1. בפני עתירה מינהלית לביטול חיובי ארנונה רטרואקטיביים ולקביעת סיווג ראוי לתעריפים בהם מחוייב העותר.

2. העותר הינו תאגיד ביוב, שבעלות המניות בו הן מספר מועצות מקומיות, ובינהן גם המועצה המקומית כפר מנדא (המשיבה).

העותר מסווג כמלכ"ר.

3. העותר הקים בתחום המוניציפלי של המשיבה מתקן לטיפול בשפכים (שיקרא להלן: "המט"ש"), אליו מוזרמים שפכים של המועצות, לרבות של המשיבה.

4. המועצות משלמות לעותר עבור הפעלת המט"ש – כל אחת לפי כמות השפכים המוזרמים אליה בפועל לטיפול במט"ש.

5. לטענת העותר, המשיבה לא שילמה לו את מלוא הסכומים המגיעים לו בגין הטיפול בשפכיה, וכי נכון לתאריך 1.4.09 הסתכם חובה של המשיבה לעותר בסכום של 3,447,334 ₪.

6. עד סוף שנת 2008 לא חוייב העותר בתשלום ארנונה למשיבה. לקראת סוף שנת 2008 שלחה המשיבה לעותר מכתב המודיע לו כי קיימת אצל המשיבה יתרת חוב ארנונה של העותר למשיבה בסך 3,490,606 ₪ לשנים 2001 עד 2007, וכן סך של 581,767 ₪ בגין שנת 2008. במכתב לא צויינו הפרמטרים לחיוב.

7. העותר דחה את דרישת המשיבה ובמענה לתשובתו שלחה לו המשיבה הודעת קיזוז ביחס לחובות המשיבה כלפי העותר, אל מול חובות הארנונה המגיעים מהעותר.

8. לאחר מגעים בין הצדדים הוסכם כי העותר יגיש עתירה זו, בה יוכרעו המחלוקות בין הצדדים. בד בבד, בסמוך להגשת העתירה, המציאה המשיבה לעותר צו ארנונה לשנים 2008, 2009 מהם עולה כי החיוב נעשה על סמך הנתונים כדלקמן:

60 מ"ר חוייבו לפי סיווג 200 "מבני עסקים"

29,390 מ"ר חוייבו לפי סיווג 710 "קרקע תפוסה לעסק"

39,700 מ"ר חוייבו לפי סיווג 911 "מאגרי ובריכות מים"

1,400 מ"ר חוייבו לפי סיווג 704 "מפעלים"

9. בעתירה טען העותר כי חיובו בארנונה בגין התקופה שעד שנת 2009 מהווה חיוב רטרואקטיבי, שיש לבטלו. העותר טען גם כי החיוב הרטרואקטיבי נעשה שלא כדין ובניגוד למוסכם בין הצדדים.

10. העותר טען כי השטחים בהם חוייב הם מופרכים ומוגזמים וכי בתחום המט"ש הוא מחזיק לכל היותר:

105 מ"ר - שטח מבנה מפוחים וחשמל

28,400 מ"ר - שטח פני המים במאגר כאשר הוא מלא

העותר טען כי על המשיבה לתקן את החיוב בהתאם לשטחים הנ"ל (יוער כי בשלב ראשון הגיש העותר השגה למנהל הארנונה בענין חישוב השטחים ולאחר החלטה מיום 17.5.10 – הוגשה עתירה מתוקנת).

11. העותר טען כי סיווג השטחים לפיהם בוצע החיוב אינו מתאים לסוג הנכסים שבידו וכי החיוב בסיווג היקר נעשה על מנת להשית על העותר ארנונה גבוהה ככל האפשר, ללא כל קשר לשימושים המבוצעים בפועל במקרקעי המט"ש.

יתירה מזאת, לטענת העותר בצו הארנונה לשנת 2009 יצרה המשיבה סיווג חדש (של מאגרי ובריכות מים), יקר ביותר, וזאת בניגוד לדין ובניגוד להוראות חוק ההסדרים במשק המדינה ו"דיני ההקפאה".

העותר טען כי התעריפים בהם חוייב הם מוגזמים ואינם סבירים. העותר היפנה לתעריפים הנגבים על ידי רשויות אחרות בגין סוג השימוש הנעשה בנכס.

העותר טען עוד כי המשיבה לא הגיבה על השגה שהגיש לה, ובנסיבות אלה הסכומים שנקבעו על ידו בהשגתו הם המחייבים.

12. בכתב התשובה טענה המשיבה כי החיוב הרטרואקטיבי נעשה לפי דרישות מבקר המשיבה, לאחר שמאז חודש יולי 2007 מנוהלת המשיבה על ידי ועדה קרואה מטעם משרד הפנים.

13. המשיבה טענה כי חיוב העותר נעשה לאחר מדידות שטח המט"ש שנערכו על ידי המבקר, שמצא כי שטחו של העותר משתרע על 70,550 מ"ר, וכי לאחר שבוצעו חלוקה וסיווג נשלחה לעותר דרישה בגין השנים 2001 עד 2007, בהן לא שילם העותר ארנונה.

14. המשיבה טענה כי היא רשאית לחייב את העותר באופן רטרואקטיבי וכי גביית הארנונה אינה זכות של המשיבה אלא במסגרת החובה המוטלת עליה לדאוג לרווחת התושבים, בין היתר על ידי העשרת הקופה הציבורית.

15. המשיבה טענה כי היא שלחה לעותר את חישוב השטחים לאחר המדידות שביצעה וכי העותר לא הגיש השגה על החישוב שערכה ומשכך, אינו רשאי להלין בענין זה. כן טענה כי ההשגה לא הוגשה במתחם הזמנים אשר נקבע בחוק.

16. המשיבה טענה כי סיווג נכסי העותר והתעריפים בהם חוייב נעשו כדין. המשיבה טענה כי לא היה מקום להסתמכות העותר על צווי ארנונה של רשויות אחרות אליהן הפנה בטיעוניו.

