טוען...

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים

עת"מ 58102-04-21 דונגי נ' עיריית רחובות ואח'

תיק חיצוני:

בפני

כבוד השופט שמואל בורנשטין

עותר

אוהד דונגי

ע"י ב"כ עו"ד אביאל פלינט

נגד

משיבות

1. עיריית רחובות ע"י ב"כ עו"ד יחזקאל ריינהרץ

2. בית חב"ד שכונת רחובות ההולנדית שע"י צעירי אגודת חב"ד

ע"י ב"כ עו"ד תומר פרסלר

3. בית הכנסת בית מנחם רחובות ההולנדית

פסק דין

פתח דבר

  1. העתירה דנן עניינה במבנה המצוי ברחוב הר ציון 4 בשכונת רחובות ההולנדית בעיר רחובות (להלן: הנכס) בו נעשה שימוש על ידי משיבה 2 (להלן: העמותה) לשם הפעלת בית כנסת. לטענת העותר, המשיבה 1 (להלן: העירייה) הקצתה את הנכס לעמותה בניגוד לנוהל שפורסם על ידי משרד הפנים לעניין זה (חוזר מנכ"ל 5/2001 "נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית" – להלן: הנוהל), כאשר העמותה עושה שימוש בנכס לצורך בית כנסת כבר כעשר שנים וכאשר העירייה ממשיכה ומאפשרת לעמותה לעשות את השימוש האמור שלא כדין.

  2. העותר מבקש כי בית המשפט יקבע שהחלטת העירייה לאפשר את השימוש בנכס במשך תקופה כה ארוכה היא בלתי חוקית ובלתי סבירה, וכן כי יורה לעירייה לפעול להפסקת השימוש בנכס ולנקוט בהליכים כנגד העמותה, לרבות בתביעה כספית בשל השימוש האמור. בנוסף מבקש העותר כי בית המשפט יאסור על העמותה להמשיך ולעשות שימוש בנכס.

עיקרי העובדות

  1. הקצאת מקרקעין לעמותה לצורך הפעלת בית כנסת עברה מספר גלגולים ותחילתה עוד בשנת 2010, כאשר העמותה הגישה בקשה להקצאת קרקע לצורך הקמת בית כנסת. ועדת ההקצאות של העירייה המליצה על פתיחת הליכי הקצאה לשם הקצאת קרקע ברחוב הר הצופים. בחודש נובמבר 2011 אישרה מועצת העיר את המלצת ועדת ההקצאות ודבר ההקצאה פורסם. בחודשים פברואר ומרץ 2012 הוגשו התנגדויות רבות להקצאה. בעקבות זאת הציעה העירייה לעמותה למשוך את בקשתה, וכך נעשה.

  2. במקביל למשיכת בקשת ההקצאה על ידי העמותה התקבלה בעירייה החלטה לפיה תוגש בקשה חדשה להקצאת קרקע, כאשר בתקופת הביניים, עד לאישור ההקצאה והקמת בית הכנסת, תעמיד העירייה מבנה הולם בשכונה לשם תפילה בשבתות וחגים בלבד, וכן כי ייחתם הסכם שיסדיר את השימוש האמור (ראו נספח 11 לעתירה). יש לציין כי בהתאם להחלטה, הקצאת הקרקע תהא לעמותה חדשה שתוקם לצורך כך (משיבה 3), אך ניכר כי כל הצדדים מסכימים, לכל הפחות לצורך ההליך דנן, כי ההקצאה בפועל הייתה למשיבה 2 ובזה האופן תידון ותוכרע העתירה.

  3. בחודש אפריל 2017 הוגשה בקשה שניה על ידי העמותה להקצאת קרקע לצורך הקמת בית כנסת. בחודש נובמבר 2017 המליצה ועדת ההקצאות להקצות קרקע לעמותה ברחוב הר ציון והמלצה זו אושרה בחודש ינואר 2019.

  4. בחודש אוקטובר 2019 הוחלט על ביטול ההקצאה ברחוב הר ציון, ועל הקצאת קרקע ברחוב הר הצופים, הוא המקום שנבחר במסגרת ההקצאה הראשונה משנת 2010. גם להקצאה שלישית זו הוגשו התנגדויות רבות. נכון למועד זה, הליך ההקצאה טרם הסתיים. מקום ההקצאה ברחוב הר הצופים, אם ההקצאה תאושר, עתיד להיות מקום הקבע בו יקום בית הכנסת המופעל על ידי העמותה (להלן: הקצאת הקבע).

  5. עניינה של עתירה זו הוא, כאמור, בהקצאת הנכס ברחוב הר ציון שעליה הוחלט בשנת 2012 עם משיכת בקשת ההקצאה לקרקע ברחוב הר הצופים (להלן: הקצאת הנכס). המדובר במבנה הצמוד לגן ילדים ואשר שימש בעבר כמשרד מכירות של חברת בנייה, בו מפעילה העמותה, החל משנת 2012 ועד עצם היום הזה, בית כנסת.

  6. יש לציין כי בחודש יולי 2020 פנה העותר לעיירה בבקשה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח – 1998 לקבלת מידע אודות פעילות העמותה, לרבות פעילותה בנכס נשוא העתירה דנן. בהמשך לכך אף הגיש העותר עתירה (עת"מ 15441-08-20), במסגרתה התבקשה העיריה למסור, בין היתר, "מסמך המעיד על ההקצאה שמכוחה פועלת כיום עמותת חב"ד במבנה שברחוב הר ציון 4 (גוש 5713 חלקה 83) וכן הבהרה מהו המקור החוקי לעצם פעילותה כיום של עמותת חב"ד במבנה הנ"ל" (נספח 27 לעתירה). מסמך כאמור לא נמסר, כאשר בפסק דין מיום 28.2.2021, במסגרתו ניתן תוקף להסכם פשרה, הצהירה העירייה כי מלבד המסמכים שפורטו על ידה, אין מסמכים נוספים הנוגעים לעניין (נספח 1 לעתירה).

  7. בתאריך 5.5.2021 נחתם הסכם בין העירייה לבין העמותה. ההסכם מסדיר את השימוש בנכס, ובכלל זאת את דמי השימוש בנכס (בסך 400 ₪ לחודש) וכן נושאים נוספים. נקבע בהסכם כי תוקפו הינו החל מיום 1.1.2020 ועד ליום 31.12.2021 (ההסכם צורף כנספח 17 לתגובת העירייה לעתירה). לטענת העירייה, הסכם זה נחתם ללא כל קשר לעתירה שהוגשה, אלא אך ורק על רקע כניסתו לתפקיד של מנהל אגף הנכסים בעירייה (פרוטוקול דיון מיום 4.11.2021, ע' 4, ש' 16). יש לציין כי העמותה המשיכה וממשיכה לעשות שימוש בנכס גם לאחר תום תקופת השימוש שנקבעה בהסכם (ראו בקשת העותר לצירוף ראיות 14.3.2022).

  8. ביום 17.6.2021 נערכה (באמצעות ה ZOOM) ישיבת ועדת ההקצאות בראשות יו"ר ועדת ההקצאות, אליה זומנו תושבי השכונה, לרבות העותר. בישיבה נדונה סוגיית הקצאת מקרקעין לעמותה לצורך הקמת בית כנסת. פרוטוקול הדיון הוגש לתיק בית המשפט (ראו בקשה מטעם העותר להוספת ראיה מיום 3.8.2021 אשר התקבלה בהעדר התנגדות מצד המשיבות). באותה ישיבה התייחס יו"ר הועדה לנכס נשוא העתירה כמבנה שהועמד באופן זמני לשימוש התושבים.

  9. דיון ראשון בעתירה התקיים ביום 4.11.2021. בסיומו הובהר לצדדים כי ראוי לעשות מאמץ להגיע להסכמות במסגרת הליך הידברות ומחוץ לכותלי בית המשפט. הצדדים גילו נכונות להגיע להסכמות, אך בסופו של יום, הדבר לא צלח.

