1. כיצד יש לחשב את דמי ההיתר שעל המבקשת לשלם למשיב בעקבות שינוי ייעוד וניצול של מקרקעין שהוחכרו למבקשת? זו השאלה הניצבת להכרעה בבקשה זו.

רקע

2. המבקשת הינה חברה העוסקת בבניה למגורים, בין היתר בשכונת קרית חיים בחיפה. במהלך עסקיה רכשה המבקשת 4 מגרשים בשכונת קרית חיים על מנת להקים בהם בנייני מגורים. מדובר במגרש ברח' אלישבע קפלן 27, בקרית חיים, גוש 11582, חלקה 67 (להלן: "מגרש אלישבע קפלן"); מגרש ברח' משה שרת 68 קרית חיים, גוש 11582, חלקה 13 (להלן: "מגרש משה שרת"); מגרש ברח' אלכסנדר זייד 54 בקרית חיים, גוש 11581, חלקה 28 (להלן: "מגרש אלכסנדר זייד"); ומגרש ברח' הראשונים 89 בקרית חיים, גוש 11565, חלקה 80 (להלן: "מגרש הראשונים"). כל ארבעת המגרשים הוחכרו על ידי מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") לחוכרים שונים לפני שנים רבות (במהלך שנות ה – 30 של המאה העשרים).

3. מגרש אלישבע קפלן הוחכר בשנת 1938 לגב' רוזה קפלן. המבקשת רכשה את הזכויות מגב' קפלן וביקשה את הסכמת המינהל להקמת מבנה בן 8 יחידות דיור. לגרסת המבקשת תחילה נחתם עמה הסכם חכירה ראשוני שאינו מגביל את היקף הבנייה המותר, ולאחר מכן היא נדרשה לחתום על הסכם חכירה חדש שבו נקבע כי "קיבולת הבנייה" המותרת על המגרש הינה 160 מ"ר (הסכם מיום 25/4/04 סומן נספח "א3" לבקשה המקורית).

4. מגרש משה שרת הוחכר על ידי המינהל בשנת 1938 למר נחמיה קורק (נספח "ב1" לבקשה). לאחר גלגולים שונים, רכשה המבקשת את המגרש וביקשה להקים עליו 8 יחידות דיור. המבקשת טוענת כי נדרשה לחתום על הסכם חכירה שבו נקבעה קיבולת הבנייה ל- 160 מ"ר (הסכם מיום 26/9/05, נספח "ב3" לבקשה).

5. מגרש אלכסנדר זייד הוחכר לראשונה ביום 1/7/34 לבני הזוג ליכטמן (נספח "ד1" לבקשה). בהסכם החכירה עימם לא הוגבלה קיבולת הבנייה. בשנת 2006 נחתם הסכם חכירה עם המבקשת (נספח "ד2" – בכותרת ההסכם רשומים משום מה פיינברג ציפורה ודוחובסקי שרה) שבו הוגבלה קיבולת הבנייה ל – 160 מ"ר. גם כאן ביקשה המבקשת לבנות 8 יחידות דיור.

6. מגרש הראשונים הוחכר לראשונה בשנת 1936. נטען כי המבקשת רכשה את המגרש וביקשה לבנות עליו 7 יחידות דיור (לבית המשפט צורף הסכם לא חתום עם הגברת יקיר חנה ולכן לא ברור מתי נרכשו הזכויות על ידי המבקשת). גם כאן, כך נטען, נדרשה המבקשת לחתום על הסכם חכירה שבו נקבעה קיבולת הבנייה ל- 160 מ"ר בלבד.

7. בכל ארבעת המגרשים ביקשה המבקשת לקבל את הסכמת המינהל להגדלת היקף הבנייה. בקשותיה של המבקשת אושרו על ידי המינהל והיא נדרשה לחתום על חוזי חכירה חדשים הכוללים את מגבלות הבנייה החדשות. כמו כן נדרשה לשלם, בגין כל אחד מהמגרשים, דמי היתר כפי שפורט במפרט הכספי שהוכן ביחס לכל מגרש.

