1. תביעה לאכיפת הסכם משנת 1989 בין התובעת (להלן: "בזק"), לבין הנתבעת 1 (להלן: "העמותה") במסגרתו התחייבה העמותה להחכיר לבזק מקרקעין בחכירת משנה. כן מתבקש לאכוף על הנתבעת 2 (להלן: "העירייה") לאפשר רישום זכויותיה של בזק כחוכרת משנה של המקרקעין.

רקע עובדתי

1. בזק היא חברת תקשורת המספקת שירותי טלפון ואינטרנט.

העמותה הוקמה על ידי יוצאי חיל הקשר והמשפחות השכולות של חללי חיל הקשר, כזרוע משותפת להנצחת חללי חיל הקשר, במטרה להקים, בין היתר, אתר זיכרון ומרכז הכשרה טכנולוגי למטרות ציבוריות, לשם הנצחה, תיעוד, חינוך והנחלת מורשת חיל הקשר לדורות הבאים.

יהוד הוכרזה תחילה בשנות ה-50 כמועצה מקומית (להלן: "המועצה"), ובשנת 1995 הוכרזה כעיר. הנתבעת 2 תיקרא להלן "מועצה" או "עירייה" בהתאם למועד הרלבנטי.

1. ב-3.2.87 נחתם בין המועצה לבין מינהל מקרקעי ישראל הסכם הרשאה המתייחס למגרש הנזכר בסעיף 4 להלן. ההרשאה הייתה לתקופה של 3 שנים למטרת הקמת אתר הנצחה לחללי חיל הקשר והאלקטרוניקה, והעירייה התחייבה להפקיע את שטח ההרשאה בתוך תקופת ההרשאה. ההפקעה הושלמה לאחר מכן, והבעלות במגרש נרשמה במועד מאוחר יותר על שם העיריה.
2. ביום 5.4.88 התקשרה העמותה עם המועצה בהסכם (להלן: "הסכם 1" או "הסכם עמותה – מועצה"), לגבי מגרש מס' 201 בשטח של כ-3,950 מ"ר המהווה חלק מחלקות 10, 13, 14 ו-32 בגוש 6727 ביהוד (להלן: "המגרש"). במסגרת הסכם 1 התחייבה המועצה להעניק לעמותה חזקה בלעדית במגרש ולרשום על שם העמותה חכירה לדורות על המגרש. בהתאם להסכם 1 המגרש מיועד לאתר הנצחה לחללי חיל הקשר והאלקטרוניקה, וכמו כן, מיועד האתר לשמש גם כמרכז לימודי, עיוני ומעשי, בתחומי הבזק והאלקטרוניקה. עוד הוסכם כי העמותה לא תהא רשאית להעביר את זכות החכירה במקרקעין לאחר או להחכיר את המקרקעין בחכירת משנה, אלא "בהסכמת המועצה מראש ובכתב בלבד" (סעיף 4.5 להסכם). עוד נקבע בסעיף 5.4 להסכם כי:

"המועצה תבקש מאת משרד הפנים מתן אישור מוקדם, ככל האפשר, להסכם זה, למניעת כל עיכוב בהקמת האתר ומתקניו השונים במגרש, והצדדים מצהירים כי ידוע להם כי תקפו של הסכם זה מותנה באישורו ע"י מליאת המועצה וע"י משרד הפנים".

1. במועד חתימת הסכם 1, כתב ראש המועצה דאז, מר מרדכי ליניק, ליו"ר העמותה כי בהתאם לסעיף 4.5 להסכם מס' 1:

"הננו מאשרים לעמותה...להעביר זכות חכירת משנה במגרש בתנאים של חכירה ראשית לחברת הבזק בע"מ, על מנת לבנות מרכזת טלפונים תת קרקעית במגרש... מרכזת זו תשמש את יהוד רבתי ותסייע לרווחת התושבים והתעשיה. המרכזת תתרום בין היתר להרחבת הרמה הטכנולוגית בתחום התקשורת של המרכז הטכנולוגי המוקם באתר".

העתק המכתב נשלח למנהל בזק וכן ליועצים המשפטיים של המועצה, העמותה ובזק.