  10. דיון נוסף בעתירה התקיים ביום 19.5.2022. כמסתבר באותו דיון, העמותה הגישה בינתיים בקשה להקצאת הנכס באופן "זמני" ואילו ועדת ההקצאות התכנסה ביום 12.5.2022 והמליצה להקצות את הנכס לעמותה לתקופה של חמש שנים, או עד להקמת בית הכנסת במבנה הקבע שלו ברחוב הר הצופים, לפי המועד המוקדם מבניהם (ראו נספח 1 ו-2 להודעת העירייה מיום 31.5.2022).

  11. ביום 17.8.2022, דהיינו לאחר שהוגשו הסיכומים והתיק הועבר לכתיבת פסק הדין, התקיימה ישיבת מועצת העיר במסגרתה הוחלט להתחיל בהליכי הקצאה זמנית בהתאם להמלצת ועדת ההקצאות (להלן: הליכי ההקצאה הזמנית). הודעה על קיום הישיבה הוגשה על ידי ב"כ העותר לתיק בית המשפט ביום 29.8.2022. בהודעתו הלין העותר על כך כי ראש העיר ציין בישיבה כי העניין מובא בפני המועצה "על פי בקשת השופט". בתגובתה להודעה זו טענה העירייה כי העתירה דנן אינה עוסקת בהליכי ההקצאה הזמנית, וכי בהתחשב בעובדה כי בעתירה טען העותר כי השימוש בנכס אינו מוסדר, אין זה ברור על מה הוא מלין עת מנסה העירייה להסדיר את השימוש האמור.

  12. אקדים ואומר כי אני מוצא טעם לפגם בהתנהלותה האמורה של העירייה, הן בכך שסוגיית ההקצאה הזמנית של הנכס הובאה לדיון בפני מועצת העיר, וזאת בשעה שההליך דנן תלוי ועומד וממתין להכרעה, והן בכך שנטען כי הישיבה בה הוחלט על פתיחת הליכי ההקצאה הזמנית, התקיימה לאור דברים שנאמרו במהלך הדיון. עם זאת, נוכח המסקנה אליה הגעתי בעתירה זו, איני רואה צורך להוסיף ולהידרש לעניין זה מעבר לאמור לעיל. מכל מקום אבהיר, כי בהליך דנן איני דן בחוקיותם של הליכי ההקצאה הזמנית, לרבות בשאלה האם ניתן לקיים הליכי הקצאה זמנית בשעה שהליכי הקצאה נוספים (הליכי הקצאת הקבע) עדיין תלויים ועומדים.

תמצית טענות העותר

  1. בשורה של פסקי דין נקבע כי הקצאת מקרקעין לגוף פרטי יכולה להיעשות אך ורק בהתאם לנוהל, תוך שהובהר כי "אין חיים מחוץ לנוהל".

  2. אין ספק כי במקרה דנן הנוהל הופר ברגל גסה: לא התקבלה כל החלטה בהתאם לנוהל, לא נחתם הסכם הקצאה בהתאם לנוהל, לא נקבע כי ההקצאה תואמת את הפרוגרמה תוך שקילת השיקולים הציבוריים הנדרשים ולא נדונה התנגדותם הנחרצת של תושבי השכונה להקצאת מקרקעין ציבוריים לעמותה ולפעילותה בשכונה. הקצאת המקרקעין נעשתה במחשכים לגוף פרטי, כאשר רק עתירה מכוח חוק חופש המידע שהוגשה על ידי העותר חשפה זאת.

  3. עד להגשת העתירה אפילו לא נחתם הסכם בין העיריה לעמותה שהתיר את השימוש בנכס. רק לאחר הגשת העתירה נערך הסכם בחופזה ובאופן רטרואקטיבי, וגם לאחר שההסכם פקע, המשיך השימוש בנכס ללא הפרעה. מדובר בהסכם מלאכותי והתמורה שנקבעה בו היא סמלית.

  4. אין מדובר בשימוש זמני כנטען על ידי המשיבות, שכן מדובר בשימוש שנמשך קרוב לעשר שנים מבלי לשלם תמורה. בכל מקרה, גם שימוש זמני כפוף לנוהל.

  5. אין ממש בטענת המשיבות בדבר הצורך בבית כנסת נוסף בשכונה. "צורך" אינה מילת קסם המכשירה הקצאת מקרקעין בניגוד לדין. מטרת הנוהל היא להבטיח שצורך ציבורי אחד לא יקבל עדיפות בלתי ראויה על צורך ציבורי אחר, לרבות הצורך בשמירה על עתודות קרקע לשימוש ציבורי עתידי.

  6. המשיבות אף לא הציגו תשתית ראייתית לטענת הצורך, אלא להיפך. מעיון בפרוגרמה שערכה העיריה (נספח 6 לעתירה) עולה כי שכונת רחובות ההולנדית מצויה באזור 12 ביחד עם שכונה נוספת (אבן גבירול) וכי קיים צורך ב-6 בתי כנסת אך בפועל קיימים 7 בתי כנסת, כך שקיים עודף של בית כנסת אחד. טענת העירייה כי אחד מבתי הכנסת מיועד להריסה, או כי קיימים הבדלים בנוסח התפילה בבתי הכנסת באופן המחייב הקמת בית כנסת נוסף – סותרות את האמור בפרוגרמה שהיא ורק היא המסמך המחייב לעניין זה.

  7. גם אם קיים צורך ציבורי בבית כנסת נוסף, והעותר חולק על כך, יש לבחון צורך זה אל מול הצרכים הציבוריים האחרים.

  8. בשכונת רחובות ההולנדית קיימת התנגדות עזה, חריפה וחריגה בהיקפה לפעילות עמותת חב"ד ולהקצאת מקרקעין ציבוריים עבורה. בניסיון לעקוף התנגדות זו ולטשטש את זהותה, הקימה העמותה את משיבה 3, אך מדובר בעמותת קש חסרת פעילות.

  9. חרף התנגדות זו הוחלט בשנת 2012 להעמיד את הנכס לעמותה באופן "זמני", אך ברור שמדובר בהקצאה לכל דבר ועניין שנעשתה שלא על פי הנוהל, כאשר למעשה העמותה השתלטה על מקרקעין ציבוריים בעידוד העירייה.

  10. יש לדחות את טענת העירייה כי מדובר בעתירה תיאורטית לאור קיומו של הליך הקצאה. העובדה שמנוהל הליך הקצאה שלישי במספר לאותו גוף מלמדת עד כמה מוכנה העירייה "לכופף את הכללים" לטובת גוף פרטי שכבר שנים עושה שימוש במקרקעין ציבוריים חרף התנגדות התושבים. זאת ועוד, לא ניתן לנהל במקביל שני הליכי הקצאה, אחד זמני ואחד קבוע.

  11. אין ממש בטענת העירייה כי העותר הוא שגורם לעיכוב בהליכי ההקצאה שהרי העותר מטפל בנושא זה רק משנת 2020. מכל מקום, לעותר זכות מלאה להתנגד להקצאה.

  12. העובדה כי השימוש במבנה הזמני אינו מונע שימושים אחרים אינה רלוונטית בשעה שמדובר בשימוש לא חוקי, מה גם שמדובר בטענה לא נכונה שכן בית הכנסת נעול ומסוגר, והמקום מצוי בשליטת העמותה באופן בלעדי.

  13. העובדה כי העירייה החלה כיום, לאחר הגשת העתירה, בהליכי הקצאה לפי הנוהל, רק מלמדת כי השימוש בנכס עד עתה ובמשך עשר שנים הינו בלתי חוקי. מכל מקום, כל עוד הליך ההקצאה לא הסתיים, לא ניתן לעשות שימוש בנכס.

