בימ"ש מחוזי ת"א, השופטת יעל בלכר: פס"ד בשאלה האם יש ליתן היתר לחניה שהכניסה אליה היא דרך שטח שייעודו ״שביל להולכי רגל״ אך משמש בפועל כדרך הכוללת כביש ומדרכה, מבלי שישונה ייעודו הסטטוטורי של השטח (עת"מ 15912-10-21)

עתירה כנגד החלטת המשיבה 1 (ועדת הערר) מיום 24/6/21 לדחות ערר על החלטת המשיבה 2 (רשות הרישוי או הוועדה המקומית) לסרב לבקשה להיתר בניה לתוספת 8 חניות בקומת העמודים בבניין (ההחלטה או החלטת ועדת הערר, נספח א לעתירה).

רקע כללי והשתלשלות ההליכים

1. העותר הוא בעל זכויות בדירה במקרקעין הידועים כחלקה 300 בגוש 6106 (המקרקעין או המגרש) ברחוב קוסובסקי 30 פינת בבלי 44. למגרש חזית נוספת לרחוב הכנסת הגדולה. המגרש הוא בשטח כולל של 4,063 מ"ר ומצויים בו מקלט ציבורי וגינה וכן, שלושה בניינים אשר רשומים כבית משותף אחד בן 49 חלקות משנה (דירות). הבניין שבו מתגורר העותר הוא המבנה הצפוני שחזיתו לאורך רח' קוסובסקי (הבניין). מדובר בבניין טורי בן 3 כניסות ו- 26 דירות, כולל 6 דירות גג שנוספו בהליך התחדשות עירונית מסוג תמ"א 38/1 (הדירות החדשות). במסגרת זו נכלל פתרון של השתתפות ב"קרן חניה" עבור 6 מקומות החניה שנדרשו בגין הדירות החדשות. שני הבניינים הנוספים הם בניינים טוריים בני שתי כניסות כל אחת, שבנויים במאונך לבניין שבנדון (בצורת האות "ח" אך עם רווחים בין ראש ה"ח", שהוא הבניין שבנדון, לבין רגליו). חזיתו של האחד על רחוב בבלי (הבניין ברח' בבלי 40-42). לגבי הבניין הנוסף, לא צוינו פרטים בכתבי הטענות. מהתשריט נראה כי הגישה אליו היא מרח' הכנסת הגדולה (הבניין השלישי).
2. העותר (ואחרים) הגישו בקשה להיתר מיום 14/10/2020 לתוספת של 8 מקומות חניה עילית בבניין - 6 חניות לכלי רכב ו-2 חניות לאופנועים, על ידי מיופה-כוחם של 19 מבעלי הזכויות במגרש (הבקשה או הבקשה להיתר). חלק מבעלי הזכויות בבניינים סמוכים הגישו התנגדויות. הבקשה נדחתה מהטעמים הבאים: "מדובר בפתרון להסדרת מקומות חניה רק עבור בניין אחד מתוך 3 בניינים קיימים בחלקה"; "לא הוצגה תכנית המציגה את פיתוח שטח והסדרת חנייה עבור שאר הבניינים ולכן לא ניתנת לבחינה"; "מדובר בשינויים בחצר המשותפת ללא הסכמה לכך משאר בעלי הנכס בחלקה" (החלטה מיום 15/11/2020, נספח ג לעתירה, להלן: החלטת הוועדה המקומית).
3. העותר הגיש ערר (תא/1183/1220) בטענה שנפלה טעות בדחיית הבקשה, שכן זו תואמת תכנית ואינה כוללת הקלות או חריגות. עוד נטען, כי לא היה מקום לדחות את הבקשה משיקולים קניינים, שכן בתקנון הבית המשותף של שלושת הבניינים נקבע במפורש שכל בניין רשאי לתכנן לעצמו חניות באופן עצמאי; ומשכך, גם אין יסוד לדרישה שהעותר יציג פתרון חניה כולל לשלושת הבניינים במגרש. הוועדה המקומית השיבה בתגובה לערר, כי לפי סעיפים 6.2 ו-6.6 לתכנית רובע 4 החלה על המגרש, יש להציג תכנית לפיתוח כולל של המגרש לרבות בכל הקשור לפתרונות חניה; וכי אין בהסכמה קניינית בין בעלי זכויות כדי לכפות משטר תכנוני על מוסדות התכנון. בנוסף ציינה, כי ייעוד המגרש ממנו מוצעת הכניסה לחניה (שטח הגישה המוצע) הוא "שביל להולכי רגל" לפי תכנית 464 שפורסמה למתן תוקף ביום 11/7/68, ייעוד שאינו מאפשר להיעתר למבוקש (ראו התשובה, נספח 2 לתגובת ועדת הערר).

החלטת ועדת הערר

1. ועדת הערר קיימה דיון ומצאה לדחות את הערר. מעיון בהחלטה עולה כי שני נימוקים עומדים ביסודה: האחד, מניעה חוקית הנובעת מהמצב התכנוני התקף, שכן ייעוד שטח הגישה המוצע בהתאם לתכנית החלה - "שביל להולכי רגל" - אינו מאפשר את הפיכתו של השטח לדרך למעבר כלי רכב, ללא שינוי הייעוד; והשני, בשל כך שהבקשה אינה מציגה תמונה כוללת של המגרש בקשר עם החניה המבוקשת ואינה מתייחסת כלל לבניינים האחרים שבמגרש. כך קבעה, בין היתר, ועדת הערר:

"לאחר ששמענו את טענות הצדדים אנו סבורים כי דין הערר להידחות וכי לא ניתן לאשר את הבקשה לתוספת 6 חניות בקומת העמודים, זאת בשל מניעה חוקית לאשר כניסה לחניה דרך שטח שמבחינה סטטוטורית נמצא כי הינו בייעוד של 'שביל להולכי רגל'.
בנוסף אנו סבורים כי במסגרת בקשה להיתר לתוספת חניות לבניין אחד במגרש, על המבקש להציג תמונה כוללת של המגרש ולפרט במסגרת הבקשה כי אין בגישה המוצעת לחניה כדי לפגוע בפתרונות חניה אפשריים של כלל הבניינים במגרש, בוודאי בכל הנוגע לאפשרות הגישה אל פתרונות החניה במגרש".