1. באותו מועד שלח ראש המועצה מכתב נוסף המופנה לבזק וזו לשונו:

"לצערנו, סובלים תושבי יהוד והמפעלים הרבים המוקמים בשטחה, כולל מפעלים בעלי חשיבות בטחונית מרובה, מתקשורת לקויה, הנובעת מכך שמערכת הטלפונים ביהוד הינה מיושנת ואינה עונה על הצרכים המודרניים.

הננו מבקשים, אפוא, מכם כי תעדיפו את יהוד בהקמתה של מרכזת טלפונים חדשה וגדולה יותר, שיהא בה כדי לענות על הצרכים המידיים הדחופים של כל הנזקקים לה ביהוד ובסביבתה הקרובה ואשר תהווה גם תשתית חשובה להרחבת הפעילות התקשורתית ביהוד וניצולה עם התקדמות התנאים.

הואיל והקצינו לעמותה ... שטח המוקנה לנו ביהוד ... (להלן: "המגרש") ואשר אנו מטפלים בהפקעתו כדין ורישומו על שמנו, וזאת על מנת שהעמותה תקים עליו מרכז הנצחה ומתקני לימוד והשתלמות בתחומי הבזק; לפיכך, אנו מביעים בזה את הסכמתנו המלאה והבלתי חוזרת כי העמותה תעמיד לרשותכם ולשימושכם בחכירת משנה בתנאים של חכירה ראשית כפי שיוסכם ביניכם לבינה שטחים מתאימים להקמת מרכזת טלפונים במגרש, אנטנה עבור המרכזיה, וכל מתקן נוסף שיהא בו צורך להפעלת המרכזת ולתועלת משותפת של העמותה ושלכם.

אנו מצהירים בזה כי תמורת הסכמתכם להקים את מרכזת הטלפונים במקום, נבקש מהוועדה המקומית לתכנון ולבניה לזרז את הטיפול במתן היתרי בניה למרכזת הטלפונים המבוקשת.

כן הננו מצהירים כי לא נבקש ולא נתבע, לא מכם ולא מהעמותה, כל תשלום שהוא בגין הענקת כל זכות לכם במגרש, בכל דרך עליה יוסכם ביניכם לבין העמותה..."

(הדגשות במקור).

1. ביום 1.1.89 התקשרה בזק עם העמותה בהסכם (להלן: "הסכם 2" או "הסכם בזק"), במסגרתו הוסכם כי בזק תקים על המגרש על חשבונה מרכזת טלפונים, אנטנה לשידור וקליטה וכן תשתית תת קרקעית של כבלים (להלן ביחד: "המרכזת"), והעמותה התחייבה להחכיר לבזק את חלקה במקרקעין בחכירת משנה ארוכת טווח, ללא תשלום, ולרשום זכות זו של בזק "מיד לכשיתאפשר, יחד עם רישום זכויותיה של העמותה" (סעיף 5 להסכם), אף זאת ללא תשלום. במבוא להסכם נזכרת הסכמת המועצה לכך, שהעמותה תאפשר שילוב מרכזת הטלפונים של בזק באתר ההנצחה, בתנאים שבמכתב ראש המועצה מיום 5.4.88.

עוד הוסכם בהסכם 2 כי בזק תשלם לעמותה סך של 175,000$ כהשתתפות בהוצאות ההקמה והפיתוח של אתר ההנצחה לחללי חיל הקשר, וכן סך של 100,150 ₪ המהווה מחצית הוצאות התחזוקה המשוערות של האתר בחמש השנים הראשונות להפעלתו. בזק שילמה סכומים אלה כמוסכם. בנוסף, שילמה בזק לעמותה סך של 526,246 ₪, במהלך השנים 2003 עד 2012, וזאת עבור השתתפות בהוצאות האחזקה השוטפת של אתר ההנצחה, בהתאם להסכם נוסף שנכרת בין בזק לעמותה מיום 4.4.02, בעניין השתתפות בזק בהוצאות האחזקה של אתר ההנצחה. בהתאם להסכם האחרון, מעבירה בזק לעמותה דמי השתתפות נוספים על הסך האמור מדי שנה. ההסכם מיום 4.4.02 הוארך מאז פעמיים, לאחרונה בדצמבר 2011, כל פעם לתקופה של 5 שנים נוספות.

