ביהמ"ש המחוזי ירושלים, השופט אלי אברבנאל: פס"ד בעניין החלטת הועדה המחוזית לתכנון ובנייה בגדרה אושרה תוכנית להקמת שכונת "דניה החדשה" בחיפה (עת"מ 26185-05-22)

1. עניינה של העתירה שלפני החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה (להלן: הוועדה המחוזית או: הוועדה) מיום 7.3.2022, שבגדרה אושרה מחדש תכנית 304-0600072 חפ/2160ב' להקמת שכונת "דניה החדשה" (להלן: התכנית).

2. התכנית חלה על 107 דונם בחלקה הדרומי של שכונת הוד הכרמל-דניה בחיפה (להלן: שכונת דניה), בשטח הגובל מדרום בגן לאומי פארק הכרמל, ומטרתה תכנון המשך אזורי מגורים המהווים הרחבה של שכונת דניה.

על פי התכנית שכונת דניה תורחב לכיוון דרום בדרך של תוספת 44 דונם בייעוד מגורים (37,000 מ"ר שטחים עיקריים, שיכללו 226 יחידות דיור ב-58 מגרשים, בצפיפות של כ-5.1 יחידות דיור לדונם נטו); 1.8 דונם בייעוד מבנים ומוסדות ציבור (3361 מ"ר); כשני דונם למסחר (3,530 מ"ר); וכחמישה דונם למלונאות (כ-14,072מ"ר).

3. התכנית אושרה לראשונה ביום 12.2.2020. שלוש הודעות ערר שהוגשו עליה לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה נדחו ביום 15.10.2020.

4. עתירה מנהלית שהוגשה לבית משפט זה על ההחלטה האמורה בתיק עת"מ 70723-11-20 נדחתה בעיקרה בפסק דין שניתן ביום 21.6.2021 (להלן: פסק הדין). עם זאת העתירה התקבלה בנוגע להתמודדות התכנית עם החשש לפריצת שריפת יער ומתן המענה לתנועת כלי רכב במקום עקב כך, באופן שסוגיה זו הוחזרה לדיון נוסף לפני הוועדה המחוזית, על מנת שתתקבל בה החלטה מחודשת.

בפסק הדין נקבע בעניין זה כלהלן:

"שונים הם פני הדברים בנוגע להתמודדות התכנית עם עומסי התנועה הצפויים להיגרם במקום בעת חירום, ובמיוחד בעת פריצת שריפת יער רחבת ממדים בצמוד לשכונת דניה. התרחשות שריפה במקום אינה בלתי צפויה. כאמור בחוות הדעת שהוגשה מטעם העותרים, אלפי שריפות יער מתרחשות בישראל מידי שנה. ב-25 השנים האחרונות פרצו בפארק הכרמל חמש שריפות ענק, שבגינן עלו באש עשרות אלפי דונמים של חורש טבעי, פונו עשרות אלפי תושבים מבתיהם, ובחלקן נפגעו בתי מגורים רבים. חלק משריפות אלה פרצו בסמוך לשכונת דניה. מדובר באזור 'מועד לפורענות', המחייב בשל מאפייניו הייחודיים התייחסות לאפשרות של פינוי תושבי המקום, תוך הותרת צירי התנועה פנויים לצורך עבודתם של כוחות הביטחון.

מדידת עומסי התנועה ביציאה מהשכונה בשגרה בשעות הבוקר, רלוונטית באופן חלקי להתרחשות חירום כאמור. על פי ההנחה המחמירה, בעת חירום יש לצפות ליציאה בעת ובעונה אחת של מרבית כלי הרכב המשמשים את תושבי השכונה ובאיה. זאת ועוד, הנכונות להשלים עם קיומם של עומסי תנועה כבדים בשעות הבוקר, שמהם סובלים רבים בכל חלקי הארץ, אינה הולמת התרחשות חירום, המחייבת נטילת סיכונים נמוכה יותר. מובן כי ככל שנבחנות שאלות הנוגעות לבטיחות התושבים, גוברת הדרישה לביסוס ההחלטה על תשתית מוצקה. כזאת לא הונחה לפני הוועדה המחוזית ולפני ועדת הערר.

אף שוועדת הערר קיבלה את הטענה כי 'במקרה שבו חלילה תפרוץ שרפה באזור, עלולים עומסי התנועה הנוצרים במהלך פינוי השכונה להחמיר את הסיכון לתושביה', אין בהחלטתה התמודדות של ממש עם החשש האמור. ככל שהצפייה להתרחשות עומסי תנועה בלתי נסבלים בשכונת דניה בעת שריפה מתקיימת כבר עתה, מובן כי תוספת של כ-500 מכוניות מחריפה את החשש.

לצורך בחינת החשש האמור התבססו הוועדה המחוזית וועדת הערר על חוות דעתו של יועץ תחבורה מטעם היזם. כל שטען יועץ התחבורה האמור הוא, כי נמסר לו שעיריית חיפה שוקדת בימים אלה על מתן מענה לדרישות מבקר המדינה בעניין קביעת דרכי מילוט מאזורי שריפה, ואף החלה בתכנון דרכי מילוט מרכס הכרמל, לרבות ירידה משכונת דניה. היועץ ציין עוד בחוות דעתו כי 'העובדה שמתוכננת דרך גישה נוספת לשכונת דניה אינה פותרת רק את הבעיה הבטיחותית שעלולה להתעורר בעת חירום אלא גם תקל בהרבה על עומס התנועה בצמתי הגישה הקיימים בימים רגילים'. ואולם כאמור בהחלטת ועדת הערר, 'תכנונו של כביש כזה דורש הליך תכנוני נפרד, ומאחר שמדובר בשטח בעל רגישות נופית-סביבתית גבוהה, במדרונות תלולים המהווים חלק מפארק הכרמל, הוא צפוי להיתקל בהתנגדויות רבות, ועלול להיות כרוך בפגיעה סביבתית'. מכאן שסלילת כביש מילוט מהשכונה, אינה צפויה בעתיד הקרוב, אם בכלל.

