ביהמ"ש המחוזי ת"א, השופטת יעל בלכר: פס"ד שעניינו התנגדות לשימור ״בית הציר הקובני״ שבחוף הרצליה (עת"מ 33646-05-21)

לאחר המהפכה הקובנית ועלייתו של פידל קסטרו לשלטון, מינה קסטרו את ד"ר ריקרדו וולף, יהודי יליד גרמניה, לציר קובה בישראל, תפקיד שבו שימש עד לניתוק היחסים הדיפלומטיים עם ישראל, בשנת 1973. בשנת 1961 תכנן האדריכל יעקב רכטר, מחשובי האדריכלים בישראל, עבור הצירות קובנית, את המבנה הידוע כ"בית הציר הקובני", בהשפעת הסגנון הבינלאומי. זהו מבנה בן קומה אחת, בשטח נרחב על מצוק חוף הים בהרצליה, שבו התגוררו ד"ר וולף ורעייתו עד מותם בשנת 1981. לימים, רכשה העותרת את המבנה. עניינה של העתירה בהתנגדות העותרת לשימור "בית הציר הקובני" שבבעלותה.

העתירה מופנית כנגד החלטת המשיבה 1 (הוועדה המחוזית) מיום 24/1/21 לדחות את התנגדות העותרת ולאשר את תכנית 540-0113134 תכנית שימור אתרים הרצליה הר/2000/שמ (תכנית השימור או התכנית); וכנגד החלטת המשיבה 2 (יו"ר הוועדה המחוזית) מיום 4/3/21 לדחות את בקשתה למתן רשות לערור למועצה הארצית. לטענת העותרת, ההחלטה בטלה בכל הקשור לבית הציר הקובני שנקבע בתכנית כאתר לשימור (האתר או המבנה), ויש לקבוע כי התכנית אינה חלה עליו.

אקדים ואציין כי מצאתי לדחות את העתירה, שאינה מגלה כל עילה להתערבות בהחלטות המשיבות. הכל כמבואר להלן.

מבט כללי על תכנית השימור לעיר הרצליה

1. עסקינן בתכנית לשימור אתרים לפי סעיף 76א לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (החוק או חוק התכנון והבניה) והתוספת הרביעית לחוק. כמפורט בדברי ההסבר לתכנית "מטרת התכנית לקבוע הוראות ותנאים להבטחת שימור, שיקום ותחזוקת המורשת הבנויה של העיר הרצליה הכוללת אתרים ואזורים הנושאים ערכים תרבותיים, היסטוריים וארכיטקטוניים. בבסיס שימור האתרים והאזורים עומדת ההנחה כי צרכי ההווה והעתיד קשורים ונשענים על זיכרון העבר ומורשתו. בהתאם לאמור, ישמש השימור ככלי תכנוני תרבותי וכלכלי משלים להתחדשות עירונית ולהחייאת המרקם הקיים ברחבי העיר. שימור המורשת הבנויה בעיר יביא לחשיפתה לציבור הרחב ולתושבי העיר ויהווה זיכרון היסטורי למקורות התפתחותה של העיר הרצליה.".
2. מעבר לתיעוד התפתחותה של העיר הרצליה ולשימור ערכים אדריכליים, השימור חשוב בהיבט לאומי וערכי רחב יותר, שכן "התפתחות העיר הרצליה משנת הקמתה, 1924, מהווה עדות חיה להתפתחותו של מפעל ההתיישבות הציונית בדרום השרון בעשורים הראשונים להקמת המדינה. המשמעות התרבותית הבולטת ביותר לכך היא עצם התבססותה של המושבה והפיכתה לעיר, תהליך דומה לעיורן של מושבות חקלאיות באזור המרכז בעשורים הראשונים להקמתה של מדינת ישראל ..." (לחשיבות שימור מבנים ואתרים ולתרומת השימור לחברה ראו בין היתר ע"א 8366/99 עפרת נ' שר הפנים פ"ד נו(1) 155).
3. על פי דברי ההסבר לתכנית, מתווה השימור מבוסס על חלוקת העיר לחמישה אזורים, כתכניתו המקורית של האדריכל קאופמן, מתכנן העיר הרצליה: הרצליה א' - אזור חוף הים; הרצליה ב' - הידועה כהרצליה פיתוח; הרצליה ג' - היא שכונת הרצליה ב' כיום; אזור הבאסה, הוא פארק הרצליה; והרצליה ד' - מרכז העיר. לכל אזור מרכז היסטורי בעל ערך שימורי. התכנית קובעת רשימת אתרים ואזורים לשימור וכן "צירי מורשת" בעיר. האזורים לשימור מקבצים מספר אתרים יחדיו ולכל אזור זהות ייחודית משלו. צירי המורשת מרכזים לאורכם נרטיבים משמעותיים לעיר ובגינם תוכל הוועדה המקומית לקבוע הנחיות מרחביות ייחודיות המדגישות נרטיבים ואזורים אלה.
4. עוד צוין שם, כי "בבסיס הידע לתכנון השימור וקביעת רשימת האתרים הכוללת אתרי המורשת הבנויה, אתרי עתיקות ואתרי טבע, נמצאים הסקרים שהוכנו לאתרים השונים, אשר בחנו את ערכי השימור בהם והגדירו מטרות ואמצעים לשם כך. 'דו"ח מצב קיים' הינו מסמך הרקע הראשי לתכנית המהווה סקר היסטורי המתבסס על מקורות ספרותיים, מחקר האתרים עצמם, מפות היסטוריות, תצלומי אוויר, בדיקות סטטוטוריות וכיו"ב. כחלק ממסמך זה נסקרות קורותיה של המושבה הרצליה והתפתחותה לאורך השנים עד הפיכתה לעיר תוך בחינת המרקמים הבנויים אשר מהווים עדות חיה לשלבי ההתפתחות של העיר". רשימת האתרים לשימור "התגבשה בסקרים של אתרים בעיר, שנערכו החל משנות ה- 2000. בסקרים נבחנו כ- 150 אתרים בעיר במגוון היבטים, לרבות ערכים אדריכליים, תרבותיים, היסטוריים ומקומיים בעלי חשיבות לעיר ולמדינה ...". בסופו של דבר, התכנית כוללת 5 אזורים לשימור ורשימה של 74 אתרים, כמפורט בנספח 1 לתכנית, שהוא נספח מחייב. ברשימת האתרים 13 אתרי נוף, 11 אתרים של בריכות ומגדלי מים ו- 50 מבנים לשימור. היא כוללת אתרים בבעלות ציבורית, מבני מגורים, בתי מלון, בריכות ומגדלי מים ומכלול אתרים נופיים (לרבות עצים לשימור) שנמצאו כבעלי ערכים תרבותיים, מקומיים, היסטוריים, אדריכליים, בעלי חשיבות לעיר ולמדינה. אלה מייצגים, כאמור, את שלבי ההתפתחות של העיר הרצליה והתפתחות המרחב העירוני בישראל.
5. לצד הוראות שנועדו להבטיח שלא ייפגעו אתרים לשימור, נקבעו בתכנית גם תמריצים שתכליתם לעודד את בעלי המבנים לשמרם; כמפורט בנספח השמאי המחייב, אשר כולל הוראות לחישוב סל הזכויות בגין התמריצים השונים. נקבעו תמריצים בגין הפרש עלויות השיפוץ של המבנה לשימור, בגין שימור בפיתוח המגרש, עלות תיק תיעוד, פתיחת מרפסות ושימור חלקים נוספים בפנים המבנה ועוד. כן נקבע, כי במגרש שבו לא ניתן יהיה לנצל את מלוא הזכויות מכוח התמריצים שקובעת התכנית (או מכוח תכניות קודמות מאושרות שלא נוצלו הזכויות לפיהן), ניתן לנייד את הזכויות הנותרות למגרש אחר. במקרה כזה, יש להכין תכנית מפורטת שבמסגרתה ייבחן כל הדרוש. נקבעו גם תמריצים נוספים בגין עצם הצורך לנייד זכויות (ראו סעיפים 4.1.2(א)(3) ו- 6.4 לתכנית וכן סעיף 7 לנספח השמאי).
6. התכנית היא בעיקרה תכנית שניתן להוציא מכוחה היתרי בניה. כפי שגם הדגישו המשיבות 1-2 בתשובתן, ככלל, אין חובה לקבוע תמריצי שימור במסגרת תכנית השימור הכלל עירונית. ניתן להסתפק בסימון האתרים לשימור, תוך הטלת מגבלות מתאימות על הנכס ובהמשך, בשלב שני, לתכנן לפי הצורך בתכנית נפרדת, תמריצים או זכויות ותועלות כלכליות שיכסו על הגבלות תכנית השימור. בתכנית השימור שבנדון, נעשה מהלך תכנוני הכולל גם מנגנון תמריצים ולמרבית האתרים נקבע פתרון תכנוני כולל שמפורט בנספח הבינוי של התכנית. משכך, ככלל, ניתן להוציא היתרי בניה מכוח התכנית ונקבעו בה גם תנאים למתן היתרי בניה. יצוין כי בנוסף להוראות נספח הבינוי, בהוראות התוכנית גם הוראות בינוי מפורטות מיוחדות, שהותאמו ספציפית לאתרים השונים (ראו סעיפים 6.17-6.18 לתכנית).
7. לגבי שישה מבנים (מתוך 50 המבנים לשימור שבתכנית) ובהם בית הציר הקובני, לא ניתן ליתן היתר בניה מכוח תכנית השימור ולצורך כך, נדרשת תכנית מפורטת. שלושה מהם מצויים בתחום השטח החופי - בית הציר הקובני, מלון השרון ומצודת טיגראט/מעון צופי ים. המבנים האחרים הם בנייני ציבור (שב"צ). כעולה מהחלטת הוועדה המחוזית בהתנגדויות, ביחס למבנים אלה סברה הוועדה, כי בשל ייחודיותם ומורכבות העניין, נכון יהא לתכננם בתכנית נפרדת שתיתן מענה פרטני בהתאם לנסיבות, לרבות באשר לאופן מימוש זכויות הבניה וסוגיית ניוד הזכויות.
8. עוד לפי הוראות התכנית (סעיפים 6.4, 4.1), כתנאי לקידום תכנית מפורטת באתר לשימור, יש להכין "תיק תיעוד מקדים" שייערך לפי הנחיות מנהל התכנון ממרץ 2008 ותיקוניהן מעת לעת (הנחיות מנהל התכנון או ההנחיות). בנוסף, כתנאי להגשת בקשה למתן היתר בניה ביחס לכל אחד מהאתרים שבנספח 1, בין שמדובר בהיתר מכוח תכנית השימור ובין שמדובר בהיתר מכוח תכנית מפורטת מאוחרת (במקרים שבהם דרושה כזו) - נדרש אישור ממונה השימור ל"תיק תיעוד מלא" שייערך בהתאם להנחיות (סעיף 6.1 לתכנית. ראו שם גם תנאים לדיון בבקשה להיתר והנושאים שצריך לכלול בבקשה להיתר). על יסוד תיק התיעוד המלא ייקבע ממונה השימור את מתווה השימור הסופי (ראו גם ההערה בכוכבית בנספח הבינוי לבית הציר הקובני, שלפיו "התוואי הסופי לשימור ייקבע לאחר הכנת תיק תיעוד לאתר על כל מרכיביו").
9. התכנית קובעת עוד כי "השימושים המותרים באתרים לשימור יהיו עפ"י תוכניות מאושרות במקרקעין". התכנית אינה משנה, אפוא, ייעודי קרקע. עם זאת, בנוסף לשימושים המאושרים יתאפשרו גם שימושים לצורך בתי קפה, בית אוכל, חנויות, מרכז מידע ומרכז מבקשים וכיוצ"ב שימושים לקהל הרחב, תוך שתישקל, בין היתר, התאמתם למבנה המקורי, לאופי הרחוב והסביבה ומניעת מטרדים שונים. בסמכות הוועדה המקומית לאשר במתכונת של הקלה, שימושים מסחריים בלבד מעבר לשימושים שנזכרו (סעיף 4.1).
10. עד כאן על התכנית, מטרותיה והוראותיה באופן כללי.
11. אשר להליך התכנוני - ראשיתו בהחלטת ועדת השימור העירונית מינואר 2005 לערוך סקר אתרים ולקדם תכנית שימור, כאמור בתוספת הרביעית לחוק. נערך סקר שימור אתרים ע"י אדריכלי השימור אילנה וסרג'יו לרמן (הוגש בתחילת 2012). במהלך גיבוש התכנית נערך דו"ח נוסף על ידי אדריכל השימור פרופ' בר אור, שצורף כעורך התכנית (הוגש בינואר 2013), והתקיימו דיונים בוועדת השימור ובוועדה המקומית. בשנת 2012 פורסמה הודעה על הכנת תכנית שימור להרצליה לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה והוועדה המחוזית קבעה תנאים להיתרי בניה לפי סעיף 78 לחוק (החלטה מיום 29/10/12). אז כללה הרשימה 44 אתרים ובהם גם בית הציר הקובני, שנכלל מאז כל העת ברשימת האתרים המוצעים לשימור. התנאים שונו במהלך השנים ותקפם הוארך על ידי הוועדה המחוזית. גם רשימת האתרים שונתה מעת לעת עד לגיבושה של הרשימה הסופית (לפירוט ההליך התכנוני המלא, ראו תגובת המשיבות 3-4). הוועדה המחוזית החליטה על הפקדת התכנית ביום 26/2/18 והיא הופקדה ביום 12/7/19. הוגשו לה 40 התנגדויות שנשמעו בשני מועדים (במהלך ינואר - פברואר 2020). פורסמה הודעה לפי סעיף 106(ב) לחוק והוגשו התנגדויות נוספות. התכנית הועברה גם להחלטת הוולחו"ף, שכן חלק מהאתרים הם בתחום הסביבה החופית. זו אישרה את התכנית המוצעת בכפוף לתנאים שקבעה (החלטת הוולחו"ף מיום 11/5/20). בעקבות החלטת הוולחו"ף בוצע פרסום נוסף להתנגדויות לפי סעיף 106(ב). הוגשו 17 התנגדויות והתקיים דיון נוסף מיום 12/10/20. לבסוף, החליטה הוועדה המחוזית בהתנגדויות והתכנית אושרה בכפוף לתיקונים שנדרשו לפי החלטתה (ההחלטה מיום 18/1/21 מושא העתירה, להלן: ההחלטה או החלטת הוועדה המחוזית). התכנית פורסמה ברשומות ביום 25/10/21.
12. העותרת הגישה ליו"ר הוועדה המחוזית בקשה למתן רשות לערור למועצה הארצית, שנדחתה בהחלטתה מיום 4/3/21 (החלטת יו"ר הוועדה המחוזית). העתירה הוגשה ביום 18/5/21 וכחמישה חודשים לאחר מכן, פורסמה התכנית ברשומות כאמור.