  14. הליכי ההקצאה הזמנית הם בבחינת התחכמות של העירייה מתוך מטרה להמשיך ולעשות שימוש בלתי חוקי בנכס לתקופה ארוכה של עד חמש שנים, כאשר העירייה מודעת לכך כי אין דרך חוקית להקצות את הנכס לעמותה: קיימת להקצאה התנגדות חריפה של התושבים, ההקצאה לעמותה תבוא על חשבון מטרות חשובות ונחוצות יותר, והיא אינה עולה בקנה אחד עם הפרוגרמה. העובדה כי במשך תקופה כה ארוכה העירייה לא הצליחה להשלים את הליכי ההקצאה, אומרת דרשני.

תמצית טענות העירייה

  1. העותר ותושבים נוספים בשכונה גרמו במשך שנים ארוכות לעיכוב בהליכי הקצאת מקרקעין לצורך הקמת בית כנסת בשכונה בה קיים בית כנסת אחד בלבד.

  2. מאחר שהליכי ההקצאה לא הסתיימו אך ורק בשל התנגדויות חסרות תום הלב של תושבים בשכונה שהרוח החיה בהן היה העותר – אפשרה העירייה לעמותה בתקופת הביניים לעשות שימוש זמני בנכס. עתה מנסה העותר, בחוסר תום לב מובהק, לטרפד גם אפשרות זו. עמדת העותר מזכירה את המעשה בבן שרצח את הוריו ומבקש את רחמי בית המשפט בשל היותו יתום. עמדת אותם תושבים המתנגדים להקצאה אינה משקפת את דעת רוב התושבים.

  3. הליכי ההקצאה הזמנית נמצאים בעיצומם ולא הוגשה בעניינם כל התנגדות. בכך מבקשת העירייה ליישב בין הצורך הציבורי המובהק בבית כנסת נוסף בשכונה, מחד, לבין הצורך להסדרת השימוש שעושה העמותה במקום הזמני עד להקמת בית הכנסת במקום הקבע. מכל מקום, נוכח הליכי ההקצאה הזמנית, העתירה דנן התייתרה, מה גם שהעותר דרש כי העיריה תפעל להסדרת השימוש בנכס בהתאם לנוהל, וכך עושה עתה העירייה. יש לאפשר לעירייה למצות את ההליכים עד תום.

  4. לא הוגשה כל בקשה נגדית להקצאה, משמע כי אין גוף אחר המבקש לעשות שימוש בנכס. כך גם עולה מדברי מנהל אגף הנכסים בדיון לפיו בשכונה קיימים כל השימושים הציבוריים האחרים הנדרשים. בכל מקרה, השימוש שעושה העמותה בנכס אינו פוגע באיש ואינו מונע שימוש בו על ידי אחרים.

  5. על הצורך הציבורי המובהק בהפעלת בית כנסת נוסף בשכונה ניתן ללמוד ממכתב שנשלח עוד בשנת 2005 למשרד השיכון על ידי ראש העיר דאז, בו צוין כי קיים צורך מידי בהקמת בית כנסת לתושבי השכונה.

  6. מהפרוגרמה עולה כי באזור 12 בו מצויה השכונה, קיימים, יחד עם בית הכנסת של העמותה, שבעה בתי כנסת, כאשר אחד מיועד להריסה, כך שבסופו של דבר יהיו באזור שישה בתי כנסת כפי שנקבע בפרוגרמה. מכל מקום, במקרה דנן קיימת הצדקה לסטות מהפרוגרמה בהתחשב בצורכי השכונה.

  7. בית הכנסת הנוסף בשכונה הוא בנוסח ספרד, ומאחר וקיימים תושבים הזקוקים לבית כנסת בנוסח שונה (נוסח אחיד), חובתה של העירייה לדאוג לצורך ציבורי זה.

  8. אין מקום להתערב בשיקול דעתה של הרשות המקומית כיצד לנצל את נכסיה ומה השימוש הראוי והנכון בהם, ועל בית המשפט להימנע מלשים עצמו בנעליה. מדיניות העירייה סבירה וראויה ומתחשבת בצרכי השכונה, וההמלצות וההחלטות בעניין זה ניתנו כמעט פה אחד.

תמצית טענות העמותה

  1. מדובר בעתירה "רגישה ביותר" שההכרעה בה עלולה להביא לסגירת שעריו של בית כנסת המשרת מספר רב של מתפללים בשכונה, כאשר לא הוגשה בקשת הקצאה אחרת נוגדת ביחס לנכס. ההחלטה להעמיד את הנכס לטובת בית הכנסת מאזנת בין הצרכים והאינטרסים השונים.

  2. תהליכי ההקצאה נמשכים תקופה ארוכה, רק בשל העדפתה של העירייה להביא לפתרון מוסכם על כל הצדדים, כאשר העמותה מצדה הסכימה לכל מתווה שהציעה העירייה והשתתפה בכל ניסיון של הדברות עם התושבים. במסגרת תהליך ההקצאה הסכימו הצדדים למשיכת הקצאה אחת והעברתה למקום אחר, ולפיכך קיימת מניעה לטעון שהשימוש הזמני בנכס הוא בלתי חוקי.

  3. התנגדותם של העותר וקבוצת תושבים היא שגרמה לכך שתהליכי ההקצאה טרם הושלמו, וזאת לאחר שעברו יותר מ-16 שנים מאז מכתבו של ראש העיר בדבר הצורך בהקמת בית כנסת נוסף, ואילו עתה מנסה העותר, בחוסר לב מובהק, להיבנות מהתמשכות התהליכים.

  4. פעולותיו של העותר וקבוצת המתנגדים הן שהביאו לכך כי התושבים נאלצים להתפלל במבנה קטן וצר שאינו מתאים למטרתו. מכל מקום, בהינתן שקבוצת המתנגדים היא זו שגרמה לעיכוב בתהליכי ההקצאה, מנוע העותר ומושתק מלהעלות כל טענה בדבר השימוש הזמני בנכס.

  5. שגויה עמדת העותר לפיה "אין חיים מחוץ לנוהל" באשר ישנם מקרים, כדוגמת המקרה דנן, בו יש מקום לסטות מהנוהל נוכח קיומן של נסיבות מיוחדות וכך אף נקבע בפסיקה.

  6. קיים צורך אמיתי, חיוני ומידי בבית כנסת בשכונה ולפיכך יש לקבוע כי העירייה הפעילה שיקול דעת סביר עת אפשרה לעמותה לעשות שימוש בנכס לתקופת הביניים, גם אם השימוש לא הוסדר על פי הנוהל. על פי הפסיקה, על בית המשפט המנהלי להימנע מלהתערב בהחלטות העירייה ועליו לכבד את שיקול דעתה. בידי העירייה הידע והמומחיות בדבר צורכי השכונה והתושבים, ועומדת לזכותה חזקת התקינות המנהלית.

  7. בניגוד לנטען על ידי העותר, בשכונה לא פועלים שבעה בתי כנסת, ומדובר אך בניסיון הטעיה מצדו. בטרם העמידה העירייה את הנכס לשימוש המתפללים, הם נאלצו להתפלל במבנים ארעיים ובדירות פרטיות.

  8. מאז שפועל בית הכנסת בנכס עד להגשת העתירה, לא נקטו התושבים המתנגדים בכל הליך משפטי, ומדובר לפיכך בשיהוי.

  9. משהחלה העירייה בהליכי ההקצאה הזמנית בהתאם לנוהל, כפי הסעד שנדרש בעתירה, ממילא הפכה העתירה לתיאורטית. ככל שלעותר טענות כנגד הליכים אלה, עליו להעלותן במסגרת המתאימה.

