ביה"ד הארצי לעבודה, השופט אילן סופר: החלטה בנושא אחוזי נכות כללית (בר"ע 16202-04-22)

ניתנה ביום 15 מאי 2022

תוקנה והותרה לפרסום ביום 16 מאי 2022

השופט אילן סופר

1. לפניי בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי תל אביב (השופטת יפית מזרחי-לוי; ב"ל 9612-06-21) אשר דחה ערעור על החלטת הוועדה הרפואית לעררים (אי כושר) מיום 26.5.2021 (להלן – הוועדה). הוועדה קבעה כי המבקש איבד 65% מכושרו לתקופה שבין 1.4.2021 ל 31.1.2023.

הרקע לבקשה

1. המבקש, יליד 1994. למבקש נקבעה דרגת נכות כללית יציבה של 64%. למבקש נקבעה דרגת אי כושר מלאה בין יום 4.1.2016 ל 31.5.2020. ביום 3.9.2020, בעקבות בדיקה שנערכה למבקש ביום 5.8.2020 אושרה לו דרגת אי כושר מלאה לתקופה נוספת שבין 1.10.2020 ל 31.31.3.2021. ביום 1.2.2021 הודיע המשיב למבקש כי אושרה לו דרגת אי כושר חלקית בשיעור של 65% לתקופה שבין 1.4.2021 ל 31.3.2023. על החלטה זו הגיש המבקש ערר. הוועדה, שהתכנסה ביום 26.5.2021, קבעה כך:

" בן 27 הוועדה עיינה בפרוטוקול הוועדה הרפואית לפיו בגין הפרעת חרדה נקבעו 30%, כאבי ראש 20%, הפרעת קשב, טנטון, פיסורה, 10% לכל ליקוי. מסמכים מתיקו הרפואי, דו"ח שיקום ורופא מוסמך והאזינה ברוב קשב לדברי העורר ואביו שגם עו"ד המייצג. מדובר בעורר צעיר בוגר תואר ראשון למשפטים, משלים התמחות בהיקף מישרה מלא הן מבחינת ימי עבודה ושעות העבודה ליום, בעייתו העיקרית היא נפשית, מוגבל בביצוע מטלות הכרוכות בדחק, לחץ, אולם למרות הפגיעה בתפקוד ולאחר תקופה של אובדן כושר, במהלכה סיים את לימודיו בסיוע מחלקת שיקום, הוועדה לא מוצאת סיבה מספקת לשינוי החלטת דרג ראשון לפי יש לראותו כמי שאיבד באופן חלקי וזמני מכושרו לעבודה. יכול לעבוד לפחות באופן חלקי כפי שעובד בפועל במשרד עורכי דין או בכל עבודה אחרת בעלות אופי פקידותי, משרדי או בעבודות חלופיות מתאימות: תצפיתן בחדר בקרה, שומר לא חמוש בחדר ממוזג וכדומה. הוועדה דוחה את הערר."

1. על החלטה זו הוגש ערעור לבית הדין האזורי. בית הדין דחה את הערעור. נקבע כי התקנות האוסרות על בדיקה מחדש של מבוטח בטרם עברה חצי שנה מהקביעה האחרונה בעניינו מתייחסות רק למצב של נכות יציבה ולא למצב בו מדובר על נכות זמנית שעומדת לפקוע. לפיכך לא נפל פגם בכך שהוועדה התכנסה פחות מחצי שנה לאחר שניתנה החלטה בעניינו של המשיב. עוד נקבע כי החלטת המשיב לאשר דרגת אי כושר זמנית בלבד, בשיעור שאושר, הינה עניינית ומנומקת משעה שמדובר על מבוטח שזה עתה סיים את לימודיו והחל התמחות ועל כן יש לבחון את מצבו בעוד שנתיים בהתאם להשתלבותו בשוק העבודה.