הוראות התכנית ביחס לבית הציר הקובני

1. ראשית, מבחינת ייעודי הקרקע - כאמור, תכנית השימור אינה משנה ייעודי קרקע. על האתר חלה תכנית הר/252/א אשר אינה מאפשרת מגורים. ייעוד המקרקעין בחלק המזרחי של שטח האתר (עד סמוך לקו המבנה המסומן בנספח הבינוי המובא להלן) הוא "מגרש מיוחד"; ובחלקו המערבי הגובל באזור שפת הים (נכלל בתחום המצוק וחוף הים), ייעודם "שטח שמירה על הנוף".
2. להבנת הדברים להלן נספח הבינוי לבית הציר הקובני:
   
3. האתר לשימור בחלקות 891-893 בגוש 6668, בשטח של כ- 4 דונם, כולל את המבנה הקיים והשטחים הסמוכים לו ואת הבריכה שבחלקו הדרומי. האתר מצוי ברצועת החוף של הרצליה בתחום ה- 100 מ' מהחוף (במסגרת אזור א', הכולל גם את מלון השרון, חורשת האקליפטוסים ברחובות החרצית וגולדה מאיר ומגדל המים גלי תכלת). יצוין, כי בבעלות העותרת שטח רציף של כ- 20 דונם הכולל את חלקות 1107-1110, 1371 וחלק מחלקות 681-679, 891-894 בגוש 6668 (מתחם העותרת), אשר האתר לשימור מצוי במרכזו.
   מובהר, אפוא, כי בשימוש במונח "בית הציר הקובני" בפסק דין זה, כוונתי לאתר לשימור (בגבול המגרש המסומן בקו אדום מפוספס בנספח הבינוי לעיל) ולא למבנה בלבד. "אתר" מוגדר בתוספת הרביעית לחוק כ"בנין או קבוצת בניינים או חלק מהם, לרבות סביבתם הקרובה, שלדעת מוסד התכנון בעלי חשיבות היסטורית, לאומית, אדריכלית או ארכיאולוגית".
4. בנוסף להוראות התכנית הכלליות כמפורט לעיל, נקבעו הוראות מיוחדות הרלבנטיות לבית הציר הקובני. לאור מיקום המקרקעין בתחום החוף, בית הציר הקובני כפוף (גם) להוראות החלטת הוולחו"ף מיום 11/5/20, ששולבו בתכנית השימור המאושרת (ראו סעיף 4.1.2 פרק 3 "זכויות בניה", בסעיף 5 וכן סעיף 6.1 (ח) וסעיף 6.17).
   להלן חלק מהחלטת הוולחו"ף כלשונה:

"1. היתר מכוח תכנית זו בתחום חוף הים יידרש לאישור הוועדה לשמירה על הסביבה החופית.
2. להוראות התכנית יתווסף כי זכויות בניה הניתנות בתמריצים לעידוד שימור למבנים בתחום חוף הים, ימומשו במגרש קולט שאינו בתחום חוף הים, ככל הניתן. במידה וזכויות הבניה מתוך התמריצים ימומשו בתחום חוף הים, לא יותר בהן שימוש למגורים."

1. עוד כוללת התכנית הוראות ספציפיות בקשר לבינוי בבית הציר הקובני, כדלקמן:

"- לא תתאפשר תוספת בניה על גבי המבנה לשימור.
- תותר בניה חדשה בחלקות הגובלות תוך שמירת צירי מבט מקסימליים אל המבנה וממנו לכיוון הים.
- זכויות הבניה מכוח תכנית זו יינתנו בכפוף לתוכנית מניידת או תכנית שתכלול גם את החלקות הגובלות.
- כל בניה בשטח זה תיבחן בתוכנית מפורטת, אשר תתבסס על התאמה לתמ"א 1 ותמ"א 9/13.
- שימור הבריכה בהתאם לתיק תיעוד.
- קווי בניין בהתאם לתוכניות עם החלקות הגובלות."

(פסקה 1 בסעיף 1 לסעיף 6.17. לנוחות הקריאה, הובאה הפסקה כלשונה, תוך הפרדה לחלקים לפי העניין)

לשלמות התמונה יצוין כי בסעיפים 6.17-6.18 לתכנית נקבעו הוראות מיוחדות גם לגבי אתרים רבים אחרים, כל אתר ומאפייניו.

1. לפי החלטת הוועדה המחוזית, התכנית מאפשרת מימוש תמריצים מכוחה בתחום ה- 100 מ' רק ביחס לשני אתרים ובהם בית הציר הקובני (בחלקות גובלות) בכפוף לתכנית נוספת שתידרש לאישור הוולחו"ף, בהתאם להוראת הגמישות בסעיף 14.1.2 של תמ"א 1 או במסגרת ניוד זכויות (ראו הסימון "בניה אפשרית" בנספח הבינוי, מחוץ לגבולות האתר לשימור, בחלק מחלקות 891, 893).

על בית הציר הקובני וערכי השימור

1. בית הציר הקובני הוא אתר מס' 1 ברשימת האתרים לשימור ("בית צירות קובה" בלשון הרשימה) וכאמור, היה תחת תנאים לפי סעיף 78 לחוק כבר משנת 2012. המבנה רחב ידיים, בן קומה אחת, תוכנן בצורת "ר" בהשפעת הסגנון הבינלאומי, מוקף גינון נרחב ובריכה בחלקו הדרומי. המבנה תוכנן והוקם בשנת 1961 עבור הצירות הקובנית, על ידי האדריכל יעקב ריכטר ושימש למגורי הציר הקובני, ד"ר יעקב וולף, ורעייתו. ד"ר וולף הוא דיפלומט יהודי יליד גרמניה, שהיגר לקובה לפני פרוץ מלחמת העולם הראשונה ומונה לתפקיד ציר קובה בישראל על ידי פידל קסטרו. עם ניתוק היחסים הדיפלומטיים עם קובה בשנת 1973, נשארו ד"ר וולף ורעייתו לגור בישראל וחיו במבנה זה עד מותם בשנת 1981. ראוי לציין כי מעבר להיותו דיפלומט, היה ד"ר וולף גם ממציא ונדבן ובין היתר, ייסד את קרן וולף, שלפי פרסומיה, פועלת בישראל משנת 1975 לקידום המצוינות במדע ובאמנויות (המידע לקוח מאתר "קרן וולף").
2. אשר להליך התכנוני שהוביל להכללת בית הציר הקובני כאתר לשימור: הצדדים (בעיקר המשיבות 3-4) פרשו את ההליך התכנוני שניצניו עוד בעבודת ועדת השימור בתחילת שנות האלפיים. כאמור, בראשית הדרך הזמינה ועדת השימור סקר ראשוני מהאדריכלים אילנה וסרג'יו לרמן, שנבחרו ללוות את ההליך התכנוני כיועצים. הנ"ל הציגו את עבודתם בתחילת שנת 2012 (הקטע הרלבנטי לבית הציר הקובני צורף בנספח 5 לתגובה. להלן סקר לרמן). סקר זה כולל תמונות של הנכס, תצ"א, מפה של האזור וייעודי הקרקע, חלק מהבקשה להיתר משנת 1961, מסמכים היסטוריים (כמו מכתב שר החוץ הקובני למהנדס העיר הרצליה), תכנית חלוקת הפנים של המבנה, תשריטי החזיתות ורשימת קריטריונים להערכת המבנה לשימור. ערכיות השימור נבחנה בהיבט האדריכלי, על פי קריטריונים של עיצוב חללים פנימיים וחיצוניים, קונסטרוקציה, חומרי בניה וזהות האדריכל; ומבחינת הערך האורבני על פי קריטריונים של מיקום, ערך חברתי או היסטורי ומצב פיזי. בית הציר הקובני זכה לציון משוקלל של 9 מתוך 10 בערכיות השימור.
3. כאמור, בהמשך צורף כעורך התכנית, האדריכל פרופ' אמנון בר אור, ממובילי תחום השימור בישראל. פרופ' בר אור הגיש לוועדת השימור מסמך שכותרו "דו"ח מס' 1 - דו"ח מצב קיים" מינואר 2013 (דו"ח מצב קיים). דו"ח זה, שהוא חלק מנספחי התכנית לשימור, מציג את "מורשת הבניה בהרצליה". כמצוין בדו"ח, הוא נשען על "תחקירים היסטוריים, סקר ספרות בנושא, סקר מפות ותצלומי אוויר, מחקר שטח, בדיקה סטטוטורית ובדיקת בעלויות של המבנים המיועדים לשימור". במקביל, הכין פרופ' בר אור "כרטיסיות סקר מבנים", שצורפו כנספחים מנחים לתכנית, במסגרתן נסקרו כל המבנים לשימור באופן מפורט.
4. מעיון בכרטסת בית הציר הקובני (נספח 3(ד) לעתירה) עולה כי מדובר במסמך שבו מרוכז המידע לגבי האתר בטבלאות. בכרטסת צוין כי היא מבוססת בחלקה גם על סקר לרמן. בכרטסת פרטים מזהים טכניים, ייעודים ושימושים, סיווג ותיאור האתר, לרבות: אלמנטים כמו גדרות ושערים ומרכיבי נוף וצמחיה (פרק א'); פרטים היסטוריים מזהים, תיאור האתר והתפתחותו, קורות התכנון והבניה (פרק ב'); תיאור טכני של המבנה (פרק ג'); הערכת המבנה, לרבות דירוג חשיבות, ערך תרבותי לאומי וערך אדריכלי (פרק ד'); והמלצות לשימור (פרק ה'). בפרק ההמלצות הומלץ גם שיוכן תיק תיעוד מלא ע"פ הנחיות מנהל התכנון. כזכור, כך נקבע בתכנית כתנאי להגשת בקשה להיתר בניה, ביחס לכל אחד מהאתרים הכלולים בה.
   על פי המצוין בכרטיסייה, היא עודכנה בשנת 2018 (ראו פרק ו' לכרטסת "פרטי הסוקר").
5. ערכי השימור של בית הציר הקובני מבוארים בפרק ד' לכרטסת. אביא הדברים כלשונם:

"ד.1 הערכת חשיבות

בית צירות קובה בישראל שהוקם בשנת 1961, הינו בעל משמעות תרבותית לאומית, אדריכלית ואורבנית.