1. כמצוין לעיל, הוועדה המקומית טענה בתשובה לערר, כי ייעוד שטח הגישה המוצע אל החניה הוא "שביל להולכי רגל" וכי גם מטעם זה יש לדחות את הערר, אף שנימוק זה לא צוין בהחלטתה לדחות את הבקשה. אולם, אין חולק שהעניין התברר ולובן בדיון לפני ועדת הערר. ב"כ העותר טען בוועדת הערר כי לפי הפסיקה למוסדות התכנון יש שיקול דעת לאפשר מעבר כלי רכב בשטח שייעודו שטח ציבורי פתוח (שצ"פ) או שביל להולכי רגל; וכי בהתאם ולאור השימוש בפועל, יש להתיר את השימוש המבוקש. ועדת הערר דחתה טענה זו תוך שקבעה כי בנסיבות העניין אין מקום לאשר מעבר כלי רכב בשטח שהוגדר בתכנית כ"שטח מעבר להולכי רגל" מכוח שיקול הדעת האמור. זאת, אף שהמקרקעין משמשים למעשה בפועל כדרך הכוללת כביש ומדרכה. צוין כי במקרים שהזכיר העורר - בג"ץ 415/85 פיפשקוביץ נ' עיריית רמת-גן, פ"ד מ(1) 717 (עניין פיפשקוביץ) וע"א 8434/00 דלק-חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' הוועדה המקומית רחובות פ"ד נו(3) 693 (21/03/02)) (עניין דלק) - התבקש היתר למעבר כלי רכב בשטח שייעודו שצ"פ כאשר הוראות התכנית המתייחסות לשצ"פ, אינן מונעות מעבר כלי רכב בשטח או אף התכנית התכוונה לאפשר מעבר כלי רכב בשצ"פ. ואילו במקרה שלפנינו, התכנית החלה אינה מאפשרת לאשר שימוש ב"שטח מעבר להולכי רגל" לצורך מעבר כלי רכב ומונעת אישור שימוש זה. כך למדה הוועדה מעיון בתכנית ובתשריט. אביא הדברים כלשונם:

"[בענייננו] קובעת התכנית, ברחל בתך הקטנה, כי ייעוד השטח הינו "מעבר להולכי רגל" וזאת באופן מפורש בשונה מהדרך החדשה המסומנת בתשריט התכנית עד אל המעבר להולכי רגל (מסומנת בצבע אדום):

במקרה שלפנינו עיון בתשריט התכנית מעלה כי השטח מסומן כ'מעבר להולכי רגל', בשונה מדרך חדשה מוצעת ובהוראות התכנית אין הוראות המתייחסות למעבר להולכי רגל. אנו סבורים כי ניתן ללמוד מהתכנית כוונה ברורה כי השטח ישמש רק מעבר להולכי רגל כאשר עד אליו מוצעת דרך חדשה. לו התכוונה התכנית להתיר גם מעבר לכלי רכב בחלק המסומן 'מעבר להולכי רגל' הרי שהייתה יכולה להסתפק בסימון המשך הדרך החדשה המוצעת מדרום למעבר הולכי הרגל, כאשר 'דרך' על פי הגדרתה בחוק התכנון והבניה כוללת מעבר להולכי רגל. ייחוד החלק כמעבר להולכי רגל בהמשך ל'דרך' מלמד על כוונה ברורה כי לא יותר מעבר כלי רכב בחלק זה" (שורות 2-19 בעמ' 14 ושורות 1-9 בעמ' 15 להחלטה).

1. בהחלטת ועדת הערר הובא מקטע מצומצם מתשריט תכנית 464 (ראו הציטוט לעיל). מצאתי להביא כאן קטע רחב יותר של תשריט התכנית (מתוך תגובת הוועדה המקומית לעתירה). שטח הגישה המוצע לפי בקשת העותר ממוקם בשטח שייעודו "שביל הולכי רגל" המסומן כאן בעיגול כחול (צבוע בצבע ירוק בתכנית). הכניסה לחניה לבניין שברחוב בבלי 49 (אליו מתייחס העותר בטיעוניו) והדרך שבהמשך ל"שביל הולכי רגל", מסומנים בתשריט התכנית באדום כ"דרך מוצעת חדשה". יצוין עוד למען הסדר הטוב, כי שמו של הרחוב כיום הוא רח' קוסובסקי (ולא רח' בני-דן כמצוין בתשריט).

1. לאור האמור קבעה ועדת הערר, כי לא ניתן לאשר את הבקשה להיתר כל עוד לא ישונה ייעוד שטח הגישה המוצע לחניה, שייעודו לפי התכנית החלה הוא "שביל להולכי רגל" (מסומן בירוק); וכי תחילה יש לפעול לשינויי הייעוד ורק לאחר מכן ניתן יהיה להגיש בקשה לפתרון חניות. גם בסיום ההחלטה חזרה ועדת הערר וציינה כי בבקשה להיתר, לכשתוגש לאחר שינוי הייעוד, יש להתייחס גם לפתרון החניה לבניינים האחרים במגרש והגישה אליהם. כך קבעה:

"ברי כי העובדה שבפועל במשך שנים רבות, שביל הולכי הרגל משמש כדרך לכל דבר ועניין, היא הנותנת כי יש לפעול לשינויי הייעוד ולהארכת הדרך הקיימת, ולהפיכת שביל הולכי הרגל לדרך, באמצעות תכנית בסמכות הוועדה המקומית. לאחר מכן ניתן יהיה להגיש בקשה לפתרון חניות בקומת העמודים, כאמור, תוך פירוט מספיק כי אין בבקשה כדי להפריע לתכנון פתרונות חניה לכל הבניינים במגרש ולגישה אליהם".