17. הצדדים הגיעו להסכמה באשר לשטחים המוחזקים על ידי העותר. בהתאם להודעה שמסרו, הוסכם כי השטח המוחזק על ידי העותר הינו 64,322 מ"ר והוא מחולק כדלקמן:

29,702 מ"ר - בריכת מים

42.04 מ"ר - חדר מתוג, חדר שומר וחדר נוסף

1,326.45 מ"ר - מתקן טיהור

66.42 מ"ר - סככה

24 מ"ר - מחסן ושירותים

33,161.09 מ"ר - קרקע תפוסה

18. בתאריך 24.6.12 הגישו הצדדים הודעה על הסכם דיוני כדלקמן:

המשיבה חוזרת מכל חיובי הארנונה ביחס לתקופה שלפני 31.12.07.

הפלוגתאות בהן יש להכריע במסגרת העתירה הן:

א. האם המשיבה היתה רשאית לחייב את העותר בארנונה לשנת 2008, ובמידה והתשובה חיובית – החל מאיזה חודש בשנת 2008.

ב. האם הסיווג בו חוייב העותר "קרקע תפוסה לעסק" הינו סביר והאם היה על המשיבה ליצור סיווג חדש לשימוש במט"ש כ"קרקע תפוסה" בתעריף שונה מתעריף "קרקע תפוסה לעסק".

ג. האם הסיווג של "בריכות ומאגרים" היה צריך לקבל את אישור השרים ובמידה והתשובה חיובית – מה ההשלכות לכך שלא התקבל אישור שכזה.

ד. במידה והסיווג הנ"ל של "בריכות ומאגרים" נעשה כדין – האם התעריף בו חוייב העותר על ידי המשיבה הינו סביר.

הצדדים הסכימו כי הפלוגתאות יוכרעו על סמך חומר שיגישו הצדדים וטענותיהם , כאשר התעריף שיקבע יהיה תקף משנת 2008 ו/או 2009 לפי הענין ויחייב לשנים אלה ועד שנת 2012, בכפוף לעדכונים על פי חוק ההסדרים.

ההסכם הדיוני קיבל תוקף של החלטה, ובהתאם הגישו הצדדים טיעונים בכתב. להלן אדון בפלוגתאות אחת לאחת, כאשר לגבי כל פלוגתא אביא את טענות הצדדים ולאחריהן את הכרעתי.

חיוב רטרואקטיבי:

19. ב"כ העותר טענה, כי בחודש נובמבר 2008 קיבל העותר מכתב מאת המשיבה, המודיע לו על חיובו בארנונה בגין השנים 2001 עד 2008. לטענתה, מכתב זה אינו מהווה שומה ואינו מהווה הודעת חיוב כדין, מאחר ואינו מפרט את שטחי החיוב וסיווגם (דבר שנעשה משנת 2009 ואילך).

20. ב"כ העותר טענה, כי המדובר בחיוב רטרואקטיבי שלא כדין ויש לבטלו, וכי ככל שקיימת למשיבה זכות לחיוב ביחס לשנת 2008- הרי שתחילתו יכולה להיות ממועד מכתב הדרישה בלבד.

21. ב"כ העותר טענה, כי בין העותר ובין המשיבה קיימים יחסים מיוחדים וכי העותר לא חוייב בארנונה עד סוף שנת 2008 והמשיבה גם יצרה כלפיו מצג ממשי, פוזיטיבי, עליו הסתמך העותר, לפיו לא יושתו עליו חיובי ארנונה (במיוחד כאשר תקציב העותר נקבע על ידי דירקטוריון העותר, שיו"ר הדירקטוריון שלו הוא ראש המועצה של המשיבה ובמסגרת תקציב זה לא נלקח בחשבון חיוב ארנונה על העותר).

22. ב"כ העותר טענה, כי בנסיבות אלה, כאשר החיוב בארנונה לא נלקח בחשבון במסגרת תקציב העותר לשנת 2008, החיוב הרטרואקטיבי יסב לעותר נזקים כבדים, בניגוד לדיון. לטענתה, העותר חייב את המועצות המקומיות המקבלות את שירותיו (לרבות את המשיבה), לפי תעריף למ"ק שפכים ללא מרכיב הארנונה וכי החיוב בארנונה מוסיף לתעריף כ- 35% לכל מ"ק, שלעותר כיום אין מקור לכיסוי הגרעון שנוצר עקב החיוב הרטרואקטיבי.

23. ב"כ העותר טענה, כי המשיבה הודתה כי אי החיוב מקורו בטעות של המשיבה באשר לשטח השיפוט של המשיבה, ללא קשר לעותר, וכי גם בחודש מאי 2008 , כאשר עלתה על הטעות וביקשה מהעותר רשימה של נכסיו בשטח השיפוט של המשיבה, לא הזכירה כל חיוב בארנונה , כאשר, כאמור, הפניה הראשונה בנושא זה נעשתה בחודש נובמבר 2008.

ב"כ העותר הוסיפה וטענה כי טענתה של המשיבה בדבר טעות לא הוכחה וכי היא הועלתה לצורך הליך העתירה בלבד.

24. ב"כ העותר הפנתה לפסיקה ובסיכום טענה כי הרשות רשאית לבצע שינוי שומה רטרואקטיבי אך ורק במקרים חריגים בהם אין פגיעה באינטרס ההסתמכות והאשם רובץ לפתחו של הנישום.

25. ב"כ המשיבה טען כי אין נפקות לצורת הודעת הדרישה לתשלום וכי טענות כנגד אופן משלוח החיוב אינן יכולות לפטור נישום מחובתו לשלם ארנונה, שהיא חובה שהיא יציר הדין ולא יציר הודעת החיוב. ב"כ המשיבה טען כי הודעת החיוב היא דקלרטיבית ולא קונסטיטוטיבית.