הבית מהווה דוגמה לבניין שתכנן האדריכל זאב רכטר [צ"ל יעקב רכטר - י'ב'] - מחשובי האדריכלים בדורו, בהרצליה. המבנה בהקשרו האורבני מהווה דוגמה ליישום תכנית המתאר הראשונה של האדריכל ריכרד קאופמן מ-1924 לעיר, זאת בייעודו ושימושו התואם את חזון קאופמן לאזור א' בעיר ששימש לקייט ותיירות. הבניין ששימש נציגות דיפלומטית ראשונה בתחומי המושבה אשר אחריה הוקמו בהרצליה נציגויות של מדינות רבות (כיום כ-10 נציגויות בעיר) לצד מלונות באזור א' ואזור ב'.

ד.2 ערך תרבותי לאומי: המבנה מייצג תקופה קצרה בהיסטוריה של מדינת ישראל, בה ניהלה קשרים דיפלומטיים עם קובה כמדינה קומוניסטית שניתקה את קשריה עם ישראל ב-1973 ועד היום.

ד.3 ערך אדריכלי: לבניין מאפיינים בסגנון 'הבינלאומי', הוא תוכנן ב-1961 ע"י אדר' זאב רכטר [צ"ל יעקב רכטר - י'ב'] עם קומפוזיציית נפחים השלובים זה בזה בקומה אחת המודגשת אופקית ובכך מותיר המבנה מבט פתוח מרח' רמות ים אל הים, צנוע במופעו הייחודי בנוף רצועת החוף של הרצליה בפרט וישראל בכלל"

יצויין, כי בפרק ד' לכרטסת המצוטט לעיל, נפלה טעות קולמוס שעה שנרשם שמו של האדריכל זאב רכטר בעוד שהאדריכל הוא יעקב רכטר. בפרק ב' לכרטסת נרשם השם הנכון.

1. עוד להשלמת התמונה אציין, כי העותרת, שרכשה את מתחם המקרקעין בשנים 2006-2008, ביקשה לקדם תכנית מפורטת הר/2344 (תכנית העותרת). לפי המוצע בתכנית העותרת, ישומר בית הציר הקובני תוך שילובו כחלק מבית מלון בן 25 קומות שייבנה במתחם וכן, ייבנה במתחם מבנה מגורים בן 16 קומות. התכנית הומלצה להפקדה ביום 17/8/16 אך העותרת לא המשיכה לקדמה. לטענת העותרת, הוועדה המקומית החליטה - בניגוד לתכנון שנעשה לפי הטענה בשיתוף פעולה והסכמה - להגביל את תוספת יחידות הדיור והבינוי, עד שהתכנית הפכה ללא כדאית. מכל מקום, בדברי ההסבר לתכנית העותרת צוין כי נקבעו בה הוראות שחזור של בית הציר הקובני על מנת "לשמר את הערכים האדריכליים, האורבניים וההיסטוריים הגבוהים שיש לו"; ובסעיף 6.5(5) נקבע כי "שיפוץ ושימור המבנה יבוצע בהתאם למסמך התיעוד. במטרה להחזיר את המבנה לקדמותו ... א. חומרי הבנייה המקוריים והפרטים בחזיתות המבנה ישוחזרו בהתאם ועל פי תיק התיעוד...".
2. אין חולק כי תכנית העותרת לוותה במסמך עב כרס בן 135 עמודים שהכין האדריכל טל פייסט, שכותרתו "תיק תיעוד" מנובמבר 2013. ניכר כי זה נעשה על יסוד עבודת מחקר מקיפה והושקע בו עמל רב (נספח 22 לתגובת המשיבות 3-4, להלן: מסמך פייסט). המסמך כולל תיעוד רב ממקורות שונים ובין היתר: מארכיון משפחת וולף, ארכיב רכטר אדריכלים, ארכיב עיריית הרצליה ומוזיאון תולדות הרצליה. מידע זה עמד ביסוד קביעת הערך השימורי הגבוה של בית הציר הקובני כמו גם ההנחיות וההמלצות לשימור, שבאו לידי ביטוי בתוכנית העותרת. המסמך מתייחס גם למצב הפיזי של המבנה ולאפשרות שחזורו לפי התכנון המקורי. צוין כי "במרוצת השנים עבר המבנה שינויים רבים עד כי היה קושי רב לשחזור תכנונו המקורי, בעיקר בחזיתו הצפונית ובפנים המבנה אשר הוסב לצרכי משרד בשנת 2004" (עמ' 4 למסמך); כי הצמחייה שונתה לבלי היכר (עמ' 11); וכי "בעקבות השינויים הרבים שעבר הבניין במרוצת השנים מרבית מן הפרטים וחומרי הגלם המקוריים במבנה לא שרדו את תהפוכות הזמן" (עמ' 12). אלא שעל אף האמור, לא הוביל הדבר למסקנה כי לא ניתן לשמר את בית הציר הקובני בשל מצבו הפיזי הרעוע, בשל פגעי הזמן או תהפוכות השימוש בו והשינויים עקב כך לאורך השנים (בניגוד לטענת העותרת בעתירה זו). ההפך הוא הנכון. נמצא כי גם בהינתן מצבו הנ"ל, האתר ראוי לשימור וכי ניתן לשמרו ולשחזר אלמנטים מקוריים על פי התיעוד הרב הקיים (ראו ההנחיות לשימור בעמ' 12 למסמך פייסט).

החלטת הוועדה המחוזית והחלטת יו"ר הועדה המחוזית מושא העתירה

1. החלטת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית ארוכה ומפורטת ומשקפת את ההליך התכנוני לשלביו. היא ערוכה כך שבתחילתה - תחת הכותרת "עיקרי הטענות בהתנגדויות והחלטת הוועדה ביחס אליהן בנושאים תכנוניים ושימוריים" - הובאו הסוגית העיקריות שעלו מההתנגדויות, והחלטת הוועדה בעניינים אלה. בהמשך, ניתן מענה ספציפי להתנגדויות (לעיתים תוך הפניה לפרק עיקרי הטענות בהתנגדויות).
2. יצוין כי העותרת הגישה שלוש התנגדויות שזכו למענה פרטני (ראו ס' 4כו להחלטה, הכולל התייחסות ל- יח סעיפי ההתנגדות הראשונה; ס' 5 להחלטה במענה להתנגדות השנייה לאחר הפרסום לפי סעיף 106(ב); וס' 6 להחלטה במענה להתנגדות השלישית לאחר פרסום נוסף לפי סעיף 106(ב) שבוצע לאחר החלטת הוולחו"ף).
3. אביא כאן חלק מהחלטת הוועדה המחוזית בקשר לבית הציר הקובני. סבורני כי הוא מקפל בתוכו מענה לעיקר טענות העותרת, שחזרו על עצמן גם בעתירה, שמטרתן, כך עולה ממכלול הדברים, להביא לשינוי ייעוד הקרקע במסגרת תכנית השימור, באופן שיתאפשר שימוש למגורים באתר או בחלקות הסמוכות שבמתחם העותרת.

"להלן עיקרי הטענות והחלטות הועדה ביחס אליהן לנושאים שמאיים

...
יב. לטענות בדבר חוסר כלכליות עבור אתר בית צירות קובה ולכך שיש לאפשר שימוש למגורים באתר.

המתנגדים טוענים כי תכנית השימור אינה כלכלית ומבקשים לקבוע אפשרות למגורים באתר. לא הובאה חוו"ד שמאית המגבה את הטענות לאי כדאיות כלכלית. בית הציר הקובני הינו מבנה ייחודי בעל ערכי שימור גבוהים, הממוקם באזור ה-100 מ' הראשונים של חוף הים. מדובר במבנה גדול המשתרע ברובו על חלקות 891-892 בהיקף של מעל 4 דונם ועל חלק מחלקות 893 מדרום ו-681 מצפון. תכנית השימור הגדירה את המבנה לשימור ללא תוספות וקבעה את הזכויות והתמריצים שיינתנו מכוחה. נספח הבינוי התייחס לבניה במתחם כדלקמן: 'לא תתאפשר תוספת בניה על גבי המבנה לשימור' וקבע את גבולות החלקות ללא בינוי והאזורים ל'בניה אפשרית'. התכנית מאפשרת 'בניה חדשה בחלקות הגובלות'. חלקה 893 מדרום וחלקות 681 ו-1110 מצפון, מבלי לקבוע את אופן הבינוי. עם זאת מודגש בנספח הבינוי כי זה יעשה 'תוך שמירת צירי מבט מקסימליים אל המבנה וממנו לכיוון הים' וכן, כי: 'זכויות הבניה מיועדות לניוד או לתכנית בחלקות גובלות'. הוועדה סבורה כי לאור מורכבות האתר, גודלו ומיקומו על המצוק, באזור בעל רגישות גבוהה ביותר מבחינת בינוי, נוף ונגר ולאור ההנחיה בנספח השימור כי זכויות הבניה יינתנו בכפוף לתכנית (מניידת או תכנית בחלקות גובלות), ראוי שכל בניה בשטח זה תבחן בתכנית מפורטת, אשר תתבסס על התאמה לתמ"א 1 ותמ"א 9/13. לנושא זה נזכיר את החלטת הוולחו"ף בתכנית שקבעה כי: 'זכויות בניה הניתנות בתמריצים לעידוד השימור למבנים בתחום חוף הים, ימומשו במגרש קולט שאינו בתחום החוף, ככל הניתן'.
על האתר חלה תכנית הר/252/א אשר אינה מאפשרת מגורים. יובהר כי תכנית השימור אינה משנה ייעודי קרקע. בהתאם, תכנית זו תקבע את המבנה לשימור, את תחום השימור ומגבלות הבינוי בחלקה ותכלול את בריכת השחייה מדרום למבנה, וכן את תמריצי השימור. בתכנית עתידית שתוכן לאתר, יקבע אופן מימוש הזכויות והאם ימומשו בסמוך או לא, ובין היתר, מימוש תמריצי השימור שניתנו בתכנית זו. הערות בנספח הבינוי תעבורנה להוראות התכנית (ההדגשה בקו תחתי למעט בשורה הראשונה, היא שלי - י' ב').

