טוען...

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים

עת"מ 64494-10-20 מרכז ש.י.ר. בע"מ ואח' נ' עיריית נתניה ואח'

בפני

כבוד השופט שמואל בורנשטין

עותרות

1. מרכז ש.י.ר. בע"מ

2. בשמת השרון בע"מ ע"י עו"ד חיים ש. גולדפרב

נגד

משיבות

1. עיריית נתניה ע"י עוה"ד שמואל לנקרי וסיגל מאיו כהן

2. תנובה – מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ

3. תעשיות מזון תנובה - אגודה שיתופית חקלאית בישראל בע"מ ע"י עוה"ד אורי ששון ונטלי אזולאי כהן

פסק דין

פתח דבר

  1. עניינה של עתירת העותרות כנגד המשיבה 1, עיריית נתניה (להלן: "העירייה"), וכנגד המשיבות 2-3, תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ ותעשיות מזון תנובה אגודה חקלאית שיתופית בישראל בע"מ (להלן יחד: "תנובה"), הוא בדרישת תשלום היטלי סלילת כביש ומדרכה מיום 28.1.2019 על סך 3,206,359 ש"ח ששלחה העירייה לעותרות בגין נכס שהיה קודם לכן בבעלות תנובה.

הרקע הדרוש לעניין

  1. העותרת 1, מרכז ש.י.ר בע"מ (להלן: "העותרת"), היא חברה פרטית שבבעלותה המקרקעין עליהם נסובה דרישת התשלום, הידועים כחלקה 99 בגוש 8234, שבאזור התעשייה קריית אליעזר בנתניה (להלן: "הנכס"). העותרת 2, בשמת השרון בע"מ, רכשה ביום 22.11.2012 מתנובה את הנכס בנאמנות עבור העותרת. בעלות העותרת נרשמה בלשכת רישום המקרקעין ביום 12.9.2013 (סעיף 10 לעתירה).

  2. דרישת תשלום ראשונה בקשר לנכס בסך 3,152,485 ש"ח, הנושאת את התאריך 18.8.2013, נשלחה במקור לעותרת 2, אשר על פי נסח הטאבו הייתה רשומה באותה עת כבעלת הזכויות בנכס. דרישה זו הונפקה לפי שטח קרקע של 24,517 מ"ר ושטח בנוי של 7,147 מ"ר, ובה צוין כי הנכס גובל ברחוב הארזים בו מבצעת העירייה עבודות סלילה ועל כן יחויב בתשלום היטל סלילה על פי חוק העזר לנתניה (סלילת רחובות), התשס"ח-2008 (נספח ז' לעתירה).

  3. העותרת 2 פנתה לעירייה ביום 6.10.2013 בדרישה לביטול החיוב, בציינה בין היתר כי הנכס הבנוי, הכביש והמדרכה ברחוב הגובל עומדים על תילם כבר עשרות שנים וחזקה שכל אגרת סלילה שהגיעה בגין הנכס כבר שולמה או התיישנה, כי אין בנכס בנייה חדשה, וכי בסמוך למועד רכישתה את המקרקעין מידי תנובה סיפקה העירייה שני אישורים בדבר העדר חובות בנכס באופן השולל אפשרות לגבות בשלב זה היטל סלילה (נספח ח' לעתירה).

מכתבה האמור של העותרת 2 לא זכה למענה מצד העירייה.

  1. בחלוף כמעט שנתיים, ביום 25.4.2015, שלחה העירייה לדבריה לעותרת 2 התראה והודעה בהתאם להוראות סעיף 4 לפקודת המיסים (גביה), אך מכתבה חזר מבלי שבוצעה מסירה (נספח 7 לתגובת העירייה לעתירה).

  2. בהמשך, משהתברר לעירייה כי העותרת 2 רכשה את הנכס בנאמנות עבור העותרת, היא שלחה לעותרת את הדרישה נשוא העתירה (להלן: "דרישת התשלום" או "הדרישה"). דרישה זו, מיום 28.1.2019 על סך 3,206,359 ₪ דומה במהותה לדרישת התשלום הראשונה, בעדכון השטח הבנוי בנכס.

הדרישה התקבלה אצל העותרת בסוף חודש פברואר 2019.

על פי המצוין בדרישה, עבודות סלילה כהגדרתן בחוק העזר סלילה בוצעו ברחוב האורזים הגובל בנכס ואלו כללו "סלילת כביש, התקנת מדרכות חדשות וכן עבודות נוספות הכרוכות בסלילת כביש". מכיוון שביחס לנכס שולם זה מכבר היטל סלילת רחובות בגין שטח בנוי בגודל 1,507 מ"ר, שטח זה לא חויב במסגרת דרישת התשלום, וזאת בשונה מיתרת השטחים הבנויים בנכס ושטח המגרש בגינם לא שולם בעבר. העותרת נדרשה לשלם את החוב תוך 30 יום תוך שצוין כי ככל שהיא חולקת על החיוב עומדת לה האפשרות להגיש עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי תוך 45 ימים ממועד קבלת הודעת החיוב (נספח 1 לתגובת העירייה לעתירה).

  1. העותרת, בתגובה, שלחה לעירייה מכתב ביום 22.5.2019, שבו שבה ודחתה את דרישת התשלום, תוך שהיא חוזרת במידה רבה על נימוקיה במכתבה משנת 2013 ומוסיפה כי חלפו 6 שנים מאז הדרישה הראשונה (נספח 8 לתגובת העירייה לעתירה).

  2. תכתובת נוספת בין העותרת לעירייה התקיימה בימים 23.6.2019, 4.8.2019 ו-27.11.2019 (נספחים י"ב, י"ג וי"ד לעתירה), כאשר בהמשך, כחלק מההידברות בין הצדדים, הגיעו הם להסכמה לפיה תחול "הקפאת מועדים" החל מיום 5.1.2020, כך שמשעה שלא הושגו בסופו של יום הבנות והוגשה העתירה דנן על פי המוסכם, יש לראותה כאילו הוגשה במועד האמור.