8. המבקשת הגישה השגות על דרישות דמי ההיתר. השגות אלו הועברו להכרעת השמאי הממשלתי. בכל ההשגות העלתה המבקשת טענות משפטיות בדבר אופן חישוב דמי ההיתר. כן העלתה טענות לגבי השומה. השגותיה של המבקשת לא הוכרעו, שכן המינהל סבר כי לשמאי אין סמכות לדון בטענות המשפטיות שהעלתה המבקשת. לפיכך הגישה המבקשת את הבקשה לבית משפט זה.

ההליכים

9. בקשתה המקורית של המבקשת בהמרצת הפתיחה הוגשה ביום 7/4/09. בד בבד עם הגשת הבקשה, עתרה המבקשת לצו זמני המחייב את המינהל להעביר את השגותיה להכרעת השמאי. כן ביקשה להמיר את הערבות שניתנה על ידה לצורך קבלת ההיתרים בערבויות אישיות. בקשה זו נמחקה בהסכמה לאחר שהוברר כי הערבות חולטה. במקביל הגיש המינהל בקשה למחיקת התובענה על הסף.

10. ביום 14/12/09 ניתנה החלטתי בשתי הבקשות המקדמיות. בהחלטתי הנ"ל קבעתי כי המרצת הפתיחה המקורית אינה סדורה ואינה ברורה ועל כן הוריתי על הגשת כתב טענות חדש.

כמו כן, דחיתי את הבקשה לצו עשה להעברת ההשגות לשמאי וקבעתי כי ההשגות יועברו לשמאי לאחר ההכרעה בשאלות המשפטיות בדבר אופן חישוב דמי ההיתר.

בעקבות זאת, הוגשה בקשה מתוקנת בדרך של המרצת פתיחה, והיא זו שעומדת כעת להכרעה.

המסגרת הנורמטיבית

11. מכוח סעיף 3 לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 הוסמכה מועצת מינהל מקרקעי ישראל לקבוע את "המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל הרשות". מתוקף סמכותה זו נוהגת מועצת המינהל להוציא את "החלטות מועצת מקרקעי ישראל". החלטות אלו הינן כדין הנחיות מינהליות שלפיהן נדרש המינהל לפעול (ראו ע"א 4071/02 קיבוץ מפלסים נ' מנהל משרד מיסוי מקרקעין, באר שבע, פ"ד סא(3) 290 (2006); ע"א 5035/98 משה"ב חברה לשיכון בניין ופיתוח בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(4) 11 (2002); בג"צ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853 (1993)).

12. בין החלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל מצויה החלטה 933 מיום 2/7/02 (החלטה זו עודכנה בהחלטה 950 ובוטלה והוחלפה בהחלטה 1143. לענייננו יש להתייחס להחלטה 933 שהייתה בתוקף במועדים הרלבנטיים). בהחלטה 933 כתוקפה במועד הרלבנטי נקבעו הנחיות בדבר תשלום דמי היתר למינהל בעקבות הסכמה לשינוי ניצול ו/או ייעוד, דהיינו, תשלום למינהל המהווה תנאי להסכמת המינהל לשנות את תנאי החכירה ולאפשר הגדלת קיבולת בנייה או שינוי מטרת החכירה. וכך נאמר בסעיף 4.1 להחלטה 933:

"עבור שינוי ייעוד או שינוי ניצול – 31% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היייעוד או שינוי הניצול".

13. כפי שניתן לראות, החלטה 933 קובעת כי יש לחשב את ההפרש בין שווים של זכויות החוכר טרם ההסכמה לשווים לאחר ההסכמה. דמי ההיתר הנדרשים הינם בשיעור של 31% מהפרש זה. מקובל להגדיר את השווי החדש כ"ערך לחיוב" ואילו את השווי הקודם כ"ערך לזיכוי" כאשר החישוב ייעשה על פי ההפרש ביניהם.

למעשה דמי ההיתר הנדרשים מהחוכר בעת מתן ההיתר לשינוי הניצול או הייעוד הינם היוון של דמי החכירה הנוספים שעל החוכר לשלם בגין תוספת ההנאה שניתנה לו עם מתן ההיתר (ע"א 6826/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כפר סבא נ' חייט, פ"ד נא(2) 286, 300 (1997)).