26. ב"כ המשיבה טען כי אי החיוב בארנונה החל משנת 2001 מקורו בטעות , כאשר אין חולק כי העותר החזיק בנכסים נשוא החיוב מאז אותו מועד. ב"כ המשיבה טען גם כי גביית ארנונה אינה רק זכות העומדת למשיבה אלא אף חובה המוטלת עליה וכי אלמלא פעלה לגבית החוב – היתה התנהגותה בניגוד לחובות המוטלים עליה כרשות מקומית.

27. ב"כ המשיבה טען כי אין איסור גורף בדבר תיקון שומה רטרואקטיבי וכי כמו כל החלטה של הרשות המינהלית החלטת המשיבה כפופה לדיני המשפט המינהלי. ב"כ המשיבה בחן בסיכומים, אחד לאחד, את השיקולים המנחים שנקבעו בפסיקה בשאלת תיקון חיוב רטרואקטיבי ולאורם טען כי החיוב נעשה כדין כדלקמן:

27.1 אין מקום לאינטרס ההסתמכות של העותר. העותר טען כי אינו מחוייב בארנונה מאחר והוא מלכ"ר ואולם היה עליו לדעת כי מכוח הוראות החוק אפילו מלכ"ר זכאי לפטור מארנונה רק במידה וקיבל את אישור שר הפנים לכך וכי העותר אינו עומד בקריטריונים לקבלת פטור שכזה.

27.2 חזקה על העותר שהיה מודע לכך שעקב טעות הוא אינו מחוייב בארנונה (עקב אי הסדרים ששררו במשיבה, שפוזרה ומונתה לה ועדה קרואה). בנוסף, הסמכות לתקן או לשנות החלטה מינהלית מחמת טעות מוכרת בדין המינהלי.

27.3 מכוח חובת ההגינות היה על העותר להעמיד את המשיבה על טעותה ואפילו לא היתה מוטלת על העותר חובה שכזאת – ודאי אין לשמוע טענתו כי נפגע עקב הסתמכותו.

27.4 האינטרס הציבורי מחייב את גביית הארנונה שלא שולמה במשך שנים בהם החזיק העותר בנכס נשוא החיוב. הדברים מקבלים משנה תוקף כאשר מדובר בתיקון המעוות .

27.6 המשיבה לא ידעה כי העותר הוא בשטח שיפוטה. גם תצהיר שצרף העותר אינו משנה את פני הדברים – לאור אי הסדרים ששררו במשיבה.

27.7 ככל שיש מקום לחיוב רטרואקטיבי, עליו לחול החל מ- 1.1.08, כאשר העותר מנע את כניסת המשיבה לשטחו לצורך ביצוע מדידות ומנע את תיקון הטעות שבאי החיוב.

27.8 העותר לא צרף מסמכים לתמיכה בטענותיו.

27.9 אפילו היתה נכונה טענת העותר לפיה ההחלטה בדבר מתן הפטור התקבלה מתוקף היותו מלכ"ר – הרי שמדובר בהחלטה שניתנה בניגוד לדין ובחריגה מסמכות. כן טען כי העותר לא הציג כל מסמכים בדבר היותו מלכ"ר.

28. הטלת ארנונה בתוך שנת הכספים אינה מהווה חיוב רטרואקטיבי.

28.1 חובת העותר לשלם ארנונה קמה גם מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט- 1979, ובאי התשלום התעשר העותר על חשבון תושבי הרשות.

28. גם ב"כ המשיבה הפנה לפסיקה רלבנטית לאורך כל טיעוניו וביקש גם לאבחן את הפסיקה אליה הפנתה ב"כ העותר.

29. ב"כ העותר הגישה סיכומי תשובה בהם חזרה וטענה כי לא היה מקום לחיוב הרטרואקטיבי. לטענתה, עצם העובדה שהמשיבה הכירה בטענות העותר באשר לחיוב הרטרואקטיבי עד שנת 2007 מלמדת כי הכירה בצדקת טענות העותר וכי הדברים נכונים גם באשר לשנת 2008. ב"כ העותר טענה, כי טיעוני המשיבה לענין החיוב הרטרואקטיבי מהווים שינוי חזית מהותי, ובמיוחד הטענה בדבר ידיעת העותר על כך שהיה צריך להיות מחוייב בתשלום ארנונה, ואף ליידע את המשיבה על כך.

30. ב"כ העותר טענה, כי ככל שהעותר היה חייב לדעת את החוק – כך חלה חובה זו גם על המשיבה והדברים מקבלים משנה תוקף כאשר יו"ר הדירקטוריון של העותר הוא ראש המועצה של המשיבה ומרבית חברי הדירקטוריון של העותר הם מטעמה של המשיבה.

31. ב"כ העותר טענה, כי לעותר נודע על טעותה הנטענת של המשיבה רק תוך כדי ההליכים המשפטיים ובוודאי שלא לפני פנייתה הראשונה של המשיבה בחודש נובמבר 2008.

32. ב"כ העותר טענה, כי יש להבחין בין תיקון חיוב באופן רטרואקטיבי והטלת ארנונה חדשה.

33. ב"כ העותר טענה, כי אין בסיס לטענה לפיה לא התאפשר למשיבה להכנס לתחום חצריו.

34. ב"כ העותר טענה, כי העובדה שהינו מלכ"ר ידועה ומוכרת היטב למשיבה והיא אף לא הוכחשה על ידי המשיבה.

35. ב"כ העותר טענה כי אין בסיס לטענת המשיבה אודות התעשרות שלא כדין, כאשר המשיבה ידעה שהחיוב לא נלקח בחשבון במסגרת קביעת תקציב העותר וכאשר המשיבה, כבעלת מניות בעותר, התעשרה אף היא ככל שהעותר התעשר- כאשר גם עליה לשאת בהוצאות העותר. יתרה מזאת, ב"כ העותר טענה כי המשיבה היא שחייבת לו כספים לאחר שבעקבות עיקולים כבר שילם למשיבה ארנונה בגין השנים 2001-2007 , שהחיוב שגינם בוטל בהמשך.