השתלשלות ההליך

  1. העותרות הגישו את עתירתן כנגד העירייה ותנובה ביום 30.10.2020, ובמסגרתה טענו, בתמצית, כי דרישת התשלום נגועה בהתיישנות, שיהוי ובמניעות וכי העותרת שינתה מצבה בהסתמך על מצגי העירייה והתנהלותה, לרבות הנפקת אישורי זכויות בהם צוין שלא קיימים חובות. עוד נטען כי לא התקיימו התנאים לגביית היטל סלילה על פי דין, וכי אפילו קמה חבות בהיטל סלילה היא התגבשה קודם לרכישת הבעלות בנכס על ידי העותרת.

  2. העירייה השיבה לעתירה וטענה כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל שיהוי של כשנה בהגשתה (דרישת התשלום התקבלה בסוף פברואר 2019 ואילו העתירה הוגשה בינואר 2020), ובשל העדר ניקיון כפיים וחוסר תום לב שכן העותרת הוסיפה לנכס מאות מ"ר של מבנים ללא היתר בנייה. העירייה הוסיפה וטענה כי בשנים 2013-2014 היא ביצעה עבודות סלילה נרחבות ומסיביות ברחוב האורזים ובכך השביחה את הנכס בתקופתן של העותרות. עוד הדגישה כי בעבר לא שולמו היטל סלילה או דמי השתתפות בגין שטח הקרקע והמבנים בנכס, למעט עבור שטח בנוי של 1,507 מ"ר שלא חויב בדרישת התשלום. על פי העירייה, לא התקיימו אירועי מס של סלילה רחוב בגובל לנכס העותרת בטרם רכישתו על ידי העותרת, ובנוסף, העותרות אינן יכלות להסתמך על אישורי העדר חובות, בין היתר משום שניתנו לפני תחילת העבודות, וממילא אין האישורים מקימים חזקה בדבר תשלומי עבר.

  3. אף תנובה השיבה לעתירה והדגישה כי היא שילמה סך של 117,000 ₪ בגין מבנים שלטענת העירייה נבנו ללא היתר בגודל של 1,507 מ"ר במסגרת הסכם הפשרה עליו חתמה מול העירייה ביום 22.5.2011, בהתייחס לדרישת תשלום מיום 29.5.2008, וכי בשלב בו הפיקה העירייה דרישה לתשלום ההיטלים בשנת 2019, כמו גם בשנת 2013, לא החזיקה היא עוד במקרקעין ואין הצדקה ל"גלגול" דרישת התשלום לפתחה.

  4. לאחר הגשת כתב התשובה של העירייה, פנו אליה העותרות בדרישה לקבלת פרטים נוספים לגבי החיוב נשוא דרישת התשלום. משלא הסתפקו העותרות במידע שמסרה להן העירייה הגישו הן בקשה ליתן צו המורה לה להמציא מסמכים ופרטים נוספים.

בבקשה זו הכרעתי ביום 31.11.2021, לאחר בחינת כל טענות הצדדים, ומצאתי לנכון לקבלה אך באופן חלקי, מן הטעם שרק מקצת הפרטים שהתבקשו על ידי העותרות נמצאו קשורים לנימוקים שנזכרו בכתב התשובה של העירייה ונועדו לצמצם את המחלוקות בין הצדדים.

  1. בהמשך הגישו העותרות בקשה לתיקון כתב העתירה והצגת ראיות מפריכות, בעיקר על סמך האמור לדבריהן בשני תצהיריה של נציגת העירייה, הגב' אייזנשטיין, שניתנו במענה לדרישת הפרטים הנוספים. במסגרת בקשתן התמקדו העותרות בעיקר בעבודות סלילה שביצעה העירייה על פי הנטען ברחוב האורזים בשנת 2006, וכן בעבודות שביצעה ברחובות הסמוכים לנכס, בשנים שקדמו לרכישתו על ידן.

לאחר קבלת מכלול טיעוני הצדדים בעניין קבעתי כי במסגרת פסק הדין תוכרע גם הבקשה לתיקון כתב עתירה.

  1. עוד אציין כי עם הגשת סיכומי העותרות הגישו הן אף בקשה להגשת חוות דעת מומחה הכוללת פענוח של תצלומי אוויר מיום 10.10.2012 של המרכז למיפוי ישראל (להלן: "חוות הדעת"). חוות הדעת האמורה אף צורפה על ידי העותרות כנספח ב' לסיכומיהן. לאחר קבלת תשובות המשיבות לבקשה, קבעתי כי אף בקשה זו תידון במסגרת פסק הדין.

טענות העותרות בתמצית

  1. ממסמכי העירייה, תצלומי האוויר, וחוות דעת המומחה שצירופה מבוקש, עולה כי עבודות הסלילה ברחוב האורזים הגובל בנכס בוצעו במידה רבה בטרם נרכש על ידי העותרות, ולמעשה, מאחר שהעירייה ביצעה בשנת 2006 עבודות סלילה משמעותיות שהתחברו בחלקן הצפוני להמשכו של רחוב האורזים לאורך הנכס ועד הכניסה אליו, הרי שקמה לבעליו הקודמים של הנכס חבות בהיטל סלילה.

  2. העובדה שהחבות בהיטלי הסלילה אותם מבקשת העירייה להשית על העותרות התגבשה עוד בתקופת הבעלים הקודמים עולה במובהק מדרישתה שהופנתה לתנובה ביום 29.5.2008, במסגרתה ביקשה העירייה לחייב בתשלום היטלים בגין מלוא שטחי הקרקע והמבנים הבנויים בנכס.

העירייה חזרה בה מדרישה זו בנסיבות שלא התבררו, כאשר בסופו של יום שולם במסגרת הפשרה שנחתמה בין העירייה לתנובה בשנת 2011 סך של 117,000 ₪ בלבד (פחות מ-6% מהדרישה המקורית), והמסקנה הנובעת מכך היא כי שולמו זה מכבר תשלומי היטל סלילה בגין הנכס.

  1. אין לקבל את טענת העירייה לפיה הסכם הפשרה עם הבעלים הקודם שמר על זכותה לגבות היטלי סלילה מגורם שירכוש בעלות לאחר מכן, דוגמת העותרות, שכלל לא היו צד לו.