טענות הצדדים

עיקר טענות העותר

1. לטענת העותר, החלטת ועדת הערר מוטעית ולוקה בפגמים משפטיים מהותיים, באופן שמצדיק את התערבות בית המשפט לעניינים מנהליים לביטולה.
2. לטענת העותר, ביסוד ההחלטה פרשנות שגויה לפסיקה ושיקול הדעת של הוועדה הופעל בצורה שגויה, שכן התבסס על טעות זו. ועדת הערר החליטה שלא לאפשר גישה לחניה, בנימוק ש"שביל להולכי רגל" אינו שצ"פ ובכך נפלה לכלל טעות יסודית. ברוח הדברים שנפסקו בענין פיפשקוביץ ובעניין דלק יש להחיל דין זהה הן על שצ"פ והן על "שביל להולכי רגל" באשר תפיסת השימוש בשני יעודים אלה הינה דומה. למונח "שביל להולכי רגל" אין הגדרה בחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (חוק התכנון והבניה) והתקנות שהותקנו מכוחו ואף לא בתכניות התקפות החלות על החלקה הנדונה. ועדות הערר ובתי המשפט הכירו באפשרות למעבר כלי רכב על מקרקעין "מופרים" המשמשים בפועל כדרך, אף אם אלה מיועדים לשצ"פ/שביל להולכי רגל. מכיוון שבענייננו השטח מופר שנים רבות ומשמש לדרך לכל דבר וענין, יש לאפשר מעבר לחניה דרך "שביל להולכי רגל" גם במגרש הנדון. עוד הדגיש העותר בדיון כי מדובר בשאלת פרשנות משפטית - האם התכנית החלה על הקרקע מאפשרת מעבר כלי רכב לטובת גישה לחניה - להבדיל משאלה של שיקול דעת תכנוני ומכאן, שאין לוועדת הערר יתרון על בית המשפט (עע"מ 2834-05 חנה לדרר נ' שיכון עובדים בע"מ, 24/06/08, שם נקבע, בין היתר, כי "... בית המשפט אומנם אינו נוטה להתערב בהפעלת שיקול דעת בענייני תכנון, אולם, הפרשן הסופי של התכנית הוא בית המשפט").
3. לטענת העותר, ההחלטה אף לוקה בחוסר סבירות קיצוני. שטח הגישה המוצע, משמש כדרך לכל דבר ועניין, תוך שחולפת בו תנועה רבה של רכבים ובכלל זה תחבורה ציבורית ותחבורה המשמשת את עיריית תל אביב בפינוי אשפה וגזם. אף סלילת הדרך נעשתה על ידי עיריית תל אביב האחראית על תחזוקתה ועל הצבת תמרורים בתחומה. סלילתה של דרך על ידי רשות מקומית מתאפשרת בידיעת הוועדה המקומית (סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה). החלטת ועדת הערר מתעלמת מהשימוש שנעשה בפועל בדרך; היא לא נתנה את דעתה גם לרוחב של קטע הרחוב אשר אינו תואם את המקובל בשבילים להולכי רגל; כמו גם לכך ששטח זה אינו מחבר בין שבילים או שטחים ירוקים אלא הוא מחבר בין כביש אחד לשני. בנוסף, ככל שלא תתאפשר גישה לחניה מרחוב בבלי, הפתרון האפשרי היחיד הוא מרחוב הכנסת הגדולה, מה שאינו סביר בנסיבות העניין מכיוון שהדבר מחייב הריסת גינה פנימית ועצים ותיקים. הוועדה לא נתנה את דעתה לכך שהאינטרס הפרטי וגם הציבורי במקרה זה הוא להקים מקומות חניה בתחום מגרש מגורים, שכן בכך מוטב מצב הדיירים ומצב התנועה בעיר. עוד לטענת העותר 6 מקומות החניה המבוקשים צמודים לבניין הקיים (בקומת עמודים) ואינם פוגעים באפשרות להתקין מקומות חניה נוספים במגרש.
4. עוד לטענת העותר, נגועה ההחלטה באפליה פסולה. קיימת כניסה דומה לזו המבוקשת כאן, לחניה עילית, בבניין שברחוב בבלי 49, אף היא דרך רצועת השטח הנדונה בעתירה זו מעברו השני של השביל. ההחלטה אף מפלה בין העותר לבין שאר הציבור המשתמש בשטח כדרך לכל דבר וענין, כולל המשיבה 3, עיריית תל אביב-יפו, אשר משתמשת בו לצורך פינוי אשפה, גזם ועוד. בנוסף, לטענת העותר, הוועדה המקומית אישרה לאחרונה לבניין ברחוב בבלי 42-40 (המצוי, כאמור, במגרש בניין העותר) כניסה לחניה מאותו קטע שייעודו "שביל להולכי רגל".