1. ביום 21.2.89 התפרסמה בקובץ התקנות אכרזה של שר הפנים, על כך ששטח המגרש הוא אתר הנצחה לחללי חיל הקשר והאלקטרוניקה.
2. ביום 9.7.01 אישרה מועצת העיר יהוד את העברת הזכויות במקרקעין לעמותה על דרך של חכירה לדורות.
3. מאחר שזכויות העמותה במקרקעין לא נרשמו בלשכת רישום המקרקעין, וכך גם זכויותיה של בזק, הגישה בזק בשנת 2002 תביעה נגד העמותה לצו עשה לרישום זכויותיה במקרקעין (ת"א 2227/02, בית המשפט המחוזי בתל אביב). תביעה זו הועברה בשנת 2007 לבית המשפט המחוזי מרכז, וקיבלה את מספר התיק שבכותרת.
4. בין לבין אישרה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה המרכז ביום 17.11.04 את תכנית מפורטת מס' יד/6056 /1 בה נקבע, בין היתר, כי תותר הקמתה של מרכזת טלפונים תת קרקעית בשטח 1,000 מ"ר מתחת למגרשים 1201 ו-1208.
5. בין השנים 2002-2011 הוקפאה התביעה וחודשה מספר פעמים על מנת לאפשר השלמת הליכי רישום זכויותיהן של העמותה ושל בזק. משלא בוצע הרישום, והוברר כי העירייה מתנגדת לכך מטעמים שונים, הוגש לקראת סוף שנת 2011 כתב תביעה מתוקן אשר הוסיף את העירייה כנתבעת מס' 2 בתביעה. בכתב תביעה מתוקן זה התבקש בית המשפט להורות לנתבעות לנקוט בכל ההליכים הדרושים לצורך השלמת רישום זכויותיה של בזק בנכס, ולמנות את ב"כ בזק ככונס נכסים לשם אכיפת החוזה, אם לא יושלם הרישום על שם בזק תוך 12 חודשים מיום מתן פסק הדין.

כמו כן, שלחה העמותה הודעת צד ג' לעירייה, בה התבקש בית המשפט להורות לעירייה לקיים התחייבויותיה לעמותה ולבזק, ולנקוט בכל ההליכים הדרושים לצורך השלמת רישום זכויותיהן בלשכת רישום המקרקעין.

1. גם לאחר חידוש התובענה בפעם האחרונה נעשו מאמצים לא מעטים להגיע להסדר. המלצתי לצדדים לפנות לגישור, אך הצדדים לא עשו כן והעדיפו את המגעים הישירים ביניהם. אלה התקיימו, ואף הוגשה הודעה אודות הסדר אשר היה בתהליכי הבשלה בין הצדדים, לפיו ייחתמו חוזי חכירה ישירות בין בזק לבין העירייה, וכן בין העמותה לבין העירייה, אשר יהיו מותנים באישור שר הפנים ורוב חברי מועצת העיר, בהתאם לדרישת סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות"). אף על פי כן, בסופו של יום, הצדדים לא הגיעו להסדר.
2. כל אחד מהצדדים הגיש תצהיר אחד, אך ערב שמיעת ההוכחות, ביום 31.8.14, הודיעו הצדדים כי הגיעו להסדר דיוני לפיו "לא ייערכו חקירות בתיק, וכי יוגשו סיכומים בכתב בהתאם לכתבי הטענות ומבלי שהצדדים מוותרים על טענותיהם". הסדר זה לווה בהודעה כי דומה שמו"מ אינטנסיבי שניהלו ביניהם הצדדים נשא פרי, וכי בשעות הקרובות ייתכן וכל המחלוקות בין הצדדים ייושבו. דא עקא, לא הוגשה הודעה על הסדר, וסיכומי הצדדים הוגשו זה מכבר.

לאחר הגשת הסיכומים התקבלה ביום 28.4.15 הודעת עדכון מוסכמת על ידי כל הצדדים כי מאז הגשת הסיכומים המשיכו הצדדים במגעים אינטנסיביים, לרבות ישיבות בפורום מלא בנוכחות ראשת העירייה, פגישות של גורמים מקצועיים בשטח ועוד, כל זאת בניסיון נוסף להגיע לנוסח מוסכם של 3 הסכמי פשרה סופיים ומוחלטים. הצדדים ביקשו לעדכן כי בימים הקרובים צפויה להיערך פגישה נוספת בתקווה כי בפגישה זו תסוכמנה נקודות המחלוקת האחרונות שנותרו.

