיקה המאוחרת יותר הגיעה ועדת הערעור למסקנה כי בנסיבות העניין אין להפעיל את הדרישה להשתק, ואין אפשרות לפסוק כי על המדינה להמשיך ולפעול בניגוד לדין. עם זאת, במקרה הנדון וכפי שנפסק, ראוי ונכון להגיע ל"פתרון שונה ומיוחד" על דרך של תשלום פיצויים אם נוצר אינטרס הסתמכות, עליו הסתמך צד לעניין ושינה מצבו לרעה, או שלחלופין תופעל בנסיבות מתאימות תורת הבטלות היחסית.

זאת כפי שנפסק בבג"ץ 8634/08 שם טוב אלחננוב ואחרים נ' משטרת ישראל – אגף משאבי אנוש (16.11.2010) (להלן: "עניין אלחננוב").

בנסיבות עניין אלחננוב, ניתנו אישורים כוזבים על תעודות השכלה גבוהה לשוטרים. על יסוד אותם אישורים כוזבים ניתנו לשוטרים הטבות שכר בטעות, מבלי שהיו זכאים להן. בעקבות חקירת משטרה ואף העמדה לדין של מספר מעורבים בפרשה קיבלה המשטרה החלטת מדיניות להפסיק את תשלומי הטבות שנתנו על בסיס התעודות הכוזבות, בכפוף לבדיקה פרטנית ומתן זכות שימוע. המחלוקת נסבה סביב סבירות החלטת המשטרה להפסיק את מתן הטבות השכר שניתנו שלא כדין. בהקשר זה נפסק בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה האמור להלן:

"הגישה הנוהגת בהלכה הפסוקה היא כי אין להחיל את תורת ההשתק על הרשות המינהלית בנסיבות מעין אלה, שכן הדבר אינו מתיישב עם עקרון חוקיות המינהל; החלת ההשתק בנסיבות אלה עלולה גם לפגוע בצדדים שלישיים שההגבלה החוקית נועדה להגנתם; היא עלולה לכבול את שיקול הדעת של הרשות, ולחייבה לקיים החלטות שקיבל גורם לא מוסמך; כן היא עלולה לעודד פעולות של גורמים מינהליים לא מוסמכים ...עם זאת, בהקשרים מסוימים וחריגים עלתה אפשרות להכיר בהשתק המינהלי ... אולם, ככלל, הנטייה המכרעת היא שלא להכיר בהשתק במשפט המינהלי. בד בבד, הוצע לפתח את דיני הפיצויים במשפט המינהלי, כדי לאפשר מתן פיצוי לפרט הניזוק בלא פגיעה בעקרון חוקיות המינהל... כן הוצע לעשות שימוש, במקרים חריגים, מתאימים, בעקרון הבטלות היחסית, המאפשר הכרה מלאה או חלקית בתוקפן של החלטות שניתנו בלא סמכות..." (פס' 36 לפסק הדין).

בנסיבות העניין לא נמצא טעם ראוי לעשות שימוש בדוקטרינות אלה ונקבע כי "טוב היה לעתירות אלה שלא הוגשו משהוגשו" (פס' 44 לפסק הדין).

הצורך בהתאמת הפתרון לנסיבותיו המיוחדות של כל עניין והבסיס האינדוקטרינרי לפתרונות המועמדים ליישום בוארו אף בע"א 9073/07 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ פסק דינה של השופטת חיות (כתוארה אז) (03.05.2012) (להלן: "עניין אפרופים") שאף עליו הסתמכה ועדת הערעור לצורך החלטתה.

בעניין אפרופים נדונה ונדחתה בין היתר הטענה לפיה המדינה מושתקת מלטעון כי לא נקשר חוזה מחייב בינה ובין חברות בנייה, בשל מצג שיצרה באמצעות השר אשר פעל לדבריו בשם ממשלת ישראל ולפיו דבריו מחייבים את המדינה.