נימוקי הבקשה

1. למבקש שלוש טענות עיקריות. ראשית המבקש טוען כי הוועדה התכנסה בחוסר סמכות שכן טרם עברו 6 חודשים מההחלטה האחרונה שניתנה בעניינו של המבקש. שנית המבקש טוען כי החלטת הוועדה לקבוע דרגת אי כושר זמנית נוספת, כאשר סך כל התקופות הזמניות שנקבעו למבקש הוא 7 שנים, הינה שרירותית ובלתי מנומקת. בהתאם לסעיף 210 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 (להלן – חוק הביטוח הלאומי) משעה שמצבו הרפואי של המבקש הוא יציב ואינו משתנה כבר שנים אין מקום להמשיך ולקבוע לו דרגת אי כושר זמנית. בנוסף בהתאם לחוזר המוסד לביטוח לאומי מיום 25.9.2011, חוזר שכותרתו "נכות פסיכיאטרית לתקופה זמנית נוספת" (להלן – חוזר המוסד) לא ניתן לקבוע דרגה זמנית לתקופה העולה על שש שנים. שלישית המבקש טוען לעניין עצם בדיקתו מחדש וההחלטה לקבוע לו דרגת אי כושר חלקית. לטענת המבקש החלטה זו לא התבססה על בדיקה רפואית חדשה ולכן לא ברור מה הוביל את הוועדה לחשוב, בניגוד להחלטות קודמות כי למבקש דרגת אי כושר חלקי בלבד. לטענת המבקש הורדת דרגת אי כושר בשל תשלום חלקי עומדת בסתירה לתכליות תיקון 109 לחוק הביטוח הלאומי, תיקון המכונה "חוק לרון".

דיון והכרעה

1. תיקון 109 לחוק הביטוח הלאומי בא לעולם בעקבות מסקנות ועדת לרון. ועדה זו הוקמה בשנת 2005 בראשות הנשיא בדימוס אפרים לרון על מנת לבחון את שילובם של אנשים עם מוגבלויות בשוק העבודה. במסקנות הוועדה נכתב כך "הקשר בין קצבאות הנכות להכנסות הנכים מעבודה הקיים היום מהווה חסם מרכזי בפני יציאה לעבודה של אנשים עם מוגבלות. הגדלת ההשתכרות מעבודה של אדם עם מוגבלות מביאה במרבית המקרים להקטנת הכנסתו הכוללת (קצבה והכנסה מעבודה יחד), ויש בכך משום תמריץ שלילי ליציאה לעבודה. הוועדה ממליצה על הנהגת שיטה לפיה לא יופסק תשלום הקצבה בבת אחת, לאחר השתכרות לא גדולה, אלא הקצבה תופחת באופן הדרגתי, כך שהכנסתו הכוללת של מקבל הקצבה תמשיך ותגדל ככל שתגדל הכנסתו מעבודה, ובשום מקרה לא יוצר מצב שעקב הגדלת ההכנסה מעבודה תקטן הכנסתו הכוללת של הנכה. שינוי זה יהווה תמריץ חיובי ליציאה מעבודה, ובעיקר להגברת המאמץ להגדיל את ההכנסה מעבודה." (ההדגשה אינה במקור א.ס.). בעקבות המלצת הוועדה בוצעו מספר תיקונים בחוק הביטוח הלאומי. לטענת המבקש התנהלות המשיב והוועדות עומדת בניגוד לתכליות התיקונים שנערכו בעקבות המלצות הוועדה. דעתי שונה. בחינת התנהלות הוועדות והמשיב בעניינו של המבקש מלמדת על איזון עדין והדרגתי בין הרצון לשלב את המבקש בשוק העבודה לבין הזהירות הנדרשת בשילוב מבוטחים הסובלים מקשיים נפשיים בשוק העבודה, והצורך להימנע משלילה פתאומית ומוחלטת של רשת הביטחון הסוציאלי הניתנת להם.
2. אפנה תחילה לטענה בדבר היעדר סמכותה של הוועדה להתכנס. תקנה 2 לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (בדיקה מחדש ותביעה חדשה), תשס"א-2000 (להלן – תקנה 2) קובעת כי "לא תיערך בדיקה מחדש לנכה שמשתלמת לו קצבה חודשית אלא אם כן חלפו 6 חודשים לפחות ממועד הקביעה הקודמת שלפיה משתלמת הקצבה.".