מהמקובץ עולה כי אף שהוצאת התכנית אל הפועל כרוכה בהגדלת עומסי התנועה בשכונת דניה בעת חירום, דבר העלול לסכן את תושבי המקום ואת בתי השכונה, חשש זה לא נבחן לעומק. לא הונחה לפני הוועדה המחוזית ולפני ועדת הערר תשתית מקצועית של ממש לבחינת החשש, זאת כשברקע הדברים אי ישומן של המלצות מבקר המדינה בנוגע לצורך בהכשרת דרכי מילוט משכונות מגורים בכרמל. שלב אישור התכנית הוא השלב לקבלת התייחסות לנושא זה, ואין לצפות כי הדבר יבוא על פתרונו בשלב מתן ההיתר.

אין להפריז במשמעותה של השלכת הרוחב העשויה להיות לקביעה כאמור על אישורן של תכניות אחרות. עניינה של התכנית נשוא העתירה ייחודי. מדובר בשכונה הגובלת באזור המיוער הגדול במדינה, שבו מתרחשות שריפות יער רחבות היקף לעיתים לא רחוקות. מערכת הכבישים הדלה בתוך השכונה, וחיבורה הבעייתי לנתיבי התחבורה בעיר, עלולים להגביל את יכולת התמרון של תושביה ביציאתם ממנה ואת יכולתם של כוחות הביטחון להיכנס אליה בעת הצורך. משכך בטרם אישור תכנית להרחבת השכונה, נדרשת הוועדה המחוזית לתשתית מעמיקה יותר בנושא זה.

אשר על כן דין הטענה להתקבל, כך שבטרם אישור התכנית תידרש הוועדה המחוזית לחוות דעת מקצועית בלתי תלויה, אשר תבחן לעומקם את החששות האמורים...

התכנית נשוא העתירה מוחזרת לוועדה המחוזית, על מנת שזו תבחן מחדש את החשש כי מערכת התחבורה בשכונת דניה וביציאה ממנה, לא תעמוד בעומס התנועה בעת התרחשות אירוע חירום, לרבות פריצת שריפת יער רחבת היקף בסמוך לשכונה, ותכביד על יכולתם של תושבי השכונה לצאת מהשכונה ועל יכולתם של כוחות הביטחון להיכנס אליה. הוועדה המחוזית תקבל החלטה מחודשת בעניין, לאחר שתונח לפניה חוות דעת מקצועית ובלתי תלויה ותקיים דיון בעניין".

ההחלטה המחודשת

5. בעקבות פסק הדין האמור, הוגשו לבקשת לשכת התכנון חוות דעת בעניין מרשות הכבאות וההצלה, מיועצת התנועה של הוועדה המחוזית ומרשות הטבע והגנים.

בחוות דעת רשף דני אטיאס מטעם רשות הכבאות וההצלה מיום 6.10.2021 שעניינה דרכים להקטנת הסיכון להתפשטות שריפות יער לשכונה החדשה, צוין כי "שכונת דניה – הוד הכרמל אינה שכונה יוצאת דופן משכונות נוספות בעיר חיפה המוקפות בחורש ויערות אורנים המסכנים את תושבי השכונה בעת התפשטות שריפות יערות... בשל סמיכות שכונת דניה – הוד הכרמל לשטחים פתוחים ומיוערים עליה לעמוד בתקנות כיבוי אשר ולהקים מערכות מים לצמצום והשתלטות על שריפות יער וכיבויין בשלבי התפשטות ראשוניים. בנוסף נדרש להקים, לבצע ולתחזק את אזורי המפגש (אזור חיץ 76מ') של השטח הפתוח עם השכונה באזור חיץ... שטח התכנית כיום נמצא באחריות עיריית חיפה ואינו מטופל. בשטח קיימים עצי אורן ומיני פולשים בסמיכות רבה למוקדי מגורים. שטח זה מהווה כשלעצמו סכנה למגרשי המגורים הקיימים הגובלים בו. הקמת השכונה החדשה ויצירת שטח חיץ... יהווה הגנה לשכונה הקיימת כיום. לתכנית זו חשוב להסדיר גישה לרכבי כיבוי אל/ומכיוון הפארק, שתאפשר גישה לרכבי חירום בלבד. בהתאם להוראות התכנית הוטמעו סעיפים לעניין צמצום התפשטות שריפות חורש ויער ויציעתר חיץ אשר ביעוד שצפ"ים".

בחוות הדעת נקבעו דרישות בנוגע לאיזור החיץ האמור ששטחו המצטבר 76 מ', שבו "נדרש לבצע פינוי גזם ופסולת, וכן ביצוע הרמות נוף לכלל העצים רחבי העלים..."; דרך עפר מהודקת ברוחב 6 מ' למעבר רכבי כיבוי וחירום; רצועה נוספת ברוחב 50 מ' – "בשטח זה יבוצע דילול וכריתה של עצי אורן ירושלים ומינים פולשים המסכנים את בתי המגורים בעת שריפת יער, עצים יבשים תלישת זרעי אורנים ומניעת מגן בין צמרות העצים".

בנוגע לשטחי החיץ האמורים נקבעו בחוות הדעת דרישות נוספות, ובהן חובת פינוי פסולת ועישבייה "באופן מיידי"; ביצוע העבודות בפיקוח בעלי תפקיד בעלי ידע מקצועי בתחום; התקנת מערכת ממטרות מים שמטרתה הרטבת שטחי החורש והיער לצמצום התפשטות שריפות; דרישות והנחיות בנוגע להתקנת תשתיות מים; ודרישה לקבלת התייחסות נוספת של רשות הכבאות כתנאי למתן היתר בנייה.