לאחר מכן לא נמסרה כל הודעה נוספת, ולכן יש ליתן את פסק הדין בתובענה.

טענות בזק

1. במהלך כל השנים עד 2011 נתנו ויצרו העירייה והעמותה כלפי בזק התחייבויות ו/או הבטחות ו/או מצגים לפיהם פועלות הן לרישום זכויות בזק במגרש, וכי היעדר הרישום הוא בשל מניעה טכנית בלבד. רק בשנת 2011 גילו בזק והעמותה כי העירייה שינתה לפתע את דעתה והיא מתנגדת לרישום זכויות החכירה של העמותה ושל בזק. טענות העירייה הועלו בשיהוי ניכר וקיצוני, והן נוגדות הבטחות ו/או התחייבויות ו/או מצגים ברורים שהציגה העירייה, וכן סותרות טענות של העירייה במסמכים בכתב.
2. קיימים מסמכים המעידים על כך שבעבר ניתן לכאורה אישור שר הפנים (להלן: "השר") להחכרת המקרקעין על ידי העירייה, אולם האישור כנראה אבד. גם אם לא ניתן אישור השר, אין העירייה יכולה להתנער ממצגיה כלפי בזק וכלפי העמותה לפיהם התקבלה ההחלטה במועצת העיר כדין, והתקבל אישור משרד הפנים כנדרש. כמו כן, העירייה חדלה בכך שלא דאגה לקבל את אישור השר, והפרה את התחייבותה בעניין זה.
3. טענות העירייה בקשר לאי תקפותו של ההסכם בינה לבין העמותה נוגדות התחייבויות מפורשות שהציגה העירייה כלפי בזק, במסגרתן נתנה העירייה הסכמתה כי העמותה תחכיר בחכירת משנה לבזק שטחים מתאימים במגרש, בתמורה להקמת המרכזת על ידי בזק בשטחי העיר יהוד.
4. העמותה ובזק פעלו על סמך התחייבויותיה של העירייה לפעול לרישום זכויותיהן, ועל בסיס התחייבויות אלו כרתו העמותה ובזק הסכמים מחייבים, וכן קיבלו חזקה במקרקעין והוציאו כספים רבים לקידום הליכי התכנון ורישום המקרקעין על שם העירייה, פיתוח המקרקעין, הבנייה עליהם והתחזוקה השוטפת, וזאת במשך שנים רבות.
5. התחייבויותיה של העירייה כלפי העמותה ובזק מהוות הבטחות מנהליות אשר יש לאכוף אותן.
6. אי רישום זכויותיה של בזק במקרקעין על ידי העמותה על פי ההסכם ביניהם במשך כ-25 שנים, מהווה הפרה יסודית של ההסכם על ידי העמותה. על העמותה הייתה מוטלת חובה לפעול בשקידה ראויה לשם מילוי התחייבותה בהסכם בינה לבין בזק לרישום זכויותיה של בזק במקרקעין כחוכרת משנה, ובכלל זאת לפנות לעירייה לשם קידום רישום הזכויות.