1. לבסוף טוען העותר כי שטח הגישה המבוקש משמש לתנועת כלי רכב מזה שנים, על אף ייעודו כ"שביל להולכי רגל" ומצב עובדתי זה משליך על הציבור בכללותו; שכן משמעות ההחלטה היא כי אין לאפשר תנועת כלי רכב בחלקו הצפוני של רחוב בבלי ולחילופין, כי "כל אותם נהגים העושים את דרכם בקטע רחוב זה הינם בגדר עבריינים". ועדת הערר הסתפקה באמירה כללית כי יש לפעול לשינוי ייעוד ולהארכת הדרך הקיימת. ככל שיסבור בית המשפט כי אין לאפשר גישה לחניה במגרש הנדון, מבקש העותר כי בית המשפט יורה לוועדה המקומית לפעול ללא דיחוי להכנת תכנית לשינוי הייעוד של הקטע הצפוני של רחוב בבלי מ'שביל להולכי רגל' לייעוד של "דרך". שכן הוא עצמו אינו רשאי להכין ולהגיש תכנית לשינוי ייעוד כאמור משאינו בעל זכויות בשטח המהווה "שביל להולכי רגל" ואינו "בעל עניין בקרקע" הרשאי להגיש תכנית לפי סעיף 61א לחוק התכנון והבניה.
2. בכל הקשור להחלטת הוועדה המקומית חזר העותר על טענותיו כפי שבאו לפני וועדת הערר והדגיש כי הטענה שנדרש למצוא פתרון חניה לכל החלקה, מנוגד לתקנון הבית המשותף המוסכם. כן ציין כי הנימוק הנעוץ בייעוד השטח לפי התכנית החלה, הועלה ע"י הוועדה המקומית רק בתשובה לערר.

עיקר טענות המשיבות

1. טענות המשיבות דומות ויובאו במאוחד. לפי הצורך, אתייחס למי מהמשיבות. לטענת המשיבות, יש לדחות את העתירה, שכן העותר לא הצביע על פגם מנהלי בהחלטה ולא כל שכן כזה המצדיק את התערבותו של בית המשפט בהחלטה על פי כללי הביקורת השיפוטית המינהלית. החלטת הוועדה מנומקת, סבירה ומידתית, וניתנה בהליך כדין תוך בחינת כלל הטענות והנתונים שהוצגו בפניה, לאחר דיון מעמיק.
2. המשיבות חזרו על החלטת ועדת הערר, שעיקריה הובאו לעיל. כאמור, לא ניתן לאשר את הבקשה בשל מניעה חוקית לאשר כניסה לחניה דרך שטח שמבחינה סטטוטורית ייעודו "שביל להולכי רגל" וכל עוד לא שונה ייעוד השטח בהתאם. בניגוד לטענת העותר, לא נפלה כל טעות בהחלטה בעניין זה. הוועדה התייחסה לפסיקה וקבעה כי בנסיבות העניין אין מקום לאשר גישה לחניה לכלי רכב באמצעות שטח שייעודו "שביל להולכי רגל". בניגוד לנטען, ועדת הערר נתנה דעתה גם לשימוש הנעשה בפועל, אך סברה כי אין בו כדי לאפשר שינוי ייעוד משתמע מייעוד של "שביל הולכי רגל" לייעוד של "דרך". אין בשימוש בפועל כדי להתגבר על הוראות התוכנית ועל הייעוד המאושר לשימוש בשטח הגישה המבוקש, אלא יש לבצע שינוי ייעוד באמצעות תכנית בסמכות הוועדה המקומית, שלאחריה ניתן יהיה להגיש את הבקשה. הוועדה הדגישה כי אם יתוקן ייעוד שטח הגישה המבוקש ותוגש בקשה חדשה להיתר, הרי שבמסגרתה יש להציג תמונה כוללת של המגרש ולפרט, כי אין במוצע כדי לפגוע בפתרונות חניה אפשריים של כלל הבניינים במגרש. לאור כל האמור, אין גם יסוד לטענה שהחלטת ועדת הערר לוקה בחוסר סבירות קיצוני.
3. אין ממש בטענה לאפליה, שכן הכניסה לחניית רכבים שאושרה בבניין מעברו השני של הרחוב ברחוב בבלי 49, אינה מהשטח שייעודו "שביל להולכי רגל", כי אם משטח שייעודו "דרך". מעבר לכך ומבלי לגרוע מהטענות, גם אם בעבר התקבלו החלטות שאינן עולות בקנה אחד עם הייעוד לפי התכנית החלה, אין הדבר מחייב את הרשות להתיר שימוש נוסף בניגוד לייעוד הקבוע בה. אין טעות תכנונית אחת שנעשתה בעבר מכשירה את הנצחת הטעות בעתיד.
4. לאור האמור יש לדחות גם את הטענה לחוסר סבירות. בנוסף, תוספת של 6 מקומות חניה בלבד בבניין בו 26 יחידות דיור אינה משרתת אינטרס ציבורי כללי כלשהו, בפרט לנוכח המדיניות הקיימת אשר שמה דגש מבחינת האינטרס הציבורי על התחבורה הציבורית ושבילי אופניים.
5. הוועדה המקומית ציינה כי דחתה את הבקשה בהיותה עומדת בסתירה לסעיפים 6.2 ו-6.6 לתכנית רובע 4 החלה על המגרש. להלן הסעיפים הרלבנטיים בתכנית זו:

"6.2 בקשה להיתר על פי תכנית זו תכלול בין היתר:

א. ...

ג. תכנית פיתוח המגרש תציג פרטי פיתוח, גינון ונטיעות בחזיתות הקדמית והאחורית, וכן מיקום עצים בוגרים..., פתרונות חניה, מתקנים טכניים וכל הקשור לתכנית לקומת קרקע".