14. אף שלכאורה מדובר בנוסחת חישוב פשוטה ניתן לראות כי בתי המשפט התחבטו לא מעט בפרשנות הוראת סעיף 4.1 להחלטה 933 הנ"ל. המחלוקות השתרעו הן לעניין אופן קביעת השווי לזיכוי והן לעניין חישוב השווי לחיוב (ראו לאחרונה ע"א 3089/11 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ' עוגן נדל"ן מניב בע"מ (ניתן ביום 22/8/2012). גם בהליך הנוכחי מועלות טענות ביחס לשני צידי המשוואה, דהיינו הן ביחס לדרך קביעת השווי לזיכוי והן בנוגע לקביעת השווי לחיוב.

טענות הצדדים

15. לטענת המבקשת יש לחשב את השווי לזיכוי בהתאם לשווי המקרקעין על פי קיבולת הבנייה המקורית דהיינו, על פי הסכמי החכירה ההיסטוריים שבהם לא הוגבלה קיבולת הבנייה. המבקשת מבססת טענתה זו על שני נימוקים. האחד, הסכמי החכירה המגבילים את קיבולת הבנייה ל- 160 מ"ר נחתמו עמה בנסיבות של כפייה ואילוץ ועל כן הינם בטלים. השני, פירושה הנכון של הוראת החלטה 933 מחייב איתור השווי על פי זכויות הבנייה בעת החכרת המקרקעין לראשונה.

המבקשת טוענת כי בקביעת השווי לחיוב אין לכלול גילום של דמי ההיתר, כפי שלטענתה נעשה על ידי המינהל. לפיכך, יש להפחית את השווי לחיוב בשיעור הגילום שנעשה.

המבקשת גם העלתה טענה בדבר אופן התנהלותו של המינהל בכל הנוגע להשגות שהגישה לשמאי הממשלתי.

16. המינהל מצדו מבקש לדחות את כל טענות המבקשת ולקבוע כי את השווי לזיכוי יש לחשב על פי היקף הזכויות עם שינוי הניצול או הייעוד. המינהל טוען כי השווי לחיוב מחושב לפי שווי שוק ממוכר מרצון לקונה מרצון ואין להפחית משווי זה כל סכום שהוא. לגבי הטענות ביחס להתנהלותו בנוגע להשגות שהוגשו טוען המינהל כי טענות אלו נדונו והוכרעו בהחלטתי מיום 14/12/09 ועל כן אין לשוב ולדון בהם. המינהל מבהיר כי הינו מתנגד להעלאת טענות כנגד תוקפם של הסכמי החכירה שכן טענות אלו מהוות שינוי או הרחבת חזית ומכל מקום אינן נתמכות בראיות.

17. בטרם נדון בטענות השונות אציין כי הצדדים הסכימו כי המחלוקות בתיק יוכרעו ללא הבאת ראיות ועל כן הסתפקו בהגשת סיכומי טענות. כמו כן, אציין כי לאחר הגשת הסיכומים ניתן פסק הדין בבית המשפט העליון בע"א 3089/11 הנ"ל. בעקבות פסק הדין ניתנה לצדדים אפשרות להשלים את טיעוניהם. רק המבקשת ניצלה את האפשרות והגישה השלמת טיעון.

דיון והכרעה

18. כבר בפתח הדיון אבהיר כי הגעתי למסקנה שדין הבקשה שהגישה המבקשת להידחות על כל חלקיה וכי אין מקום להתערב בדרך החישוב שבה נקט המינהל. כפי שיודגש בהמשך, אין בכך משום הבעת דעה לגבי שומות הנכסים ואלו יתבררו, ככל שיהיה צורך בכך, במסגרת הדיון בהשגותיה של המבקשת בפני השמאי הממשלתי.

השווי לזיכוי

19. אתחיל את הדיון בטענות בעניין השווי לזיכוי. כאמור, טענות המבקשת מבוססות על שני ראשים; בטלות הסכמי החכירה המגבילים את קיבולת הבנייה; ופרשנות החלטה 933.