טענות העמותה

1. העירייה לא העבירה את ההסכם בינה לבין העמותה לאישור השר, ויש לחייב את העירייה לעשות כן. משלא פנתה העירייה לשר לפי התחייבותה – הכשילה את השתכללות ההסכם. טענת העירייה בדבר אישור השר הועלתה רק בשלב מאוחר מאד. אף שהעמותה פנתה לעירייה במשך שנים על מנת שתפעל לרישום הזכויות, לא טענה העירייה דבר אודות בטלות ההסכם. משכך יש לדחות את ניסיונה לטעון כן כעת, בשיהוי ניכר.
2. הסכם החכירה בין העירייה לבין העמותה אושר במועצת העיר ביום 9.7.01 פה אחד וללא כל מתנגדים.
3. כל עוד לא רשמה העירייה את זכויות העמותה במקרקעין, ברי כי אין באפשרותה של העמותה לרשום את בזק בחכירת משנה. לא זו אף זו, בהסכם החכירה בין העמותה לבזק צוין במפורש כי רישום זכויותיה של בזק יתבצע "לכשיתאפשר, יחד עם רישום זכויותיה של העמותה..." (סעיף 5 להסכם).
4. לאורך כל השנים מעת כריתת ההסכם בין העירייה לעמותה וההסכם בין העמותה לבזק, פנתה העמותה מספר רב של פעמים לעירייה על מנת שזו האחרונה תרשום את זכויותיה של העמותה, וכך העמותה תוכל לרשום את זכויותיה של בזק כחוכרת משנה. לפיכך יש לדחות את טענתה של בזק לפיה העמותה פעלה בחוסר תום לב שעה שלא פעלה לקידום רישום זכויותיה.
5. כמו כן, במהלך כל אותן הפניות של המועצה לעירייה, העירייה יצרה מצגים כלפי העמותה בכתב ובעל פה, כי ענייני הרישום נמצאים בטיפולה וכי היא פועלת לשם השלמתם, ולא ציינה כלל את טענתה העיקרית בתביעה זו לפיה ההסכם בינה לבין העמותה כלל לא תקף.
6. על פי סעיף 28(א) לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן: "חוק החוזים"), צד שסיכל חוזה על תנאי לא יוכל להסתמך על אי קיומו. במקרה דנן העירייה היא שסיכלה את מימוש התנאי כאשר לא העבירה לשר הפנים את הסכם החכירה בינה לבין העמותה לאישור. משכך אין היא יכולה להיבנות מהטענה לפיה ההסכם לא תקף בשל אי אישורו על ידי השר.
7. ככל שייקבע כי ההסכם בין העירייה לבין העמותה אינו תקף משלא אושר על ידי שר הפנים, יש להורות לעירייה לקיים את התחייבויותיה כלפי העמותה ובזק לרישום הזכויות, שכן אלו מהוות הבטחות מנהליות שיש לאוכפן.
8. אין לקבל את טענת העירייה לפיה התחייבויותיה אינן מהוות הבטחות מנהליות, שכן ניתנו בחוסר סמכות ללא אישור השר ורוב חברי המועצה. זאת מאחר ואחד החריגים שפותחו כדי להגן על אינטרס ההסתמכות של האזרח בכל הנוגע לקיומה של הבטחה מנהלית הוא "כלל הניהול הפנימי". לפי כלל זה, בנסיבות מסוימות רשאי אזרח הבא במגע עם הרשות להניח כי הגורם עמו הוא בא במגע הוא בעל הסמכות לתתה. במקרה דנן, העמותה ובזק היו רשאיות להניח כי ראש העיר הוא המוסמך לתת את ההתחייבויות מטעם העירייה.
9. אין שחר לטענות העירייה בדבר שימוש מסחרי שנעשה במקרקעין על ידי העמותה ויש לדחותן.