בחוות דעת יועצת תנועה והנדסה של הוועדה המחוזית, אינג' מרינה פלדמן מיום 24.10.2021, צוין כי "אף מערכת תחבורתית תנועתית לא מתוכננת על בסיס אירועים חריגים, כגון מצב שכלל תושבי אזור מסוים ברגע נתון אחד ירצו לנסוע עם רכביהם הפרטיים בכיוון מסוים... בעת אסון פינוי שכונה חייב להתבצע באופן מרוכז ע"י הרשות המקומית באוטובוסים אחרת השכונה תיחסם ולא יהיה ניתן להכניס כוחות כיבוי והצלה לתוכה. עם זאת בתכנית דנן המצב משתפר, שכן קיימות דרכים לשכונה שאינן מתוך השכונה הקיימת אלא משטחי הפארק, ובכך משפרת התכנית את המצב מזה הקיים, שהרי לשכונה הקיימת אין חיבור לשבילי רכבי החירום שבפארק בעוד שחיבור זה יבוצע לשכונה החדשה".

עוד צוין כי הקמת שטחי חיץ על ידי רשות הטבע והגנים, כריתת עצים ותחזוקת שטחי החייץ "יובילו לעיכוב בהתפשטות האש, באופן שניתן יהיה ככל שיעלה צורך לפנות את תושבי השכונות באופן מסודר וביעילות רבה יותר". עוד צוין כי בדו"ח מבקר המדינה בתחום זה לא נזכרת דרישה לפינוי אזרחים בכלי רכבם הפרטיים, וכי "עצם הוספת השכונה עם כלל הכבישים תשפר את הנגישות התחבורתית של כוחות הכיבוי וההצלה בעת הצורך ולכן ניתן לראות בעצם הוספת השכונה עם הכבישים כשיפור משמעותי תנועתית בעת אסון עתידי".

בחוות דעת מטעם רשות הטבע והגנים מיום 29.8.2021 צוין כי כחלק מהפקת הלקחים בשריפות רחבות היקף בפארק הכרמל בשנים 1998, 1999 ו-2005 רשות הטבע והגנים "מבצעת באופן שוטף תחזוקה של אזורי חיץ ברוחב של כ-76 מ' ויותר לצמצום ומניעת שריפות, בשטח הגובל עם שכונת דניה אזורים נוספים בפארק הכרמל", ובין היתר נעשה גיזום, דילול צמחייה, עקירת עצים שמטרתם צמצום עוצמת האש ועיכובה "כדי לאפשר הגעה של רכבי חירום ו/או פינוי של השכונה". עוד צוין כי "מתבצעות פעולות להסדרת דרכים הקיימות בפועל בתוך הגן הלאומי למעבר רכבי חירום לרבות רכבי כיבוי אש באופן שבשעת חירום ניתן יהיה להגיע אל השכונה מדרך נוספת, בנוסף לכבישים הסטטוטוריים הפנימיים שלה... החיבור לשכונה שבתכנית החדשה יאפשר את ההגעה אל השכונה הקיימת של דניה באמצעות הדרכים האמורות, דבר שלא התאפשר ערב אישורה. כלל הטיפול האמור מתבסס על מסמך העקרונות להגנה על ישובים של כיבוי האש והועדה לשיקום הכרמל". נאמר עוד כי רשות הטבע והגנים לקחה חלק בהליך התכנוני והעלתה דרישות להגנת השכונה מפני אש, וכי דרישותיה שולבו בהוראות התכנית ובהן הוראת סעיף 4.5.2 לתכנית שעניינה מניעת שריפות; הוראת סעיף 6.4 לתכנית שעניינו הכלללת פרק בטיחות אשר בתכנית הבינוי והפיתוח, הוראת סעיף 6.14 שעניינו אספקת מים ובו נאמר כי עמידה בדרישות בנוגע לכך היא "תנאי לקליטת הבקשה להיתר בנייה"; הוראת סעיף 6.14 שעניינה יצירת דרכי גישה בין השכונה החדשה לחדרך הקיימת בתוך הגן הלאומי; והוראת סעיף 16.6 שעיינה סלילת הדרכים הנזכרות כתנאי למתן היתר בנייה. עוד צוין כי יש באזורי החיץ כדי למתן את האש ולעכב אותה אך אין בהם כדי למנוע בהכרח את התפשטותה. חוות הדעת קובעת כי "הטעמת הסעיפים בהוראות התכנית וביצועם בפועל, ישפר את המצב בהשוואה לזה הקיים מבחינת הנגישות של רכבי חירום לרבות רכבי כיבוי אש לשכונה החדשה ולשכונת דניה, וביצוע כל העבודות שתוארו יוביל להקטנת עוצמת השריפות ומהירות התפשטותן, גם אם לא למניעתן המוחלטת".

6. בהחלטתה המחודשת מיום 7.3.2022, הנתקפת בעתירה זו, החליטה הוועדה "לדחות את מרבית טיעוני ההתנגדויות, ולאשר את התכנית בהתאם להחלטתה מיום 12.2.2020 ובשינויים... שעיקרם בחוות דעתו של נציג כיבוי והצלה לישראל". הוועדה ציינה כי "השתכנעה כי ככל שחלילה תפרוץ שריפה, האמצעים שהוטמעו ושיוטמעו בתכנית ימתנו את עצמת האש ואת קצב התקדמותה, ויאשפרו אם וכאשר יידרש מרווח זמן רב יותר באופן משמעותי בהשוואה לזה הדרוש היום, אשר יאפשר ניהול נכון של אירוע החירום, ובמקרה הצורך אף את פינויים של התושבים באופן מושכל. אמצעים אלו... הינם דרך החירום שתתחבר לשכונה החדשה (וממילא לזו הקיימת) מדרום; טיפול מאסיבי בצומח שבשטח התכנית המהווה סכנה לתושבי השכונה הקיימת (בעניין זה יש לציין גם את השלוחה 'המאיימת' בעת פרוץ שריפה על הכביש הפנימי שבשכונה הקיימת שהתכנית תסיר איום חמור זה שעלול היה לסכן פינוי השטח המערבי של השכונה הקיימת; יצירת אזור חיץ של 76 מטרם לפחות מגבול מגרשי המגורים ותחזוקו השוטף; יצרית מערכת מים בהתאם לתקני כיבוי אשר; 'חגורת שצ"פ' סביב השכונה החדשה, שתאפשר מעבר רכב חירום עליה ועוד".