  2. בניגוד לנטען על ידי העירייה, בנכס לא בוצעו עבודות חדשות המצדיקות גביית היטלי סלילה, ומובן כי סלילתו מחדש של רחוב וביצוע עבודות שדרוג אינה מאיינת את החבות שהתגבשה במועד הסלילה המקורי ואינה מאפשרת "גלגול חבות" שהתגבשה בתקופת הבעלים הקודם.

  3. העותרות הסתמכו על אישורי העדר חובות לנכס מהימים 7.2.2013 ו-27.6.2013 בעת רכישת הנכס. כן הסתמכו הן על כך שהעירייה זנחה את דרישתה המקורית משנת 2013, משלא התקבל כל מענה למכתבן.

בנסיבות אלו מנועה העירייה מלהפנות את דרישת התשלום אל העותרת כעת.

  1. אף באשר לעבודות הנזכרות בדרישת התשלום, ובניגוד לטענת העירייה, מועד תחילת ביצוע אותן העבודות הוא בשנת 2011, כעולה מהמסמכים מאותה התקופה, ולא בשנים 2013-2014, ולכן לא העותרות הן שאמורות לחוב בתשלום, כי אם תנובה שהחזיקה בנכס באותה עת.

  2. העותרות טענו בכתב העתירה לביצוע עבודות סלילה בשנת 2006 ואף בשנת 2011 ולכן אין בבקשתן לתיקון כתב העתירה, העוסקת במידה רבה בעבודות אלו, משום הרחבת חזית.

  3. יש להתיר לעותרות להגיש חוות דעת מומחה – פענוח תצ"א, באופן שיאפשר להן להתמודד עם תצלומי האוויר שהציגה העירייה ועם טענותיה.

טענות העירייה בתמצית

  1. יש לדחות את העתירה מחמת שיהוי של כ-9 חודשים בהגשתה, ומבלי שאף התבקשה ארכה.

  2. העירייה הראתה כי בשנים 2013-2014 היא ביצעה עבודות סלילה נרחבות ברחוב האורזים בגובל לנכס העותרת באופן ששינה את פני הרחוב לחלוטין והקים לנכס העותרת זיקת הנאה מובהקת.

קודם לכן, בוצעו עבודות סלילה, בשנת 2006, בקטע מצומצם של רחוב האורזים שגבל בנכס של חברת "פרי אור" (להלן: "פרי אור") ומעון מע"ש, שהסתיימו ללא מוצא, מבלי שהנכס של העותרת נהנה מכך. אשר על כן, לא היה מקום לחייב את בעלי הנכס הקודמים בגין עבודות הסלילה משנת 2006, כך שהעיתוי הנכון לחיוב בהיטל סלילה בגין הנכס הוא לאחר ביצוע העבודות בשנת 2013.

  1. העירייה לא ביצעה עבודות סלילה ברחוב האורזים בשנת 2011 ואין בסיס לטענה החדשה של העותרות לפיה אירוע המס בגין עבודות הסלילה שבוצעה בשנים 2013-2014 התגבש כבר בשנת 2011.

  2. העירייה מתנגדת לכל הרחבה או שינוי חזית לעומת הנטען בעתירה. אין לאפשר לעותרות לבצע תוך כדי ניהול ההליך "מקצה שיפורים" ולמשמע טענות העירייה לטעון טענות חדשות בדבר התגבשות כביכול של אירועי מס אחרים ונוספים.

  3. העותרות יכלו לפעול טרם הגשת העתירה לקבלת תצלומי אוויר ועריכת חוות דעת מפענחת או לחיפוש אחר אירועי מס אחרים. אין להתיר את צירוף חוות הדעת בשלב הסיכומים, בין היתר מכיוון שלא נתמכה בתצהיר, ומשום שהעותרות צירפו את חוות הדעת לסיכומיהן טרם קיבלו רשות לכך, וכן יש לדחות את חוות הדעת לגופה מחמת פגמים ואי דיוקים שנפלו בה.

  4. אין חולק על כך שלא בוצע בעבר תשלום דמי השתתפות או היטל סלילה בגין השטחים שחויבו בדרישת התשלום. ואולם, גם לו היו העותרות מראות תאורטית כי התרחש בעבר אירוע מס, לא היה בכך כדי לפטור אותן מתשלום ההיטל.

  5. אין בדרישת התשלום ששלחה העירייה לבעלים הקודם בשנת 2008 כדי ללמד על כך שלשיטתה עבודות הסלילה מ-2006 הקימו אירוע מס. אם כך הייתה סבורה העירייה, היא הייתה שולחת דרישה המבוססת גם על עבודות סלילה ולא רק על בנייה ללא היתר, בנוסח דומה לדרישה ששלחה לפרי אור.

  6. בהסכם הפשרה משנת 2011, לא ויתרה העירייה לבעלים הקודם על מרבית הדרישה, כטענת העותרות, אלא הסכימה לבטל את הדרישה שנשלחה למעט החיוב בגין בניה ללא היתר של 1,507 מ"ר תוך שנשמרה זכותה של העירייה לחייב בעתיד את בעל הנכס או מי שיבוא במקומו, בהיטל סלילה בגין כלל שטחי הנכס, במקרה בו ייסלל בעתיד רחוב גובל.

  7. יש לדחות את טענות העותרות בדבר הסתמכות כביכול על אישורי העדר חובות, שכן החבות בהיטלי הפיתוח התגבשה לאחר מסירת החזקה, משום שהאישורים אינם מקימים חזקה בדבר ביצוע תשלומי עבר ומפני שבמועד רכישת הנכס, בנובמבר 2012, לא יכלו העותרות להסתמך על אישורי העדר חובות שניתנו מספר חודשים לאחר מכן.

טענות המשיבות 2-3 בתמצית

  1. יש לדחות את ניסיונן הפסול של העותרות לגלגל את דרישת התשלום לפתחה של תנובה, שכן אירוע המס נושא דרישת התשלום לא התרחש במועד בו היא החזיקה במקרקעין.

  2. משהובהר כי בשנים 2006 ו-2011 לא בוצעו עבודות סלילה כלשהן בגובל לנכס העותרות, אלא שהעבודות בוצעו בסמוך לנכס "פרי אור", ומשהראתה העירייה כי דרישות התשלום הן בגין עבודות הסלילה שהחלו במחצית השנייה של שנת 2013 והסתיימו בשנת 2014, ברי כי החבות בהיטל נוצרה במועד בו לא החזיקה עוד תנובה בנכס.