36. לסיכום טענה ב"כ העותר כי יש להעדיף את אינטרס הסופיות ואינטרס ההסתמכות של העותר ולבטל את חיובו הרטרואקטיבי החל מיום 1.1.08.

דיון:

37. בבסיס הכרעתי בעתירה עומדת העובדה ש"יו"ר הדירקטוריון של העותר הוא ראש המועצה של המשיבה ומרבית חברי הדירקטוריון של העותר הם מטעמה של המשיבה". בסיכומיו בחר ב"כ המשיבה להתעלם מעובדה זו, עליה חזרה ב"כ העותר הן בסיכומיה והן בסיכומי התשובה, ויש לה השלכה מכרעת על התנהלותה של המשיבה והיחסים בין שני הצדדים.

38. בשים לב לעובדה זו – ממילא נשמט הבסיס תחת טענות המשיבה, שנטענו בהרחבה רבה, בדבר ידיעת סיווגו המשפטי של העותר כמלכ"ר, מקום הימצאות הנכס בתחום השיפוט של המשיבה, הידיעה המיוחסת לעותר ואינה אצל המשיבה, הטעיית המשיבה ו/או מניעת המשיבה מלהכנס לחצרי העותר. ראוי היה כי טענות אלה, שאולי כוחן יפה לנסיבות אחרות – לא היה נטענות בנסיבות העתירה שבפני, וממילא הן נדחות על ידי.

39. הוא הדין באינטרס ההסתמכות לו טוען העותר , אותו אני מקבלת, כאשר העותר הציג מכתב מרואה החשבון לפיו במסגרת קביעת תקציבו לא נלקח בחשבון חיוב בארנונה ואין זאת כי יו"ר הדירקטוריון וחבריו ידעו היטב אילו שיקולים נלקחו בחשבון בעת קביעת התעריף בו חייב העותר את חבריו. ממילא גם ברור כי ככל שעסקינן בעשיית עושר ולא במשפט – המשיבה היא זו שהתעשרה שלא כדין על חשבון העותר שהרי על המשיבה, ביחד עם המועצות האחרות הנמנות על בעלי המניות של העותר , לשאת במלוא הוצאות העותר.

החיוב הרטרואקטיבי –

40. באשר לחיוב ארנונה באופן רטרואקטיבי, ההלכה המנחה, אליה הפנו שני באי כוח הצדדים בטיעוניהם, נקבעה בע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות, פ"ד נד(2) 433, ע"א 4452/00 ט.ט טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, וע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות, פ"ד נז(4) 769. בע"א 8558/01 אף סוכמה ההלכה מפי כב' השופט ריבלין:

"אין בדין הוראות מיוחדות בעניין תיקון רטרואקטיבי של שומת ארנונה...... לשם הכרעה בשאלת הרטרואקטיביות של החיוב בארנונה עלינו לאזן בין עניינו של הפרט בסופיות ההחלטה בעניינו ואינטרס ההסתמכות שלו על ההחלטה, מחד גיסא, לבין האינטרס הציבורי של קיום החוק וגביית מס אמת, מאידך גיסא. עם זאת כבר נאמר על^-ידי בית^-משפט זה כי רק במקרים מיוחדים יש להתיר שינוי למפרע של חיוב בארנונה." ובהתייחס לעובדות שבפניו הוא מוסיף וקובע:

"ובענייננו: ......... כאמור רשאית רשות מנהלית – בנסיבות מיוחדות – לתקן את החלטותיה באופן שיחולו למפרע, אולם במקרה זה אין למשיבה הסבר מניח את הדעת לעובדה שלא חייבה את המערערת בארנונה מחודש יולי 1997, בהתאם למדידה החדשה. בעניין זה אין לה להלין אלא על עצמה. לפיכך לא מצאתי עילה להצדקת החיוב הרטרואקטיבי במס".

גם בעע"מ 1164/04 עירית הרצליה נ. דניאל יצחקי ואח', נבחנה סמכותה של רשות לבצע תיקון טעות שנפלה בעבר, לטענתה, בחישוב חובות ארנונה ונקבע מפי כבוד השופטת ארבל כי:

"אשר לסוגיה הראשונה. ככלל, לרשות מנהלית נתונה הסמכות לתקן את החלטתה המנהלית, אף בהיעדר מקור נורמטיבי ספציפי המקנה סמכות לעשות כן, וזאת מכוח העקרונות הכלליים של דיני המנהל הציבורי....,,,,

כך, תיקון טעות מנהלית עשוי למנוע הפלייתו של אזרח שיצא נשכר מטעות כזו או אחרת של הרשות המנהלית, לעומת אזרחים שלא זכו "ליהנות" מהשגגה שנפלה בידה. הצורך בתיקון הטעות המנהלית נתמך על ידי האינטרס הציבורי שעניינו צדק חלוקתי והחשיבות הטמונה בהקפדה על ניצול כספי הציבור בדרך היעילה ביותר.

מן הצד השני, שיקולים רבים תומכים בעמדה העקרונית לפיה יש לצמצם את אפשרותה של הרשות לתקן טעויות כאמור. בין היתר, ניתן למנות את החשיבות הטמונה ביציבות הדין, ובמיוחד בכל הנוגע להחלטות מנהליות הנוגעות לתחום המיסוי על גווניו השונים, בו חשיבות רבה לעיקרון הוודאות המשפטית.....

כן סביר להניח שנקיטת מדיניות משפטית זו, המצמצמת את האפשרות לפעול לתיקון טעויות מנהליות, מקימה תמריץ לרשויות השלטון לשאוף לניהול יעיל יותר של מנגנוני האכיפה העומדים לרשותן ולבדיקה קפדנית יותר שלהן את עצמן.