הוועדה נסמכה בהחלטתה לשלוש חוות הדעת האמורות שהוגשו לה לאחר פסק הדין, וקבעה כי בהתאם להן "ההכרעה בסוגיה נדרשת להיבחן בהתאם לשלושה קריטריונים כלהלן: הפרדה בין היער לאזור המגורים – הגנה מפני התפשטות אשר; תשתיות מים; דרכי גישה ומילוט".

בעניין דרכי גישה ומילוט, קבעה הוועדה כי על פי חוות הדעת שהוגשו לה "התכנית תאפשר הוספה של חיבור חדש לדרך עפר קיימת בתחום הפארק אשר תשמש כגישה לרכבי חירום בלבד. על כן, אישור התכנית ישפר משמעותית את הגישה של רכבי החירום לשכונה". עוד צוין כי "האמצעים האמורים לעיל הנדרשים בתכנית אשר יקטינו את עצמת האש וימנעו ולמצער יעכבו את התפשטותה, ניתן יהיה ככל שיעלה הצורך להתפנות מהשכונה באופן אחראי. עוד ייאמר כי גם כאשר תכנית כוללת 500 רכבים אין זה אומר שבעת חירום התכנית תוסיף 500 כלי רכב שינועו באותה עת על הכבישים. מדובר ב-226 דירות ושטחים לא משמעותיים של מסחר ומבני ציבור שאינם צפויים להוסיף כמות משמעותית של אוכלוסייה שמחוץ לשכונה וכן כ-50 חדרי מלון. סביר להניח שבמצב קיצון השכונה תוסיף מחצית כמות הרכבים שציינו המתנגדים".

בהתאם לכך החליטה הוועדה על תיקון התכנית בדרך של הוספת תנאים בתחום יצירת אזורי החיץ והקמת תשתיות המים כאמור לעיל.

טיעוני הצדדים

7. העותרים טוענים כי בהחלטתה מושא העתירה התעלמה הוועדה מפסק הדין האמור, מהמלצות מבקר המדינה, ומעמדתן של עיריית חיפה והועדה המקומית חיפה הבקיאות בנעשה בשכונה ובצרכיה, הכול בלא שהובאו לפניה נתונים חדשים המצדיקים זאת.

העותרים מדגישים כי "קו הממשק של השכונה החדשה לפארק הכרמל הוא ארוך מאוד" ומכאן חשיפתה הגבוהה לסכנת התשפטות האז כתוצאה משריפת יער.

העותרים טוענים עוד כי החלטת הוועדה "לא נשענה על אדנים מהימנים ויציבים שעה שבדיון שנקבע לאחר פסק הדין המנחה לא התייצב נציג כבאות והצלה מטעם המשיבה 1, לא נתקבלו מענים קונקרטיים" לחששות שהועלו בהתנגדות ובפסק הדין". לטענתם "ממצאי המומחים שהיו לקוניים וכלליים ולבטח לא עולים בקנה אחד עם דרישת בית המשפט בפסק הדין המנחה... לא הוצג כל מענה כן ואמיתי למניעת האסון בשלב התכנית".

העותרים מוסיפים וטוענים כי "ברי שכלל תשובי דניה ובצר להם גם תושביה החדשים שידורו בסביבה מכוח התכנית החדשה, עשויים להישרף בעודם בחיים תוך שיהיו כלואים באופן שלא ניתן לנתב את דרך המילוט, כאמור יציאה אחת צרה ובעייתית לא יכולה להוות מענה ולבטח לא כאשר הפתרון היחיד הינו רצועה ברוחב 76 מ' שאש המתלקחת עוברת אותה בפחות משניה כאשר הטענה שעלתה על ידי חברי הוועדה המחוזית היא שיתפנו אוטובוסים עם נתיב מילוט חד כיווני, צר, מוגבל, וחסר תמרון". עוד נטען כי חוות דעת רשות הכבאות התייחסה לזמן עתיד תיאורטי לא מבוסס ובלתי מחייב.

בדיון הוסיפה העותרת 2 לדברי ב"כ העמותה וטענה כי "אני גדלתי בשכונה ומגדלת בה את ילדיי, כל הדברים היפים שנאמרו פה על פינוי מרוכז, בפועל אינם ישימים בשכונת דניה, בפועל לא קרו גם בפעמים הקודמות... בשריפה האחרונה בסוף 2016 היה לי תינוק בבית ואני זוכרת את עצמי שעתיים מנסה לצאת מהשכונה... מדובר בשכונה מאוד גדולה ופינוי שלה בכל דרך אחרת אינו אפשרי".

העותרים נסמכים על חוות דעת מאת יועץ בטיחות אש ועל חוות דעת בתחום תכנון תנועה ותחבורה:

בחוות דעת מאת טפסר בדימוס יצחק שלו (להלן: שלו), יועץ בטיחות אש, צוין כי בסולם של 1 עד 5, מבנים הסמוכים ליער "הנם בדרגת 5 שהיא דרגת הסיכון הגבוהה בתכנון תכנית בטיחות למבנים", שבעבורם "נדרשת ספיקת מים של 3789 ל"ד". לטענתו כמויות המים הנזכרות בחוו"ד אטיאס "זניחות לחלוטין שלא יספיקו אפילו לשריפת מבנה אחד בלבד. כמויות אלו נקבעו בתנאי שישמרו עקרונות ההפרדה בין יער לאוזר מגורים... אין אפשרות לחשב את כמויות המים הנדרשות להגנה על יישובים הסמוכים ליער מהסיבה שלא נעשתה הפרדה בין השימושים, קרי יער מול מגורים. וכמויות המים שידרשו במקרה של אי הפרדה גדולות עשרות מונים מהכתוב בתקנות. כמויות מים אלו יכולות לתת מענה מקומי למבנה עצמו אך לא בטוח שהן אכן יהיו זמינות בעת אירוע חירום כי הצריכה של כוחות הכיבוי תשפיע על מערך המים. קיימת בעיה של לחצים וכמויות מים באזור כפי שהתברר בשריפות הקודמות שהתרחשו באזור. מומלץ על הקמת מאגר מים בנפח מינימלי של 10,000 מ"ק כולל התחברות לקו מקורות למילוי חוזר". לטענתו כמויות המים הנזכרות בחוו"ד אטיאס "יספיקו מקסימום לצריכה הפרטית בשגרה ויתנו מענה לשריפת בית אחד, אך אין ביכולתם לספק דרישה לכיבוי שריפת יער או לפחות להגן על היישוב מפני התפשטותה אל תוך היישוב".

אשר לדרכי הגישה לשכונה והמילוט ממנה, מציין שלו כי "עיריית חיפה לא נערכה ולא יישמה את דוח מבקר המדינה מר שפירא אשר קבע באופן חד משמעי כי יש צורך בנתיב נוסף והנתיבים הקיימים מובילים לאותו ציר (אבא חושי) או שהחלה בתכנון נתיב נוסף וטרם סיימה. בכל מקרה לא ניתן לאכלס כמות עצומה של דיירים ומשתכנים ארעיים בבית מלון ללא אמצעי מילוט מתאימים. תוספת של כ-1000 תושבים ומעל 500 מכוניות יכולה להוות בעת אירוע אמת 'מלכודת אש' (מונח מקצועי הבא להסביר מצב קטסטרופלי) לנמצאים בנתיב האש ללא יכולת להימלט". שלו מציין עוד כי בכל בית מגורים יש לתכנן מספר יציאות מהמבנה לצורך מילוט בהתאם למספר הדיירים "על אחת כמה וכמה בבואנו לתכנן שכונה ענקית מבלי להתייחס לאפשרות המילוט אין להעלות זאת על הדעת. ריבוי של מכוניות המנסות לברוח ממוקד השריפה וייתקעו בפקק לא יאפשר לכוחות הבטחון להכנס לאזור ולספק סיוע הכרחי במצב כזה וזה כולל את כוחות הכיבוי שלא יוכלו לבצע את מלאכתם. כוחות מד"א שלא יוכלו לגשת ולפנות נפגעים מהאירוע". להערכתו טור של 500 מכוניות העומדות על הכביש נפרס על כ-2 ק"מ, שבהם לא מתאפשרת תנועה. עוד ציין כי "פקק זה מעמיד בסכנה כל מי שיהיה תקוע בפקק כפי שראינו באסון הכרמל". שלו מסתייג מחוות הדעת שהוגשו לוועדה מטעם לשכת התיכנון וטוען כי כמות כלי הרכב הנוספת לשכונה על פי התכנית אינה בלתי משמעותית כמצוין בהחלטה.

שלו מתייחס עוד לשטח ההפרדה בן 76 המטר בין השטח המיוער ליישוב הסמוך אליו, ומבהיר כי דרישה זו משקפת את מדיניות רשות הכבאות, אף שטרם עוגנה בתקנות, ומהווה תנאי מהותי שמעמידה רשות הכבאות לתכניות בנייה הגובלות בשטחי יער.

שלו טוען עוד כי "חוות הדעת של שירותי הכבאות מציינת את הדברים שאני ציינתי אך אינה מקיימת ניהול סיכונים שיטתי".

בחוות דעת מאת אינג'ינר נחלה שקר, יועץ תנועה ותחבורה, נסקרו צמתי החיבור של שתי דרכי הגיש של שכונת דניה לציר הראשי – אבא חושי, ונקבע כי בעת שיגרה "נוצרים בשעות שיא בוקר עומסי תנועה כבדים". חוות הדעת מבוססת על זמני עיכוב של כלי רכב הממתינים ביציאה מהשכונה, שנמדדו במספר ימים, והמסקנה העולה ממנה היא כי חיבור השכונה לרח' אבא חושי לוקה ב"כשל תפעולי חמור ורמות שרות נמוכות ביותר". יובהר כי אין חוות הדעת עוסקת במצב חירום, ואין היא בוחנת את עומס התנועה העלול להגרם בשכונת דניה ככל שיידרש פינוי תושביה בשל התפשטות אש בשכונתם ובשל כניסתם של רכבי חירום לשכונה, ודרכה אל השטח המיוער.

8. משיבה 1 טוענת כי בחינת החשש מהתפשטות אש אל בתי השכונה והעמדת תושביה בסכנה אינה מוגבלת לשלב הפינוי "אלא גם לאמצעים למניעת תרחיש קיצון של פינוי מיידי כתוצאה משריפה ולמצער צמצום אזורי המגורים בשכונה שיפונו בשעת שריפה והגדלת מרווח הזמן הקריטי לצורך פינוי מושכל ונכון". האמצעים שעליהם החליטה הוועדה נועדו להאט ואף למנוע את התקדמות האש אל השכונה, ומשכך, משליכים באופן ישיר על אופן ניהול אירוע הפינוי, ככל שייתרחש, ועל התנועה".

משיבה 1 טוענת כי התכנית "דווקא משפרת את מצבה של השכונה הקיימת", כאמור בחוות הדעת שעליה נסמכה ההחלטה, זאת ביצירת חיץ בין בתי השכונה לאזור המיוער, בכריתת יער אורנים הגובל בבתי השכונה ובכריתת שלוחת יער החודרת כיום אל תוך השכונה המסכנת במיוחד את בתי השכונה ואת ציר הפינוי בחלק המערבי ומאפשרת גישה של רכבי חירום אל מוקד השריפה בפארק הכרמל.