  3. אף אם ייקבע שמדובר בדרישת תשלום הנוגעת לעבודות שנעשו במועד בו החזיקה תנובה במקרקעין, הרי שלא ניתן להשית עליה את התשלום, הן מאחר שדרישת התשלום התיישנה זה מכבר והן לנוכח הסכם הפשרה שנחתם בינה לבין העירייה.

  4. יש לדחות את הבקשה לתיקון כתב העתירה ואת הבקשה לצירוף חוות הדעת שכן לא הייתה כל מניעה לעותרות לטעון טענות חדשות או לפנות לקבלת התצ"א כבר במסגרת הגשת העתירה, כך שמדובר בשלב זה בניסיון לערוך "מקצה שיפורים" פסול לעתירה, אותו אין לאפשר.

דיון והכרעה

  1. כחלק מחובותיה החוקיות, הרשות העירונית מקימה ומפתחת את התשתיות בעיר ובהן סלילת כבישים ומדרכות. כיום, השיטה המקובלת להשבת העלויות בהן נשאה הרשות, ולפיה הותקן חוק העזר הרלוונטי לענייננו, היא שיטת ההיטלים.

שיטת ההיטלים שונה מהותית משיטת דמי ההשתתפות, שהייתה נהוגה בעבר והתאפיינה בזיקה מימונית הדוקה בין הנכס לבין התשתית המשרתת אותו, כאשר דמי ההשתתפות נקבעו בהתאם להוצאות שהוציאה הרשות בפועל, ונועדו לממן עבודות פיתוח קונקרטיות עבור בעלי נכסים גובלים, כל אחד לפי חלקו היחסי בעלות קטע התשתית הקונקרטי וכנגזרת של עלותן המיידית.

בשונה משיטת דמי ההשתתפות, לפי שיטת ההיטל, תעריף ההיטל אינו מחושב בזיקה מימונית לעלות הקונקרטית של הקמת תשתית ספציפית, אלא מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן בתחומי הרשות המקומית (ראו למשל: עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (24.6.2012)).

מאפיין מובהק של שיטת ההיטלים הוא העובדה שהחיוב לפיה הוא חד פעמי. ראו בהקשר זה עפר שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות, 298 (1998) (להלן: "שפיר"):

".. בבסיסו של היטל עומד תחשיב כלכלי, הצופה ואומד את הוצאותיה של הרשות המקומית, ובהתאם להן נקבע תעריף ההיטל. תעריף זה, כשהוא מוכפל בסך שטח נכסו של החייב בהיטל (מרכיב הקרקע ומרכיב הבנייה), מבטא את סך התשלום הנדרש ממנו בגין הוצאות הסלילה הצפויות של הרשות המקומית, ומכאן שהוא נדרש לשלמו פעם אחת בלבד".

  1. הטלת ההיטל מותנית בשני תנאים יסודיים. האחד, זיקת הנאה מספקת לדרישת ההיטל; השני, התקיימות אירוע מגבש חבות, כאשר טיבו של אותו אירוע המס יקבע על פי חוק העזר הרלוונטי (ראו: רע"א 4553/19 י.ח. דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' עיריית אשקלון (4.3.2020)).

  2. סמכותה של העירייה לסלול רחובות ומדרכות קבועה בפקודת העיריות [נוסח חדש] בסעיפים 249(11) ו-249(12) בהתאמה, כאשר בענייננו, חיוב העותרות בהיטלי הפיתוח נשוא העתירה נעשה בהתאם להוראות חוק העזר לנתניה (סלילת רחובות), התשס"ח-2008 (להלן: "חוק העזר סלילה").

  3. סעיף 2(ב) לחוק העזר סלילה מגדיר באילו נסיבות ניתן לחייב בעלי נכסים ברחובות בהיטל סלילת כביש וסלילת מדרכה:

"היטל סלילת רחובות יוטל על בעל נכס גובל, בהתקיים אחד מהמקרים האלה:

  1. התחלת עבודות סלילת רחובות או מדרכה או של שניהם הגובלים בנכס;

  2. בשל בניה חדשה בנכס או תוספת בניה; לא היה סלול רחוב הגובל בנכס בעת אישור הבקשה להיתר בניה כאמור, תאשר העירייה בכתב כי הליך תכנון עבודות הסלילה של הרחוב הגובל בנכס מצוי בעיצומו ותחילת סלילת הרחוב צפויה בתוך 12 חודשים ממועד מתן האישור;

  3. בשל בניה חורגת".

  1. על פי העירייה, עילת החיוב בנסיבות העניין בהתייחס לנכס העותרת, הייתה ביצוע עבודות סלילה בשנים 2013-2014 ברחוב האורזים, שהוא על פי העירייה הרחוב היחיד הגובל בנכס. אירוע המס התגבש לאחר שהעותרות רכשו את הנכס בנובמבר 2012, כאשר העבודות נעשו בגובל לנכס והקימו זיקת הנאה מובהקת לכל הבאים בשעריו והעסקים המצויים בו. לגישת העירייה, עבודות הסלילה האמורות הקימו אירוע מס ביחס לנכס העותרת בהתאם לסעיף 2ב(1) לחוק העזר סלילה.

  2. בהקשר זה תיארה העירייה כי בשנים 2013-2014 נסלל קטע חדש של רחוב האורזים שבין רחוב האורג לרחוב דוד אבידן, הותקנו מדרכות חדשות, מאבנים משתלבות בצמוד לכל אורך 190 מטר חזית הנכס והכניסה לנכס, וכן הותקנו עמודי תאורה חדשים. עוד לדבריה, כפועל יוצא מהעבודות נפתח לראשונה ציר חדש המאפשר גישה לנכס מכיוון דרום בעקבות סלילת קטע חדש של רחוב האורזים מרחוב אבידן ועד לרחוב ולגשר האר"י, כך שרחוב האורזים הפך לציר תנועה מרכזי.