"6.6 חניה

כניסה לחניה למגרש תותר לאחר בחינה תכנונית של אגף התנועה ומהנדס העיר או מי מטעמו, ותתוכנן בהתאמה למדיניות והנחיות הועדה המקומית ובהתאם להוראות הבאות:

1. החניה תהיה עפ"י התקן התקף בעת הוצאת היתר הבנייה.
2. בבנייה חדשה תהיה החניה תת קרקעית ולא תותר חניה במפלס הקרקע...
3. הנגישות לחניה תהיה אחת למגרש לכל היותר, ותוצמד, ככל הניתן, לדופן הצידית של המגרש. כל שידרש אזור המתנה, הוא ימוקם בתחום המגרש.
4. על אף האמור לעיל, במקרה של תוספת על בנין קיים מחוץ לאזור ההכרזה, ובשל אילוצי בנייה קיימת ונתוני מגרש, תותרנה עד 2 כניסות במקרים הבאים:
5. במגרשים פינתיים.
6. במקרים בהם מוצע חניות תת קרקעי עם גישה באמצעות רמפה (לא מתקן חניה).
7. במקרים בהם קיימת חניה בהיתר...
8. העותר לא הציג בבקשתו תכנית פיתוח של כלל המגרש ולא הציג פתרון חניה משותף למגרש כולו, כנדרש לפי תכנית רובע 4 ובניגוד לאמור גם בחוות דעת צוות התכנון (ראו נספח 1 לתגובת הוועדה המקומית). עוד ציינה הוועדה המקומית, כי גם בשנת 2012 הוגשה בקשה לשינויים ביחס להיתר משנת 2008, להסדרת 8 מקומות חנייה. כבר אז מהנדס הרישוי המליץ שלא לאשרה מהטעם שלא כללה הצעה לפיתוח השטח ולהסדרת חניה למגרש כולו. בנוסף, בניגוד לטענת העותר שסוגיית הייעוד התכנוני של שטח הגישה המוצע הועלתה רק בתשובת הוועדה המקומית לערר, הרי שכבר בתיק המידע שנמסר לעותר ביום 26/2/19 צוין כי יש "לעדכן את מיקום הכניסה לחניה בהתאם להוראות התכנית" (ראו תיק המידע, נספח 2 לתגובת הוועדה המקומית). העותר התעלם מכך וגם בבקשתו זו מיקם את הכניסה לחניה באותו שטח שהייעוד שלו הוא שביל להולכי רגל. יתרה מכך, אף אם רשות הרישוי לא התבססה על טעם זה בהחלטתה לדחות את בקשת ההיתר - אין בכך כדי לאפשר לקבוע גישה לחניה בניגוד להוראות תכנית תקפה. השימוש בפועל כדרך אינו מאפשר לאשר את הבקשה בניגוד לייעוד הסטטוטורי. התעלמות מהייעוד הסטטוטורי אף תביא למצב שבו גם אם הוועדה המקומית תבקש בעתיד לעשות שימוש בשטח להולכי רגל, לא ניתן יהיה לעשות זאת.
9. אשר לטענת העותר כי הוועדה המקומית אישרה לאחרונה לבניין ברחוב בבלי 42-40 כניסה לחניה מאותו קטע שייעודו "שביל להולכי רגל" - עם הגשת הערר נשוא העתירה ומשנודע לוועדה המקומית דבר אי ההתאמה, הוחזרה הבקשה שהוגשה באותו מקרה לדיון חוזר תוך המלצה לבטל את ההחלטה. ביום 12/12/21 נערך דיון ברשות הרישוי במסגרתו נשמעו בעלי הזכויות ומבקשי ההיתר וניתן פרק זמן לנסות ולגבש פתרון מוסכם (הפרוטוקול צורף כנספח 3 לתגובת הוועדה המקומית). בדיון בעתירה שלפניי עדכנה ב"כ הוועדה המקומית כי הוועדה המקומית ביקשה מהיזמים של הפרויקט למצוא פתרון אחד לשלושת הבניינים במגרש בהתאם להוראות תוכנית רובע 4 וכי פתרון מוסכם כאמור טרם הושג. ב"כ העותר ציין כי לפי ידיעתו, לא מתקדם דבר וממתינים להחלטה זו בקשר עם מגבלות הייעוד הסטטוטורי.
10. אשר לטענת העותר כי נפל פגם בהחלטת הוועדה המקומית שהתעלמה מהתקנון המוסכם של הבית המשותף של הבניינים במגרש נשוא העתירה - הסכם זה לא הונח בפני רשות הרישוי כשהכריעה בבקשת ההיתר (העותר טוען מנגד, כי כל המסמכים מצויים בתיק הבניין שבהישג ידה ובידיעתה של הוועדה המקומית); ומכל מקום, אין בתקנון כאמור כדי לגבור על הוראות התוכניות החלות הקובעת מפורשות כי יש להציג תכנית פיתוח לכל המגרש למצוא פתרון תכנוני לכניסה אחת לחניה לכל המגרש.
11. לעניין הסעד החלופי שהתבקש שלפיו בית המשפט יורה לוועדה המקומית לפעול להכנתה ולאישורה של תכנית לשינוי היעוד של קטע הדרך מ"שביל הולכי רגל" ליעוד של "דרך" - אין להתערב בסדרי העדיפויות של הרשות בדבר קידום (או אי קידום) תכנית בנין עיר כזו או אחרת ואין מקום שסדר העדיפויות ולוחות הזמנים בעניין זה ייקבעו על ידי בית המשפט.
12. בנוסף טוענת הוועדה המקומית, כי יש לסלק את העתירה כנגד המשיבה 3, עיריית תל אביב-יפו על הסף שכן הסעד שהתבקש בפתח העתירה נטען בעלמא וללא כל נימוק ענייני. יצויין כי בדיון בעתירה הוועדה המקומית חזרה בה מהטענה שהעתירה הוגשה באיחור. עוד אציין כי המשיבים 4-13 (יתר בעלי הזכויות בחלקה), לא הגישו תגובה מטעמם ולא התייצבו לדיון.