טענות העירייה

1. ההסכם בין העירייה לבין העמותה אינו תקף, שכן החכרת מקרקעין על ידי העירייה למשך תקופה העולה על חמש שנים, טעונה אישור של השר וכן של רוב חברי המועצה וזאת בהתאם להוראות סעיף 188 לפקודת העיריות. משאלו לא הושגו, ההסכם בטל. כמו כן, קיימות תהיות לגבי זהות החותם על ההסכם הנ"ל לצד חתימת ראש העיר, והאם היה מורשה חתימה מטעם העירייה. מאחר שמדובר בחוזה משנת 1988 קיים קושי להתחקות אחר זהות החותם.
2. יש לדחות את התביעה נגד העירייה בשל היעדר יריבות, שכן העירייה לא ערכה חוזה עם בזק אלא עם העמותה.
3. לא ניתן לאכוף על העירייה ליתן הסכמתה לחכירת משנה של המקרקעין לבזק, שכן גם אם ניתן אישור רוב חברי המועצה להסכם עירייה – עמותה, לא ניתן אישור העירייה לחכירת משנה של המקרקעין על ידי בזק.
4. יש לדחות את טענת העמותה ובזק לפיה העלאת טענת בטלות ההסכם בין העירייה לבין העמותה בשלב זה מהווה התנערות העירייה מהתחייבויותיה שאין לקבלה. הטעם בעטיו העירייה העלתה את טענת הבטלות רק בשלב זה, הוא כי במשך שנים ארוכות הייתה מצויה במשבר פיננסי וניהולי, במסגרתו נפתחו נגדה תיקי הוצל"פ. בנסיבות אלו לא עלה בידה של העירייה לבחון את הסכם החכירה. העירייה הביעה את התנגדותה לרישום הזכויות כאשר פנתה אליה העמותה בעניין זה.
5. העמותה קיבלה ומקבלת תמורה מבזק, וזאת לאחר שקיבלה את המגרש מהעירייה ללא תמורה. מצב זה מהווה תמיכה כספית סמויה בעמותה שלא כדין. אין לראות בהסכם החכירה בין העירייה לבין העמותה משום היתר להקמת מתקנים ועשיית רווח שאופיו מסחרי.
6. בנוסף, העמותה פעלה לסיחור מסחרי של המקרקעין, על אף שאלו ניתנו לה ללא תמורה לשם הגשמת מטרות ציבוריות. כך, העמותה הקימה במקרקעין מרכז הכשרה והעשרה מקצועית בנושאי תקשורת ומחשבים, ללא הסכמת העירייה ועל אף שמדובר בפעילות עסקית, שאין בינה לבין התכלית בהקמת אתר ההנצחה דבר. בנוסף, העמותה השכירה חלק מהמקרקעין למכללת "עמל הישגים", ללא תמורה, והקימה כתות לימוד, בניגוד להסכם החכירה עם העירייה ולתכלית הציבורית העומדת בבסיסו.
7. כתביו של ראש העיר אינם מהווים הבטחות מנהליות כלפי העירייה והעמותה. בין היתר, מהטעם כי ניתנו בחוסר סמכות וללא אישור השר ורוב חברי המועצה, כנדרש לפי סעיף 188 לפקודת העיריות.
8. העירייה מסכימה להקצות ולרשום חכירה על שם העמותה, בכפוף להוראות הדין ונהלי משרד הפנים בעניין, מבלי שהעמותה תעביר זכויות במקרקעין לצדדים שלישיים, ובלא שתשכיר חלקים מהמקרקעין לצדדים שלישיים ותפיק רווחים מכך.

דיון והכרעה

כללי

1. אין מחלוקת בדבר קיומם של הסכמים בין העמותה לבין העירייה ובין העמותה לבין בזק, הכוללים התחייבויות שונות לגבי המגרש. אין גם מחלוקת על כך שניתנו התחייבויות שונות של ראש המועצה בשנים הרלבנטיות כלפי בזק.
2. השאלות שבמחלוקת מתמקדות בסוגיות הבאות: האם התקבלה הסכמה כחוק של מועצת העיר להחכרת המגרש לעמותה על ידי העירייה; האם ההסכם בין העירייה לבין העמותה בעניין זה תקף לאור זהות החותמים עליו; האם נדרש אישור השר להחכרה, ואם כן, האם התקבל, ומהן התוצאות של אי קבלת האישור אם לא התקבל; האם העירייה סיכלה את קבלת האישור ומה המשמעות הנובעת מכך; האם קיימת אפשרות להוציא אל הפועל את התחייבויות העמותה כלפי בזק, ואם לא, מה המשמעות הנובעת מכך; האם קיימת התחייבות של העירייה כלפי בזק, לפחות כהבטחה מנהלית; האם מכתבי ראש העיר לבזק ולעמותה ניתנו בחוסר סמכות; האם הוצגו על ידי העירייה כלפי העמותה וכלפי בזק מצגים שהיא מנועה מלחזור מהם; האם מתקיימת במגרש פעילות מסחרית שיש בה כדי להוות עילה לאי החכרת המקרקעין לעמותה.