שיקול נוסף שיש לתת עליו את הדעת נוגע למקרים בהם עשוי האזרח לשנות את מצבו כתוצאה מהסתמכותו על החלטה מנהלית שהתבררה בדיעבד כשגויה (ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 452).גישות שונות קיימות באשר לנקודת האיזון הרצויה בין השיקולים השונים בסוגיה זו. כך, יש הסבורים שמשקל רב יינתן לשאלה מיהו הגורם שיש לייחס לו את ביצוע הטעות:

"טעות של הרשות המנהלית יכולה להיות עילה טובה לשינוי או ביטול החלטה קודמת. כך לגבי טעות עובדתית, כך לגבי טעות משפטית, וכך גם לגבי טעות בשיקול הדעת. לעניין זה עשוי להיות הבדל בין טעות שנגרמה באשמת הרשות המנהלית לבין טעות שנגרמה באשמת האזרח. אמנם גם בטעות שנגרמה באשמת הרשות המנהלית ניתן לתקן את הטעות או לבטל את ההחלטה, אולם זאת רק בנסיבות מיוחדות או אם קיים אינטרס ציבורי מיוחד בתיקון הטעות, כגון, שכתוצאה מן הטעות עלול להיגרם לציבור נזק חמור. ההסבר לכך כפול. ראשית, האזרח רשאי להניח כי הרשות ערכה את הבדיקות הנדרשות, ואינו צריך לחשוש שהכול ייפתח מחדש בשל טעות גרידא. שנית, הרשות המנהלית צריכה לקבוע לעצמה סדרי עבודה נאותים, המבטיחים שהבדיקות הנדרשות יערכו לפני מתן ההחלטה ולא לאחר מכן. שונה המצב כאשר החלטת הרשות נפגמה באופן מהותי מחמת הטעיה או מרמה על ידי האזרח" (זמיר, שם, בעמ'  1005-1004). 

בע"א 433/80 הנ"ל, נתבקש בית המשפט על ידי המערערת להורות על בטלותה של החלטתו של מנהל מס רכוש וקרן פיצויים לתקן טעות שנפלה בשומת המס בו חויבה המערערת. השופט ג' בך ציין שלוש חלופות שונות בגינן עלולה ליפול טעות בפעולת המנהל: 

"א. החלטה הנוגדת את החוק או שבצורה אחרת יש בה בעליל משום חריגה

מסמכות;

ב. החלטה, שמקורה בטעות משרדית טכנית, שנעשתה בהיסח הדעת;

ג. החלטה, שיש בה משום משגה, במובן זה שהפקיד יישם בצורה בלתי נבונה או

בלתי נכונה את המדיניות של משרדו או השתמש בשיקול-דעתו באופן בלתי סביר" (שם בעמ' 352).  

לגישת השופט בך, בשני המקרים הראשונים תוכל הרשות, ככלל, לחזור בה ולתקן את הטעות שנפלה אצלה. לעומת זאת, מקום בו מקור הטעות ביישום בלתי נכון של מדיניות הרשות או סטייה מהפעלה סבירה של שיקול הדעת של הרשות, לא תוכל הרשות לחזור בה מטעותה.  

לעיתים לתיקון השגגה אופי רטרואקטיבי של חישוב חובות האזרח. במקרים אלו יש מקום לשקול שיקולים נוספים בשל הסתמכותו של האזרח על ההחלטה המנהלית המקורית..... 

לנוכח אמות המידה שפותחו בפסיקה ובכתיבת מלומדים, לטעמי, במקרה דנן אין מקום לאפשר את תיקון הטעות שנפלה בידי המערערת. אין חולק כי במקרה שלפנינו לא נפל כל פגם במעשי המשיב, אלא הטעות, ככל שאכן נפלה כזו, כל כולה מקורה ברשות המקומית. המערערת לא הצליחה להצביע על מקור הטעות הנטענת ולא נתנה כל הסבר מדוע לא חויב המשיב ביתרת החובות כבר בעת מסירת היתר הבניה ביום 16.4.91. בנסיבות אלו, בהן מתקשה הרשות להציג את הבסיס העובדתי בדבר מקור טעותה, יטה בית המשפט שלא לאפשר את התיקון".

41. בענייננו – המשיבה עצמה טענה כי עד שנת 2008 היתה התנהלותה בלתי תקינה, ובשל כך אף מונתה לה ועדה קרואה. מן הסתם גם בהתנהלותה בכל הקשור לגביית הארנונה מהעותר יש משום "סטיה מהפעלה סבירה של שיקול הדעת של הרשות" (כקביעת כבוד השופט בך) בעטייה אין מקום לחייב את העותר באופן רטרואקטיבי. הדברים אמורים בכך שדרישת תשלום הארנונה נעשתה למספר שנים בעבר, לאחר שהעותר דרש מהמשיבה תשלום עבור שירותיו, כאשר הדרישה נעשתה ללא כל פירוט וכאשר בהמשך המשיבה אף קיזזה את חובות הארנונה הרטרואקטיביים, שנדרשו לראשונה מבלי שניתנה לעותר אפילו הזכות להשיג עליהם, כנגד חובה שלה.

גם אופן הדרישה נעשה שלא בהתאם לדין ולנוהל, אם כי אני מסכימה כי אין בצורניות הדרישה כדי להביא לביטול החיוב.

ועוד אמורים הדברים בעובדה שהמשיבה כלל לא השיבה על השהגה שהגיש העותר.

42. הדברים גם מקבלים משנה תוקף לאור דחיית טענות המשיבה וקבלת טענת העותר בדבר ההסתמכות.

43. גם העובדה שהמשיבה הסכימה במהלך הדיון לחזור בה מהדרישה לשנים 2001 עד 2007 (שאין ספק שהשפעת הסכומים שנדרשו בגין שנים אלה על תקציבה של המשיבה עולה עשרות מונים על החיוב לשנת 2008 בלבד) – מלמדת כי גם המשיבה מסכימה כי הדרישה הרטרואקטיבית אינה כדין והאמור צריך לחול גם על שנת 2008.