העירייה צירפה לכתב תשובתה תמונות הממחישות את העבודות שבוצעו וכן צירפה מסמכים מטעמה, בהם - צו התחלת עבודות ברחוב האורזים צפון מיום 3.6.2013 (נספח 13 לתשובה), אישור חשבון ביצוע עבודה בצירוף כתב כמויות מחודש פברואר 2014 בקשר לרחוב האורזים הצפוני (נספח 14 לתשובה) וכן הזמנת עבודה לביצוע סלילת האורזים צפון מחודש אוקטובר 2013 (נספח 15 לתשובה).

  1. העותרות, מנגד, ביקשו להתבסס על עבודות סלילה שביצעה העירייה ברחוב האורזים בשנת 2006, וטענו כי מכוחן קמה לבעליו הקודמים של הנכס חבות בהיטל סלילה.

  2. במענה לכך, ובתגובה לדרישת הפרטים הנוספים של העותרות, הבהירה נציגת העירייה, הגב' אייזנשטיין, בתצהירה מיום 13.7.2021 כי עבודות סלילה קודמות בוצעו במקטע אחר של רחוב האורזים בשנת 2006, בגובל לנכס פרי אור, וכי אלו נועדו לצורך כביש גישה למעון מע"ש והסתיימו בדרך ללא מוצא.

  3. בהמשך, במסגרת תצהירה הנוסף מיום 9.12.2021, שניתן לאחר החלטתי בבקשה למתן פרטים נוספים, הוסיפה וחידדה הגב' אייזנשטיין כי פרויקט סלילת רחוב האורזים בוצע למעשה בשלבים וכי גם בתקופה שלאחר הסלילה משנת 2006 ועד ליוני 2013 לא הייתה גישה לנכס העותרות מכיוון דרום, שכן עבודות הסלילה שבוצעו בשנת 2006 ברחוב האורזים הסתיימו לצד נכס פרי אור ולא גבלו בנכס העותרות. לתצהיר הגב' אייזנשטיין צורפו תמונות, שרטוטים ומסמכים שתמכו בעמדתה האמורה. לפיכך, עמדה העירייה על כך שלא היה מקום לחייב את בעלי הנכס הקודמים בהיטל בגין עבודות הסלילה שהתבצעו בשנת 2006, עבודות אשר לא גבלו בנכס ולא הקימו לגביו זיקת הנאה ממשית, בשונה מהעבודות שבוצעו בשנים 2013-2014.

  4. לאחר שבחנתי את כל טענות העותרות ומענה המשיבות להן, ולאחר שנתתי דעתי למכלול המסמכים הרלוונטיים לעניין שהוצגו בפניי, מצאתי כי לא נפל פגם בהחלטתה של העירייה להשית על העותרות את החיוב האמור בדרישת תשלום היטל הסלילה. בסופו של יום מסקנתי היא כי המענה שנתנה העירייה לטענות העותרות עומד במבחן הסבירות וכי אין בטענות העותרות כדי לסתור את חזקת התקינות העומדת לטובת העירייה.

  5. בעניין "חזקת התקינות" קבע בית המשפט העליון בע"א 6066/97 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ פ"ד נד(3) 749, 755-756 (2000) את הדברים הבאים [ההפניות הושמטו]:

"... לרשותה של הרשות המקומית עומדת חזקה התקינות (או החוקיות). על-פי חזקה זו, נקודת המוצא הינה כי המינהל פעל באופן חוקי ותקין... ניתן כמובן לסתור החזקה. הנטל מוטל על המבקש לעשות כן. חזקה זו נתקבלה בפסיקה הישראלית... חזקה זו חלה בכל תחומי המשפט הציבורי... היא חלה ממילא גם לעניין פעולותיהן של רשויות מקומיות".

כידוע, הלכה היא מימים ימימה כי בית המשפט לעניינים מנהליים יימנע ככלל מלהמיר את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו, כאשר תפקידו הוא לבחון אם ההחלטה העומדת לביקורת נופלת במתחם הסבירות. ראו לעניין זה את שנאמר בע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון פ"ד נח(5) 933, 946 (2004):

"אכן, הלכה מושרשת היטב היא כי בית-המשפט יימנע ככלל מלהתערב בשיקול-דעתה או בהחלטותיה של הרשות, והוא אך בוחן את ההחלטה העומדת לביקורת ומבקש להשתכנע כי החלטה זו נופלת במיתחם הסבירות".

ראו אף את האמור בבג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים פ"ד לט(2) 13, 19 (1985):

"אם לא נדרש הדבר על-פי החוק, אין בית המשפט בוחן מהו האופטימום, אלא אך ורק אם אין חריגה אל מעבר לקצוות, אשר תוחמות את המיתחם אשר כל המצוי בתוכו עדיין זכאי לתיאור של 'החלטה סבירה'".

עוד הובהר בפסיקה כי על מנת שבית המשפט יתערב בהחלטה מקצועית של הרשות, יש צורך שהסטייה ממתחם הסבירות תהא קיצונית (ראו: עע"מ 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה (16.1.2008)).

  1. לענייננו, טרם אתייחס לטענות העותרות לגופן, אציין כי שקלתי אף את האופן שבו ניהלו העותרות את ההליך. מלבד השתהותן בהגשת העתירה, על אודותיה עוד ארחיב בהמשך, הרי שיש לתת את הדעת לשתי הבקשות מטעמן אשר עודן עומדות בשלב זה על הפרק.

כך, בכל הנוגע לבקשת העותרות לתיקון העתירה ולהוספת ראיות מפריכות לאחר קבלת תצהירי הגב' אייזנשטיין, כמו גם בקשתן להוספת חוות דעת בשלב הסיכומים, אעיר כי קיים טעם לפגם באופן שבו שטחו העותרות את טיעוניהן בהליך והציגו את ראיותיהן לתמיכה בהן, בבחינת "טלאי על טלאי" ותוך הרחבת חזית המחלוקת שבין הצדדים יותר מפעם אחת. האמור נכון במיוחד באשר לעיתוי הגשת הבקשה להוספת חוות הדעת, כאשר חוות הדעת אף צורפה לסיכומים ונזכרה בהם מבלי שניתנה לכך רשות.