נשאלת השאלה האם מגבלה זו חלה גם בעניינו של מבוטח שנקבעה לו דרגת אי כושר זמנית לתקופה קצרה, ונערך דיון בעניינו לקראת תום התקופה על מנת לקבל החלטה בשאלת הארכת הדרגה הזמנית שנקבעה. הכרעה בשאלה זו מצריכה להידרש לתכליות התקנה. בעניין כהן נקבע כי "התקנות משקפות גישה דינמית, לפיה בתחום הביטחון הסוציאלי בשונה מתחום הנזיקין, גם דרגת נכות "יציבה" אינה סופית ומוחלטת ועשויה להשתנות עם חלוף הזמן (בר"ע (ארצי) 35607-10-19 אופיר קמחי – המלל (20.1.2020). לצד זאת התקנות נועדו לשמור על מסגרת דיונית יעילה ולכן מאפשרות דיון מחדש רק בהתקיים מספר תנאים." (בר"ע (ארצי) 20550-02-22 כהן – המוסד לביטוח לאומי (7.4.2022)). האמור נקבע ביחס לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה) תשט"ז 1956 אך הגיונו נכון גם לתקנות מושא הבקשה.

המגבלה בדבר בדיקה מחדש בתוך תקופה של שישה חודשים משקפת את האיזון המדובר בין הדינמיות הנדרשת לבין יעילות הדיון. מגבלה זו נועדה למנוע מצב שבו מבוטח שאינו מרוצה מהחלטת הוועדה יגיש בקשות חוזרות ונשנות לבדיקה מחדש. מהצד השני המגבלה גם נועדה להבטיח למבוטח "תקופת שקט" בה הוא יודע כי לא ניתן לפתוח את עניינו מחדש ולהפחית את דרגת הנכות שנקבעה לו.

1. בעניינו של המבקש מדובר על מקרה חריג בו דרגת אי הכושר הזמנית שנקבעה עמדה לפקוע בתוך תקופת ההגבלה הקבועה בתקנה 2. נראה כי התכלית של הבטחת תקופת שקט למבוטח אינה מתקיימת שכן לכתחילה הוגדרה נכות זו לתקופה קצרה והחלטת הוועדה לא נועדה לצמצם תקופה זו אלא לדון במצבו של המבקש עם תום התקופה. המבקש לא ערער על ההחלטה מיום 3.9.2020 ולכן אין מקום להידרש לשאלה האם היה נכון שבהחלטה זו תקבע נכות לתקופה ארוכה יותר, כך או אחרת אדרש לטענות ממין זה בהמשך. מכל מקום מועד התכנסות הוועדה היה לקראת תום התקופה בת ששת החודשים ומבחינה זו טענת המבקש הינה בגדר דקדוקי עניות שעה שלא נטען כי יצא חסר בשל מועד ההתכנסות.
2. עתה לטענות בדבר קביעת דרגת אי כושר זמנית ובדבר הפחתתה. סעיף 209(ב) לחוק הביטוח הלאומי קובע כך : "בהחלטתו יביא פקיד התביעות בחשבון גם את השפעת ליקויו של התובע על יכולתו לחזור לעבודתו במלואה או בחלקה, ועל יכולתו לבצע עבודה אחרת או לרכוש מקצוע חדש מסוג העבודות או המקצועות שהתובע מסוגל לעסוק בהם והתואמים את כושרו הגופני ומצב בריאותו, וזאת לאחר שרופא מוסמך ופקיד שיקום שהמוסד הסמיכו לכך חיוו דעתם בכתב לענין זה; פקיד התביעות לא יביא בחשבון אם הוצעה לתובע עבודה או אם לא השתלב בעבודה כאמור."