"כשלעצמי מקובלת עלי הגישה עליה עמדה השופטת מ' נאור בעניין בית הרכב בפסקאות 57 ו-59 לפסק דינה, לפיה מוטב להשקיף על מוסד ההשתק כ"פן אחד של תורת תום הלב" משום שטענת ההשתק, ככל שהיא מתקבלת בהקשר זה, מובילה לתוצאה בינארית השוללת דיון לגופו של עניין וכובלת את הרשות להתחייבות שניטלה בחוסר סמכות ואילו עיקרון תום הלב - אשר בו מחויבת הרשות וביתר שאת, בכל פעולותיה והליכותיה ובכלל זה במגעים שהיא מקיימת להתקשרויות חוזיות במשפט הפרטי - מאפשר לבית המשפט גמישות רבה יותר. מכוחו פתוחה בפניו קשת שלמה של פתרונות וסעדים ובהם סעדים כספיים, סעד של השבה, קביעה בדבר בטלות יחסית ובמקרים מתאימים גם סעד של אכיפה. במסגרת זו של יישום עיקרון תום הלב אף יש בכוחו של בית המשפט להתנות בתנאים את הפתרון או הסעד שקבע, תוך התאמת הפתרון והסעד לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה ועריכת איזון ראוי בין האינטרס הציבורי ועיקרון חוקיות המינהל הכרוך בו, לבין עניינו של הפרט אשר הסתמך על מצג של הרשות, ככל שהיה כזה" (פס' 33 לפסק הדין).

ועדת הערעור הסתמכה אף על סיכום ההלכה על-ידי ברק - ארז בספרה משפט מנהלי , כרך א', בעמ' 389 ואילך בציינה:

"אי חוקיותה של החלטה מינהלית מהווה הצדקה ראשונה במעלה לשינויה" עם זאת, מוסיפה ברק – ארז: "התיקון חייב להתייחס להיבטים של הסתמכות". "מידת הנכונות להגן על הסתמכותם של פרטים על החלטות מינהליות היא רבה יותר, (בהשוואה למידת ההגנה על ציפיות שנכזבו). ההסתמכות שזוכה להגנה היא במקרים רבים בעלת נפקות כספית-כלכלית אך אינה חייבת להיות כזו...". "כמובן, יש לבחון אם ההסתמכות המוגנת הייתה סבירה בנסיבות העניין..." "על פי עמדתה העדכנית של הפסיקה, שיקול ההסתמכות מטיל הגבלות גם על מידת החזרה מהחלטות שהוכרו כלא חוקיות על פי עקרונות המשפט המינהלי. קיומה של הסתמכות על החלטות כאלה הוא טעם להפעלתו של עקרון הבטלות היחסית, כך שביטול ההחלטות לא יחול על פעולות שנעשו בהסתמך עליהן." עמדה זו מהווה שחיקה של הדעה הקודמת בפסיקה ממנה עלה כי החלטות בלתי חוקיות ניתנות בדרך כלל לביטול, בלי להידרש להיבטים של הסתמכות. "במקרים רבים, הדרך הראויה להתמודד עם הצורך בשינוי, בלי להפקיר את האינטרסים של הפרט הנוגע בדבר, בעיקר בשל הסתמכותו על ההחלטה המקורית, היא הכרה באפשרות של שינוי, בכפוף לפסיקת פיצויים... ראוי לציין כי ניתן להצביע על פסקי דין אחרים המתייחסים לדרך הפיצוי כאל חלופה ראויה להתמודדות עם שינוי מוצדק של ההחלטה, שכרוך בפגיעה ממשית בפרט הנוגע בדבר, אם כי ללא פסיקה אופרטיבית או גיבוש של הלכה מחייבת... במקביל היא מציינת כי חשוב להדגיש שההכרה בפסיקת פיצויים אינה מהווה פתרון קסם ויש לה גם חסרונות, ובהם החשש מהרתעת יתר של רשויות מפני תיקון החלטות פגומות (ראו כרך א' לספרה עמוד 389 ואילך)" (פס' 16 להחלטת ועדת הערעור).

1. על יסוד הלכות אלה, שאעיר כבר עתה כי קשיותן של נסיבות העניין שלפני עולות עליהן בשים לב למאטריה בה עסקינן הנוגעת לזכויות פנסיונית ולקצבת שארים ולאור מצבה של המערערת, הגיעה ועדת הערעור למסקנתה כי אין לחייב את הממונה על תשלום הגמלאות לשלם למערערת קצבת שארים ובכך להמשיך ולפעול בניגוד לחוק , זאת בשים לב לשיקולים אלה:

מתן משקל נכבד לתוצאה הבלתי חוקית של פועלו של המשיב לאורך השנים;

המערערת אל הניחה כל תשתית עובדתית לקביעה כי קופת הציבור לא תינזק;

לא ניתן לממש את מלוא ההסכם שכן על-פי החוק ניתן לשלם עד 50% מגובה השיעור המשותף כהגדרתו בחוק;

החוק אינו מתיר בנסיבות העניין לשלם קצבה למערערת.