ואולם, אף אם אהיה נכון להיעתר לבקשות אלו של העותרות, ניכר כי לא יהיה בכך כדי לסייע להן בסתירת חזקת התקינות החלה על פעולותיה של העירייה בנסיבות דנן.

  1. לגוף העניין, אף אם אביא בחשבון כי בשנת 2006 בוצע קטע סלילה ברחוב האורזים, ואף אם אתן דעתי לתצלומי האוויר מהשנים 2011-2012, המלמדים, כטענת העותרות, על קיומם של חלקים מסוימים של כביש ומדרכה סלולים, אם על ידי העירייה, ואם באופן עצמאי על ידי בעלי נכסים אחרים, כאפשרות שהעלתה העירייה, הרי שלא יהיה די בכך כדי לבסס מסקנה כי העירייה השיתה עליהן את החיוב בגין היטל הסלילה בגין העבודות בשנים 2013-2014 שלא כדין.

  2. אשר לעבודות שבוצעו בשנת 2006 הרי שוכנעתי מהמסמכים שהיו בפניי, לרבות התצהירים, התצלומים והשרטוטים, כי עבודות הסלילה שבוצעו בשנת 2006 בקטע רחוב האורזים לא הגיעו לכדי סלילה בגובל הנכס, כך שלא היה מקום לחייב את בעליו הקודם. מהמסמכים הנ"ל עולה כי מדובר במקטע קצר ושולי ביותר של מדרכת אספלט בצדו השני של הרחוב המצוי מול הפינה הדרומית הקיצונית של נכס העותרת. מנקודה זו ואילך נסללה דרך הגובלת בנכס אחר (פרי אור) והמסתיימת, ללא מוצא, בנכס נוסף (מכון מע"ש), הרחק מנכס העותרת.

  3. כפי שנאמר בעניין עע"מ 5946/14 עיריית חיפה נ' בתי זיקוק לנפט בע"מ (7.12.2017):

"המבחן שנקבע בפסיקה לעניין היותו של נכס "נכס גובל" לצורך חיוב בהיטל סלילה, הוא מבחן של "זיקת הנאה מינימאלית" בין הנכס לרחוב שבו התבצעו עבודות הסלילה ונפסק כי די בקיומה של אפשרות טכנית למעבר בין הרחוב והנכס על מנת לבסס קיומה של זיקה כאמור" (פסקה 29).

איני סבור כי עמדת העירייה, לפיה סלילת מקטע קצר של מדרכת אספלט כמתואר לעיל, אינה מגיעה כדי "זיקת הנאה מינימלית" – היא בלתי סבירה. אכן, קיימת אפשרות טכנית למעבר בין נכס העותרת לבין אותו קטע קצר של מדרכה, אך לדידי אין די באותה אפשרות מעבר טכנית, מקום שבו אין באותה סלילה דבר וחצי דבר המוסיף להנאתו של בעל הנכס.

אציין כי בתצהירה של גב' אייזנשטיין מטעם העירייה (9.12.2021, סעיף 16) נאמר: "העירייה לא נהגה לחייב בהיטל מדרכה כאשר הותקנה מדרכה שאינה בצד של הנכס, ובייחוד כאשר היה ידוע שבעתיד מתוכנן ביצוען של עבודות סלילה במסגרת תותקן לראשונה מדרכה חדשה בצמוד לנכס ולאורך כל חזית הנכס. קל וחומר, כאשר מדובר על מדרכה זמנית מאספלט". גישה זו נראית בעיני כנכונה וראויה, היא פועלת, במרבית המקרים, לטובת הנישומים, ואיני סבור כי יש מקום להתערב בה.

  1. אשר למועד תחילת העבודות שבוצעו בשנת 2013 מקבל אני את הסבר העירייה כי התב"ר אליו הפנו העותרות הוא תב"ר כללי לביצוע תשתיות כבישים ומדרכות ברחבי העיר, ולא תב"ר ייעודי שנועד לצורך ביצוע עבודת סלילה מסוימת, שכן אזי שמו של הרחוב היה מצוין בו. כן שוכנעתי כי החוזה משנת 2011 מהווה חוזה מסגרת, שהפעלתו כרוכה בהזמנות ספציפיות שהעירייה אמורה הייתה להעביר לקבלן מעת לעת, כפי שאכן ארע באוקטובר 2013; הזמנה ספציפית לביצוע עבודות הסלילה ברחוב האורזים בגובל לנכס.

אל מול המסמכים עליהם ביקשו העותרות להסתמך, עומדים מסמכים רבים אחרים, כמצוין לעיל, התומכים בטענת העירייה לפיה אירוע המס התגבש ביוני 2013 ואילך, בתקופת בעלות העותרת בנכס. אזכיר כי על פי הפסיקה והספרות, הטלת החיוב בהיטל צריכה להתבצע רק לאחר שהעבודות להתקנת התשתית יצאו מגדר "משאלת לב" והפכו למציאות (ראו: עע"מ 7327/11 חברת ברק עדני יוסף בע"מ נ' עיריית חדרה (20.5.2014) והציטוט של שפיר המוזכר שם).

  1. אין זאת אלא, כי התמונה המצטיירת היא שעבודות הסלילה ברחוב האורזים שאורכו כ-1.3 ק"מ בוצעו מטעם העירייה בשלבים. ביצוע עבודות במקטעים שונים הקימו חבות בהיטל סלילה לבעלי נכסים שונים במועדים שונים, כאשר בעניין נכס העותרת, נראה כי לא נפל פגם בהחלטת העירייה לפיה העיתוי הראוי לחיוב בהיטל סלילה הוא רק במועד ביצוע העבודות בשנים 2013-2014, עת סללה העירייה כביש ומדרכה באורך של 190 מטר בגובל ממש לנכס העותרת. כפי שפירטה העירייה וכפי שתמכה במסמכיה, רק אז קמה זיקת ההנאה המצדיקה את הטלת ההיטל.