20. הטענה לבטלות הסכמי החכירה מבוססת על היותם של ההסכמים מקפחים. המבקשת טוענת כי המינהל "כפה" עליה לחתום על הסכמי החכירה כתנאי לדיון בבקשתה לשינוי הניצול. לטענה זו אין בסיס בראיות שצורפו לבקשה ובתצהיר שהוגש בצמוד לה. פרט לאמירה כללית כי המינהל כפה על המבקשת לחתום על ההסכמים אין שום פירוט של נסיבות הכפיה. לא צורפו מסמכים כלשהם המעידים על הבקשה לחתימת הסכם ועל התנאים שהציג המינהל וכדומה.

21. זאת ועוד, בבקשה ובתצהיר נטען ביחס למגרש אלישבע קפלן כי תחילה חתמה המבקשת על הסכם חכירה עם המינהל שבו לא נכללה הגבלה על קיבולת הבנייה ורק לאחר הגשת הבקשה לשינוי הניצול נאלצה לחתום על הסכם חכירה חדש. אף שבבקשה מצוין כי המבקשת מצרפת את ההסכמים האמורים הרי שבמסמכים שצורפו לא נכלל כל הסכם חכירה שנחתם עם המבקשת ללא הגבלת קיבולת הבנייה. ההסכם מיום 25/4/04 כולל הגבלת קיבולת הבנייה וההסכם המאוחר יותר מיום 13/6/04 כבר כולל את שינוי הניצול והייעוד.

כך גם ביחס לשאר המגרשים, אין ראיות על חוזים ששונו לפני שינוי הייעוד ואשר נועדו להגביל את קיבולת הבנייה.

22. עוד אציין כי אילו נחתמו הסכמי החכירה בנסיבות של כפיה או עושק, היה צפוי כי המבקשת תתריע על כך, תבקש לבטל את הסעיפים המקפחים וכדומה (ראו סעיף 20 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, המגביל את המועד למשלוח הודעת ביטול). המבקשת לא עשתה מאום ולא ביקשה לבטל את התנאים ה"מקפחים" או את ההסכמים.

לבסוף אציין כי עיון בחוזי החכירה שנזכרו בין המינהל לחוכרים המקוריים מגלה שגם בהם נקבעו מגבלות בנייה. כך למשל בחוזה להחכרת מגרש אלישבע קפלן משנת 1938 נאמר כי מטרת החכירה הינה "בנין בית לקונה אך ורק לשימוש עצמי וגינה ליד הבית". ברי שבניית שמונה יחידות דיור אינה כלולה במטרת חכירה זו.

בחוזה החכירה במגרש משה שרת שנחתם ביום 13/1/38 נרשמו הוראות זהות. בהסכם נוסף שנערך ביום 18/6/85 עם רחל ארגמן, שלוה ברעם ויצחק רון (חלק מנספח ב/1 לבקשה) נרשם כי קיבולת הבנייה הינה בהתאם לקיבולת המותרת על פי תכניות המתאר שהיו בתוקף בעת חתימת הסכם החכירה המקורי משנת 1934. כך גם ביחס לשאר החוזים. משמע, בהיעדר ראיות נוספות אין בסיס לטענה כי חוזי החכירה שקבעו קיבולת בנייה של 160 מ"ר צמצמו בדרך כלשהי את קיבולת הבנייה שהייתה מותרת לפני כן.

על כן דין הטענה בדבר בטלות מגבלות הבנייה להידחות.

23. גם טענות המבקשת בעניין פרשנות החלטה 933 בנוגע לערך לזיכוי דינן להידחות. הטענה ולפיה פרשנות סעיף 4.1 להחלטה הינה כי השווי לזיכוי ייקבע לפי שווי הזכות על פי חוזה החכירה הראשון בכל אחד מהמגרשים, נדונה בפני גם במסגרת ע"א 5802-04-09 ליברסקו דוד יזמות בניין 2004 בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (ניתן ביום 24/6/10). באותו מקרה ציינתי כי תכלית החישוב הינה לאתר את עליית שווי הזכויות בשל ההיתר לשינוי הניצול. עוד ציינתי:

"כדי לבודד את עלית שווי הזכויות בשל ההיתר לשינוי הניצול עלינו לאתר את שווין הקודם במועד סמוך לפני מתן ההיתר. חישוב השווי הקודם על פי שווי זכויות חכירה במועד היסטורי כלשהו יעוות את התוצאה ויביא לחישוב דמי ההיתר בגין שינויי ערך המקרקעין שאינם נובעים בהכרח ממתן ההיתר לשינוי הניצול.