דיון והכרעה

1. לאחר שעיינתי בחומר שהונח לפניי ושמעתי את טענות הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות.
2. תחילה אזכיר מושכלות ראשונים.
3. כידוע, ועדת הערר היא "מוסד תכנון" כהגדרתו בחוק התכנון והבניה. ועדת הערר היא בעלת סמכות מקורית רחבה לדון ולהחליט בערר שבא לפניה. בהיותה מוסד תכנון גבוה יותר מן הוועדה המקומית בהיררכיה התכנונית, היא מוסמכת להפעיל שיקול דעת תכנוני עצמאי ולבקר את החלטת הוועדה המקומית בדרך של בחינה מחדש (DE NOVO) ולקבל החלטה תכנונית אחרת מזו של הוועדה המקומית. כך נקבע למשל בעע"מ 2131-12 טל [טוקוולי] נ' ועדת ערר המחוזית ת''א:

"ככל שמדובר בהליך המתקיים בפני ועדת ערר, שהיא בגדר 'מוסד תכנון', כהגדרתו בסעיף 11א(א) לחוק התכנון והבניה, הרי שוועדת הערר רשאית לשים את שיקול דעתה המקצועי במקום שיקול דעתה של הוועדה המקומית. הביקורת שמפעילה ועדת הערר נעשית בדרך של בחינה מחדש (DE NOVO) של ההחלטה, בהתאם לשיקולים מקצועיים ותכנוניים (סעיף 152(ד) לחוק התכנון והבניה). בכך, שונה ביקורתה של ועדת הערר מהביקורת המופעלת על ידי בתי המשפט, כפי שהובהר לעיל" (פסקה 18 ניתן ביום 16/01/13).

(ראו גם עע"מ 4897/06‏ ‏בוקובזה נ' עיריית ירושלים אגף הרישוי הועדה המקומית).

1. הלכה היא, כי בית המשפט לעניינים מנהליים לא יחליף את שיקול הדעת של מוסד התכנון בשיקול דעתו שלו, אין הוא יושב כערכאת ערעור על החלטת ועדת הערר, וההתערבות השיפוטית בהחלטות מוסד התכנון תיעשה רק אם נפל פגם היורד לשורש ההחלטה כגון חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה ממתחם הסבירות.
   כך נקבע בבג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פד"י נ (3) 441, 446:

"הסמכות לתכנון הופקדה בידיהם של גופי התכנון המנויים בחוק, ובמרחב שיקול הדעת הניתן להם, ועל יסוד הנחה שפועלים הם בתום לב ובמידה ראויה של סבירות, רשאים ומוסמכים הם אותם גופים לנוע כרצונם וע"פ שיקול דעתם.

אנו כבית משפט, לא נתערב בפעילותם של גופי התכנון אלא אם תמצא בה סירכה מאלו סירכות המצדיקות התערבותנו, כעשייה שלא כחוק, שלא בסמכות, שלא בתום לב או שלא בסבירות ראויה".

ראו גם בג"ץ 6942/15 בן משה נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות, בפס' 24 (פורסם ביום 29/11/16); עע"מ 846-20 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה- מחוז תל אביב נ' אופקים ב.י. רוטשילד 70 בע"מ, בפס' 11-14 (פורסם ביום 13/09/20) (והאסמכתאות המוזכרות שם).