  2. לטעמי, אף אם בוצעו אי אלו עבודות קודם לכן בסמוך לנכס, ואף אם ההכנות החלו בשלב מוקדם יותר, דהיינו טרם רכשה העותרת את הבעלות בנכס וקיבלה חזקה, עדיין אין בכך כדי לתמוך במסקנה לפיה החלטת העירייה להשית חיוב בהיטל בשנה בה מבוצעות אותן עבודות, היא בלתי סבירה. אם לא כן, משמעות קבלת גישת העותרות תהא הלכה למעשה כי הרשות לא תוכל לבצע עבודות סלילה "בשלבים", כי ככל שתבוצע סלילה חלקית של רחוב ומדרכה ועבודה זו תופסק, לא תוכל היא לגבות היטלים בגין שטחי בניה קיימים במצב שבו יבוצע בעתיד שלב סלילה נוסף, גם אם כתוצאה מכך תתאפשר דרך גישה נוספת וחדשה לנכס. פרשנות שכזו אינה סבירה בענייני, שכן היא תסרבל את עבודתה של הרשות ועלולה לגרום לכך שעלות התשתיות לא תכוסה במלואה בניגוד לתכלית שבסיס שיטת ההיטל. כפי שכבר הדגשתי בעבר, הליכים תכנוניים ובהם עבודות הקמת תשתיות וסלילת כבישים מצריכים לא אחת גמישות (ראו: עת"מ (מחוזי מרכז) 12674-02-16 קופת חולים מאוחדת נ' עיריית רחובות (10.7.2018)).

  3. אוסיף כי אף הטענה שנוכח העובדה כי קיים כביש גישה אל הנכס, אין הצדקה לחיוב בתשלום היטל בגין סלילת כביש גישה נוסף - אין בידי לקבל. גם בהינתן דרך גישה אל הנכס, סלילתה של דרך נוספת, כמו גם שדרוג של אותה דרך קיימת ובפרט סלילתה מחדש, מקנים לבעלי הנכס, יתרון ברור.

יפים לעניין זה דברי בית המשפט בעניין בתי זיקוק:

"העובדה שבמועד ביצוען של עבודות השדרוג ניתן היה להגיע למתחם דרך רחוב התעשייה בקרית אתא, אף היא אין בה כדי לשנות מן המסקנה כי המשיבות חויבו כדין בהיטל הסלילה. זאת מפני שהעובדה שישנה דרך גישה נוספת למתחם בז"ן אינה סותרת את המסקנה לפיה המשיבות נהנו בצורה משמעותית מעבודות השדרוג שבוצעו בשדרות ההסתדרות".

  1. הנה כי כן, בנסיבות ענייננו שוכנעתי כי מעצם ביצוען של עבודות הסלילה בשנים 2013-2014 צמח לעותרות יתרון מהותי המצדיק את החיוב בהיטל סלילה בגין כל אותם שטחי בנייה או קרקע שלא חויבו בעבר. אוסיף כי בכך שהעירייה לא חייבה את העותרות בגין שטחי בנייה וקרקע שכבר חויבו בעבר, ממילא גם נשמר עקרון חד פעמיות ההיטל.

  2. העותרות ביקשו להסתמך על הסכם הפשרה שנחתם בין תנובה לעירייה במסגרתו שולם בשנת 2011 סך של 117,000 ₪ מתוך דרישה בסך של כ-2 מיליון ₪ משנת 2008 של היטל סלילת רחובות, וטענו כי העירייה מנועה מלגבות מהן היטל סלילה. לטענתן, הסכם הפשרה מצביע על ויתור מצידה של העירייה על דרישתה רחבת ההיקף משנת 2008 בגין ביצוע עבודות סלילה באותה תקופה. אלא שגם בסוגיה זו מקובלת עליי עמדת העירייה, לפיה דרישת התשלום לבעלים הקודם משנת 2008 בגין בניה נוספת של 1,507 מ"ר לא התבססה על ביצוע עבודות סלילה חדשות בגובל לנכס, בשונה למשל מדרישת התשלום שנשלחה לפרי אור באותה שנה.

בנוסף, מנוסח הפשרה עולה כי העירייה שמרה במפורש על זכותה לחייב בעתיד את בעל הנכס, או מי שיבוא במקומו, בהיטל סלילה בגין כלל שטחי הנכס, במקרה בו ייסלל בעתיד רחוב גובל.

ראו לעניין זה סעיפים 2.4-2.5 להסכם פשרה (נספח 16 לתגובת העירייה לעתירה):

"2.4 חיוב בגין היטל סלילת כבישים ומדרכות – לאור המחלוקת בין הצדדים עקב טענת החברה כנגד חוקיות הטלת החיוב בהיטל סלילת כביש ומדרכה עליה, מסכימה העירייה לבטל את הדרישה לתשלום היטלי סלילת כביש ומדרכה בגין מלוא השטחים הבנויים ושטח הקרקע בנכס (למעט השטחים העודפים כאמור לעיל בגינם מסולק החיוב בהיטל סלילת כביש ומדרכה).

2.5 על מנת להסיר כל ספק בהיבט זה מובהר ומסוכם כי סכום הפשרה האמור בסך של 117,000 ₪ מסלק את דרישת העירייה לתשלום היטל סלילת כבישים ומדרכות בגין השטחים העודפים בלבד, והוא אינו מתייחס ואינו מסדיר באופן כלשהו תשלום בגין היטל סלילת כבישים ומדרכות עבור שטחים אחרים כלשהם מעבר לשטחים העודפים האמורים. והעירייה שומרת על זכותה להטלת חיוב בעתיד בגין היטל סלילת כבישים ומדרכות ביחס לכל שטח המצוי בנכס (שטח בנוי ושטח קרקע) שאינו נכלל בשטחים העודפים הנ"ל, וזאת במקרה של סלילת רחוב גובל בעתיד; מובהר כי לחברה או לכל מי שיהיה בעלי הנכס באותו מועד שמורות כל הזכויות להעלות כל טענה כנגד חיוב שכזה, במידה ויושת, לרבות טענה כי לא ניתן להטיל החיוב כלל".

  1. עינינו הרואות, על פי האמור בהסכם הפשרה, עם התגבשות אירוע מס של סלילת רחוב גובל, העירייה רשאית לדרוש היטל ביחס לכל שטח הנכס, למעט השטח ללא היתר בגינו כבר שולם ההיטל. יש באמור אף כדי לתמוך בטענת העירייה לפיה באותה עת לא בוצעו עבודות סלילה המקימות עילת חיוב ביחס לנכס, שכן מדובר בו בנסיבות של סלילה עתידית.