1. עם זאת נמצא על-ידי ועדת הערעור כי בנסיבות העניין יש לנקוט "בפתרון שונה ומיוחד", בהסתמך על שיקולים אלה:

המערערת התנהלה בתום לב והסתמכה במשך שנים רבות על התנהגותה של הרשות;

המערערת שינתה את מצבה לרעה על יסוד התנהגותה של הרשות;

מדובר בזכויות הרות גורל וחשיבות, הנוגעות לזקנה ולענייני פנסיה;

המשיב נאות שלא לגבות מהמערערת את הסכומים שהועברו אליה בניגוד לחוק עד לפטירת המנוח, גבייה אשר יכולה הייתה להתבסס לשיטת הועדה על טענה לעשיית עושר ולא במשפט, לפחות לגבי תקופה של שבע שנים שלא חלה עליה התיישנות;

פתרון זה הוא מאוזן וראוי ועולה בקנה אחד עם שתי האפשרויות שנקבעו בפסיקה ובספרות המשפטית, פיצויים ולחלופין בטלות יחסית;

הודגש כי תשלום גמלה במשך 36 שנים באופן הנוגד את החוק, הן באשר להעברת הגמלה והן באשר לסכום הגמלה שהועבר, עולה כדי סכומי כסף גבוהים מאוד, ולא ניתן להתעלם מהעובדה שמדובר בכספי ציבור.

1. הפתרון "השונה והמיוחד" שמצאה ועדת הערעור בנסיבות העניין לאמץ, הוא אי גביית הסכומים ששולמו עד מועד פטירת המנוח, כפיצוי למערערת, וכן הפעלת תורת הבטלות היחסית ממועד הפטירה ואילך. זאת תוך אבחנה בין התקופה הראשונה עד פטירת המנוח לבין התקופה השנייה ממועד פטירתו, שלגביה הוחלט לא לשלם למערערת קצבת שארים.

בגדרי הפתרון "השונה והמיוחד" נלקחה בחשבון מלוא התקופה בה בוצע התשלום בטעות, ולרבות השנים לגביהן חלה תקופת ההתיישנות.

הערעור נדחה תוך חיוב המערערת בהוצאות המשיבה בסך 3,000 ₪.