44. יחד עם זאת, מכוח חובת ההגינות החלה על הצדדים – מן הראוי כי העותר ישא בתשלום ארנונה מהמועד בו עמדה המשיבה על טעותה ודרשה מהעותר לשלם ארנונה לשנת 2008. כמובן שהחיוב יחול לגבי התקופה ממועד הדרישה בלבד – 11.11.08 ועד 31.12.08 (באופן יחסי לכלל החיוב לאותה שנה).

סיווג 911 – "מאגרי ובריכות מים"

45. ב"כ העותרת טענה כי סיווג זה נוצר על ידי המשיבה רק בשנת 2009 (לא היה קיים בשנת 2008) וכל מטרתו היתה להשית על העותר תעריף יקר יותר (9.62 ₪ למ"ר), העולה בלמעלה מ- 50% מהתעריף ל"קרקע תפוסה לעסק" (6.20 ₪ למ"ר).

יוער בהקשר זה כי העותר חולק גם על התעריף בו חוייב בסיווג "קרקע תפוסה לעסק" ועל כך תבוא התייחסות בהמשך. ב"כ העותרת טענה כי העותר מסכים כי יש לחייב את המשיבה ליצור לגביו סיווג ייחודי, אולם, לטענתה, על סיווג זה להיות נמוך משמעותית מהתעריף של "קרקע תפוסה לעסק" ובוודאי לא גבוה ממנו.

46. ב"כ העותר טענה כי הסיווג החדש ותעריפו נקבעו שלא כדין ובניגוד להוראות חוק ההסדרים במשק המדינה ו"דיני ההקפאה" וכי ככל שהיו בידי המשיבה אישורים והיתרים המאפשרים לה ליצור את התעריף החדש – היה עליה להציגם – דבר שלא נעשה. ב"כ העותר טענה כי בכתב התשובה שהגישה המשיבה לא נטען כי בידי המשיבה אישור לתעריף החדש אלא שפעלה לפי המקובל ברשויות אחרות – וכי פועלה כאמור הינו בניגוד לדין.

47. ב"כ המשיבה הודה כי מדובר בסוג של נכס שלא הוטלה עליו ארנונה קודם לכן , ולפיכך לא היה צורך באישור של שינוי צווי הארנונה כפי שנקבע בחוק ההסדרים וכי הסיווג נוצר כדין. כן טען כי התעריף שנקבע לסיווג החדש מצוי בטווח הסכומים המזעריים והמירביים הקבועים בתקנות.

48. ב"כ העותר טענה בסיכומי התשובה כי המשיבה חייבה את הנכס בארנונה כבר בשנת 2008 והטענה לפיה החל משנת 2009 מדובר בהטלת ארנונה לראשונה אינה נכונה.

דיון:

49. בשים לב לעובדה כי המשיבה חייבה את עסקו של העותר בארנונה בגין שנת 2008 (ואף קבעתי כי על העותר לשלם את הארנונה שנדרשה החל ממועד הדרישה), ממילא נשמט הבסיס תחת הטענה כי מדובר בחיוב חדש, שלא היה קיים לפני שנת 2009.

50. בנסיבות אלה , גם המשיבה מסכימה כי נדרש אישור השרים, במסגרת חוק ההסדרים, לסיווג החדש – מעבר לסיווג "קרקע תפוסה לעסק" (לפיו בוצע החיוב לשנת 2008).

51. אכן, ב"כ המשיבה ממשיך בקו שננקט על ידו באשר לחיוב הרטרואקטיבי וטען באשר לאי הסדרים אצל המשיבה, ואולם ככל שאלה נמשכו עת הוטל על העותר לראשונה החיוב בארנונה בסיווג בו הוטל (כאשר לטענת המשיבה עצמה הדבר נעשה לאחר שבוצעה מדידה וסיווג הנכס היה ברור לחלוטין) – ניתן להביא לכך סוף רק בדרך של קבלת האישורים הנדרשים על פי דין וככל שהדבר לא נעשה – התעריף החדש בטל.

52. דומה שהתשובה באשר לסבירות התעריף בו חוייב העותר בגין קרקע תפוסה מצוייה דוקא בסעיף 119 סיכומי המשיבה שם נאמר כי:

"כפי שצויין בפרק העובדתי, מדובר ברשות אשר נמצאה בקשיים כלכליים ואשר פוזרה ע"י משרד הפנים, ומונתה לה ועדה קרואה, אשר בעקבות התנהלות כלכלית וניהולית קלוקלת בין היתר (אי גביית מס אמת) הגיעה לקריסתה זו, וכעת זקוקה הרשות לכל סכום של מיסים בכדי ליתן שירותים מינימליים לתושבים, ואשר מפעילה פעולות גבייה חסרות פניות כלפי כל תושביה".

אין זאת כי המשיבה ביקשה, בקביעת התעריף היקר , למלא את קופתה הריקה , ואולם בנסיבות, ובשים לב להוראות "דיני ההקפאה" דרך זו אינה ראויה והתעריף אינו יכול לעלות על התעריף בו חוייב הנכס בשנת 2009.

53. התוצאה היא כי אני מקבלת את טענת העותר לפיה המשיבה לא היתה רשאית לחייב את העותר בארנונה לשנים 2009 עד 2012 בסיווג של "מאגרי מים ובריכות", אלא לכל היותר בתעריף של של "קרקע תפוסה לעסק".

סבירות סיווג הנכס כקרקע תפוסה והתעריף בו חוייב:

54. ב"כ העותר טענה כי המבחן הקובע לסיווג הנכס הוא "מבחן השימוש" וכי חיוב העותר לפי הסיווג של "קרקע תפוסה לעסק": יש בו כדי לגרום לעותר עוול בלתי מוצדק, תוך הפלייתו לרעה בניגוד לדין, שכן החיוב אינו מבטא את אופן השימוש של העותר בקרקע המוחזקת על ידו – שנועד לרווחת ציבור תושבי המועצות המקומיות מחד והעדר התועלת הכלכלית שמפיק העותר מהקרקע התפוסה על ידו.