הסכם עמותה - עירייה

1. בכל הקשור להסכם 1 (עמותה – עירייה), יש להצר על כך שהעירייה העלתה טענה, כי ספק אם החותם על ההסכם לצדו של ראש המועצה היה מורשה חתימה מטעם המועצה. יש לדחות טענה זו מכל וכל. לאור חזקת התקינות המנהלית, הנטל מוטל על העירייה להוכיח כי מי שחתם לצדו של ראש העיר על ההסכם הנ"ל לא היה מורשה חתימה מצד העירייה. לא רק שהעירייה לא הוכיחה דבר בעניין זה, אלא שאפילו לא טענה כי ידועה לה זהות החותם שהטילה ספק בכשרות חתימתו. בנוסף, לא ניתן להתעלם מכך שלאורך עשרות שנים לאחר חתימת ההסכם, לא הטילה העירייה ספק כלשהו בכשרות חתימה מהחתימות עליו, והתייחסה אליו כאל הסכם שיש לכבדו, בכפוף לקבלת אישור שר הפנים, כך שניתן לקבוע אף כי קיימת מניעות לכך שהעירייה תעלה עתה טענה המטילה ספק בכשרות חתימת אחד מנציגיה.
2. בהסכם 1 בו התחייבה העירייה לרשום על שם העמותה חכירה לדורות על המגרש, קבעו הצדדים במפורש, כי תוקף ההסכם מותנה באישורו ע"י מליאת המועצה וע"י משרד הפנים.

לכך יש להוסיף את הוראות סעיפים 188 (א) ו-188 (ב) לפקודת העיריות, לפיהן עירייה אינה רשאית למכור מקרקעין, או להשכירם לתקופה העולה על 5 שנים, אלא לפי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור שר הפנים:

"188. (א) עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר או מי שהוא הסמיך לכך.מיום 26.1.1967

תיקון מס' 4

ס"ח תשכ"ז מס' 490 מיום 26.1.1967 עמ' 16 (ה"ח 703)

החלפת סעיף 188

הנוסח הקודם:

188. עיריה לא תהיה רשאית למכור, למשכן או להשכיר מקרקעין שנרשמו על שמה לפי הוראות הפקודה, או לעסוק בהם בדרך אחרת, אלא על פי החלטה שנתקבלה על ידי שני שלישים לפחות מחברי המועצה ואושרה על ידי הממונה; ואולם רשאית עיריה להשכיר מקרקעין שנרשמו כאמור לתקופה של לא יותר משלוש שנים בלי אישורו של הממונה.

מיום 10.11.1978

תיקון מס' 24

ס"ח תשל"ט מס' 914 מיום 10.11.1978 עמ' 10 (ה"ח 1369)

החלפת סעיף קטן 188(א)

הנוסח הקודם:

(א) עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם, להשכיר בנין או חלק ממנו לתקופה העולה על שלוש שנים, או להשכיר מקרקעין אחרים, אלא על פי החלטת המועצה שהצביעו בעדה למעלה ממחצית כל חברי המועצה ובאישור שר הפנים או מי שהשר הסמיכו לכך; אולם עיריה תהיה רשאית בהחלטה רגילה של המועצה ובלא אישור השר להשכיר בנין או חלק ממנו לתקופה שאינה עולה על שלוש שנים או להרשות שימוש במקרקעין שאין בו משום שכירות.

מיום 26.3.1991

תיקון מס' 44

ס"ח תשנ"א מס' 1350 מיום 26.3.1991 עמ' 121 (ה"ח 2033)

(א) עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין או להחליפם עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר או מי שהוא הסמיך לכך.

(ב) עיריה רשאית להשכיר מקרקעין או להרשות שימוש במקרקעין שאין בו משום שכירות, אולם השכרת מקרקעין לתקופה העולה על חמש שנים והשכרת נכס שחוק הגנת הדייר [נוסח משולב], תשל"ב-1972, חל על שכירותו, טעונות החלטה ואישור כאמור בסעיף קטן (א)..."

1. כבר נפסק כי סעיף 188 לפקודת העיריות (להלן: "סעיף 188") מהווה מנגנון פיקוח על פעולות העירייה, וכי התכלית העומדת בבסיסו, היא להבטיח כי העירייה תנהג במקרקעין שברשותה תוך שמירה על האינטרס הציבורי, ותחלק את משאביה על פי כללי מינהל תקין.

כך, בבג"צ 7356/07 ריינר נ' עיריית רעננה (27.10.11) נפסק כי:

"סעיף 188 לפקודת העיריות הינו מנגנון פיקוח אשר נועד להבטיח כי העירייה תנהג במקרקעין שברשותה תוך שמירה על האינטרס הציבורי ותחלק את משאביה על פי כלל מנהל תקין. במסגרת זו, על מועצת העירייה לשקול שיקולים שונים כגון טובת התושבים, צורכי העיר, השפעת העברת המקרקעין על אורחות החיים וכדומה".