המערערות מבקשות לפנות לשווי הזכות בעת חתימת חוזה החכירה הראשון של כל אחת מהחלקות והטעם לכך הינו, כי בהסכמים הראשונים לא הוגבלה זכות הניצול מפורשות, אלא ההסכמים רק הפנו למגבלות הנובעות מתכניות המתאר הרלבנטיות. ברי שעמדתן זו של המערערות אינה מתיישבת עם התכלית האמורה, שהרי קבלת עמדתן משמעה כי בחישוב דמי ההיתר יובאו בחשבון גם שינויים בניצול ובשווי הזכויות שאינם קשורים למתן ההיתר. העובדה כי בחוזה הראשוני של כל אחת מהחלקות לא נקבעו מגבלות בנייה, או שקיבולת הבניה היתה גדולה יותר מאשר ערב מתן ההיתר, אינן אלא עובדות מקריות והמצב עשוי להיות בדיוק הפוך. קבלת עמדת המערערות עשויה להביא לתשלום דמי היתר בגין עליית ערך שנבעה מגורמים אחרים, או ממתן היתרי ניצול קודמים. ברי שלא לכך נועד תשלום דמי ההיתר (השווה לדיון בנוגע להיטל השבחה ברע"א 7172/96 קרית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד נב(2) 494, 515 (1998) ודנ"א 3768/98 קרית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נו(5) 49 (2002)).

לשון החלטה 933 אינה מחייבת תשובה שונה. הביטוי "חוזה החכירה המקורי" אינו מכוון דווקא לחוזה החכירה ההיסטורי, אלא כוונתו החוזה שהיה תקף ערב ההיתר. בהחלטה 1143 שבאה במקום החלטה 933 הובהרה הסוגיה והביטוי "חוזה החכירה המקורי" הוחלף בביטוי "חוזה החכירה התקף". שינוי נוסח זה לא נועד לשנות את דרך החישוב, אלא רק לענות לטענות שהובאו בהזדמנויות שונות ולהבהיר את שהיה אמור להיות נהיר".

על פסק דין זה הוגש ערעור לבית המשפט העליון (רע"א 7221/10 אי.אף.סי. בנין והשקעות בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל). בפסק הדין מיום 23/8/12 דחה בית המשפט את הערעור ביחס לערך לזיכוי וציין:

בתמצית: שווי הזיכוי, הוא שווי הקרקע לפי חוזה החכירה האחרון שעמד בתוקפו ערב שינוי הייעוד או שינוי הניצול, ולא שוויה שלפי חוזה החכירה הראשון שנעשה עם המינהל.

24. בשים לב לאמור, ברי כי קביעת השווי לזיכוי תעשה על פי שווי הזכויות בהתאם לחוזה החכירה האחרון שלפני ההחלטה על שינוי הניצול או הייעוד ולא על פי שווי הזכויות במועד היסטורי כלשהו. רק בדרך זו ניתן יהיה לאתר את עליית ערך הזכות בשל ההיתר לשינוי ולבודד כל שינוי אחר בערכם.

השווי לחיוב

25. המבקשת טוענת כי בעת חישוב השווי לחיוב גילם המינהל את דמי ההיתר הצפויים להשתלם, דהיינו צירף לשווי הזכויות את דמי ההיתר הצפויים. המבקשת טוענת כי בפסיקת בית משפט השלום בת.א. (חי') 12832/99 בן דוד נ' מינהל מקרקעי ישראל (ניתן ביום 24/8/04) נקבע כי אין לגלם את דמי ההיתר בשווי המקרקעין.