1. חשובה בנסיבות העניין גם ההערה שמצאה ועדת הערעור להעיר בסוף ההחלטה מבלי לקבוע מסמרות, כי ראוי בשעה שחל שינוי בחוק המשפיע על זכויות של גמלאים ושארים, שמטיל על הגמלאים חובה מוגבלת בזמן לנקוט פעולה אקטיבית שתיטיב את מצבם, שהממונה על הגמלאות יביא את הדבר ידיעתם כדי שיפעלו בנדון ולא יכשלו ויגיעו למצבים שאינם עוד בני תיקון. עוד הוער כי האמצעים הטכנולוגיים הקיימים כיום מקלים על מתן הודעה ועל תיעודה. בנוסף הומלץ למשיב לוודא שהמנגנון הקיים אצלו כיום מאפשר זיהוי של מקרים חריגים, כמו המקרה הנדון, בהם מועברת הגמלה בניגוד לדין, למניעת הישנות מקרים כגון זה.
2. מצאתי כי בנסיבות העניין צדקה ועדת הערעור במסקנה אליה הגיעה כי ככלל אמנם אל לה לרשות להמשיך ולפעול בניגוד לחוק, אולם בנסיבות החריגות ביותר של העניין יש לנקוט "בפתרון שונה ומיוחד" ביחס למערערת, זאת על יסוד תורת הבטלות היחסית או על דרך של תשלום פיצויים או מעין פיצויים, תוך יישום ההלכה הנוהגת ביחס לטעות הרשות ביחסיו עם האזרח.
3. ביחס להסתמכות המערערת על המשיב בתום לב, אציין כי אף אני סבורה כי התנהגות המשיב וטעותו יצרו את הסתמכות המערערת. התנהלות המשיב חזרה על עצמה מאות פעמים, במשך עשרות שנים, עת מדי חודש בחודשו ובמשך 36 שנים העביר למערערת את גמלת המנוח, אף במשך השנים שלאחר שנת 2014, מועד חקיקת החוק לחלוקת חיסכון פנסיוני ותיקונו של חוק הגמלאות, באופן שיצר אצלה הסתמכות מוחלטת בתום לב ואמונה כי עתידה הכלכלי מובטח.
4. הסתמכות המערערת על טעות המשיב והמצג שיצר כלפיה נובעת מעצם ההעברה האקטיבית החוזרת ונשנית של הגמלה, בשילוב עם מחדל המשיב עליו עמדה ועדת הערעור בהמלצתה בסיום ההחלטה כי ראוי בשעה שחל שינוי בחוק המשפיע על זכויות של גמלאים ושארים, שמטיל על הגמלאים חובה מוגבלת בזמן לנקוט פעולה אקטיבית שתיטיב את מצבם, שהממונה על הגמלאות יביא את הדבר ידיעתם כדי שיפעלו בנדון ולא יכשלו ויגיעו למצבים שאינם עוד בני תיקון. כן הודגש כי האמצעים הטכנולוגיים הקיימים כיום מקלים על מתן הודעה ועל תיעודה, וכי ראוי שהמשיב יוודא שהמנגנון הקיים אצלו כיום מאפשר זיהוי של מקרים חריגים, כמו המקרה הנדון, בהם מועברת הגמלה בניגוד לדין, למניעת הישנות מקרים כגון זה.
5. לו פעל הממונה על הגמלאות ליידע את המערערת כי אי רישום פסק דין לחלוקת חיסכון פנסיוני בהתאם להוראות החוק לחלוקת חסכון פנסיוני בין בני זוג שנפרדו יוביל לשלילת זכותה לקבלת גמלתו של המנוח ולשלילת זכותה לקבלת קצבת שארים הייתה המערערת פועלת מול המנוח שנפטר בשנת 2020 עוד בימי חייו ומול המשיב לרישום פסק דין כנדרש בחוק הגמלאות. הסכם הגירושין מעלה כי בני הזוג לשעבר רצו להבטיח את עתידה הכלכלי של המערערת, באמצעות הגמלה ואף הקצבה, ככל הניתן. לאחר פטירת המשיב ולאחר חלוף המועדים הקבועים בחוק הגמלאות הפך הדבר לבלתי אפשרי. מצב זה שאינו עוד בר תיקון כלשון ועדת הערעור התרגש על המערערת לעת זקנתה, בעודה לוקה בעיוורון, תלויה ונזקקת לקצבת המשיב. במצב דברים זה צדקה ועדת הערעור בנכונותה לראות במערערת כמי ששינה את מצבו לרעה בהסתמך על פועלו של המשיב וטעותו, אולם להבנתי טעתה ביישומו בנסיבות העניין, כפי שאפרט בהמשך הדברים.
6. מצבה של המערערת לא נעלם מעיני ועדת הערעור. גם לא המאטריה המיוחדת בה עסקינן הנוגעת "בזכויות הרות גורל וחשיבות, הנוגעות לזקנה ולענייני פנסיה" כהגדרת הועדה (ס' 18 להחלטה).

בהקשר זה אביא את דברי השופט רובינשטיין ביחס לחוק לחלוקת חיסכון פנסיוני שבה עסקינן בע"מ 4860/16 פלונית נ' פלוני (05.09.2017) אשר הגדיר את השאלות הנוגעות לזכויות פנסיה ופרישה כנכסים בני חלוקה בהליכי גירושין בין בני זוג העולות לצורך פרשנות חוק הגמלאות כשאלות רגישות שלעתים נודעות להן משמעויות מעין קיומיות, תוך ציטוט התחינה והציווי קורע הלב מספר תהלים ע"א, ט', זאת כדלקמן:

"שאלת הסיווג של זכויות פנסיה ופרישה כנכסים בני חלוקה בהליכי גירושין בין בני זוג – שאלה רגישה שלעיתים נודעות לה משמעויות מעין-קיומיות במובן הכלכלי לעת זקנה ("אל תשליכני לעת זקנה ככלות כחי אל תעזבני" (תהלים ע"א, ט'))..." (פס' ג' לפסק הדין).