1. לשלמות התמונה אציין עוד, כי במענה להתנגדויות קבעה הוועדה המחוזית שהתכנית עומדת בדרישות תמ"א 1 (לעת אישורה של תמ"א 1 לא סיימה תכנית השימור את התהליך הקבוע בתמ"א 13 שקדמה לה ולכן, חלה עליה תמ"א 1). צוין כי התכנית אינה משנה ייעודי קרקע ואינה מוסיפה זכויות בניה. מימוש תמריצים מכוחה בתחום ה- 100 מ' אושר ביחס לשני אתרים ובהם בית הציר הקובני (בחלקות גובלות) בכפוף לתכנית נוספת שתידרש לאישור הוולחו"ף, בהתאם להוראת הגמישות בסעיף 14.1.2 של תמ"א 1 או במסגרת ניוד זכויות; וכאמור, התקבל אישור המועצה הארצית לתכנית השימור כנדרש (בדיון בוולחו"ף).
2. במסגרת המענה הפרטני להתנגדויות התייחסה הוועדה המחוזית גם לטענות נוספות שחזרו על עצמן בעתירה זו, כגון: הטענה למידע חסר או מוטעה בכרטסת האתר. נטען כי נפלה טעות בשמו של האדריכל; כי מפורטים שם פרטים שגויים אשר לשימוש המקורי שהינו מגורים ולא מבנה ציבור כמצוין בכרטסת; כי לא צוינו בה פרטים מהותיים שיש לציין במסגרת התיעוד המקדים שנדרשים לטענת העותרת דווקא בראשית התכנון לצורך גיבוש הפתרון התכנוני והערכתו ע"י מוסד התכנון; וכי הושמטו ממנה נתונים ביחס לשינויים שחלו באתר, לרבות תיאור המצב הנוכחי והאלמנטים שלא השתמרו לאורך השנים. ההתנגדות נדחתה תוך שנקבע כי "כרטיסיית סקר המבנים הינה שלב ראשון בהערכת מבנה. תיק התיעוד אשר נעשה בעקבותיה נועד לחקור את המבנה, ההיסטוריה והערכים שלו. לאתר הוכן תיק תיעוד בשנת 2013 ע"י האדריכל טל פייסט. מדובר בתיק תיעוד מלא ומפורט, המכיל תכניות מקוריות של האדריכל יעקב רכטר. תיק התיעוד מבהיר בצורה שאינה משתמעת לשתי פנים את ייחודיות האתר כמכלול - המבנה והחצר המקיפה אותו עם פיתוח נופי מרשים הצופה אל הים. הבית והחצר נבנו לצורך אירוח וקיום אירועים דיפלומטיים". עוד נקבע, כי תיק תיעוד האדריכל פייסט "... מכיל את סט התוכניות המקוריות של המבנה כפי שהתקבלו מארכיון רכטר הכולל תוכנית ריצוף, תוכניות פרטי נגרות, מסגרות ופרטים אשר מאפשרים לשחזר במדויק אלמנטים אלה" (סעיפים ז' - ח' להחלטה בעמ' 59 להחלטה).

החלטת יו"ר הוועדה המחוזית בבקשה למתן רשות לערור

1. יו"ר הוועדה המחוזית דחתה את בקשת העותרת למתן רשות לערור, מהטעם שאינה מגלה עילה כדין להיעתר לה. תחילה הובהר כי לפי הדין הרשות תינתן כשהעניין המועלה בבקשה יהיה חשוב עד כדי הצדקה להביאו לפתחה של המועצה הארצית, בהיותו בעל השלכה רחבה או בשל אופיו העקרוני, או בהיותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת או נתון למחלוקת ציבורית קשה. יו"ר הוועדה סברה כי מי מאלה לא מתקיים ואין עילה ליתן רשות בגין מי מהטענות או הצטברותן. מדובר בטענות נקודתיות שנוגעות לתכנית ספציפית, ללא כל השלכה מעבר לה. נדחתה גם הטענה כאילו מתעוררת שאלה עקרונית, אם שימור מבנה כורך עמו את התרת השימוש המקורי לשמו נבנה המבנה (נטען כי שימור בית הציר הקובני כורך עמו התרת השימוש למגורים). יו"ר הוועדה המחוזית ציינה בהקשר זה, כי התכנית אינה משנה את הייעודים על פי התכניות החלות וכי לפי המצב התכנוני התקף, לא ניתן לעשות באתר שימוש למגורים. העובדה שהתכנית רחבת היקף ומורכבת, אף היא אינה עילה לרשות ערר. כך, גם העובדה שמדובר בסביבה חופית, בדומה לתכניות רבות במחוז - אינה מצדיקה, כשלעצמה, מתן רשות לערור למועצה הארצית. יש לזכור, כי במסגרת ההליך התכנוני, נערכו בקשר עם הסביבה החופית כל הבדיקות וכל הדיונים הנדרשים.
2. בנוסף, למעלה מן הדרוש, בחנה יו"ר הוועדה המחוזית גם את טענות העותרת לגופן. בהחלטתה חזרה ועמדה על ערכי השימור הגבוהים של האתר וציינה, כי בהחלטת הוועדה המחוזית ניתן מענה כדבעי לטענות, תוך התייחסות למאפייניו של האתר; וכי דווקא משום כך מצאה הוועדה לקבוע כי תערך תכנית מפורטת.
3. צוין עוד כי בבקשה למתן רשות לערור העלתה העותרת גם טענות חדשות שלא באו בהתנגדויות. גם להן התייחסה יו"ר הוועדה לגופן. כך למשל לטענה כי בשל מצבו הפיזי של המבנה לא ניתן לשמרו צוין כי "ראשית, יובהר כי הטענה לפיה, נוכח מצבו הפיזי לא ניתן לשמר את המבנה לא נטענה במסגרת ההתנגדויות. בנוסף, לא הוצג כל בסיס לטענה כי מצבו הפיזי של המבנה מונע את קביעתו כמבנה לשימור. בהתאם לכרטסת השימור אין מדובר במבנה במצב פיזי שאינו מאפשר את שימורו"; ולטענה כי התמריצים אינם תואמים את גודל חטיבת הקרקע שעליה מצוי המבנה צוין, כי "גם טענה זו לא נטענה במסגרת ההתנגדויות ונטענת לראשונה במסגרת בקשה לרשות ערר. טענה זו נטענת בעלמא, שכן התמריצים הם תוצר ישיר של גודל חטיבת הקרקע עליה בנוי המבנה ולכן, ככל שהמגרש והמבנה גדולים יותר כך גדלים התמריצים. החלטת הוועדה התייחסה לאתר, לגודלו וייחודיותו ... הנספח השמאי של התכנית מפרט באופן סדור את אופן חישוב התמריצים תוך שהוא מבהיר כי: 'סל הזכויות לשטחים העיקריים הניתנים למימוש במבנים לשימור, כוללים זכויות בניה מכוח תכניות מאושרות ותמריצי שימור' וכי: 'זכויות הבנייה הבסיסיות העיקריות יחושבו לפי שטח החלקה נטו ולא פחות מזכויות הבניה העיקריות עפ"י תכניות תקפות' ...".
4. כן הודגש בהחלטת יו"ר הוועדה המחוזית, לאור הטענה להעדר כלכליות השימור לפי תמריצי השימור שנקבעו ומגבלות התכנית (שהעותרת חוזרת ומעלה מכיוונים שונים), כי "החלטת הוועדה קבעה כי התכנית מלווה במנגנון שמאי סדור, אשר נערכו בו שיפורים לעת ההחלטה לתוקף, ובאופן פרטני התייחסה לכך ש'לא הובאה חוו"ד שמאית המגבה את הטענות לאי כדאיות כלכלית'. בנוסף, קבעה הוועדה כי בשטח זה יש להכין תכנית מפורטת, במסגרתה ניתן יהיה לבחון שוב את הנושא ולקבוע את התכנון המתאים, לרבות ההיבטים השמאיים". הודגש עוד כי "לנושא מיקומו ביחס לקו ראשון לים והעלויות הכרוכות בשימורו ניתנה התייחסות מקיפה במענים להתנגדויות ..." כמו גם לטענה שהתכנית במתכונתה לא תאפשר את שימור בית הציר הקובני; וכי "כל אלו הביאו את הוועדה להחלטה כי תכנית זו צריכה להבטיח את שימור המבנה כולל תמריצים לשימור המבנה וכי יש לערוך למתחם זה תכנית ספציפית שתבחן את שטח ייחודי זה".
5. כאמור, הטענות בעתירה הן בעיקרן חזרה על הטענות בבקשה למתן רשות לערור - חלקן טענות שהועלו בהתנגדויות ונדונו על ידי הוועדה המחוזית; וחלקן, טענות שלא הועלו בהתנגדויות. סבורני כי בדין נדחתה הבקשה למתן רשות לערור וכי דין העתירה שתידחה על שני ראשיה. הכל כמבואר להלן.