משיבה 1 מוסיפה וטוענת כי "מצבה של שכונת דניה עדיף ביחס לשכונות כלואות אחרות בחיפה, אאשר מוקפת בוודיות הנמצאות בתחום האחריות של הרשות המקומית, שכאמור אינה מתחזקת שטחים אלה ואינה דואגת לביצוע אזורי חיץ", חלקן של שכונות אלה בעלות כניסה ויציאה יחידה מהן.

משיבה 1 אינה חולקת על כך ש"גם במנותק מהתכנית ואלמלא הייתה באה לעולם, כי עצם מיקומה של שכונת דניה הקיימת ומאפייניהם הגיאוגרפיים, יוצרים סיכון להתפשטות אש אל השכונה במקרה של שריפת יער גדולה". עם זאת לטענתה אין למצוא פגם "בתכנית שעניינה תוספת של שני רחובות לשכונה אשר לראשונה דווקא מתמודדדת עם הסיכונים ומפחיתה אותם. השאלה הרלוונטית היא אם יש בתכנית משום תוספת סיכון משמעותית במידה המצדיקה הימנעות ממנה".

משיבה 1 מפנה אל שלושת חוות הדעת האמורות וטוענת כי יש בהן כדי לעמוד בדרישת פסק הדין. לטענתו על פי האמור בהן ניתן מענה לחשש מפני התפשטות אש מפארק הכרמל אל בתי השכונה, תוך "הערכת הסיכון... באיזון שנראה בעיני הוועדה כראוי, בין הסיכונים הקיימים לאינטרסים העומדים מנגד". בהחלטה זו, אין לטענת משיבה 1 עילה להתערבות שיפוטית. "האמצעים שהוטעמו בתכנית יספקו מענה הולם ויאפשרו ניהול נכון ומושכל של אירוע החירום, אינה חורגת ממתחם הסבירות הרחב המסור לוועדה בהכרעות תכנוניות מובהקות מסוג זה... ניהול הסיכונים בנעיין זה וקבלת ההחלטות לגבי פיתוח העיר, מסורה לוועדה המחוזית".

9. עיריית חיפה והוועד המקומית לתכנון ובניה חיפה (משיבות 2 ו-3) מצרפות את טיעוניהן לטיעוני העותרים, וטוענות כי נוכח עומס התנועה הרב בשתי היציאות מהשכונה "יש לייצר מוצא נוסף לכיוון מערב עבור השכונה, ובשלב ראשון לכל הפחות – לבצע פריצת דרכים לציר תנועה, כך שיאפשר את פינוי השכונה בחירום, בין אם באופן מרוכז ובין ברכב פרטי (בהתאם להנחיות גורמי הביטחון). דרך חירום כאמור תוכל לשמש גם לצורך גישת רכבי הצלה וכבאות. פתרון זה... ראוי שיקבע כחלק מהתכנית דנן". משיבות 2 ו-3 מפנות לדברים שהשמיע לפני הוועדה מנהל אגף הדרכים, תנועה ונוף בעיריית חיפה, ולפיהם הקושי בפינוי שכונת דניה בעת חירום "מדיר שינה מעינינו", וכי יש לתקן את התכנית באופן שלמצער חיבור השכונה לכביש 4 "יבוצע בהתחלה רק כדרך חירום".

לטענת משיבות 2 ו-3 דחיית הטענות האמורות על ידי הוועדה, והעדר יוזמה אחרת מצידה לפתרון הקושי ביציאה מהשכונה במצב חירום, מביאים לכך ש"אין בהחלטה כדי לייצר מענה הולם לחשש".

משיבות 2 ו-3 מוסיפות וטוענות כי "יצירת חיץ אש, עבודות גיזום והתקנת הידרנטים הינן כולן עבודות המבוצעות על ידי הרשויות הרלבנטיות, לרבות העירייה (ביחס לשטחים בתחומה), באופן שוטף, ואינן נדרשות לתכנון מתארי כדוגמת תכנית זו". עוד נטען כי "מדובר ככלל באמצעים העשויים לצמצם את סכנת השריפה אך כידוע אינם אמצעים מוחלטים וממילא מידת האפקטיביות שלהם תלויה גם בתחזוקה שוטפת... אין כל דרך לראות אמצעים אלה כנותנים מענה לסיכון ולמילוט בפן התחבורתי וממילא לא לענות על פסק הדין". לטענתן חוות דעת רשות הטבע והגנים ורשות הכבאות אינן עוסקות בסוגית התחבורה וחוות דעתה של יועצת התעבורה "אינה מספקת כל בחינה תחבורתית לתכנית הקונקרטית ולסוגיה הממוקדת... ראוי היה שהמשיבה 1 תנחה את היועצת מטעמה להשלים בחינה קונקרטית ביחס לסוגיה זו, ולא להסתפק באמירות כלליות העוסקות בכל שכונה ובכל מצב קיצון".

10. חברת דניה הירוקה בע"מ (להלן: משיבה 4) מצרפת את טיעוניה לטיעוני הוועדה המחוזית ומפנה לשתי חוות דעת שהגישה לוועדה המחוזית:

חוות דעת מטעם חברת סקיוריטי קולינג, שנחתמה על ידי ניצב בדימוס אהרון אקסול ותנ"צ בדימוס חיים איפרגן, שבגדרה נטען כי "תוספת הבינוי המתוכננת לשכונה הקיימת לא תפגע ביכולותיהן... של המשטרה וכוחות החירום וההצלה ולא תגדיל את הסיכון של התושבים משריפות יער, אלא דווקא תשפר את בטיחותם". בחוות הדעת נטען כי האחריות לניהול ושליטה בתנועת כלי רכב לאזור חירום נתונה בידי משטרת ישראל, שגיבשה "תורת לחימה" סדורה בעניין, הכוללת בין היתר "בידוד אזור האירוע, פינוי צירים עבור גופי ההצלה, הזרמת התנועה לצירים חלופיים וסיוע בפינוי אוכלוסייה". חוות הדעת מפנה לאירועי שריפה קודמים, לרבות בשכונות בחיפה, ומציינת כי הודות להתנהלות המשטרה נמנעה בהן פגישה בנפש, דבר "המלמד על היכולת הגבוהה של כוחות החירום בהתמודדות עם אירועי שריפה" ומסיפה כי "עם כל ההבנה לחששות הסובייקטיביים של תושבי השכונה המתנגדים, שעמדו שעות רבות במכוניותיהם בניסיון לצאת מהשכונה בשנת 2016, בכל שלב לא נשקפתה להם סכנה מוחשית מאש, שכן האש הייתה רחוקה מהשכונה... דווקא פארק הכרמל, שם רט"ג מתחזקת באופן שוטף ומדללת את העצים, יוצר סכנה פחותה לתושבי דניה הסמוכה מאשר הסיכון שיצורים הוודיות בחיפה עצמה". כותבי חוות הדעת מפנים להנחיות שנקבעו בעבר בעניין הקמת איזור חיץ והגברת הנגישות של כוחות הכיבוי למוקדי האש, וטוענים כי "בהקמת מתחם המגורים בהתאם להוראות אלו יש לשפר את המצב הבטיחותי של השכונה".

כותבי חוות הדעת מוסיפים וטוענים כי "בידי המשטרה מצויה יכולת טכנולוגית לתת הנחיות לפינוי תושבים מבתיהם זמן מספיק מראש, גם בהתחשב בעומסי תנועה שעלולים להיווצר כתוצאה מתבהלה של תושבים המתפנים מבתיהם מיוזמתם, אף שלא קיבלו הנחייה כזו... תוספת של 226 יח"ד לשכונה קיימת הכוללת למעלה מ-1500 יח"ד אינה פוגעת ביכולותיהם האמורות של המשטרה וכוחות החירום וההצלה".

חוות דעתה של ד"ר אביגיל דולב, בנושא "חוסן קהילתי והתמודדות עם אירועי שריפות", הוגשה גם היא מטעם משיבה 4, ובה נטען כי "שכונת דניה אינה שכונה מיוחדת העוסקת בסוגיה זו", וכי "טענות המתנגדים לעניין בטיחות אש נובעות מתחושה סובייקטיבית של חשש משהייה בפקקי תנועה בעת יציאה מהשכונה בעת אירוע חירום". לטענת כותבת חוות הדעת יש בפרטי התכנית כדי לסייע ביצירת חוסן עירוני במובן הרחב – "זוהי הזדמנות פז של מוסדות התכנון להניח אבן פינה בשכונת דניה לנושא החוסן העירוני, לרבות התגוננות מפני אירועי שריפות". לטענתה "יישום התכנית... יביא לפתרונות אופרטיביים וליצירת החוסן העירוני במובן הרחב, וטיפול בסוגיה של התמודדות התושבים עם אירועי שריפה", תוך הפנייה לתנאים שנקבעו בתכנית, ובהם יצירת חיץ בין השטח המיוער לשכונה. עוד נטען כי "סביר שבעקבות יישום הבינוי המוצע, התושבים ירגישו רגועים יותר בעת אירוע חירום וכי יש בידיהם מספיק זמן להתפנות לפי הנחיות כוחות הביטחון".

דיון והכרעה

11. בשלוש חוות הדעת שהוגשו לוועדה לאחר מתן פסק הדין, אשר שימשו תשתית להחלטתה המחודשת, אין התייחסות מעמיקה לחשש מפני היווצרות "מלכודת אש" לתושבי שכונת דניה בשל קשיי תעבורה בעיצומו של אירוע חירום, מסוג שריפת יער רחבת היקף. השאלה השנויה במחלוקת בין הצדדים היא אם בתנאי התוכנית ניתן מענה סביר על החשש האמור; לשאלה זו לא ניתנה התייחסות ממשית בהחלטה.

הוועדה המחוזית אינה חולקת על כך שפתרון בסוגיית דרכי הגישה והמילוט מהשכונה בעת חירום הוא אחד הנדבכים שעליהם יש לבסס את ההתמודדות עם הסיכון האמור, זאת לצד שני הנידבכים הנוספים: יצירת הפרדה בין היער לאזור המגורים ויצירת תשתיות מים במקום. אין חולק כי היציאה והכניסה לשכונת דניה נעשית כיום באמצעות שני כבישים בלבד, ושניהם מנקזים את התנועה ממנה אל ציר יחיד – רחוב אבא חושי. מדובר ב"צוואר בקבוק", המעיק באופן יום-יומי על תושבי השכונה ובשעות העומס מקשה עליהם את היציאה ממנה.

בשלוש חוות הדעת שעליהן נסמכת הוועדה – חוות דעת רשות הטבע והגנים; חוות דעת רשות הכבאות וההצלה; וחוות הדעת מאת יועצת תחבורה – אין בחינה של עומסי התנועה הצפויים בצמתים המחברים את השכונה לציר אבא חושי בעת אירוע חירום ושל דרכי ההתמודדות עמו. חוות דעת בדבר "רמת השירות" של צמתים אלה בשגרה הוגשה מטעם העותרים, ואולם לא הונחה לפני הוועדה בחינה מקצועית של ההתרחשות הצפויה בצמתים אלה בעת אירוע חירום, ונעדרת מהחלטתה הערכה מלומדת של איש מקצוע בדבר משך היציאה מהשכונה בעת התרחשות שכזאת. כך, נעדרת משלוש חוות הדעת האמורות התייחסות למאפייניו המיוחדים של אירוע חירום רחב היקף; להתנהגות אפשרית של התושבים בעת התרחשותו; לתנועה ערה של רכבי ההצלה לתוך השכונה בעת אירוע כאמור, לרבות תנועת רכבי כיבוי בדרכם אל פארק הכרמל; לשינוי הצפוי בפעולת הרמזורים ובהכוונת התנועה בצמתים האמורים בעת אירוע כאמור; ולהיתכנותו של פינוי ציבורי של תושבי השכונה באמצעות אוטובוסים, ככל שהעירייה תעמידם לרשותם בעת האמורה כנאמר בהחלטת הוועדה. מאפיינים אלה ונוספים צריכים להישקל במסגרת הערכתו של איש מקצוע בדבר מידת העומס הצפוי בצמתים האמורים והשפעתו על משך היציאה מהשכונה בעת התרחשות אירוע כאמור.