1. בבחינת העניין שלפני, לא מצאתי כי נפל בהחלטת ועדת הערר פגם ולא כל שכן פגם מן הפגמים המצדיקים את ביטול ההחלטה או התערבות בה. החלטת ועדת הערר ניתנה בהליך כדין, תוך שנשקלו כל השיקולים הרלבנטיים, היא מנומקת כדבעי ואינה חורגת ממתחם הסבירות.
2. כאמור, שני נימוקים עומדים ביסוד ההחלטה לדחות את בקשת העותר. הנימוק הראשון הוא קיומה של מניעה חוקית בשל המצב התכנוני התקף, לאור ייעודו של שטח הכניסה המוצע לחניה כ"שביל להולכי רגל" לפי התכנית החלה. הנימוק השני הוא שהבקשה אינה מציגה תמונה כוללת של המגרש בקשר עם החניה המבוקשת ואינה מתייחסת לבניינים האחרים שבמגרש, כי אם לבניין העותר בלבד. ועדת הערר ציינה, כי יש לפעול לשינוי ייעוד שטח הגישה המבוקש ולאחר מכן ניתן יהיה להגיש בקשה כשעל המבקש להציג תמונה כוללת של המגרש ולפרט כי אין במבוקש כדי לפגוע בפתרונות חניה אפשריים של כלל הבניינים במגרש.
3. לטענת העותר, החלטת ועדת הערר נשענת על פרשנות משפטית שגויה של הפסיקה. למונח "שביל להולכי רגל" אין הגדרה בחוק ובתכניות התקפות. הפסיקה הכירה באפשרות לאפשר מעבר כלי רכב על מקרקעין "מופרים" המשמשים בפועל כדרך, אף אם אלה מיועדים לשצ"פ; ויש לאפשר זאת גם במקרה זה, שכן הרציונל ביחס ל"שביל להולכי רגל" דומה. אני דוחה טענה זו. לא מצאתי שנפלה כל שגגה משפטית בפרשנות הדין ע"י ועדת הערר, ביישום הדין על ידה או בהפעלת שיקול הדעת. נדמה כי ההפך הוא הנכון. סבורני כי העותר מבקש לקרוא לפסקי הדין את מה שאין בהם ולגזור מהם הלכה שלא כהלכה.
   אבאר הדברים.
4. גם אם אניח, כטענת העותר, כי שטח בייעוד "שצ"פ" ובייעוד "שביל להולכי רגל" חד הם לצורך העניין (ודומני כי הנחה גורפת כאמור מעוררת לכאורה קושי וראו המצוטט מעניין פיפשקוביץ להלן), מעיון בפסיקה עולה, כי במקרים שבהם עלתה השאלה אם ניתן להתיר מעבר כלי רכב בשטח שייעודו שצ"פ, נבחנו הוראות התכנית הספציפית ומעבר כלי רכב הותר רק לאחר שנמצא כי לא עולה מהתכנית, כי אין להתיר שימוש כאמור בשטח הנדון. גם בהעדר הגדרה מפורשת בתכנית שיש בה כדי לשלול שימוש למעבר כלי רכב, יש לבחון אם עולה מכלל הוראותיה (והתשריט בכלל זה), כי אין להתיר שימוש כאמור. ודוק: אם יימצא שהתכנית שוללת מעבר כלי רכב בשטח, אין בידי מוסד התכנון להתיר שימוש בניגוד לייעוד הסטטוטורי. זאת, גם אם מדובר ב"שטח מופר". עוד לפי הפסיקה, גם במקרים שבהם אין התכנית שוללת אפשרות למעבר כלי רכב בשצ"פ, נתון הדבר לשיקול דעת מוסד התכנון.
5. כך, בעניין פיפשקוביץ נדונה השאלה האם בשטח מסוים ניתן להתיר מעבר של כלי רכב אל מקומות חנייה. תחילה דן בית המשפט בשאלה אם ייעוד שטח המעבר הוא "שביל להולכי רגל" או שצ"פ. כך בלשון בית המשפט העליון: "השאלה היא - מהי הגדרתה הנכונה של דרך זו [...]. האם מדובר בשטח פתוח, שבתחומו ניתן לאשר רחובות ודרכי גישה לכלי-רכב או שמא מדובר בשביל להולכי רגל, שכשמו כן הוא - מיועד למעבר הולכי רגל בלבד, ואין בו מקום לתנועת כלי-רכב". לאחר בחינת תכנית המתאר לפרטיה, נקבע כי עסקינן בשטח שייעודו שצ"פ. בשלב שני בחן בית המשפט מהם השימושים האפשריים לשצ"פ (שהוגדר בתכנית שם "קרקע המיועדת לתכליות בהתאם להוראות תכנית מתאר זו") וקבע כי "על פי ההגדרה של שטח זה [שצ"פ - י'ב'] ועל פי רשימת התכליות וההגדרות הנ"ל, מותר לקבוע בשטח כזה רחובות או דרכי גישה לכלי-רכב אל מקומות חניה לכלי-רכב, אשר ייוחדו להחניית רכבים של דיירי בית המגורים, אשר נבנה באותו אזור". בעניין דלק התעוררה השאלה האם נפל פגם בהחלטת ועדת התכנון לאשר גישה לתחנת התדלוק דרך שצ"פ. בית המשפט קבע כי "החלטתה של הוועדה המקומית אינה נוגדת את תכליתו של השטח הציבורי הפתוח כפי שנקבע בתכנית המתאר. אדרבה, על פי האמור בסעיף 13(ח) של תכנית ..., הותר השימוש בשטח ציבורי פתוח גם ל'זיקת הנאה ומעבר לציבור'. אישורו של פתרון מסוג זה לסוגיית דרכי הגישה והיציאה מתחנת הדלק הוא החלטה המסורה למוסדות התכנון שבהם חברים גם 'גורמים מקצועיים' בתחומים הנוגעים לעניין, ועל כן סברתי שדחייתו של אותו פתרון על ידי בית המשפט הינה בבחינת התערבות לא רצויה בשאלות תכנוניות" (להשלמת התמונה יצוין כי הערעור נדחה מטעם אחר).
6. בצדק, אפוא, ציינה ועדת הערר, כי במקרים אלה התבקש היתר למעבר כלי רכב בשטח שייעודו שצ"פ כאשר הוראות התכנית המתייחסות לשצ"פ, אינן מונעות מעבר כלי רכב בשטח (עניין פיפשקוביץ) או שנקבע כי התכנית אף התכוונה לאפשר מעבר כלי רכב בשצ"פ (עניין דלק). ואילו במקרה שלפני נמצא, כי התכנית החלה אינה מאפשרת לאשר מעבר כלי רכב בשטח שייעודו "שטח מעבר להולכי רגל". סבורני כי מסקנה זו אכן עולה מעיון בתשריט התכנית כפי שנימקה ועדת הערר (להזכיר, תקנון התכנית אינו קובע הוראות ביחס לשטח שייעודו "שביל להולכי רגל"). סימון ה"שביל להולכי רגל" באופן מובחן ונפרד מדבר בעד עצמו והוא בבחינת דיבור ברור ומפורש. זהו מצב שבו "לשון החוק" אינה מאפשרת פרשנות כמוצע ע"י העותר. יתר על כן, גם אילו הייתה פרשנות זו בגדר האפשר, הרי שהדבר נתון לשיקול הדעת התכנוני של ועדת הערר ובנסיבות העניין, אין מקום להתערב בשיקול דעת זה.