עיקרי טענות הצדדים

עיקר טענות העותרת

1. לטענת העותרת, החלטת הוועדה המחוזית נשענת על בסיס עובדתי שגוי ולוקה בפגמים מהותיים. אילו היו עושות בדיקות כנדרש ומתחשבות בנתוניו ומאפייניו של בית הציר הקובני לאשורם, היו המשיבות מגיעות למסקנה כי הוראות התכנית לא יאפשרו את שיקום ושימור בית הציר הקובני; ואף כי אין הצדקה היסטורית או ערך אדריכלי ואין אפשרות מעשית, לשמר או לשחזר את בית הציר הקובני לפי האלמנטים המקוריים שלו.
2. כך, עורכי התכנית לא ערכו בדיקות כנדרש בקשר לבית הציר הקובני ובכלל זה, לא נערך תיק תיעוד לפי הנחיות מנהל התכנון. כמו כן, למיטב ידיעתה של העותרת איש מעורכי התכנית לא ביקר בבית הציר הקובני בשנים שקדמו להפקדת תכנית השימור; בכרטסת האתר אין מידע לגבי מצבו הנוכחי ואף צוין שם כי הכרטסת מבוססת בחלקה על סקר לרמן שנערך החל משנת 2006. עוד לפי הטענה, בכרטסת נפלו טעויות נוספות.
3. כמו כן, עורכי התכנית התעלמו מהמאפיינים המיוחדים המבדילים אותו מיתר המבנים והמתחמים הכלולים בתכנית ובכלל זה: מיקומו על המצוק בקו ראשון לים, שטחו הכולל של מתחם העותרת והעובדה שבית הציר הקובני הוקם כבית מגורים.
4. עורכי התכנית התעלמו מהיותו של האתר חלק ממתחם העותרת, מתחם רציף וייחודי של כ- 21 דונם באופן המחייב תכנון כולל. תכנית השימור תמנע תכנון כולל כאמור. על אף עמדת הוועדה כי לנוכח מאפייניו המיוחדים של בית הציר הקובני, יש להכין לגביו תכנית מפורטת, היא התעלמה מהטענה כי תכנית השימור על הוראותיה ומגבלותיה, תסכל תכנון עתידי ולא תתאפשר תכנית מפורטת שתביא לפיתוח מתחם העותרת ולמצער, את בית הציר הקובני.
5. העותרת סבורה כי כל הפגמים הנטענים, הובילו "לטעויות מהותיות ביישום השימור לגבי בית הציר הקובני", שעה שהוטלו מגבלות מחמירות על השימוש במבנה, שאינן כוללת שימוש למגורים ובמניעת ניוד זכויות הבניה שלא ניתן לנצל בבית הציר הקובני לשטחי העותרת האחרים במתחם העותרת.
6. לטענת העותרת, שימוש למגורים הולם את הסביבה ואף נדרש, שכן שימור המבנה ושחזורו כרוך גם בהתרת השימוש המקורי לשמו נבנה המבנה. גם התמריצים לשימור צריכים להיגזר מהייעוד והשימוש המקורי ולא מייעודו על פי התכניות התקפות שאינן רלבנטיות, על מנת שתיווצר כדאיות כלכלית לשמר את המבנה לפי המקור. על פי ההיתר המקורי של בית הציר הקובני משנת 1961 הוא נבנה כבית מגורים ושימש כבית מגורים של הציר הקובני ורעייתו עד לפטירתם. בהתאם, היו ויש אלמנטים שאופייניים לבית מגורים ואינם מתאימים לשימוש בעל אופי מסחרי/ציבורי; ומטעם זה גם לא נעשה בו שימוש מסחרי/ציבורי כלשהו. אכן, תכנית 253א שאושרה לאחר בנייתו, שינתה את ייעוד החלקות. אולם לשיטת העותרת, תכנית זו מאפשרת לוועדה המחוזית להתיר שימוש למגורים; וניתן להשיב את הייעוד למגורים בבית הציר הקובני על כנו במסגרת תכנית השימור, גם לפי סעיף 6 לתוספת הרביעית לחוק.
7. עוד סבורה העותרת כי הוועדה שגתה בהסתמכה על הנספח השמאי שהינו "חלול וריק" בהקשר הנדון ואינו כולל תחשיב שמראה כי די בתמריצים שהוצעו כדי לממן את השימור. השמאי לא יכול היה לערוך בדיקה של מרכיבי עלות השיפוץ שכן לא נערכה כל בדיקה בעניין זה. לא נערכו בדיקה ואומדן לפגיעה בשווי; ואם נערכו, נשמט הדבר מחוות הדעת. לטענת העותרת, התכנית חשפה את המשיבה 3 לתביעת פיצויים לפי סעיף 197 בהיקף של 175 מיליון ₪ (לא כולל עלויות השימור). הדבר לא הובא בחשבון ומעיד אף הוא על הבסיס הרעוע והחסר עליו נשענת ההחלטה. כמו כן, הנספח השמאי מבוסס על מימון עלויות השימור בהענקת תמריצי בניה לניוד, בעוד שבהרצליה אין סיכוי ממשי לכך.
8. לתמיכה בטענתה צירפה העותרת לעתירה את חוות הדעת השמאית מיכל שימקביץ' מיום 13/5/22 (נספח 10 לעתירה להלן: חוו"ד העותרת), שעל פיה בין היתר, מנגנון התמריצים בתכנית אינו פיצוי הולם ומשקף רק כ- 13% מהפגיעה הכלכלית (טרם ניכוי עלויות השימור). בשל הפגיעה "שאינה מוצדקת" הוצע בחוו"ד שלא לאשר את התכנית או לבטל את החלטת הוולחו"ף; ולחלופין, יש לאשר תמריץ כלכלי הולם, שיכול להתקיים אך ורק בזכויות בנייה בייעוד למגורים בהיקף שיאפשר הקמת פרויקט חלופי בקו החוף.
9. המסקנה המשפטית מכל הנ"ל, לדעת העותרת, היא שדין תכנית השימור בנוגע לבית הציר הקובני, בטלות מלאה. המשיבות כשלו בחובתן לפעול לצמצום הפגיעה הקניינית בעותרת. המשיבות כשלו מלאסוף את כל המידע הרלבנטי, כנדרש גם לפי הנחיות לשכת התכנון ואף נשענו על חוו"ד פגומה וחסרה. כך, עד שנמנע מהן להתאים את הוראות התכנית ולהביא למצב שבו ניתן יהיה לשמר את בית הציר הקובני. כמו כן, התעלמו מנסיבותיו המיוחדות של בית הציר הקובני והתעלמו גם מתכנית העותרת שהומלצה להפקדה, באופן שהפער מלמד על חוסר סבירות. נראה שהוועדה המחוזית הייתה מודעת לקושי להתאים את הוראות התכנית למאפיינים המיוחדים ואת הפתרון מצאה בהכנת תכנית מפורטת מאוחרת, שם ימצאו הפגמים וכשלים (לשיטת הוועדה המחוזית) את פתרונם. אולם בכך כשלה בהתפרקות משיקול הדעת ומחובתה לקבל החלטה עצמאית ולא להעבירה לגופי תכנון אחרים.
10. לעניין בקשת הרשות לערור חזרה העותרת על טענותיה כפי שבאו לפני המשיבה 2.
11. יצוין, כי בתום הדיון המקדמי בעתירה, שהיה ארוך וממצה, ציינתי לפני ב"כ העותרת כי לאחר ששמעתי את הצדדים ועל יסוד החומר שלפניי, בדעתי לדחות את העתירה. העותרת ביקשה שהות של 7 ימים לשקול עמדתה והודיעה, כי היא עומדת על העתירה. עוד הוסיפה כי לשיטתה עולה מהחומר שלא נערכה בדיקה לגבי המצב הפיזי של הנכס (וכבר כאן ייאמר כי לא ברור על מה נסמכה הטענה) וכי זהו פגם היורד לשורש ההליך ומצדיק את קבלת העתירה וביקשה להגיש סיכומים קצרים בעניין זה. הוגשו (בהיתר בית המשפט) סיכומים וסיכומי תשובה. הטענה העיקרית כפי שבאה בסיכומים בהקשר זה היא להעדר תיק תיעוד מקדים לפי הנחיות מנהל התכנון ביחס לבית הציר הקובני.

עיקר טענת המשיבות

1. טענות המשיבות דומות ועל מנת שלא להעמיס בכפל, הן יובאו במאוחד.
2. לטענת המשיבות, יש לדחות את העתירה משעה שהתכנית כבר פורסמה למתן תוקף ומעמדה כשל דין. על העותרת להצביע על פגם מהותי חריג וכבד משקל שיצדיק את התערבות בית המשפט בהוראות התכנית בשלב זה; והעותרת לא הצביעה על פגם כאמור.
3. יש לדחות את העתירה על הסף שכן עניינה בטענות תכנוניות-מקצועיות מובהקות ויש לדחותה מהטעם שאינה מגלה כל עילה להתערבות בית המשפט בהחלטת מוסדות התכנון. התוכנית היא פרי עבודה רבה שהושקעה משך שנים וגובשה על יסוד תשתית עובדתית, תכנונית ומקצועית מלאה ומקיפה, תוך הקפדה על כללי המשפט המנהלי. נטלו בה חלק בעלי מקצוע במגוון תחומים מהשורה הראשונה בתחום התכנון, השימור והשמאות והיא נבחנה באופן מעמיק על ידי כל מוסדות התכנון הדרושים ובכלל זה גם ע"י הוולחו"ף.
4. יש לדחות את הטענות להעדר הצדקה לשימור המבנה. כל האתרים שנבחרו ובכלל זה בית הציר הקובני, נבחנו על ידי ארבע מוסדות תכנון - ועדת השימור, הוועדה המקומית, הוועדה המחוזית והוולחו"ף, לרבות בהליך של התנגדויות. אין כל עילה להתערב בשיקול הדעת התכנוני המקצועי בקביעה שהנכס ראוי לשימור, שהתקבלה על בסיס תשתית מוצקה ועל דעתם של אנשי מקצוע רבים בתחום השימור. לנכס ערכיות שימור גבוהה שלמעשה, אין עליה עוררין. הטענה אף עומדת בסתירה מוחלטת לעובדה כי רק כארבע שנים קודם לאישור התכנית קידמה העותרת תכנית שכללה את שימור המבנה לאור ערכיו האדריכליים וההיסטוריים הגבוהים. מעבר לכך, גם אם העותרת סבורה כי אין הצדקה לשימור, מדובר לכל היותר במחלוקת מקצועית-תכנונית, שאין כל מקום שבית המשפט יתערב בה ויעדיף את שיקול דעתו על שיקול דעת הוועדה המחוזית.
5. כפי שציינה יו"ר הועדה המחוזית, חלק ניכר מהטענות בעתירה לא נטענו במסגרת ההתנגדויות ויש לדחותן על הסף כבר מטעם זה. כך גם הטענה כי לא ניתן לשמר את המבנה נוכח מצבו הפיזי. ממילא לא הוצגה כל אסמכתא מקצועית לטענה זו ומכרטסת האתר שעודכנה בשנת 2018 עולה ההפך. כך עולה גם מתכנית העותרת שאף לוותה בתיק תיעוד לצורך כך. גם אם המבנה "איבד מחנו" לאחר שנים בהן לא תוחזק כראוי אין משמעות הדבר כי איבד מערכיו החשובים ואינו ראוי לשימור. אף אין מקום שהזנחת נכס על ידי בעליו "תזכה" אותו בהוצאה מרשימת האתרים לשימור.
6. יש לדחות את הטענה לפעולה בניגוד להנחיות משרד הפנים. במסגרת תיק תכנית השימור לא הוכן תיק תיעוד לכל אתר ואתר וגם לא נאספו מלוא הנתונים הנדרשים לצורך כך. תיק תיעוד מקדים ותיק תיעוד מלא ייערכו בהתאם להנחיות מנהל התכנון, לצורך הכנת תכנית מפורטת והיתר בניה (בהתאמה). עסקינן בתכנית שימור כלל עירונית שתכליתה העיקרית לקבוע את רשימת האתרים לשימור, שבנוסף, נטלה על עצמה, מבלי שיש חובה לעשות כן, לקבוע גם תמריצים לשימור. תכנית מעין זו אינה נדרשת להתייחס לכל מרכיב ספציפי ונקודתי בכל נכס ולכלול במסגרת הכנתה תיק תיעוד מלא לגבי כל נכס ונכס; ולגבי האתר שבנדון נקבע כי בשל המורכבות, יש לתכננו במסגרת תכנית נפרדת שתיתן מענה ספציפי.
7. המטרה האמיתית של העתירה היא להוסיף לרשימת השימושים המותרים בבית הציר הקובני גם שימוש למגורים. יש לדחות ניסיון זה "לכפות" שינוי ייעוד המקרקעין למגורים במסגרת תכנית לשימור, שאינה משנה ייעודי קרקע; ובניגוד להחלטת הוולחו"ף, שכנגדה לא עתרה העותרת ואין היא צד לעתירה (ולא ניתן לתקוף את החלטותיה באמצעות תקיפת תכנית השימור).
8. הטענה כי התכנית "אינה כלכלית" עבור בית הציר הקובני, נטענה בעלמא בפני הוועדה במסגרת ההתנגדויות. במי מסבבי ההתנגדויות לא המציאה העותרת חוו"ד מטעמה. על פי הדין, יש לבחון את החלטת הוועדה על בסיס התשתית שלפיה התקבלה ההחלטה ואין להתייחס לחוות הדעת השמאית שצורפה, אשר נערכה סמוך לפני הגשת העתירה ולצורך העתירה. מעבר לכך, חוות הדעת מתייחסת בעיקר להחלטת הוולחו"ף שמבוקש לבטלה בסיכום ממצאיה וכאמור, החלטתה אינה נתקפת בעתירה זו. המשיבות חולקות על חוות הדעת וממילא ככל שלטענת העותרת היא נפגעה כתוצאה מאישור התכנית פתוחה בפניה הדרך למצות זכויותיה בעניין זה. ממילא חוות הדעת נערכה בניגוד למצב התכנוני, כאילו מותרת במקרקעין בניה למגורים. הוא הדין ביחס לטענה שהתמריצים שנקבעו אינם מתאימים לאתר בשל גודלו. כפי שציינה בצדק יו"ר הוועדה המחוזית בהחלטתה, גם טענה זו לא נטענה במפורש במסגרת ההתנגדויות. בכל מקרה, מדובר בסוגיה שתוכל למצוא פתרון במסגרת התכנית המפורטת (וגם זאת ציינה האחרונה בהחלטתה). אשר למימוש זכויות הבניה מכוח התמריצים, הובהר כי בתכנית המפורטת ניתן יהיה לשקול התרת הבניה בחלקות גובלות מצפון ומדרום, אף הן חלק ממתחם העותרת, בכפוף לאישור הוולחו"ף והדבר אף בא לידי ביטוי בנספח הבינוי.
9. העתירה בעניין זה היא במידה רבה עתירה מוקדמת, שכן לא הסתיים ההליך התכנוני בעניין בית הציר הקובני, שעה שנדרש הליך תכנוני משלים בדמות תכנית מפורטת. כפי שקבעה הוועדה המחוזית במענה להתנגדויות, כמו גם יו"ר הוועדה המחוזית, במסגרת זו תוכל העותרת לטעון ביחס להיקף או אופי השימור ופרטיו ולגבי התמריצים המתאימים.
10. אין ממש בטענה להתפרקות משיקול דעת בהוראה כי נדרשת תכנית מפורטת, אלא ההפך הוא הנכון. הוועדה המחוזית הפעילה שיקול דעת וקבעה את שקבעה לאחר ששקלה ובחנה בצורה מקצועית את הדברים. אין מקום שתכנית השימור תעסוק בתכנון פרטני מורכב שלא ניתן "לפתור" אותו במסגרת תחום האתר הנדון. תכנון האתר כאן כרוך גם בתכנון החלקות הגובלות שהן חלק ממתחם העותרת אשר הן עצמן אינן חלקות לשימור; וייתכן שגם יידרש ניוד זכויות. עוד יש לזכור בהקשר זה, כי כאמור, אין חובה לקבוע תמריצים כבר בתכנית השימור. תכנון מפורט בתכנית מפורטת (שיכולה להיות בסמכות מקומית או מחוזית, בהתאם לתכנית שתוצע) הוא מהלך מקובל וראוי. ההלכה ביחס להעברת שיקול הדעת על הפסיקה שהמציאה העותרת, אינה רלבנטית לכאן, שכן מדובר בהכנת תכנית שתידון כדין על ידי מוסד תכנון.
11. אין מקום ליתן זכות ערר למועצה הארצית, מנימוקי החלטתה של יו"ר הוועדה המחוזית.