14. עיקר הדיון בשלוש חוות הדעת האמורות ובהחלטת הוועדה, הוא בהגברת יכולתה של רשות הכיבוי למנוע התפשטות אש אל בתי השכונה או לעכבה, הודות לשיפורים הנכללים בתכנית. מובן כי ביצירת חיץ בין בתי השכונה לשטח המיוער והרחבת אמצעי הכיבוי יש כדי לשפר את המצב הקיים, ואולם אין חולק כי לא די באמצעים חשובים אלה, שממילא על הרשויות לנקוט, כדי למנוע התפשטות נרחבת של אש לתוך השכונה. הוועדה לא דחתה את טענת טפסר בדימוס יצחק שלו, כי כמויות המים הנזכרות בחוות דעתו של רשף אטיאס "זניחות לחלוטין שלא יספיקו אפילו לשריפת מבנה אחד" וכי אף קיים חשש שכמויות אלה "לא יהיו זמינות בעת אירוע חירום כי הצריכה של כוחות הכיבוי תשפיע על מערך המים", הוועדה גם לא דחתה את הטענה כי לא די ביצירת החיץ האמור כדי למנוע את התפשטות האש לבתי השכונה. משכך, כאמור בהחלטתה של הוועדה, נדבך מרכזי שעליו יש לבסס את ההתמודדות עם החשש האמור, הוא מציאת פתרון לדרכי גישה ומילוט.

ואולם בתחום זה כמעט לא נאמר דבר בהחלטה. יועצת התעבורה, שעל עמדתה התבססה הוועדה, לא חלקה בחוות דעתה על כך ש"השכונה תיחסם ולא יהיה ניתן להכניס כוחות כיבוי והצלה לתוכה", ככל שפינוי התושבים לא ייערך במרוכז באוטובוסים מטעם העירייה. החשש האמור מועלה גם בחוות דעתו של טפסר בדימוס שלו. ואולם פתרונות תעבורה בעת חירום לא נכללו בתכנית, למעט אמירה כללית כי נדרש לפנות את התושבים "באופן אחראי". יובהר כי דרך העפר הנזכרת בהחלטה, המובילה משכונת דניה אל פארק הכרמל, לא נועדה למילוט תושבים מהשכונה, אלא למתן גישה לרכבי כיבוי דרך השכונה אל הפארק. פתרון הפינוי הציבורי שהועלה בחוות דעת יועצת התעבורה ופתרונות נוספים שניתן לשקול בתחום זה לא נבחנו על ידי הוועדה, וממילא לא התבססו על הערכה מושכלת של גורם מקצועי בדבר משך הפינוי של תושבי השכונה. ב"כ משיבה 1 אף לא חלק בדיון "כי מדובר בשכונה גדולה מאוד, במצב הקיים הנוכחי אנחנו מסכימים שהשכונה זקוקה לכביש חיבור נוסף גם כדי להתמודד עם פתרון תנועה בבוקר, וכמובן שקיומו של כביש כזה יוכל לסייע במקרה של מצב חירום".

אין משקל רב לאמירה כי תוספת התנועה הצפויה לתושבי כ-2000 יחידות הדיור שבשכונה בשל הקמת 226 יחידות דיור חדשות, וכן בית מלון ובתי מסחר, זניחה יחסית להיקפה הקיים של השכונה. ככל שהחשש מקושי במילוט תושבי השכונה בעת שריפה רחבת היקף קיים כבר היום, מובן כי תוספת כלי רכב כאמור, צפויה להכביד הכבדה נוספת על התנועה במקום ולהגביר את הסיכון לתושבי השכונה ולבתיהם בעת חירום. אין להמעיט במשקלן של חוות דעות נוספות שהוגשו לוועדה מטעמה של משיבה 4, ואולם אין באמור בהן כדי לאיין את החשש האמור, וממילא הוועדה לא התבססה בהחלטתה על חוות דעת אלה.

החשש להתפרצות שריפת יער רחבת היקף בסמוך לבתי שכונת דניה אינו תיאורטי. מדובר באיום קבוע על שכונת מגורים גדולה, הסובלת מקושי תעבורתי ממשי כמתואר לעיל. בנסיבות אלה נדרש לתת משקל רב לחששות האמורים, ואין לבטל את עמדתה של עיריית חיפה, ולפיה אין התכנית נותנת מענה הולם לסיכון האמור.

החלטת הוועדה כי ניתן להסתפק בתשתית התעבורה הקיימת לצורך מילוט תושבי השכונה בעת חירום, אינה נסמכת על חוות דעת מקצועית בדבר הערכת עומסי התנועה הצפויים בכבישי השכונה ובצומתי היציאה ממנה בעת פינוי תושביה ובדבר משך היציאה של התושבים מהשכונה בתנאים אלה. משכך, בהחלטת הוועדה ובתכנית מושא העתירה נפל פגם המחייב את ביטולן.

התוצאה

15. העתירה מתקבלת, באופן שהחלטת הוועדה והתכנית מושא העתירה מתבטלות.

משיבה 1 תישא בהוצאות העותרים בסך 7000 ₪.

המזכירות תמציא את פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, ג' טבת תשפ"ג, 27 דצמבר 2022, בהעדר הצדדים.