55. ב"כ העותר טענה כי בשים לב לאמור התעריף בו היה מקום לחייב את העותר היה צריך להיות מוזל ולא יקר יותר, כפי שעשתה המשיבה, וכי בפעולתה זו פעלה המשיבה בחוסר סבירות קיצוני. בנוסף, טענה כי התעריפים שהוטלו על ידי המשיבה גבוהים באופן בלתי סביר בהשוואה לתעריפים בגין נכסים דומים ברשויות אחרות.

ב"כ העותר הפנתה לצווי ארנונה של רשויות אחרות בהתייחס למאגרי מים לטיהור שפכים (עותק הצווים צורף לסיכומים) – מהם עולה כי התעריף הנדרש למאגרי מים הינו כ-20% מהתעריף עבור קרקע תפוסה לעסק (בעוד, שכאמור, מהעותר נדרש תעריף גבוה בהרבה מתעריף זה).

56. ב"כ העותר טענה כי גם המשיבה עצמה טענה בכתב התשובה לעתירה כי קבעה את התעריף בו חייבה את העותר "לפי המקובל ברשויות מקומיות אחרות" ולפיכך היה עליה, לקבוע לכל היותר תעריף דומה ולא תעריף מופקע.

57. לסיכום טענה ב"כ העותר כי התעריף הראוי לחיוב הינו בטווח שבין 1.2 עד 1.3 ₪ למ"ר בגין כלל מרכיב הקרקע המוחזק על ידי העותר.

58. ב"כ המשיבה טען כי העותר מבקש ליצור קריטריון חדש לסיווג נכס והוא "מהות המשתמש" (מלכ"ר) ולא "מהות השימוש" וכי מדובר בקריטריון שאינו מוכר בחוק ההסדרים ואשר לא הוכר בפסיקה.

59. ב"כ המשיבה טען כי העותר לא הצביע על כי החלטת המשיבה לוקה בחוסר סבירות קיצוני וכי אין להתערב בתעריף שנקבע על ידה.

60. ב"כ המשיבה טען כי אין בסיס לטענת ההפליה שנטענה על ידי העותר , מאחר ומדובר בסיווג שונה. כן טען ב"כ המשיבה כי השוואה לתעריפים הנגבים על ידי רשויות אחרות יכול לשמש כלי ואמצעי לבחינת סבירות התעריף שנקבע אך אינו כשלעצמו בחינה מהותית של סבירות ההחלטה. ב"כ המשיבה הציג בטבלה תעריפים הנגבים על ידי רשויות אחרות לקרקע תפוסה ולמאגרי מים (צורפו גם צווי הארנונה הרלבנטיים) – כאשר התעריף למאגרי מים עולה בעשרות מונים על זה של קרקע תפוסה.

61. ב"כ המשיבה טען כי בהעדר נתונים מדוייקים בני השוואה, ובהעדר הוכחה כי מדובר בחוסר סבירות קיצוני המצדיק פסילה – אין מקום להתערב בגובה התעריף שנקבע על ידי המשיבה.

62. ב"כ העותר טענה בסיכומי התשובה כי המשיבה פעלה בחוסר סבירות קיצוני בקובעה את התעריף בו חוייב העותר. ב"כ העותר טענה כי טיעוניה אינם מתמצים בטיב המשתמש אלא גם בטיב השירות וכי מדובר בפעילות הכרחית לטובת כלל התושבים ברשויות הנמנות על העותר.

63. ב"כ העותר טענה כי התעריפים אליהם הפנה ב"כ המשיבה בסיכומים אינם רלבנטיים להשוואה כאשר מדובר במאגרי מים או במבנים ולא במאגרי ביוב. ב"כ העותר טענה כי גם תעריפים אלה וגם התעריפים אליהם הפנתה בסיכומיה מלמדים כי אין עוד רשות אחת שתעריפיה לקרקע תפוסה עסקית גבוהים מקרקע תפוסה למאגרי ביוב.

דיון:

64. אין מחלוקת כי התעריף בו חוייב העותר בגין קרקע תפוסה לעסק נמצא בטווח תעריפי המינימום והמקסימום הקבועים בחוק. בהתחשב בעובדה זו היה על העותר להראות כי התעריף בו חוייב הינו בלתי סביר . כפי שקבע כבוד השופט ריבלין בעע"מ 5166/09 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ. המועצה המקומית קרית טבעון (פסק דין מיום 17.7.11) :

"אכן, ההנחה הרגילה היא כי תעריף ארנונה הנמצא בגדרי הטווח המותר על פי דין הינו סביר. מקום שבו קיים פער של ממש בין הסכום המינימאלי המותר לבין הסכום המקסימאלי המותר, כבמקרה שבפנינו, צפוי גם למצוא הבדלים משמעותיים בין רשויות שונות. הבדלים אלה הם פועל יוצא, בין היתר, של מאפייני הרשות ושל המדיניות שזו קובעת לעצמה ביחס לסוגיות השונות. בהתחשב בכל אלה , לא מצאנו כי שיעור הארנונה שהוטל על המערערת הוא בלתי סביר באופן כה ברור וקיצוני, עד שניתן לאמר כי נסתרה ההנחה הרגילה בדבר סבירותו של שיעור ארנונה חוקי".

ויוער כי שם עמדו בפני בית המשפט שדן בסבירות התעריך חוות דעת מומחים , שהן הוצגו נתונים שונים , שאף בהם לא היה די בכדי לקבוע את סבירות התעריף שנטען – ועל אחת כמה וכמה בענייננו – כאשר שני הצדדים הציגו תעריפים של רשויות שונות, מבלי שהובא כל נתון בדבר מאפייני אותן רשויות , ומבלי שניתן לקבוע איזה תעריפים אכן הולמים את מאפייני המשיבה.