דיון והכרעה

1. לאחר שעיינתי בחומר שהונח לפניי ושמעתי את טענות הצדדים, אני דוחה את העתירה.
2. הכללים ביחס לאופי ולהיקף הביקורת השיפוטית של בית המשפט על החלטת מוסדות התכנון, ידועים. בית משפט זה אינו יושב כערכאת ערעור על החלטתם של מוסדות התכנון ואינו מחליף את שיקול דעתם בשיקול דעתו שלו. ההתערבות בהחלטות מוסדות התכנון תיעשה רק אם נפל פגם היורד לשורש ההחלטה (ראו למשל: בג"ץ2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נ(3) 441, 446; בג"ץ 6942/15 בן משה נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות מיום 29/11/16, פסקה 24 ועוד רבים אחרים שתקצר היריעה מלהכיל).
   הדברים מקבלים משנה תוקף כשבהחלטות של מוסד תכנון בדרגה עליונה, כגון הוולחו"ף, עסקינן (בג"ץ 963/19 פרופ' לשם נ' ממשלת ישראל).
3. בענייננו, העתירה אינה מגלה כל עילה להתערבות בית המשפט בהחלטת מוסדות התכנון (או בתכנית). לא מצאתי שנפל כל פגם בהחלטה; ולא כל שכן פגם המצדיק התערבות לפי כללי הביקורת השיפוטית המנהלית. מדובר בהחלטה שנטועה בלב ליבו של שיקול הדעת התכנוני של מוסדות התכנון. ההחלטה התקבלה כדין ולאחר שניתנה לעותרת זכות טיעון כדבעי, על יסוד תשתית עובדתית ומקצועית רחבה וראויה, תוך שנשקלו השיקולים הצריכים לעניין וניתן להם המשקל הראוי, ואין היא חורגת ממתחם הסבירות. כך, הן ביחס להכללת בית הציר הקובני כאתר לשימור במסגרת התכנית והן בכל הקשור להוראות התכנית ביחס לאתר זה. אף לא מצאתי שיש טעם מן הדין המצדיק להתערב בהחלטת יו"ר הוועדה המחוזית ומחייב ליתן לעותרת רשות ערר למועצה הארצית.
4. העותרת טוענת כי החלטת הוועדה המחוזית התקבלה על יסוד תשתית עובדתית פגומה וחסרה; וכי הוועדה התעלמה מהמאפיינים הייחודיים של האתר ומתחם העותרת. לטענתה, אילולא פגמים אלה, היו המשיבות מגיעות למסקנה כי הוראות התכנית - וההגבלה על שימוש למגורים ועל ניוד הזכויות לשטחי העותרת, בפרט - לא יאפשרו את שיקומו של בית הציר הקובני; ואף כי אין הצדקה היסטורית או ערך אדריכלי ואין אפשרות מעשית לשמר ולשחזר את בית הציר הקובני לפי האלמנטים המקוריים שלו.
5. אחלק את הדיון לשניים. תחילה אדון בטענות כנגד הכללתו של בית הציר הקובני בתכנית השימור ולאחר מכן, אדון בטענות להעדר כלכליות השימור לאור הוראות התכנית ומגבלותיה.