דיון והכרעה

  1. אין צורך לומר כי הקצאת מקרקעין על ידי רשות מקומית כפופה לכללי המשפט המנהלי, וכפי שנקבע בבג"צ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות (24.8.2000) (להלן: עניין בלומנטל):

"הקצאת משאבי ציבור לצורכי ציבור נועדה לקדם פעילות לטובת הציבור, ועל הרשות לבדוק את צורכי הציבור בטרם מוקצים על-ידיה משאבים לגופים אלה או אחרים.. כך בדרך-כלל, וכך – מקל וחומר – לעניין הקצאת קרקע לצורכי ציבור על-ידי העירייה לגוף פרטי ללא מכרז וללא תמורה. ברי, כי על הרשות לברר מה הם צורכי הציבור באזור שבו מצויה הקרקע להקצאה ולבחור בגוף המתאים ביותר למילוי הצרכים הציבוריים על הצד הטוב ביותר."

ועוד נאמר כי -

"הקצאת מקרקעין חייבת להיעשות על-פי כללים וקריטריונים הוגנים, שוויוניים, ברורים, ענייניים וגלויים ועל-פי שיקולים ענייניים סבירים ומידתיים. אלה מהווים אבן פינה בקיומו של מינהל תקין המשרת את הציבור נאמנה".

  1. בעניין בלומנטל נקבע כי לשם קיום חובתה האמורה של הרשות כנאמנה של הציבור, ובשל הצורך בשקיפות, היא נדרשת לפרסם את כוונתה להקצות קרקע לגוף מסוים או לצורך מסוים, לפרסם את הקריטריונים להחלטתה, לאפשר לתושבים להשמיע את דברם לאחר פרסום הכוונה לבצע הקצאה, לקיים דיון ענייני ורציני בכל ההיבטים של ההקצאה, ובכלל זאת להתייעץ עם הגורמים המקצועיים המתאימים, לשקול את כל השיקולים הרלוונטיים ולאזן בין הצרכים השונים. עוד נקבע כי יש לערוך פרוטוקולים של דיוניה ולתת לתושבים זכות לעיין בהם.

  2. בעניין בלומנטל אף הובהרה החשיבות בגיבוש נוהל לעניין הקצאת מקרקעין על ידי רשויות מקומיות, ואכן זמן קצר לאחר פסק הדין פורסם הנוהל (נספח 32 לעתירה).

  3. במבוא לנוהל נכתב כדלקמן:

"נוהל זה נועד להסדיר הקצאת קרקע או מבנה (להלן: קרקע) בפטור ממכרז ללא תמורה (גם תמורה סמלית במשמע) מאת רשויות מקומיות לגופים הפועלים בתוך תחום הרשות בנושאי חינוך, תרבות, דת, בריאות, רווחה, ספורט וכיו"ב, כדי לסייע לפעולותיהם לטובת הציבור (להלן – הקצאת קרקע).

נוהל זה מכוון לקדם, בתחום הקצאת קרקע, מנהל תקין, שמירת עקרון השוויון, חסכון, יעילות ושקיפות ולמנוע פגיעה בטוהר המידות.

קיום נוהל זה אינו פוטר מחובת אישור על פי כל דין, בין השאר מדובר באישורים כגון אישור שר הפנים לפי סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש].

אחד הנושאים החשובים בתהליך הינו נושא השקיפות של ההליך. לשם הבטחתו ולשם שמירת שוויון הזדמנויות בין הצרכנים השונים ובין הגופים המבקשים לקבל קרקע, תפעל הרשות לפי ההנחיות כדלהלן:"

עוד נאמר בנוהל כי –

"מאחר שקרקע הנה משאב מוגבל ומתכלה ומאחר שצורכי הציבור גדלים עם הזמן וראוי לשמור על עתודות קרקע לצרכים עתידיים, יש לנהוג משנה זהירות והקפדה יתרה בהקצאת קרקע ציבורית" (סעיף 5 רישא).

  1. עיקרי ההנחיות בנוהל הן אלה:

  1. על הרשות להכין מעת לעת פרוגרמה לשטחי ציבור בה יקבעו הייעודים לשימוש בקרקעות הציבוריות. הרשות לא תקצה קרקע אלא אם היא כלולה בפרוגרמה.

  2. על הרשות למנות ועדת הקצאות. בקשות להקצאת קרקע ידונו בפני ועדת ההקצאות לפי ההליך המפורט בנוהל ועל פי תבחינים שיקבעו ושיפורסמו לציבור.

  3. ועדת ההקצאות, לאחר התייעצות עם הגורמים המקצועיים, תגבש תבחינים להקצאת קרקעות בתחום הרשות. התבחינים יהיו שוויוניים וענייניים בהתחשב בכל חלקי האוכלוסייה והם יפורסמו בעיתונות.

  4. התבחינים יכללו בין השאר את העקרונות הבאים: הקצאת הקרקע תעשה לפי סדרי עדיפות שתקבע מועצת הרשות, אשר יבטיחו ניצול מיטבי ומירבי; לא תאושר בקשה שאינה עולה בקנה אחד עם הפרוגרמה (אולם הועדה רשאית להמליץ על שינוי הפרוגרמה ואזי ניתן לדון בבקשה בשנית); תקופת ההקצאה לא תעלה על 25 שנה עם אפשרות הארכה של שתי תקופות נוספות בנות 10 שנים כל אחת; הגוף המקבל יחויב בפיתוח הקרקע בתוך 3 שנים; לגוף המקבל לא תהיה סמכות להעביר הקרקע או לשעבדה.

  5. הגוף המבקש את הקרקע יגיש בקשה בכתב על גבי טופס שיקבע, יכלול את הפרטים ויצורפו אליו המסמכים כמפורט בנוהל (בסעיף 6).

  6. הליך ההקצאה יכלול, בין היתר: פרסום הודעה בעיתונות שתכלול מיקום הקרקע והשימוש המתוכנן לפי הפרוגרמה, כאשר הציבור יוזמן להגיש בתוך 60 יום בקשות להקצאת הקרקע לאותו שימוש או למטרה אחרת; רשימת הבקשות תפורסם בעיתונות כדי לאפשר לציבור להגיש התנגדויות בתוך 45 יום; אם הוגשו התנגדויות, ועדת ההקצאות רשאית, אם מצאה לנכון, לזמן את המתנגדים כולם או חלקם, להשמיע טענותיהם; על ועדת ההקצאות להיוועץ עם הגורמים המקצועיים הרלוונטיים באשר לחיוניות ולתועלת שבהקצאה וזאת במסגרת הקריטריונים שאושרו ופרסמו, ותעביר אליהם הן הבקשות והן ההתנגדויות; עם העברת המלצות הגופים המייעצים, תדון הועדה בבקשות ובהתנגדויות ותעביר המלצתה למועצת הרשות המקומית אשר תדון בעניין.

  7. לאחר שנבחר הגוף לו תוקצה הקרקע וההודעה הועברה אליו ופורסמה בציבור, יגובש הסכם בין הגוף לרשות שיכלול מספר התחייבויות שיהוו תנאים יסודיים בהסכם, ובין היתר, העברת דיווחים כספיים ואחרים מדי שנה בקשר לשימוש בקרקע. הסכם זה, לאחר שהתקבלה חוות דעת היועץ המשפטי בדבר קיום הנוהל, יועבר לאישור מועצת הרשות לפי סעיף 188 לפקודת העיריות וכן לאישור שר הפנים.

  8. הרשות המקומית תפקח באופן שוטף על מילוי התנאים להקצאת הקרקע, תכין דו"ח ותקיים רישום מרוכז של ההקצאות בספר ההקצאות שיעמוד לעיון הציבור.

  9. ניתן להקצות את הקרקע לתקופה קצרה של שנה או פחות בהליך מקוצר הכולל: פרסום הודעה בעיתונות הכוללת מיקום ההקצאה והשימוש המתוכנן לפי הפרוגרמה, כאשר הציבור יוזמן להגיש בקשות להקצאה לאותו שימוש או למטרה אחרת או להביא התנגדות בתוך 14 יום; ועדת ההקצאות תתייעץ עם הגורמים המקצועיים הרלוונטיים באשר לחיוניות ולתועלת שבהקצאה, תדון בבקשות ובהתנגדויות ותעביר המלצתה למועצת הרשות המקומית; המועצה תדון בבקשה, וככל שאישרה אותה, ייחתם הסכם בינה לבין הגוף שאליו הוקצתה הקרקע. קרקע שהוקצתה בהליך מקוצר, לא תוארך תקופת ההקצאה, לא יגדל שטח ההקצאה ולא תוקצה הקרקע בשנית לאותו גוף בהליך מקוצר (סעיף 7א לנוהל).