26. טענה זו אינה מובנת לי. בשומות המינהל לא נעשה חישוב בדרך הנטענת. עיון בשומות שערך עבור המינהל השמאי מאיר וולקן מגלה כי השמאי העריך את השווי לחיוב על פי שווי השוק של המקרקעין. שווי זה נקבע על ידו על פי השוואה לנכסים דומים וכן בדרך של חילוץ שווי הקרקע משווי דירות למגורים באזורים סמוכים.

גם בחוות דעת השמאי הממשלתי מיום 9/2/09 (נספח "ב22") אין כל התייחסות לגילום דמי ההיתר, אלא השמאי בוחן את שווי השוק של המקרקעין לאחר שינוי הזכויות. כך גם נהג השמאי רובינשטיין שהעריך את שווי המקרקעין במגרש זייד (נספח "ד4").

27. חישוב השווי לחיוב נדון בהרחבה בע"א 3089/11 הנ"ל. בית המשפט העליון קבע כי בהתאם להחלטה 933 יש לקבוע את השווי לחיוב על פי ה"ערך המלא של הקרקע" וכי משמעות הביטוי הינה שווי הבעלות במקרקעין. בקשה לדיון נוסף על פסק דין זה נדחתה בהחלטה מיום 3/12/12 (דנ"א 7639/12).

לפיכך את השווי לחיוב יש לחשב על פי הערכת שווי הבעלות, דהיינו בהתאם לסכום שהיה משתלם על ידי קונה מרצון למוכר מרצון עבור הבעלות במקרקעין לאחר שינוי הזכויות.

דומה שכך נהגו השמאים שמונו על ידי המינהל בעת הערכת השווי לחיוב המגרשים נשוא הדיון בתיק זה. ככל שהמבקשת טוענת כי שווי הבעלות במקרקעין השונים שונה מהערכות שמאי המינהל, עליה להגיש השגה לשמאי הממשלתי.

28. עוד אזכיר כי פסק הדין בת.א 12832/99 הנ"ל, עליו סומכת המבקשת את טענותיה, בוטל בהסכמה במסגרת ערעור שהוגש עליו. כן אציין כי בעת הערכת שווי שוק של מקרקעין אין לבודד רכיבים שונים ולהפחיתם מהשווי. המבחן הינו מבחן התשלום של הקונה מרצון למוכר מרצון ואלו יביאו בחשבון את כל העלויות השונות, החל מתשלומי המס המתחייבים, וכלה בדמי ההסכמה למיניהם שיהיה עליהם לשלם (השוו לו"ע (ת"א) 1369/07 אוזן נ' מנהל מס שבח מקרקעין, אזור רחובות (ניתן ביום 7/5/09); ע"א 766/78 החברה המרכזית לשיכון ובניין בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין תל-אביב, פ"ד לד(2) 683 (1978); ע"ש (ת"א) 1345/93 שיכון ופיתוח לישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש (ניתן ביום 2/4/95); רע"א 6182/97 רוני לאופר נכסים בע"מ נ' מנהל מס רכוש חיפה (ניתן ביום 15/3/98)).

על כן דין טענות המבקשת לעניין השווי לחיוב להידחות.

הטענות לעניין הליכי ההשגה

29. המבקשת העלתה מספר טענות כנגד הליכי ההשגה, שהעיקרית בהן היא כי המינהל עיכב את הדיון בהשגותיה ודרש כי תמחק מהן טענות משפטיות. אין צורך לשוב ולדון בטענות אלו אליהן התייחסתי בהחלטתי מיום 14/12/09. לאחר שנדחו טענותיה של המבקשת לעניין אופן החישוב נותרו לדיון רק הטענות השמאיות ועל כן, ככל שלמבקשת טענות במישור השמאי, הרי שאלו יתבררו בהליך ההשגה.

סוף דבר

30. בשים לב לכל האמור אני דוחה את הבקשה. המבקשת תשלם למינהל הוצאות ההליך בסך של 15,000 ₪.

ניתן היום, כ"א כסלו תשע"ג, 05 דצמבר 2012, בהעדר הצדדים.