הטענות כנגד הכללתו של בית הציר הקובני בתכנית השימור

1. לטענת העותרת, כאמור, נפלו פגמים בתשתית העובדתית שעמדה לפני המשיבות בהחלטתן שכן "עורכי התכנית לא ערכו בדיקות מעמיקות כנדרש בקשר למתחם בית הציר הקובני ובכלל זה, לא טרחו לבצע בדיקה בנוגע למצבו הפיזי העדכני של המבנה". כעולה מהדיון (למשל בעמ' 7 ש' 18) ומהסיכומים, הפגם המרכזי לפי הטענה הוא בכך שלא נערכה בדיקה פיזית של מצב הנכס במסגרת הכנת התכנית.
2. לא מצאתי כל ממש בטענות כי נפלו פגמים בתשתית העובדתית ששימשה מסד להחלטה, והן נדחות. כעולה מהדברים שנפרשו לעיל, תכנית השימור היא פרי עבודה מקצועית רבת שנים, שנעשתה בוועדות התכנון השונות - וועדת השימור של הרצליה, הוועדה המקומית, הוועדה המחוזית והוולחו"ף. רשימת המבנים לשימור גובשה תוך איסוף נתונים כדבעי והסתייעות במומחים ואנשי מקצוע מן המעלה הראשונה בתחום השימור; כך בכלל וביחס לבית הציר הקובני, בפרט. בית הציר הקובני נכלל ברשימת המבנים לשימור כבר ברשימה הראשונית ובכל הסקרים שנערכו. בסקר של האדריכלים אילנה וסרג'יו לרמן זכה לדירוג 9 מתוך 10 בערכיות השימור (נספח 5 לתגובת המשיבות 3-4). בסקר האדריכל פרופ' בר אור ובכרטסת האתר שנערכה על ידו צוין כי זהו אתר בעל ערכיות שימור גבוהה ומומלץ לשימור הן בשל ערכיו התרבותיים והלאומיים והן בשל ערכיו האדריכליים.
3. המסקנה שהנכס בעל ערכיות שימור גבוהה, ראוי לשימור וניתן לשחזור, עולה, כאמור, גם ממסמך האדריכל פייסט שהגישה העותרת בעצמה במסגרת תכנית העותרת (שהומלצה להפקדה ביוני 2016). דומה שכך גם סברה העותרת בהגישה את התכנית (אף שבסופו של דבר לא קודמה על ידה). אזכיר כי בדברי ההסבר של תכנית העותרת צוין כי היא כוללת הוראות לשימור על מנת "לשמר את הערכים האדריכליים, האורבניים וההיסטוריים הגבוהים שיש לו" ובהוראותיה נקבע, כי "שיפוץ ושימור המבנה יבוצע בהתאם למסמך התיעוד. במטרה להחזיר את המבנה לקדמתו" וכי "... חומרי הבנייה המקוריים והפרטים בחזיתות המבנה ישוחזרו בהתאם ועל פי תיק התיעוד...". זאת, הגם שהיה ידוע לעת הזו כי מרבית הפרטים וחומרי הגלם המקוריים לא שרדו את תהפוכות הזמן, שהרי כך צוין במפורש במסמך פייסט (למשל, בעמ' 12).
4. הדברים שהובאו לעיל בהרחבה, מדברים בעד עצמם ולא ראיתי לחזור עליהם גם כאן. אין כל עילה להתערבות בהחלטת הוועדה המחוזית שקבעה כי בית הציר הקובני ייכלל בתכנית השימור. לכל היותר, אילו ביססה העותרת עמדה מקצועית שאינה תומכת בשימור (ולא כך עשתה), הייתה זו מחלוקת תכנונית מקצועית, שאין לבית המשפט להתערב בה (ראו עע"מ 6626/18 תעשיות אבן וסיד בע"מ נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור מיום 17/12/19). דומני, כי בהגיענו עד לשלב זה של פסק הדין לאחר שנפרשו הנתונים והעמדות המקצועיות של המומחים בדבר, לא יהא זה מופרז לומר כי כל מי שעיניו בראשו יסבור כי מדובר באתר בעל ערכיות שימור גבוהה.
5. אני דוחה את הטענה כי מצבו הפיזי של הנכס, אינו מאפשר את שימורו. אין ולו שמץ של תשתית עובדתית לטענה זו, שנטענה על ידי העותרת בעלמא, ללא כל ביסוס מקצועי ומבלי שנתמכה בחוו"ד מקצועית. הטענה איננה עולה בקנה אחד עם המסמכים הקיימים ועל יסוד המצוי לפני בית המשפט (והיה לפני מוסדות התכנון) סבורני, כי בנסיבות העניין היא מגעת כדי טענת סרק. כאמור וכמפורט לעיל, גורמי מקצוע שונים ביקרו במקום במהלך הדרך, נאספו נתונים רבים ביחס לאתר בהיבטים שונים וממקורות שונים. גורמי התכנון סברו, כי יש מקום לשמר את בית הציר הקובני בשל ערכי השימור הגבוהים. זאת, על אף שהוזנח ומתוך מודעות למצבו ולתמורות שעבר בחלוף הזמן ובהינתן העובדה שנאסף מידע רב המאפשר את שחזור המבנה. אין כל עילה שבדין להתערב בעמדה תכנונית-מקצועית זו, שהתקבלה על יסוד כל הנתונים והשיקולים הצריכים לעניין ונתנה להם את המשקל הראוי. המצב הפיזי של המבנה אינו עומד לבדו. המבנה נקבע לשימור גם בשל חשיבותו וערכיו התרבותיים הלאומיים. גם אם איבד המבנה מחינו במהלך השנים, אין בכך כדי לחייב מסקנה שאינו ראוי עוד לשימור. אף אין להלום כי הזנחתו על ידי בעליו תייצר לו "נתיב מילוט" מתכנית השימור.
6. אני דוחה את הטענה כי נפל פגם באיסוף הנתונים מהטעם שעורכי התכנית לא ביקרו באתר לצורך עריכת התכנית, על הסף וכן, לגופה. על הסף, משום שלא נטענה במסגרת ההתנגדויות (עע"מ 9264/10 חברת נ.י.ל.י נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל); ולגופה, משום שלא הוכחה, וההפך עולה מן המסמכים.
7. הטענה הועלתה לראשונה בשפה רפה בסעיף 17 לעתירה שם צוין, כי "למיטב ידיעת העותרת איש מעורכי התכנית לא ביקר בבית הציר הקובני בשנים שקדמו להפקדת תכנית השימור" ובהמשך, ללא יסוד, "צברה תאוצה". בניסיונה של העותרת ללמד כאילו נטענה הטענה מבראשית, הפנתה היא לסעיף 19.5.2 להתנגדות. מעיון בהתנגדות נמצא כי נטען שלא נערך תיעוד מלא ומדויק שכולל את השינויים הרבים שחלו במרוצת השנים ובמיוחד בחזיתו הצפונית ובפנים המבנה שהוסבו לשימוש למשרדים, בהיתר שניתן לשימוש חורג; עד ש"קיים קושי מעשי רב בשחזור" "לפי האלמנטים והמאפיינים המקוריים" של בית הציר הקובני. למותר לציין כי לתמיכה בטענתה זו הפנתה שם העותרת למסמך פייסט, שפירט במסמך שערך את השינויים שחלו במבנה. אלא שכזכור, האדריכל פייסט מצא כי למרות השינויים שחלו במבנה, הוא ראוי לשימור וניתן לשימור. כמובא לעיל, הוועדה המחוזית התייחסה לטענת העותרת כפי שנטענה בהתנגדויות ודחתה אותה כדין. העותרת לא טענה במסגרת ההתנגדויות כי נפל פגם שלפיו טרם ההפקדה לא ביקר מי מעורכי התכנית בבית הציר הקובני וכאמור, די בכך כדי לדחות את הטענה.
8. לגופו של עניין, לא הונחה כל תשתית לטענה כי "למיטב ידיעת העותרת" "איש מעורכי התכנית לא ביקר בבית הציר הקובני בשנים שקדמו להפקדת תכנית השימור", והיא נדחית. כאמור, ההפך עולה מהמסמכים השונים שנזכרו לעיל, על האמור בהם ועל התשריטים והצילומים שנכללו בהם. כך, בפתח דו"ח האדריכל בר אור צוין, כי הוא נערך על בסיס מחקר שטח. בנספח השמאי של התכנית מצוין בסעיף 2 כי נערכו ביקורים בנכסים במהלך הכנת התכנית כולל עם אדריכלי השימור; וכי גם גורמי לשכת התכנון המחוזית ערכו סיור לראות את הנכסים הכלולים בתכנית. טענת העותרת אינה עולה בקנה אחד עם האמור ובעניין זה, עומדת לרשות המשיבות חזקת התקינות המנהלית. הטענה גם אינה יכולה לעמוד בשים לב למסמך האדריכל פייסט שנערך מטעם העותרת (אשר העותרת מצאה להפנות אליו במסגרת ההתנגדות כמפורט לעיל).
9. ודוק: עובר להכללתו של האתר בתכנית נעשה הליך מקצועי ארוך וענייני כדבעי, כמתואר לעיל. אין כל צורך או חובה שבדין לבחון את המצב הפיזי המדויק של האתר במועד ההפקדה (ככל שלכך כיוונה העותרת) ובוודאי שאין הכרח לבדיקה כאמור על ידי הוועדה המחוזית בעצמה. ממילא גם לא הצביעה העותרת על מקור נורמטיבי לחובות כאמור. העותרת אף לא הצביעה על שינוי כלשהו (ובוודאי שלא הצביעה על שינוי מהותי) שחל מאז שנערכו הבדיקות והמסמכים במסגרת ההליך התכנוני, לרבות מסמך פייסט מטעמה שיצדיק בדיקה (נוספת) סמוך להפקדה; ואף לא הצביעה על כל טעם אחר שיצדיק זאת. זאת ועוד. אפילו אם נלך לשיטת העותרת, גם אילו נערכה בדיקה ממש בסמוך לפני החלטת ההפקדה (בפברואר 2018), הרי שמאז ועד היום חלף פרק זמן לא מבוטל ויש להניח, כי עד להכנת תכנית מפורטת ובקשה להיתר בניה יחלוף פרק זמן מכובד נוסף. עוד אזכיר, כי בניה באתר מותנית בהכנת תכנית מפורטת שבהכנתה ייבחן כל הדרוש, תוך הכנת תיק תיעוד לפי ההנחיות; וכי עם הגשת בקשת להיתר בניה, יש להגיש תיק תיעוד מלא. לפי הוראות התכנית ולפי המצוין גם בכרטסת האתר, את התוואי הסופי לשימור יקבע ממונה השימור לאחר הכנת תיק תיעוד מלא, כך שיעמוד לפניו מידע עדכני יותר. בהתאם לתכנית, אפוא, בחינה ספציפית לגבי היקפו טיבו ואופיו של השימור לפרטיו ובשים לב למצבו, תיעשה סמוך ככל הניתן למועד הביצוע, במגבלות ההליך התכנוני. זהו פתרון ראוי, שיש בו כדי לאזן בין כל השיקולים הצריכים לעניין.
10. על יסוד כל האמור, אני סבורה, אפוא, כי ההחלטה לכלול את בית הציר הקובני כאתר לשימור במסגרת התכנית, נשענת על אדנים עובדתיים, תכנוניים ומקצועיים מוצקים. אין כל ממש בטענה שההחלטה חורגת ממתחם הסבירות, והיא נדחית. אין גם יסוד לטענת העותרת כי אילו נבדק המצב הפיזי של בית הציר הקובני לאשורו, היו המשיבות מגיעות למסקנה כי לא ניתן לשמר את בית הציר הקובני או שאין הוא ראוי לשימור, והיא נדחית.
11. אני דוחה את טענת העותרת בסיכומיה כי אין לייחס כל משקל למסמך פייסט. זאת, כבר מהטעם שהעותרת ביססה עליו את התכנית שהוצעה על ידה, כמפורט לעיל. כאמור, לא הונחה כל תשתית עובדתית לכך שמאז שהתקבלה ההחלטה להפקיד את תכנית העותרת (אוגוסט 2016) ואף מאז שנערך מסמך פייסט (נובמבר 2013) ועד להפקדת תכנית השימור (יולי 2019) או אף לדיון בה (ועד היום) - חל שינוי יסודי במצב המבנה עד כדי איון יכולת השימור. ממילא לא הונחה כל אסמכתא מקצועית לטענה שמצבו הנוכחי של המבנה מאיין את שימורו (ובכלל זה מצבו הקונסטרוקטיבי כנטען בסעיף 12.3 לסיכומים תוך הרחבת חזית שלה התנגדו המשיבים). נדחית גם הטענה בסיכומים (סעיף 13), כי מסמך פייסט לא עמד לנגד עיני הוועדה המחוזית, שהרי הוועדה המחוזית התייחסה לו במפורש במסגרת הדיון בהתנגדויות (ראו המצוטט לעיל. ראו גם תמליל הדיון בוועדה, נספח 5 לתגובת המשיבות 3-4, שם ציין ב"כ העותרת כי העותרת הכינה והגישה "תיק תיעוד שכולל כ- 150 עמודים מפורטים שמבוססים על ארכיונו של האדריכל רכטר, ויש שמה את כל פרטי הפרטים הנוגעים לבית הזה, והעניין הזה הוא חשוב"). לבסוף, מוקשית במיוחד טענת העותרת כי אין להסתמך על מסמך פייסט (שעליו הסתמכה העותרת אף בהתנגדויות...) שכן "נערך על רקע ולצורך כוונה תכנונית ספציפית - לחבר את בית הציר הקובני למבנה מלון שתוכן בחלקות שכנות על כל המשתמע מכך, דבר שאינו רלוונטי כיום". משמע: אילו אפשרה תכנית השימור לבנות בהתאם לתכנית שהציעה העותרת, היה בית הציר הקובני הופך באחת למבנה שניתן לשימור. נדמה כי העותרת מעלה טענות מכל הבא ליד כנגד תכנית השימור, בניסיון להביא לאישור ייעוד של מגורים באתר (או במתחם העותרת) ולהביא לביטול הוראות הוולחו"ף, אף שלא עתרה לביטול החלטתה. סבורני כי מדובר בהכבדה לא עניינית על הליך התכנון.
12. אני דוחה את הטענה כי נפל פגם בתכנית השימור בכל הקשור לבית הציר הקובני מהטעם שלא נערך תיק תיעוד מקדים כמשמעו בהנחיות מנהל התכנון. אין בטענה כל ממש. כאמור, על פי התכנית, תנאי לקידום תכנית באתר לשימור הוא הכנה ואישור של "תיק תיעוד מקדים" ותנאי להגשת בקשה להיתר בניה הוא, הכנה ואישור של "תיק תיעוד מלא". את תיקי התיעוד יש לערוך בהתאם להנחיות מנהל התכנון. אין הכרח שתיק התיעוד יוכן כבר בשלב זה של תכנית השימור העירונית ולא לעת הכנתה של התכנית המפורטת שנדרשת בענייננו, כפי שנקבע בתוכנית השימור; ומכל מקום, העותרת לא הציגה כל בסיס שבדין לדרישה כזו.
13. אציין שוב כי אופן השימור של המבנה, אילו אלמנטים בדיוק ישומרו ואיך ישוחזר, לא נקבעו במסגרת תכנית השימור אלא ייקבע במסגרת ההליך התכנוני הנוסף, על בסיס תיק התיעוד שיוכן. במסגרת זו תיערך בדיקה פרטנית של היבטי השימור בפועל והעותרת תוכל להעלות טענותיה ביחס למצבו הפיזי של הנכס והשפעתו על היקף השימור ופרטיו ועל היקף התמריצים הדרוש לצורך שימורו. ברי כי מוסדות התכנון מודעים לקשרי הגומלין שבין שני אלה. כפי שהובהר גם ע"י ב"כ המשיבות בדיון, מבלי לקבוע מסמרות ותוך שמירה על עצמאות שיקול הדעת של מוסד התכנון המוסמך, יכול ובסופו של יום יימצא כי אין מקום לשמר או לשחזר את כל המבנה לפרטיו כפי שתוכנן ונבנה במקור, אלא רק רכיבים ואלמנטים מסוימים כאלו ואחרים או כי יש מקום להידרש גם להיבטים שמאיים כאלה או אחרים על מנת להוציא את השימור מהכוח אל הפועל. במובן זה, בדחיית ההתנגדות (והעתירה) לא נסגרה הדלת בפני העותרת. בהיבט זה, כפי שיבואר להלן, מדובר במידה רבה בעתירה מוקדמת.
14. אני דוחה גם את הטענה כאילו הכרטסת אינה עדכנית כיוון שצוין בה כי היא מבוססת על סקר לרמן. לפי המצוין בכרטסת היא עודכנה בשנת 2018. אף צוין כי היא מבוססת "חלקית" על סקר לרמן ולא ראיתי כל פגם בכך. אציין כי מסמך פייסט מטעם העותרת הסתמך גם הוא על עבודה זו (ראו למשל בעמ' 3-4 למסמך).
15. לא מצאתי ממש גם ביתר הטענות כנגד תחולת התכנית על האתר אף אם לא נדחו במפורש, והן נדחות; ובכלל זה, גם הטענה לטעויות שנפלו בכרטסת. מדובר בטענות קטנוניות ברובן וראו לעניין זה דחיית ההתנגדות על ידי הוועדה המחוזית, שמקובלת על בית המשפט).
16. מכאן לדיון ביתר טענות העותרת, בנוגע להוראות התכנית.