  10. ניתן להקצות קרקע בהליך דחוף לשם מניעת נזק של ממש לשימוש מידי. לשם כך על הרשות לפנות בבקשה מנומקת לשר הפנים ובמקביל לפעול על פי סעיף 7א (הליך מקוצר להקצאה עד שנה), אלא אם מדובר בהקצאה לתקופה שפחותה משלושה חודשים, כאשר בכל מקרה אישור שר הפנים על פי בקשה מיוחדת כאמור יוגבל לתקופה של שלושה חודשים כאמור (סעיף 11 לנוהל).

  1. הנה כי כן – מדובר בנוהל מוסדר ומפורט המתייחס לכל שלבי הקצאת הקרקע. הנוהל מחייב את הרשות המקומית להקים ועדה מקצועית, להכין פרוגרמה לצורכי ציבור, לגבש קריטריונים להקצאה, להכין נוהל מסודר להקצאה הכולל פרסום דבר ההקצאה ומתן זכות להגיש התנגדויות, ובסופו של דבר לקבל את אישור משרד הפנים. הנוהל אף מתייחס לאפשרות הקצאה בהליך מקוצר או דחוף לתקופות קצרות.

  2. דומה כי אין חולק שהקצאת הנכס במקרה דנן אינה עונה על הקריטריונים שנקבעו בעניין בלומנטל או על ההנחיות שנקבעו בנוהל. למעשה, ניכר כי בהקצאת הנכס מהעירייה לעמותה לא קוימה אפילו הנחיה אחת מההנחיות האמורות: לא התקבלה כל החלטה על פי הנוהל להקצות את הנכס, ולא נבחנה השאלה האם היא עולה בקנה אחד עם הפרוגרמה. לא נבדק באופן מסודר ויסודי האם קיים צורך ממשי להפעיל בית כנסת בנכס, האם אין די בבתי הכנסת האחרים באזור, וגם אם קיים צורך להפעיל בית כנסת בנכס – האם קיימים צרכים אחרים, חשובים גם כן, בהווה או בעתיד, שיש לשקול אותם אל מול הצורך בהפעלת בית הכנסת. דבר ההקצאה לא פורסם וממילא אף לא נבדקה השאלה האם יש מתנגדים להקצאה, ומה הם טעמי ההתנגדות.

זאת ועוד, רק ביום 5.5.2021 נחתם הסכם בין העירייה לבין העמותה בנוגע לשימוש בנכס. הסכם זה נחתם לתקופה שבין 1.1.2020 ועד 31.12.2021. לדברי נציג העירייה בדיון מיום 4.11.2021 לא הייתה כוונה להאריך את ההסכם, ואכן בפועל הוא לא הוארך, ועם זאת העמותה המשיכה לעשות שימוש בנכס באין מפריע.

  1. למותר לומר כי מדובר ב"הקצאה" לכל דבר ועניין שעליה חל הנוהל, ולא בשכירות כפי שניסה לטעון ב"כ העירייה במהלך הדיון (פרוטוקול מיום 4.11.2021 עמ' 3 ש' 2-24). מדובר בהקצאה בתמורה של 400 ₪ לחודש, סכום שאינו משקף בשום דרך את המחיר הריאלי של ההשכרה. בהקשר זה יצוין כי אף הכותרת של הנוהל מבהירה (וסבורני כי הבהרה זו היא מעבר לצורך), כי היא חלה גם על "הקצאה בתמורה סמלית".

  2. המשיבות טוענות כי אמנם ההקצאה לא הייתה על פי הנוהל, ואולם ניתן במקרים חריגים לסטות מהנוהל והמקרה דנן הוא אחד מאותם מקרים.

  3. בעת"מ 1060/04 ברקת נ' לופליאנסקי (21.12.2004) נקבע כהאי לישנא:

"נוהל הקצאות חל על כל המקרים בהם מתבקשת הרשות להקצות מקרקעין, ואין שום דרך אחרת להקצות את המקרקעין. על דרך ההפלגה ניתן לומר, כי "אין חיים מחוץ לנוהל". הקצאת מקרקעין ללא תמורה או בתמורה מופחתת, כמוה ככל תמיכה מחייבת לפעול עפ"י הדין, ואין בלתו. רק קיומו של הנוהל יבטיח את השמירה על העקרונות שבבסיס פעולתה של הרשות המקומית ככל רשות מינהלית, עקרונות שנועדו להבטיח את פעילותה התקינה". [ההדגשה הוספה – ש.ב.]

  1. עוד נקבע בעניין ברקת הנ"ל כי ניתן בסיטואציה חריגה ואמיתית של חירום להקצות מקרקעין בניגוד לנוהל, אך ברי כי אין זה המקרה דנן, מה גם שאף לסיטואציה מעין זו ניתן בינתיים מענה בנוהל עצמו.

  2. כך אף נקבע בעת"מ 20029-06-10 קלאודיו נ' הועדה המקומית רחובות (17.06.2011) בו התקבלה העתירה כנגד ההחלטה להקצות מגרש לצורך הקמת מקוואות טהרה:

"בכל מקרה של הקצאת מקרקעין ציבוריים לגורמים פרטיים, נקודת המוצא היא שההקצאה חייבת להיעשות עפ"י נוהל ההקצאות, לאחר שקוים הליך מנהלי תקין ודיון לגופו של עניין במסגרת הפורום המתאים ברשות מקומית, ועל פי הפרוגראמה, ולאחר שהוצגה תמונת נתוני אמת והועלו כל הטיעונים. לאורו של עיקרון זה צריכים להתקיים ברשות המקומית מהלכים הקודמים להקצאה בפועל, קרי פרסום ההצעה, דיון בועדות המתאימות, מתן אפשרות לתושבים להתנגד, ועמידה בכל התנאים הנקובים בנוהל הקצאת הקרקעות והתדריך. אין בנמצא מקרים שנוהל ההקצאות איננו חל עליהם, שכן הוא חל על כל המקרים בהם מתבקשת הרשות להקצות מקרקעין, ואין שום דרך אחרת להקצאה. ניתן לומר בצורה פיוטית יותר כי "אין חיים מחוץ לנוהל". הקצאת מקרקעין ללא תמורה או בתמורה מופחתת, כמוה ככל תמיכה, המחייבת לפעול על פי הדין, ואין בלתו.

החוק מגדיר התנהלות תקינה של רשות מקומית, והחוק, המגדיר הליך מנהלי תקין, אינו מכיר בהענקת מתנות על ידי הרשות המקומית לכל מי שהיא חפצה ביקרו, רק קיומו של הנוהל המוסדר יבטיח את השמירה על העקרונות שבבסיס פעולתה של הרשות המקומית ככל רשות מינהלית, עקרונות שנועדו להבטיח את פעילותה התקינה". [ההדגשות הוספו – ש.ב.]

  1. אמנם נקבע באותו עניין כי ניתן לסטות במקרים מסוימים מהפרוגרמה, בהתחשב בכך כי "בעיר שאוכלוסייתה גדלה, משתנים הצרכים, ולרשות המקומית יש סמכות לנתב ולהקצות שטחים בהתאם לצרכים האמיתיים של התושבים במסגרת הקרקעות אשר בשליטתה", אך ברור כי עדיין נדרשת הרשות לשמור על כללי מנהל תקין, כפי שאלה נקבעו בעניין בלומנטל. משמע כי בכל מקרה יש לעמוד בתנאי הנוהל, במיוחד בהתחשב בכך שגם הנוהל עצמו מתייחס למצב דברים זה של צורך בשינוי הפרוגרמה (ראו סעיף 5 ד. לנוהל).