1. מהחלטת ועדת הערעור עולה כי הועדה חששה שהמשיב יגבה מהמערערת את סכומי הגמלה ששולמו לה לאורך השנים, ואף העלתה את השאלה ביוזמתה. זאת תוך הערכת הסיכון ביחס לקיומה של עילת תביעה להשבת התשלומים הנסמכת על עשיית עושר ולא במשפט כריאלית ומשמעותית, לכל הפחות בשנים שלגביהן לא חלה התיישנות. לאחר בירור הודיע המשיב לוועדת הערעור כי החליט שלא לגבות את סכומי הגמלה ששולמו לאורך השנים מהמערערת מתוך התחשבות בנסיבותיה ומצבה (ס' 9 להחלטת ועדת הערעור).

ניכר כי ועדת הערעור ייחסה משקל רב לוויתור המשיב מתוך הנחה כי מדובר בסכומים משמעותיים מאוד שנגרעו מקופת הציבור על חשבון הציבור, וכי לויתור המשיב , אם ויתור הוא, היה משקל משמעותי אם לא מכריע בתוצאה אליה הגיעה הועדה.

1. להבנתי בכך שגתה ועדת הערעור, ומכאן הגיעה הועדה לפתרון אותו העריכה כ"מאוזן וראוי" "שונה ומיוחד" בעניינה של המערערת, תוך הפעלת דוקטרינת הבטלות היחסית המאפשרת מעצם טבעה גמישות רבה ביותר ומתן קשת רחבה של פתרונות וסעדים מאוזנים והולמים לכל עניין, ולהבנתי באופן שגוי ומקפח, שתוצאתו הקביעה כי אין לחייב את המשיב לשלם קצבת שארים למערערת ודחיית ערעורה. אפרט:
2. אלמלא היה הממונה על הגמלאות מעביר את גמלת המנוח למערערת היה המנוח מקבל את הגמלה לה היה זכאי בגין תקופת שירותו בעצמו. לא ניתן לחלוק על חשיבותן של הזכויות הפנסיוניות. לא נטען ואין מקום לסבור כי גמלת המנוח הייתה נותרת בקופת הציבור ונשללת ממנו. כך או כך הייתה הגמלה משולמת. על חשיבות קצבאות הפנסיה כחלק מהביטחון הסוציאלי והאישי באר השופט רובינשטיין בע"מ 4860/16 פלונית נ' פלוני (05.09.2017) (להלן: "עניין פלונית") את האמור להלן:

"קצבאות הפנסיה הן כנודע אחד מן המרכיבים החשובים ביצירה אפקטיבית של ביטחון סוציאלי אישי וחברתי. הזכויות הפנסיוניות משמשות לרוב הבריות מקור עיקרי לפרנסה לעת זקנה, ומיועדות להעניק לאדם "גב כלכלי" ורמת חיים נאותה, בשנים שבהן כושר השתכרותו הולך ופוחת. באחת הפרשיות נזדמן לי לומר, כי "ענייני זכאות פנסיונית, שהם קריטיים לאדם בגיל מבוגר, צריך שייבדקו בקפידה רבה", וכי "זכויות פנסיה הן תחום חשוב ורגיש המחייב בירור ובהירות" (בע"מ 4870/06 פלונית נ' עזבון המנוח פלוני, פסקאות י"א(1) ו-י"א(13) לחוות דעתי (2008)[פורסם בנבו] ; ראו גם ע"א 233/98 כץ נ' קרן מקפת מרכז לפנסיה ותגמולים, נד(5) 493, 502 (2000)). לא יתכן חולק, כי עסקינן ב"ציפור הנפש" של האדם הקשיש, לא כל שכן בעידן של התארכות תוחלת החיים בסייעתא דשמיא. היעדר איזון ראוי בחלוקת זכויות הפנסיה בין בני זוג שנפרדו, עלול להביא את הצדדים או מי מהם לקשיים כלכליים משמעותיים, ובמקרים קיצוניים אף לעוני של ממש" (פס' לג' לפסק הדין).