הטענות לגבי הוראות התכנית והעדר כלכליות לשימור האתר

1. לטענת העותרת, המשיבות התעלמו ממאפייניו הייחודים של בית הציר הקובני, לרבות מיקומו, שוויו ושטחו הנרחב, ולעלויות השימור אל מול התמריצים. תמריצי השימור והמגבלות כפי שנקבעו בתכנית השימור - והמגבלה על ייעוד למגורים וניוד הזכויות, בפרט - אינם מותאמים לנסיבותיו של בית הציר הקובני ומתחם העותרת, יסכלו תכנון עתידי, אינם מספקים תמריץ ראוי לשימורו ולא יאפשרו את שימורו בפועל.
2. אני דוחה טענות אלה. ניכר מהחלטת הוועדה המחוזית כי נתנה דעתה לנתוני האתר ולטענות העותרת ואין כל יסוד לטענה, כי התעלמה מהם. לנוחות הקריאה אביא שוב חלק מהחלטת הוועדה המחוזית, לפיה "הוועדה סבורה כי לאור מורכבות האתר, גודלו ומיקומו על המצוק, באזור בעל רגישות גבוהה ביותר מבחינת בינוי, נוף ונגר ולאור ההנחיה בנספח השימור כי זכויות הבניה יינתנו בכפוף לתכנית (מניידת או תכנית בחלקות גובלות), ראוי שכל בניה בשטח זה תבחן בתכנית מפורטת, אשר תתבסס על התאמה לתמ"א 1 ותמ"א 9/13. ... על האתר חלה תכנית הר/252/א אשר אינה מאפשרת מגורים. יובהר כי תכנית השימור אינה משנה ייעודי קרקע. בהתאם, תכנית זו תקבע את המבנה לשימור, את תחום השימור ומגבלות הבינוי בחלקה ותכלול את בריכת השחייה מדרום למבנה, וכן את תמריצי השימור. בתכנית עתידית שתוכן לאתר, יקבע אופן מימוש הזכויות והאם ימומשו בסמוך או לא, ובין היתר, מימוש תמריצי השימור שניתנו בתכנית זו" (ההדגשה בקו היא שלי - י'ב'). בהחלטתה בהתנגדות נתנה הוועדה דעתה לכל טענות העותרת; ובכלל זה, לטענה שאין שטחים לצורך ניוד בתחום עיריית הרצליה; ולטענה כי בעבר במסגרת תוכנית העותרת גילו מוסדות התכנון דעתן כי יש ליישם ולתכנן בניה בהיקף משמעותי מזה שאושר (ראו ההחלטה במענה להתנגדות השלישית, בסעיף 6 בעמ' 39 להחלטת הוועדה).
3. הנה כי כן, דווקא משום הטענות שהעלתה העותרת ביחס לנתוני האתר והמתחם ומורכבות השימור בנסיבות העניין ובשים לב למגבלות מימוש הזכויות, התקבלה חלקית התנגדות העותרת ונקבע כי לגבי אתר זה (ועוד מספר אתרים בודדים אחרים) - יש לבצע מהלך תכנוני נוסף בדמות תכנית מפורטת; שכן לא ניתן ליתן מענה תכנוני כולל, לרבות יישום התמריצים, בגבולות האתר, במסגרת תכנית השימור. נדרש לבצע תכנון כולל עם החלקות הנוספות שבמתחם העותרת או לנייד זכויות. תכנון כזה חורג מגבולות התכנית (תרתי משמע). במסגרת התכנית המפורטת, ניתן יהיה לשקול ולאזן באופן פרטני ומותאם לנסיבות, בין כל השיקולים. אכן, התכנית המפורטת תהיה כפופה למגבלות התכנון התקף, לרבות תמ"א 1, הוראות תכנית השימור והחלטת הוולחו"ף. ולבסוף, אם אמנם יימצא, כטענת העותרת, כי בשים לב למגבלות שקבעה התכנית מדובר בתכנית פוגעת - ונראה כי לשיטתה אלו פני הדברים כל עוד לא יותר שימוש (משמעותי) למגורים באתר או במתחם העותרת - פתוחה בפניה הדרך למצות זכויותיה לפי הדין. שאלה זו אינה נדרשת לבירור במסגרת אישור התכנית וממילא אינה יכולה לגרוע מתוקפה של ההחלטה לאשר את התכנית.
4. אזכיר עוד כי תכנית השימור אינה משנה ייעודים והתכניות החלות, אינן מאפשרות מגורים; כי לפי החלטת הוולחו"ף, "זכויות בניה הניתנות בתמריצים לעידוד שימור למבנים בתחום חוף הים, ימומשו במגרש קולט שאינו בתחום חוף הים, ככל הניתן" ואולם אם בכל זאת ימומשו בתחום חוף הים "לא יותר בהן שימוש למגורים"; כי תכנית השימור כשלעצמה מותירה פתח למימוש התמריצים בחלק מחלקות מתחם העותרת שמחוץ לתחום האתר בכפוף להחלטת הוולחו"ף; וכי התכנית המפורטת באתר (או במתחם העותרת שבתחום החוף) תידרש להחלטת הוולחו"ף. צריך יהא, אפוא, במסגרת התכנית המפורטת לשקול אם מימוש התמריצים לפי התכנית יהא במתחם העותרת או בדרך של ניוד זכויות, ובאיזה אופן ימומשו.
5. לאור האמור, העתירה היא במידה רבה עתירה מוקדמת, בטרם הסתיים המהלך התכנוני. וביתר שאת, שעה שבתחום חוף הים יידרש לתכנית (ולהיתר) אישור הוולחו"ף. נדרשת הכנת תכנית מפורטת אשר במסגרתה יישקלו הדברים וייקבע היקף ותצורת השימור הסופית של המבנה (אשר לא נקבעו בתכנית השימור) על יסוד תיק תיעוד בהתאם להנחיות מנהל התכנון; ומהם ייגזרו גם התמריצים בגין השימור. במסגרת התכנית המפורטת יישקל גם אופן מימוש זכויות הבניה, אם במקרקעין הסמוכים שבמתחם העותרת או באופן אחר.
6. למותר לציין כי בטענות כנגד עצם הטלת המגבלות בדבר שימוש למגורים וניוד הזכויות, מבוקש למעשה, לבטל את החלטת הוולחו"ף, מבלי שזו נתקפה בעתירה ומבלי שצורפה הוולחו"ף כצד לעתירה. גם לגופו של עניין ברי, כי אין כל מקום שבית המשפט יורה למוסדות התכנון לקבוע בתכנית השימור שאינה משנה ייעודים (ובכלל), ייעוד תכנוני של שימוש למגורים (בניגוד למצב התכנוני הקיים) או שבית המשפט יקבע כי משעה שלא כך נקבע, בטלה התכנית בכל הקשור לבית הציר הקובני. מדובר בעניינים שבלב ליבו של שיקול הדעת התכנוני ולעותרת אין כל זכות לתכנון שמאפשר בנייה למגורים דווקא במקרקעיה.
7. לא מצאתי ממש גם ביתר טענות העותרת בקשר עם הוראות התכנית (ובכלל), גם אם לא נזכרו במפורש והן נדחות בזה. בכלל זה, אני דוחה את טענת העותרת כי בהחלטת הוועדה המחוזית שהורתה כי לצורך בניה באתר נדרשת תכנית מפורטת, נפל פגם של התפרקות משיקול הדעת. מקובלת עלי בעניין זה תשובת המשיבות. אני דוחה גם את הטענה כי יש בתכנית העותרת (שלא קודמה על ידה) כדי ללמד על חוסר סבירות התכנית דנן. תכנית זו אינה חלק מהמצב התכנוני התקף ואין רגליים לטענה שיש בה כדי להוביל את תכנית השימור אל מחוץ לגבולות מתחם הסבירות. ככל שהיה בה כדי להביע את עמדת מוסדות התכנון לעת שהופקדה, אין בה כדי לחייב את מוסדות התכנון לדבוק בה כעת (ואף לא נטען שכך). נדחות גם טענות העותרת כנגד חוות הדעת השמאית והסתמכות הוועדה המחוזית עליה. ההנמקות לעיל יפות גם לעניין זה. אוסיף כי אין בחוות הדעת מטעם העותרת כד לסייע לה. אין חולק כי חוות הדעת נערכה לצורך ההליך שבכותרת ולא הומצאה לוועדה במסגרת ההתנגדויות. די בכך כדי להימנע מלהתייחס אליה ולדחות את הטענות שעל פיה. ממילא גם עולה מעיון בה כי נערכה שלא על פי המצב התכנוני התקף שעה שערכה תחשיב שווי כמגורים טרם אישור התכנית אף שלא הותר שימוש למגורים (ראו ס' 10 לחוות הדעת "תחשיב שווי כמגורים טרם אישור תכנית השימור").

אין מקום להורות כי תינתן רשות ערר

1. העותרת סבורה כי יש ליתן רשות ערר למועצה הארצית משלל סיבות שהן למעשה חזרה על הטענות כפי שהובאו לעיל בתקיפת החלטת הוועדה המחוזית. מצאתי לדחות גם טענה זו.

1. השיקולים הצריכים לעניין נקבעו בעיקרם בעע"מ 3663/92 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים, פ"ד נז(2) 882. נקבע כי "נדרש שהעניין יהיה חשוב עד כדי הצדקה לערב את המועצה הארצית, אם בשל היותו בעל השלכה רחבה, אם בשל אופי העקרוני, אם בשל היותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת ואם בשל היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה". יו"ר הוועדה המחוזית פעלה בהתאם למתווה הנורמטיבי שקבע בית המשפט העליון ולא מצאתי כי נפלה שגגה מלפניה ביישום הדין למקרה הנדון. מקובלת עלי עמדת יו"ר הוועדה המחוזית כי מדובר בטענות ספציפיות לגבי אתר העותרת שאין להן השלכה רחבה, ואין הן נושאות אופי עקרוני או ציבורי שראוי לדיון במועצה הארצית.
2. העובדה שמדובר באתר על חוף היום אינה מצדיקה כשלעצמה מתן רשת לערור אלא נדרש כי העניין המועלה, להבדיל מהתכנית, יהיה בעל חשיבות המצדיקה לערב את המועצה הארצית. אף אין בחשיבותו של האתר, כשלעצמה, כדי להקים עילה למתן רשות ערר (ראו החלטתי בעת"מ 38819-05-21 פרי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב מיום 10/4/22 פסקה 117 והפסיקה הנזכרת שם). יתר על כן, העובדה שהתכנית בכל הקשור לאתר, נדונה כבר במוסד תכנון ארצי (הוולחו"ף), מטה אף היא את הכף לאי מתן רשות לערור (עע"מ 7031/13 נציגת הבית המשותף גלי ספיר נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב). הדיון במועצה הארצית לא נועד לקיים דיון מחודש בכל הטענות שנטענו. מה גם שכאמור, ההליך התכנוני בענייננו טרם הושלם ונדרש לערוך תכנית מפורטת, שבגדרה ייבחנו מוסדות התכנון את התכנון הראוי לאתר (ואף למתחם העותרת).
3. העותרת ניסתה להלביש טענתה כי יש לאשר ייעוד למגורים בתכנית השימור במעטה עקרוני, כאילו שימור בית הציר הקובני (ששימש במקור למגורי הציר ורעייתו), כורך עמו גם את השבת הייעוד המקורי (למגורים) על כנו. הטענה נטענה בעלמא ללא כל תימוכין מקצועי בהיבט התכנוני והשימורי וללא עיגון נורמטיבי; ועל פניו, היא מוקשית (לשם הדוגמה, לפי טענה זו ארמון מלך המיועד לשימור צריך לשמש למגורים ולא כמוזיאון...). מכל מקום, הטענה זכתה להתייחסות כדבעי מצד הוועדה המחוזית כמו גם להתייחסות יו"ר ועדת הערר ונדחתה. ייאמר שוב, תכנית השימור אינה משנה ייעודים והייעוד המקורי למגורים שונה על ידי תכנית הר/252/א שאושרה כבר בשנת 1961 (סמוך לאחר בניית בית הציר הקובני), ואינה מאפשרת מגורים. כאמור, קיימות גם מגבלות תמ"א 1. אין, אפוא, הצדקה לערב את המועצה הארצית באישור תכנית השימור בשל כך.
4. סוף דבר: העתירה נדחית. נוכח התוצאה וכלל נסיבות העניין כמתואר והטענות שהועלו על ידי העותרת, בשים לב להשקעה שלה נדרשו המשיבות בטיפול בעתירה עבת כרס זו, אני מחייבת את העותרת בהוצאות בסך של 50,000 ₪ לכל אחת מקבוצות המשיבות (בסך הכל 100,000 ₪).

המזכירות תדוור לצדדים.

ניתן היום, כ"ט אב תשפ"ב, 26 אוגוסט 2022, בהעדר הצדדים.