  2. בדומה לכך קבע בית המשפט העליון בערעור שהוגש על פסק דינו של בית המשפט המחוזי (עע"מ 2846/11 המועצה הדתית רחובות נ' קלאודיו (13.2.2013) (להלן: עניין קלאודיו)):

"אמנם, יתכן ואין צורך בשינוי רשמי של הפרוגרמה, אך ברי כי יש צורך בהליך מנהלי תקין, שקוף ומבוסס כפי שנקבע בעניין בלומנטל, עוד בטרם גובש הנוהל האמור. יש לזכור כי בפני המועצה הדתית עומדים שיקולים מסוימים, לגיטימיים וחשובים כמובן, אך שנדרש לבחנם אל מול שיקולים נוספים. העיריה היא המשמשת כנאמן הציבור ועליה להפעיל סמכותה מתוך דאגה לאינטרס הציבורי (עניין בלומנטל, פסקה 6). כמו כן, לא ניתן להתעלם מכך שהבקשה סותרת את הפרוגרמה. בין אם מדובר בבקשה של גוף פרטי, ובין אם מדובר בבקשה של גוף סטטוטורי, הרי שתכליתה של הפרוגרמה רלוונטית לשתיהן. גם הקצאה של קרקע המתבקשת על ידי המועצה הדתית לצורך מסוים צריכה להיבחן לפי הקביעה המקצועית והמאושרת בפרוגרמה שייעדה את הקרקע לצרכים כאלו ואחרים. לפיכך, כאשר בקשת ההקצאה סותרת את הפרוגרמה יש לקיים הליך מסודר ותקין, בהתאם לכללים שנקבעו בעניין בלומנטל, וזאת על מנת לברר האם הנסיבות אכן מצדיקות סטייה מהפרוגרמה. לצורך כך יש לפרסם את הבקשה, לאפשר עיון במסמכי הרשות ומיצוי זכות הטיעון של התושבים. כמו כן יש לדרוש בנסיבות המתאימות חוות דעת מקצועיות שיבחנו את הצרכים העדכניים הדרושים באותו אזור, ולקבוע את סדרי העדיפויות ביניהם. במקרים המתאימים יש לבחון את מספר התושבים באותו אזור, את החלוקה הדמוגרפית שלהם, ואת מבני הציבור הקיימים בפועל באותו אזור. תשתית זו תאפשר קבלת החלטה מושכלת בשאלה האם יש מקום לשנות מקביעת הפרוגרמה באשר לייעודים במוצעים לאותו מגרש. על ההחלטה להיות "פרי שקילת כלל האינטרסים המשמשים בזירה, תוך התייעצות ראויה עם הגורמים המתאימים" (עניין בלומנטל, פסקה 16). כל החלטה, ובוודאי החלטה הסותרת את הפרוגרמה צריכה להיות מפורטת ומנומקת כדבעי על מנת שניתן יהיה לבחון אותה ולערער עליה". [ההדגשות הוספו – ש.ב.]

  1. איני סבור אפוא, כפי שסוברות המשיבות, כי "יש חיים מחוץ לנוהל", וכי ניתן לסטות ממנו. הנוהל משקף את הנדרש על פי כללי המשפט המנהלי – הוגנות, שקיפות, שוויוניות, סבירות ומידתיות - וכשם שאין חיים מחוץ לכללי המשפט המנהלי, כך "אין חיים מחוץ לנוהל".

  2. המשיבות חזרו וטענו כי מדובר בהקצאה לתקופה זמנית, וזאת עד להקצאה במקום הקבע, המתעכבת אך ורק בשל התנגדויות המוגשות על ידי העותר או תושבים נוספים. זאת ועוד, לטענתן, מאחר שהעירייה החלה בהליכי ההקצאה הזמנית בהתאם לנוהל, ההקצאה הזמנית הומלצה על ידי ועדת ההקצאות ומועצת העיר אישרה המלצה זו – ממילא התייתרה העתירה.

איני סבור כך, ואיני סבור כי יש בהליכי ההקצאה הזמנית כדי להכשיר בדרך כלשהי את השימוש שנעשה בנכס על ידי העמותה מכוח הקצאת הנכס בשנת 2012 שלא על פי הנוהל. גם הקצאה זמנית – וספק אם ניתן להתייחס לנכס שהוקצה לפני כעשור, ושיש כוונה להמשיך בהקצאתו לתקופה של עד 5 שנים, ככזה שהוקצה באופן "זמני" – היא הקצאה הנדרשת לעמוד בתנאי הנוהל וכל עוד לא הושלמו כדבעי הליכי ההקצאה על פי הנוהל – אין להקצות את המקרקעין, לא באופן זמני ולא באופן קבוע ולא בכל אופן אחר. "התחלה" בהליכי ההקצאה אינה מכשירה את ההקצאה.

  1. ויובהר, כפי שציינתי כבר לעיל, כי איני קובע מסמרות בשאלה האם ניתן בכלל להקצות קרקע באופן זמני על פי הנוהל, והאם ניתן להקצות קרקע באופן זמני בשעה שעומדת על הפרק הקצאה אחרת לאותו גוף, דהיינו הקצאת הקבע. כאמור, עתירה זו עניינה בהקצאת הנכס בשנת 2012 והשימוש שנעשה בו מאז ועד היום בעקבות אותה הקצאה. השאלות הנוגעות להליכי ההקצאה הזמנית מקומן להיות נדונות במסגרת אחרת. בכל מקרה אזכיר, כי לפי הנוהל גם הקצאה לתקופה קצרה צריכה להיעשות על פיו. כך כאשר מדובר בהקצאה לתקופה של עד שנה בהליך מקוצר, וכך כאשר מדובר לתקופה של שלושה חודשים בהליך "דחוף". לא למותר לציין, כי לא נטען שההקצאה דנן עמדה בהוראות הנוהל באשר להקצאה לתקופה קצרה, מה גם שהקצאה לתקופה קצרה כאמור יכול שתעשה לכל היותר לתקופות האמורות של שנה ושל שלושה חודשים, ולא ניתן להקצות בנוהל מקוצר או דחוף יותר מפעם אחת לאותו גוף.

  2. לא מצאתי כי העובדה שהעותר, ותושבים אחרים, פעלו ופועלים על מנת להתנגד להליכי הקצאת הקבע באופן שעיכב, לטענת המשיבות, את השלמת הליכי ההקצאה וחייב פתרון זמני מהסוג שכנגדו הוא עתה עותר, יש בה משום התנהלות שלא בתום לב באופן המצדיק לסלק את העתירה. לעותר, כמו לכל תושב אחר, זכות מלאה להגיש התנגדות להקצאה בדרכים ובמועדים הקבועים לכך בדין, ואילו תפקידה של העיריה לבחון התנגדות זו באופן ענייני ולתת לה מענה הולם אם וככל שמגיעה היא למסקנה כי חרף ההתנגדות יש לקדם ולהשלים את הליכי ההקצאה.

  3. למעשה, העובדה כי עלה בידי העותר ותושבים אחרים, רבים או מעטים ככל שיהיו, להביא לעיכוב בהליכי הקצאת הקבע עד עתה, היא הנותנת שמדובר, לכאורה, בהתנגדות שיש בה ממש. ואם כך, מה פסול יש ברצונו של העותר למנוע מהעירייה להקצות לעמותה מקרקעין באופן "זמני", מקום בו היא אינה מצליחה להשלים הליכי הקצאת הקבע לאותה עמותה, תהא הסיבה לכך אשר תהא?