כלומר דרגת אי הכושר תיבחן בהתאם לליקויים של המבוטח אך גם בהתאם להכשרתו. לפיכך ברור כי העובדה שהמבוטח רכש מקצוע רלוונטית לשאלת כושרו להשתכר, ואין מקום לטענתו של המבקש כי משעה שלא נערכה לו בדיקה רפואית נוספת לא היה מקום כי הוועדה תקבע דרגה נמוכה יותר מהדרגות שנקבעו לו בעבר. המבקש סיים את לימודיו ולכן מטבע הדברים נפתחו בפניו אפשרויות תעסוקה נוספות ואפשרויות אלו צריכות להילקח בחשבון בשאלת כושרו להשתכר.

1. בנוסף אין לקבל את הטענה כי משעה שמצבו הרפואי של המבוטח יציב יש לקבוע דרגת אי כושר צמיתה ולא ניתן לקבוע דרגה זמנית. סעיף 210 לחוק הביטוח הלאומי קובע כי "פקיד תביעות רשאי לקבוע דרגת אי-כושר להשתכר לתקופה מוגבלת, כל עוד המצב הרפואי או התפקוד של הנכה אינם יציבים, או לתקופה הדרושה למתן שיקום מקצועי, או בנסיבות אחרות כפי שנקבע; תוקפה של כל קביעה זמנית תהיה לתקופה שאינה עולה על שנתיים."

כלומר הסעיף מאפשר לקבוע דרגת אי כושר זמנית במספר מצבים חלופיים: כאשר המצב הרפואי אינו יציב, כאשר המצב התפקודי אינו יציב, לתקופה הדרושה לשיקום מקצועי או בנסיבות אחרות.

בענייננו גם אם מצבו הרפואי של המבקש יציב, נראה שהוועדה סבורה שמצבו התפקודי טרם התייצב ולכן היא קבעה דרגת אי כושר זמנית. התנהלות זו מתכתבת עם רוח מסקנות וועדת לרון. המבקש סיים תואר ראשון במשפטים והחל כעת לעבוד במשרה מלאה כמתמחה. אין לדעת כיצד יתמודד המבקש עם משרה זו, לאחר שיסיים את ההתמחות ולכן נקבעה לו דרגת אי כושר זמנית על מנת לשוב ולבחון את השתלבותו בשוק העבודה כעבור שנתיים. בתרחיש האופטימי המבקש יסיים בהצלחה את תקופת ההתמחות וישתלב באופן מלא בשוק העבודה, אך ייתכנו גם תרחישים אחרים. לכן, בהתחשב בין היתר בכך שתקופת ההתמחות היא זמנית, הוועדה סברה שנכון יהיה להמתין עם קביעת דרגת אי הכושר הצמיתה. לא מצאתי כי קביעה זו של הוועדה בלתי סבירה ונראה כי היא משקפת גישה של שילוב הדרגתי של מבוטחים בשוק העבודה.

1. מצאתי כי יש מקום לדחות גם את הטענה לפיה חוזר המוסד אוסר על קביעת דרגה זמנית נוספת בעניינו של המבקש. מבלי להידרש לשאלת מעמדו המחייב של החוזר, עיון בחוזר מלמד כי הוא אינו רלוונטי לעניינו של המבקש. החוזר עוסק בדרגת נכות רפואית ולא בדרגת אי כושר. אין מגבלה בחוזר על יכולתה של הוועדה או של פקיד התביעות לקבוע דרגת אי כושר זמנית. בעניינו של המבקש נקבעה לו דרגת נכות רפואית קבועה, ורק דרגת אי הכושר נותרה זמנית ולכן לא מצאתי כי נפלו פגמים בהתנהלות הוועדה.
2. סוף דבר – הבקשה נדחית. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

ניתנה ביום י"ד אייר תשפ"ב (15 מאי 2022) תוקנה והותרה לפרסום היום י"ד אייר תשפ"ב (15 מאי 2022) בהיעדר הצדדים ותשלח אליהם.