7. בניגוד לנטען, ועדת הערר לא התעלמה מהשימוש שנעשה בשטח בפועל אך קבעה כי שימוש זה אינו מאפשר שינוי ייעוד משתמע מייעוד של "שביל להולכי רגל" ל-"דרך" וכי יש לפעול לשינויי הייעוד בתכנית כדין ורק לאחר מכן ניתן יהיה להגיש בקשה להיתר לפתרון חניות. עוד אציין כי אין כל משמעות לכך שנימוק זה לא צוין בהחלטת הוועדה המקומית (שדחתה את הבקשה על יסוד הנימוק השני בלבד). כאמור, לוועדת הערר סמכות מקורית רחבה. בידה לקבל החלטה אחרת מהחלטת הוועדה המקומית ובוודאי שהיא רשאית לדחות את הערר על יסוד נימוקים ושיקולים אחרים מאלה שצוינו בהחלטת הוועדה המקומית. למותר לציין כי סוגיית הייעוד הסטטוטורי לובנה במסגרת הערר תוך שניתנה לעותר זכות טיעון כדבעי (ולא נטען אחרת).
8. גם בטענת האפליה אין כל ממש והיא נדחית. מקובלות עליי טענות המשיבות כמפורט לעיל ולא מצאתי להרחיב בדבר. כאמור, הכניסה לחניה לבניין ברחוב בבלי 49 היא משטח שייעודו "דרך" (סומן באדום בתשריט לעיל) ואילו ההיתר לבניין ברחוב בבלי 40-42, בוטל כמפורט לעיל, מייד כשהתגלתה הטעות בעניין זה תוך שנדרש לגבש פתרון כולל למגרש (הכולל, כאמור, 3 בניינים, והבניין הנדון בעתירה זו הוא אחד מהם) כך שיתאים לתוכניות החלות.
9. אציין כי אף שהמשקל העיקרי בעתירה ניתן לסוגיית הייעוד הסטטוטורי שלשטח הגישה המבוקש, אני מוצאת שיש משקל רב גם לנימוק השני שצוין בהחלטת ועדת הערר ועמד ביסוד דחיית הבקשה על ידי הוועדה המקומית. נימוק זה עומד בפני עצמו ודי גם בו לבדו כדי לדחות את העתירה. קשה להלום שכל בניין במגרש יתכנן לבדו כניסה לחניה בהסתכלות דרך קוף המחט, על בניין אחד בלבד וללא קשר למגרש ולבניינים האחרים במגרש. בהקשר זה אין מדובר בחשש בעלמא, שכן גם הבניין ברחוב בבלי 40-42 (אחד משלושת הבניינים במגרש) הגיש בקשה במסגרתה ביקש להתיר כניסה נפרדת לחניה כמפורט לעיל (יוער כי לגבי הבניין השלישי לא סופקו כל נתונים ע"י הצדדים). התייחסות לבניין אחד מבין שלושה שבמגרש, גם אינה עולה בקנה אחד עם המדיניות התכנוניות של הוועדה המקומית ועם הוראות תכנית רובע 4 (ראו ההוראות שצוטטו לעיל ובפרט ס' 3-4 לסעיף 6.6 בעניין החניה). העובדה שבין בעלי הזכויות בשלושת הבניינים הסכמה חוזית-קניינית, שמעוגנת בתקנון, שלפיה כל בניין רשאי לתכנן חניה עצמאית, אינה מחייבת את רשויות התכנון להסכים לתכנון כאמור, שמתעלם מכלל המבנים במגרש, כאילו לא היו; ואין ההסכמה בין בעלי הזכויות או הוראות התקנון גוברים על הוראות תכנית רובע 4 או מגבילים את שיקול הדעת של מוסדות התכנון.
10. לאור המקובץ, לא מצאתי ממש גם ביתר טענות העותר כנגד ההחלטה והן נדחות; ובכלל זה נדחית גם הטענה לחוסר סבירות או הטענה שמדובר בפתרון מיטבי מבחינת אינטרס הציבור.
11. העותר ביקש כי אם תדחה עתירתו לבטל את החלטת ועדת הערר, יורה בית המשפט לוועדה המקומית לקדם תכנית לשינויי יעוד הקרקע ואף לקצוב זמנים כך ששינויי הייעוד האמור יתבצע בתוך ששה חודשים. גם בעניין זה מקובלת עלי עמדת המשיבות, כי סדרי העדיפויות וניהול קצב הליך התכנון מסור לשיקול דעתן של רשויות התכנון וככלל בית המשפט לא יתערב בהן "בהעדר טעמים מבוררים היטב" (עע"מ 7503/18 אברהם נאנס נ' עיריית כפר סבא מיום 31/10/19). לא הונחה כל תשתית לכך ש"טעמים מבוררים היטב" כאמור מתקיימים בענייננו. בכל הקשור לסעד זה, מדובר גם בעתירה מוקדמת שכן כלל לא נעשתה פנייה למשיבות לצורך כך. יוער כי אף שאין בידי העותר או בעלי הזכויות האחרים במגרש סמכות להגיש תכנית לשינוי ייעוד השטח, בידם לגבש וליזום פתרון תכנוני ראוי ולפנות בעניין זה לוועדה המקומית או תוך שיתוף פעולה עימה באופן שיזרז הליך תכנוני לשינוי הייעוד ככל שיהיה רלבנטי (וראו בהקשר זה גם את ההליך בעניין בקשת ההיתר של הבניינים הסמוכים כמפורט לעיל). למרות שיש להניח כי הסדרת החניה במגרש אינה בסדר עדיפות עליון מבחינת הוועדה המקומית, עליה לתת את הדעת לשימוש שנעשה בפועל בחלק הנדון של רח' בבלי ולפעול להסדיר את השימוש בו כדין. אחזור ואזכיר בהקשר זה את דברי ועדת הערר בהחלטתה נושא העתירה לפיהם "ברי כי העובדה שבפועל במשך שנים רבות, שביל הולכי הרגל משמש כדרך לכל דבר ועניין, היא הנותנת כי יש לפעול לשינויי הייעוד ולהארכת הדרך הקיימת, ולהפיכת שביל הולכי הרגל לדרך, באמצעות תכנית בסמכות הוועדה המקומית. לאחר מכן ניתן יהיה להגיש בקשה לפתרון חניות בקומת העמודים, כאמור, תוך פירוט מספיק כי אין בבקשה כדי להפריע לתכנון פתרונות חניה לכל הבניינים במגרש ולגישה אליהם".
    מסיבות אלה ולאור כל האמור, גם לא מצאתי להיעתר לבקשה להורות על סגירתו של החלק הצפוני של רחוב בבלי לתנועה. אוסיף עוד כי סעד זה חורג מגבולות הערר.

סוף דבר

1. לאור כל האמור לעיל, העתירה נדחית. העותר ישא בהוצאות המשיבה 1 בסך של 15,000 ₪ ובהוצאות המשיבים 2-3 בסך של 15,000 ₪ (בסך הכל 30,000 ₪).

ניתן היום, כ"א אייר תשפ"ב, 22 מאי 2022, בהעדר הצדדים.