  4. מכל מקום, וזה העיקר, השאלה העומדת להכרעה בעתירה זו אינה מה המניע העומד מאחורי העתירה, והאם מדובר בעותר העושה ככל שלאל ידו על מנת למנוע הקמת בית כנסת באזור מגוריו. אין כל מקום להסיט את הדיון למישור שאין לו ולא כלום עם הטענות המועלות בעתירה זו. השאלה היא האם העירייה הקצתה את המקרקעין כדין או אם לאו, והתשובה לשאלה זו היא ברורה – העירייה הקצתה את הנכס שלא על פי הנוהל ולפיכך מדובר בהקצאה שלא כדין.

  5. אוסיף כי אני מוצא טעם רב לפגם בטענות העירייה באשר לתום לבו של העותר. בוודאי שעל העירייה להימנע מלהתייחס לעותר כ"בן שרצח את הוריו ומבקש את רחמי בית המשפט בשל היותו יתום". מדובר בהתנסחות שאינה ראויה, על אחת כמה וכמה כשהיא מגיעה מפיה של רשות ציבורית. לעותר, כמו לכל תושב, זכות מלאה להתנגד להליכי הקצאה, יהיו טעמיו אשר יהיו, כל עוד הדין מאפשר לו לעשות כן, וכל עוד הוא פועל בהתאם לדרכי ההתנגדות שהותוו על פי הדין. אין זה ראוי בעיניי, כי רשות מקומית תתייחס לתושב שלה, המגיש התנגדות לפעולותיה בהתאם לזכותו על פי הדין (אף אם מדובר בהתנגדות נחרצת ועיקשת בלא כל נכונות לפשרה, או אף אם הוא מעודד תושבים אחרים להגיש התנגדות יחד עמו), כמי שמתנהל בחוסר תום לב.

  6. טוענות המשיבות כי מדובר ב"עתירה תיאורטית" לאור הליכי ההקצאה הזמנית בהם החלה, וכי יש לאפשר לעירייה להשלים הליכים אלה ולא להתערב בהם, כאשר רק לאחר מכן, ולפי הצורך, ניתן יהיה להגיש עתירה מתאימה. המשיבות מפנות לעניין זה לעת"מ 4250-07 פרופ' עמוס נוטע ו 25 אח' נ' עיריית חיפה (29.8.2007) שם בית המשפט דחה על הסף עתירה לפינוי מבנה אשר שימש להפעלת בית כנסת, וזאת בשל אי מיצוי הליכים והיותה של העתירה מוקדמת, שכן הליך ההקצאה החל וטרם הסתיים.

  7. איני סבור כי ניתן להקיש מעניין זה לעניין שלפנינו, שכן באותו מקרה טרם התקבלה החלטה בעניין השימוש בנכס, ואילו במקרה שלנו ההחלטה התקבלה עוד בשנת 2012 עם הקצאת הנכס לטובת העמותה שלא על פי הנוהל, וכן בשנת 2021 עם חתימת הסכם השכירות בין העירייה לעמותה. יתר על כן ועיקר, במקרה שלנו הליכי ההקצאה הזמנית החלו רק לאחר הגשת העתירה ובעקבותיה. נראה כי במקרה דנן ראוי להבהיר כי דרך המלך היא הפוכה ואין להשלים עם מצב של "נעשה ונשמע" (ראו בג"ץ 887/96 תושבי מגרון נ' שר הביטחון (29.8.2012) והמובא שם מפי כב' השופט רובינשטיין בבג"ץ 8379/06 ח"כ אילטוב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה (15.11.2006)); תחילה יש לפעול על פי הנוהל, ככתבו וכלשונו, ורק לאחר מכן, אם וככל שההקצאה תאושר כדת וכדין, יש לאפשר את השימוש בנכס על ידי העמותה. ואזכיר שוב כי איני קובע מסמרות בשאלת חוקיות הליכי ההקצאה הזמנית.

  8. צודקות המשיבות הטוענות כי בית המשפט המנהלי אינו מתערב דרך כלל בשיקול דעת הרשות כיצד לנצל את נכסיה. הנחת המוצא היא שהרשות מצויה בעמדה הטובה ביותר לקבוע את סדרי העדיפות הנכונים והמתאימים לתושביה ויש לכבד לפיכך את החלטותיה בעניין זה (בג"צ 3865/20 שלומי שוקרון נ' המועצה המקומית קרית ארבע (17.10.2020); עע"מ 3538/18 עמותת בית כנסת קהילתי כוכב הצפון נ' עיריית תל אביב (25.6.2019)). עם זאת, אין כל רבותא לטענה זו במקרה דנן, על שום שהיא שוב מסיטה את הדיון למחוזות שאינם ממין העניין. השאלה אינה האם ראוי ונכון להקצות את הקרקע לעמותה לצורך הפעלת בית כנסת, אלא האם ההליך הנוגע לאותה הקצאה התנהל בהתאם לכללי המשפט המנהלי. משנמצא כי ההקצאה הייתה שלא על פי הנוהל, לבית המשפט המנהלי קמה הסמכות והחובה להתערב בדבר.

  9. לא מצאתי להכריע במחלוקת אודות מספר בתי הכנסת הקיימים, נוסחי התפילה שלהם או היותו של אחד מהם מיועד להריסה, ובאיזה אופן יש "לספור" את בתי הכנסת הרשומים בפרוגרמה, והאם נכלל בהם גם בית הכנסת נשוא העתירה או בית הכנסת המיועד להיבנות במסגרת הליכי הקצאת הקבע. כמו כן לא מצאתי להכריע בשאלה מה המשמעות לכך כי הפרוגרמה מתייחסת לאזור 12, הכולל גם את שכונת אבן גבירול, כאזור אחד, באופן שאינו משקף באופן ראוי את צרכי שכונת רחובות ההולנדית. לדידי, די בכך כי לפי הפרוגרמה שתי השכונות נכללות באותו אזור, וכי צוין בה במפורש כי קיים באזור "עודף" של בית כנסת אחד. יתר על כן, לא מן הנמנע כי הפרוגרמה אינה משקפת את הצורך העכשווי בבתי כנסת באזור 12, כשם שיתכן כי ראוי היה שלא לכלול את שתי השכונות באזור אחד. העירייה בהחלט רשאית, ואף חייבת, לבחון מעת לעת את צרכי התושבים, לתקן את הפרוגרמה ולהתאימה לצרכים המשתנים (ראו סעיף 2 לנוהל). עם זאת, אין בכך כדי לפטור את העירייה מלפעול על פי כללי המשפט המנהלי ועל פי הנוהל.

ממילא, העובדה כי העירייה טוענת שהפעלת בית כנסת בנכס היא בבחינת צורך וכי לא קיימים צרכים ציבוריים אחרים, או שאין גוף אחר המעוניין בנכס, אינה מעלה ואינה מורידה. אזכיר בהקשר זה כי על הרשות להביא בחשבון, לא רק את הצרכים המידיים, אלא גם העתידיים. ובלשון הנוהל: "מאחר שקרקע הנה משאב מוגבל ומתכלה ומאחר שצורכי הציבור גדלים עם הזמן וראוי לשמור על עתודות קרקע לצרכים עתידיים, יש לנהוג משנה זהירות והקפדה יתרה בהקצאת קרקע ציבורית".

  1. לא מצאתי ממש בטענת המשיבות לפיה משיכת הבקשה להקצאה במקום ההקצאה האחד (רחוב הר ציון) אחד והעברתו למקום אחר (רחוב הר צופים) מלמדת על איזו "הסכמה" היוצרת מניעות. לא נטענה על ידי המשיבות כל טענה לפיה ניתנה על ידי העותר או על ידי תושבים אחרים, הנמנים על "קבוצת המתנגדים", הסכמה להקצאת הנכס, ובכל מקרה, גם אם ניתנה, הסכמה זו אינה מרפאת דבר. לא ניתן "להסכים" שלא לקיים את הנוהל.