1. פגיעה כזו ב"ציפור הנפש", כהגדרת השופט רובינשטיין, וודאי לא הייתה נעשית על-ידי הממונה על הגמלאות לטיס לשעבר שבע הקרבות. אף מעבר לסוגיית ההתיישנות, איני סבורה כי היה עולה בידי המשיב להוכיח התעשרות כמובנה בדין על חשבונו, בשים לב לתמונה הכוללת הנוגעת לכלל התא המשפחתי שבעבר ולזכויות הסוציאלית של המנוח. טוב עשה המשיב משהודיע כי אין בכוונתו לנקוט בצעדים לגביית גמלת המנוח, שהועברה על-ידי המשיב כצינור בלבד להעברת הכספים למערערת.
2. את הסיכון שבהצלחת טענה בדבר התעשרות על חשבון הקופה הציבורית שלא כדין אני מעריכה כנמוך ביותר, אם בכלל. מכאן שבאיזון הזכויות בין הצדדים, בשים לב לנסיבות המיוחדות ביותר של העניין, תוצאת האיזון שנעשה על-ידי הועדה לשיטתה, ואמנם מתוך כוונה לחוס על המערערת, על-ידי שימור המצב הקיים, בבחינת לא השבה של סכומי עתק לשיטת הועדה על-ידי המערערת ולא חיוב של המשיב בתשלום, גרמה להבנתי לתוצאה קשה ומקפחת כלפי המערערת.
3. נכונה אמנם קביעת ועדת הערעור, המוסכמת על הצדדים, כי במצב הדברים הנוכחי אין המערערת זכאית לקצבה. זאת באשר, כפי שנקבע על-ידי השופט רובינשטיין בעניין פלונית, גם זכאות בן הזוג לשעבר לקצבת שארים במקרה של מות בן הזוג החוסך תלויה ברישום פסק הדין ובתנאים הנוספים הקבועים בחוק לחלוקת חיסכון פנסיוני בין בני זוג שנפרדו, תשע"ד-2014 שכידוע נחקק, בעקבות המלצותיה של הועדה הציבורית לבחינת חלוקת זכויות פנסיה בין בני זוג שנפרדו בראשות השופט שאול שוחט, תוך אימוץ המלצותיה.

אלמלא פעל המשיב בטעות כפי שפעל, באופן אקטיבי בהעברת הגמלה, לפני ואחרי חקיקת החוק, ובמחדלו ביידוע המערערת על הסיכון שלא לומר הסכנה הניצבת בפניה, היו בני הזוג לשעבר נערכים להבטחת זכויות המערערת לעת זקנתה ביום סגריר שלא איחר להגיע, במציאת פתרונות מתאימים, כעולה מכוונתם בהסכם הגירושין שהמערערת תקבל את קצבת השארים ככל הניתן. לאור הסתמכות המערערת ושינוי מצבה לרעה, כאמור לעיל, ולצורך קביעת הפתרון ה"שונה והמיוחד" למערערת יש להניח כי היו רושמים פסק דין כמצוות החוק לחלוקת חיסכון פנסיוני ובהתאם להוראותיו, ונערכים לקראת השינויים שחולל במציאת פתרונות מתאימים.

1. מכל האמור לעיל המסקנה אליה הגעתי בנסיבות המיוחדות ביותר של העניין היא כי לאור המאטריה בה עסקינן; הסתמכות המערערת על פועלו ועל מחדלו של המשיב בתום לב; שינוי מצבה של המערערת לרעה על יסוד ההסתמכות; החלת "הפתרון השונה והמיוחד" תוך איזון ראוי בין האינטרס הציבורי ועקרון חוקיות המנהל לבין עניינה של המערערת, והשימוש בעקרון הבטלות היחסית למציאת פתרון ייחודי למערערת הוא בתשלום קצבת שארים למערערת; זאת כאילו נרשם פסק דין לחלוקת חיסכון פנסיוני העומד בדרישות סעיף 47א(א) לחוק הגמלאות בשיעור המקסימלי המותר להעברה לפי נתוני בני הזוג לשעבר ביחס לתקופה המשותפת, ונרשמה הערה על כך לפי סעיף 47ב לחוק הגמלאות.

ככל שלא בוצעו ניכויים מהגמלה כחלק מ"הביטוח הפנסיוני של המערערת" ניתן לנכותם לשיעורין מהקצבה שתשולם למערערת, אם לא נוכו מהגמלאי המנוח. בד בבד המערערת תחתום על התחייבות לשיפוי אם המשיב יחויב לשלם לאדם אחר קצבה זו.

לעניין זה מתקבל הערעור. המשיב יישא בהוצאות המערערת בערכאה זו בסך 10,000 ₪.

פסק הדין מותר לפרסום בהעדר שמות הצדדים.

ניתן היום, ה' טבת תשפ"ג, 29 דצמבר 2022, בהעדר הצדדים.