גם בעת"מ (חיפה) 1123/03 ברבור נעמן בע"מ נ. עירית עכו נקבע על ידי כבוד השופט י. גריל כי :

"נראה לי שראוי לחלק את מודל ההשוואה לעניין בחינת סבירות המס, לשני מעגלים אשר שונים, לטעמי לפחות, לא רק בפרמטרים שראוי שייבדקו לפיהם, קרי- ההשוואות העובדתיות, אלא גם במישור הנורמטיבי, ובטענות המשפטיות הרלוונטיות. נהמעגל הראשון הוא מעגלה הפנימי של הרשות נשוא הדיון. במסגרת מעגל זה יכול שתיבדקנה שאלות משפטיות בדבר אפליה או אולי שקילת שיקולים זרים..... המעגל השני לעומת זאת הינו מעגלן של הרשויות האחרות, שקביעות שיעורי הארנונה שלהן מובאות לצורך השוואה. במסגרת זו תבחן הערכאה השיפוטית את מידת סבירותה של החלטת הרשות אל מול רשויות אחרות הדומות מבחינה מהותית לרשות נשוא הדיון. עיתים יכול שתהא אבחנה זו מטושטשת במקצת, אך נראה לי שאבחנות אלה חשובות בכל זאת לסיווג הקריטריונים.כך, למשל, יכול שטענות כנגד מדיניות מסוימת שנוקטת רשות בתחומה תיתמכנה בהשוואות לרשויות אחרות הנוהגות בצורה שונה, אך השוואה זו תהיה רק אחד

מן השיקולים הרלוונטיים.וזאת ,לעומת טענה כללית בדבר אי-סבירותו של צו מסים של רשות. טענה שכזו אין לה אלא להיבחן אל מול מדיניותן של רשויות אחרות. השוואות אלה יהיו לב-ליבם של דרך הוכחת טענות אלה, אם לא הדרך היחידה.נ טענות העותרות בענייננו, עיקרן הוא בהשוואות אשר בבסיסן, מצויות הן במעגל השני. מעגל אשר הדרך להוכחתו, לטעמי לפחות, אינה פשוטה. אין די בהשוואת שיעורי הארנונה בין שני מפעלים דומים ברשויות שונות , אף אם דומות הרשויות האחת לרעותה, הואיל ויכול שרשות מסוימת תנקוט מדיניות שונה לגבי נכסים שונים, כגון: שיעורי ארנונה מופחתים למפעלים בתחומה, ושיעורי ארנונה גבוהים למשרדים ולמגורים. גישה זו יכול שיהיו בבסיסה שיקולים רחבים יותר, כמו למשל, עידודה של תעשייה בתחומי רשות פלונית. התחשבות במדיניותה של הרשות, צרכיה התקציביים, והצורך להבטיח איזון תקציבי, הם שיקולים לגיטימיים ורלוונטיים, אך יחד עם זאת אין הרשות רשאית להעלות את הארנונה עד בלי די כדי לכסות את ההוצאות הנחוצות לה לדעתה .ב

בבוא בית-המשפט לבחון את סבירות שיעורי הארנונה במתחם הבדיקות של המעגל השני, ייצא בית-המשפט מנקודת ההנחה, כי ייתכן שקיימים מספר פתרונות אפשריים, וכל אחד מהם יכול שיהיה בגדרו של ה"מעשה הסביר". בית המשפט לא יחליף את שיקול דעתו בשיקולה של הרשות, כאילו הוא פועל במקומה, אלא אם ייווכח שאכן המדובר בחריגה מהותית העולה ממכלול השיקולים. חוסר הסבירות ייקבע באותם המקרים בהם ברור וגלוי, שהרשות סטתה בעליל מעבר לכל כוונה שניתן היה לייחס למחוקק הראשי שהסמיך את הרשות להתקין את צווי הארנונה השונים".

ב"כ הצדדים התייחסו בטיעוניהם לשני המעגלים הנ"ל .באשר למעגל הפנימי – אין ספק כי לא ניתן לערוך השוואה בין המט"ש למפעלים אחרים, בהעדר כל נתונים. גם באשר למעגל החיצוני – כאמור, אין בידי די נתונים בהעדר חוות דעת מומחה בענין וכאשר ברור כי הנתונים שהומצאו על ידי שני הצדדים אינם משקפים את הממוצע הארצי והם "מטעם" ואינם אובייקטיביים.

כמובן שאין באמור כדי למנוע מהעותר לחלוק על סבירות התעריפים מכאן ולהבא.

65. לפיכך אין מקום להתערב בתעריף שנקבע ל"קרקע התפוסה לעסק" דהיינו – 6.20 ₪ למ"ר.

התוצאה:

66. מכל האמור אני קובעת כדלקמן:

66.1 העותר יהיה חייב בתשלום ארנונה למשיב החל מ- 11.11.08 ואילך.

66.2 תעריף החיוב בסיווגים הרלבנטיים (מאגרי מים ובריכות וקרקע תפוסה לעסק ) יעשה על פי תעריף "קרקע תפוסה לעסק" , שעמד בשנת 2009 על 6.20 ₪ למ"ר , וכפי שתעריף זה עודכן (ככל שעודכן) מעת לעת עד שנת 2012 כפי שנקבע בחוק.

67. המשיבה תמציא לב"כ העותר, לא יאוחר מיום 1.10.13 חיוב מעודכן לתקופה החל מ- 11.11.08 . לסכומי החיוב יתווספו הפרשי הצמדה וריבית בהתאם לחוק פסיקת ריבית והצמדה.

מסכום החוב שיתקבל ינוכו הסכומים ששולמו על ידי העותר (בין במישרין ובין בדרך של העיקולים שהוטלו על ידי המשיבה) , כאשר סכומים אלה צמודים כאמור לעיל.

הסכום שיתקבל לאחר הניכוי ישולם על ידי החייב (העותר או המשיבה לפי הענין) , לא יאוחר מיום 15.11.13.

68. המשיבה תשלם לעותר שכ"ט עו"ד בסכום של 10,000 ₪ ומע"מ.

ניתן היום, יי"א אלול תשע"ג, 17 אוגוסט 2013, בהעדר הצדדים.