  2. אף לא מצאתי ממש בטענת השיהוי שהעלו המשיבות. לא נסתרה טענת העותר כי רק לאחר שהגיש בקשה לפי חוק חופש המידע נודע לו על האופן הבלתי תקין שבו הועמד הנכס לטובת העמותה. סבורני כי "חזקת התקינות" פעולתה היא כזו שלא רק שהיא עומדת לטובת הרשות כמקימה חזקה שהתנהלותה תקינה, אלא גם לטובת התושב הרשאי להניח כי אמנם כך הדבר. לפיכך, משהסתבר לו כי טעה בהנחתו זו, והוא פועל במישור המנהלי על מנת שהרשות תתקן את דרכה, אי אפשר לטעון נגדו טענת שיהוי.

  3. כללו של דבר – כל טענותיהן של המשיבות בעניין אי קיומו של הנוהל - כי מדובר בהקצאה זמנית ולתקופת ביניים עד אשר תושלם ההקצאה במקום הקבע, כי העותר הוא שגרם לעיכוב בהקצאת הקבע, כי בינתיים החלה העיריה בהליכי ההקצאה הזמנית לתקופה של עד 5 שנים על פי הנוהל, כי קיים צורך בבית כנסת נוסף בשכונה, כי גם כיום בית הכנסת גדוש במתפללים ואין להם מקום אחר להתפלל, וכי אין כל גורם אחר המבקש לעשות שימוש בנכס - אין בהן לשנות כהוא זה את העובדה כי המדובר בנכס שהוקצה שלא כדין תוך הפרת הנוהל. יתר על כן, הפרה זו נמשכת כעשר שנים, וגם אם הליכי ההקצאה הזמניים או הקבועים יסתיימו, אין לדעת מתי יסתיימו ואיך יסתיימו, ובכל מקרה אין בהליכים אלה כדי להכשיר הקצאה שנעשתה שלא כדין.

  4. אבהיר כי אינני מקל ראש כלל ועיקר בטענת המשיבות בדבר מצוקת אותם תושבים המבקשים בית כנסת להתפלל בו לפי נוסחם שלהם. אף איני מתעלם מכך כי העירייה חוזרת וטוענת, כמו העמותה, כי קיים צורך בבית כנסת, והנחת המוצא היא שהעירייה מכירה את צרכי תושביה ולפיכך אין דרכו של בית משפט המנהלי להתערב בהחלטות מעין אלה המצויות בליבו של שיקול הדעת המסור לרשות. ועם כל זאת, הדין בעניין זה הוא ברור וחד משמעי. על העירייה להקצות מקרקעין, כמו כל משאב ציבורי אחר, על פי הנוהל, וזאת על מנת להבטיח הוגנות, שוויוניות, שקיפות, סבירות ומידתיות. רק בדרך זו, ולא בשום דרך אחרת, ניתן לוודא כי המקרקעין הציבוריים מוקצים בדרך מיטבית תוך מתן הדעת לכלל צרכי התושבים ולכל רצונותיהם ומאווייהם, בלא להעדיף קבוצה אחת על פני אחרת. הדבר נכון גם כאשר מדובר בהקצאת מקרקעין לצורך הפעלת בית כנסת, כשם שהדבר נכון כאשר מדובר בהקצאה לכל צורך ציבורי אחר, חשוב, חיוני ומהותי ככל שיהיה, כגון בית ספר, גן ילדים, מרפאה, מתנ"ס, אולם ספורט וכיוצא באלה.

  5. בדיון מיום 19.5.2022 (עמ' 5 ש' 14-18) אמר ב"כ העמותה כי "ההתעקשות הזאת לדקדק על קוצו של יוד אינה נכונה כל הזמן". דברים אלה אינם מקובלים עליי כלל ועיקר, ויש לקוות כי אף לא על העירייה. ברי כי "כיפוף" חוקים ונהלים, או "עיגול פינות", מקומם לא יכירם בחברה מתוקנת ויש בהם משום פגיעה קשה באמון הציבור בשלטון החוק. היפוכו של דבר הוא הנכון: יש לדקדק על קוצו של יו"ד בכל עניין הנוגע לשימוש במשאבים ציבוריים.

  6. ודוק – אף אילו היו המשיבות צודקות בטענתן כי קיים צורך ממשי בבית הכנסת, כי מרבית תושבי השכונה מעוניינים בקיומו וכי בית הכנסת הוא לצנינים רק בעיניו של העותר וקומץ מתושבי השכונה (ואיני קובע כך) - אין העירייה פטורה מלקיים חובתה להקצות את המקרקעין בהתאם לנוהל. במובן זה, הנוהל נועד להגן, לא רק על אותם תושבים שאינם מעוניינים, מסיבות אלו או אחרות, בקיומו של בית הכנסת בשכונתם, או המעדיפים כי ייעשה בנכס שימוש ציבורי אחר, בהווה או בעתיד, או אפילו על אותם תושבים שדאגתם היחידה היא שמירת שלטון החוק. הנוהל נועד להגן גם על הרשות עצמה, להבטיח כי תמלא כהלכה את חובתה הציבורית, תרחיק מעליה כל טענה, אפילו טענה שיש בה משום לזות שפתיים, בדבר שימוש לרעה בסמכותה תוך מתן העדפה לקבוצת תושבים אחת על פני רעותה, ופגיעה בטוהר המידות.

  7. סבורני כי ראוי בהקשר זה לתת את הדעת לדברים שנאמרו על ידי בית המשפט העליון בעניין קלאודיו:

"פסק דינו של בית המשפט קמא עסק בשלושה נושאים עיקריים. ראשית, העלה בית המשפט סוגיות של חופש דת וחופש מדת והשלכתן על המחלוקת שבפנינו. שנית, נידונה סוגיית הליך התכנון והבניה שהתנהל במקרה זה, הן מההיבט של תקינות ההליך והן מההיבט של סבירות ההחלטות שהתקבלו. לבסוף דן בית המשפט המחוזי בשאלת הסעד. לעומת זאת, פסק דיננו לא יעסוק בשאלות של דת ומדינה ובעקרונות חופש הדת והחופש מדת. אכן, ברקע הדברים עומד מאבק ציבורי של דתיים וחילונים. עם זאת, במקרה הנידון מאבק זה אינו רלוונטי להכרעה הנדרשת. על בית המשפט במקרה המסוים הזה לבחון שאלות של תכנון ובניה ותקינות ההליך המנהלי ותו לא. אין זה רלוונטי לצורך פסק הדין האם מדובר בהקצאת קרקע לצורך מקווה או לצורך מגרש כדורגל". [ההדגשה הוספה – ש.ב.]

  1. סוף דבר – מסקנתי היא כי יש לקבל את העתירה, וכי משעה שהקצאת הנכס נעשתה שלא על פי הנוהל, על העירייה לדאוג להפסקת השימוש בנכס על ידי העמותה או מי מטעמה. לא מצאתי לקבל את עתירתו הנוספת של העותר להורות לעירייה לנקוט בהליכים כנגד העמותה במישור הכספי בשל השימוש שנעשה על ידה בנכס, בין היתר בהתחשב בעובדה כי העותר לא הציג תשתית משפטית ועובדתית מספקת לעניין זה.

  2. אשר למועד הפסקת השימוש – סבורני כי בנסיבות העניין, ובאיזון הראוי, יש מקום לקבוע כי הפסקת השימוש תהא בתוך חודשיים ימים מהיום.

  3. המשיבה 1 (העירייה) תישא בהוצאות העותר ובשכר טרחת עורך דין בסך כולל של 25,000 ₪. המשיבות 2 ו-3 תשאנה בהוצאות העותר ובשכר טרחת עורך דין בסך של 10,000 ₪ כל אחת. סכומים אלה ישולמו בתוך 30 יום, שאם לא כן יישאו הפרשי הצמדה וריבית החל מהיום ועד למועד התשלום בפועל.

  4. המזכירות תשלח את פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, י' אלול תשפ"ב, 06 ספטמבר 2022, בהעדר הצדדים.

22 מתוך 22