  2. לכך יש להוסיף כי קבלת טענת העותרות לפיה הסכם פשרה מעניק לה פטור מתשלום היטלי פיתוח, תוביל לפגיעה בעקרון השוויון (ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה (27.6.2011)) כך שעל פני הדברים המדובר בהסכמה בלתי חוקית ובלתי ראויה.

  3. אף את הטענה בדבר הסתמכות העותרות על אישורי העדר חובות שהנפיקה העירייה בימים 7.2.2013 ו-27.6.2013, כך שבעקבות מצגים אלו שינו העותרות מצבן לרעה, מצאתי לנכון לדחות. מלבד העובדה שבמועד רכישת הנכס, לא יכלו העותרות להסתמך על אישורי העדר חובות שניתנו לאחר מכן (ולפני תחילת ביצוע העבודות), הרי שאישור העדר חובות אינו מקים חזקה לפיה כל תשלום עבור סלילה בגין הנכס כבר שולם, אלא, כפי שהוסבר על ידי תנובה בתגובתה, אך מלמד כי בהווה, במועד הוצאתו, לא קיים חוב לעירייה.

  4. מכל הטעמים האמורים, מצאתי כי החלטת המשיבה לחייב את העותרת בהיטל סלילה בגין ביצוע העבודות מהשנים 2013-2014 - בדין יסודה.

  5. לצד זאת אעיר, כי לא ניתן להתעלם מהתנהלות העירייה, עת ישנה על זכויותיה, בחלוף שנים רבות ממשלוח דרישת תשלום אחת לשנייה, ובהתחשב בכך שפניית העותרת 2 בעקבות דרישה הראשונה, לא זכתה בזמנו לכל מענה מצידה.

כידוע, חובת הרשות להפעיל סמכותה בשקידה, ביעילות ובפרקי זמן סבירים, היא מן המושכלות הראשונים של מנהל תקין. חובה מנהלית זו נובעת, בין היתר, מעיקרון ההגינות וכן מעקרון הסבירות שהוא עיקרון יסודי במשפט המנהלי (ראו למשל עע"מ 8329/14 עיריית קרית אתא נ' קורן, פסקה 16 (‏31.5.2016) (להלן: "עניין קורן").

מנגד, אף לא ניתן להתעלם מהשתהותן הברורה של העותרות. העותרות הגישו עתירתן בשיהוי משמעותי של כ-9 חודשים, מבלי שהוגשה מטעמן כל בקשת ארכה. בנוסף, כפי שכבר אוזכר על ידי לעיל, תוך כדי ניהול ההליך ניסו העותרות לבצע מספר פעמים "מקצה שיפורים" לעתירתן, תוך הרחבת יריעת המחלוקת, באמתלה לפיה הצורך בהגשת ראיות נוספות נובע מהאמור בטיעוני המשיבות, כאשר בחינת המסמכים, ובפרט חוות הדעת, מעלה כי על פניו לא הייתה כל מניעה להגשתם מלכתחילה עם הגשת העתירה, או למצער בשלבים מוקדמים יותר של ההליך.

בית המשפט העליון הבהיר זה מכבר, כי "הצדק אינו חד סטרי" (ראו: עניין קורן, פסקה 15 לפסק דינו של כב' השופט פוגלמן; ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463, 472 (1995)), אמירה שהיא בעלת משמעות מובהקת בענייננו, שהרי לצד חובת הרשות לפעול ללא שיהוי, קיימת אף חובה לעותר להעלות את טענותיו כלפי הרשות ללא השתהות ולפעול בשקידה בעת ניהול ההליך המשפטי.

  1. באיזון הכולל של הדברים, ותוך שאני נותן דעתי לדברי העירייה לפיה לא חייבה במסגרת דרישת התשלום העדכנית בריבית פיגורים עבור התקופה שבין 18.8.2013 (מועד משלוח הדרישה הראשונה לעותרת 2) ליום 28.1.2019 (מועד משלוח דרישת התשלום השנייה לעותרת) (סעיף 20 לתשובת העירייה לעתירה), איני סבור כי קיימת הצדקה לפטור את העותרות מתשלום ההיטל מחמת שיהוי מצד המשיבה, כשם שאין מקום לדחות את העתירה לאור השיהוי בהגשתה על ידי העותרת ולנוכח אופן ניהולה.

סוף דבר

  1. בשים לב לכל האמור - העתירה נדחית.

לא מצאתי בטעונים האחרים שהובאו מטעם מי מהצדדים, כדי לשנות את תוצאות הדיון לגופו של ענין (ראו: רע"א 20/15 פרץ נ' ורטיס (18.1.2015); רע"א 6509/14 זפט נ' יעקב (3.11.2014)); רע"א 69/12 משה נ' גוהרי (21.3.2012); רע"א 1146/11 צ'רלטון בע"מ נ' ההתאחדות לכדורגל בישראל (16.8.2011); רע"א 9294/09 חן נ' בנק הפועלים (25.3.2010)), לרבות טיעונים נוספים של העירייה לחוסר ניקיון כפיים של העותרות או לפגמים שנפלו בחוות הדעת שצירופה התבקש על ידי העותרות.

הוא הדין בטענות העותרות באשר לחיוב שטחים בהפקעה ולחיוב שטחי מבנים שנהרסו, מה גם שהעותרות לא התמודדו עם טענות העירייה בתשובתה, אלא אך הסתפקו באזכור אגב אורחא של הסוגיה במסגרת סיכומיהן, תוך הפנייה לאמור בכתב עתירתן, עד כדי כך שניכר כי זנחו דה פקטו טענות אלו.

  1. העותרות תישאנה, ביחד ולחוד, בהוצאות המשיבות ובשכ"ט עו"ד בסכום כולל של 40,000 ₪; לעירייה סך של 25,000 ₪. לתנובה סך של 15,000 ₪. הסכומים האמורים ישולמו בתוך 30 יום מיום מתן פסק דין זה, שאם לא כן יישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק החל מיום מתן פסק הדין ועד לתשלום המלא בפועל.

ניתן היום, ג' אב תשפ"ב, 31 יולי 2022, בהעדר הצדדים.

19 מתוך 19