גם בבג"צ 4410/10 גל נ' עירית רחובות (24.3.11) צוין כי:

"תכליתן של הוראות הדורשות את אישור המועצה והשר לעסקאות במקרקעין, כגון סעיף 188 לפקודת העיריות, או המחייבות כל עיריה לערוך מכרז בעסקאות במקרקעין, כגון סעיף 197 לפקודת העיריות, היא לפקח על פעולות העיריה ולהבטיח תקינות, מניעת שחיתות, טוהר מידות וכדומה".

1. סעיף 188 מחמיר מעט את הדרישה הקבועה בהסכם 1 לקבלת אישור מליאת המועצה, שכן הוא קובע כי על החלטת המועצה להתקבל ברוב חבריה.

דרישה זו לרוב מבין חברי מועצת העיר מהווה את הבסיס לטענת העירייה כי לא התקיים התנאי הדרוש של קבלת האישור על ידי רוב חברי המועצה.

1. אציין כבר עתה כי לא מצאתי מקום לקבל טענה זו.
2. בישיבת מועצת העיר מיום 9.7.01 נכחו 13 מתוך 15 חברי המועצה.

לשון ההחלטה הרלבנטית שאושרה בישיבה זו הייתה "העברת הזכויות במקרקעין על דרך של חכירה לדורות לעמותה להנצחת חללי חיל הקשר האלקטרוניקה והמחשבים, מאושרת ככתבה וכלשונה".

משלא צוין כי היו מתנגדים כלשהם להחלטה, פשיטא שההחלטה אושרה בקולות כל חברי המועצה הנוכחים, אלא שהעירייה טוענת כי בסעיפים אחרים לגבי החלטות שהתקבלו באותה ישיבה, צוין מספר התומכים, המתנגדים והנמנעים, ובהחלטות אחרות צוין כי התקבלו "פה אחד". לדעת העירייה, ניתן להסיק מהאמור לעיל כי מקום בו לא צוינו פרטים אלה, כמו בענייננו, יש ספק אם ההחלטה התקבלה בקולות רוב חברי המועצה.

1. אינני מקבל את עמדת העירייה בעניין זה.

ראשית, ההחלטות שהתקבלו קודם להחלטה בעניין המגרש, לא התקבלו פה אחד, והדברים צוינו לגבי כל החלטה. ההחלטה בעניין המגרש הייתה החלטה ראשונה בה לא צוין קיומם של מתנגדים או נמנעים ואף לא צוין מספר המצביעים, ומכאן סביר להסיק כי לא היו מתנגדים או נמנעים, וההצעה אושרה על ידי כל חברי המועצה הנוכחים.

שנית, ההחלטות שהתקבלו מכאן ואילך, התקבלו כמעט כולן פה אחד, והדבר צוין בפרוטוקול, ללא ציון מספר המצביעים. עולה מכאן כי אי ציון מספר המצביעים מלמד אף הוא על קבלת ההחלטה פה אחד.

שלישית, השימוש בביטוי "מאושרת ככתבה וכלשונה" מופיע אך ורק בהחלטה הרלבנטית לתיק זה, וניתן לראות בה מעין תחליף ל"מאושרת פה אחד". אילו הייתה החלטה זו מתקבלת מאוחר מעט יותר, לאחר שהתקבלו החלטות קודמות פה אחד, סביר להניח כי היה נרשם אף לגביה כי התקבלה פה אחד, אלא שבהיותה ההחלטה הראשונה באותה ישיבה שהתקבלה פה אחד, נעשה לגביה שימוש בביטוי אחר, ורק לאחר מכן הרישום כלל מתכונת אחידה הכוללת את הביטוי "פה אחד".

רביעית, חובתה של העירייה היא לנהל את רישומי הפרוטוקולים באופן התואם את דרישות החוק, ובמיוחד לגבי החלטה שקיימת חשיבות מהו מספר התומכים בה. בענייננו, לא ציינה העירייה את הדרוש, גרמה לשיבוש בהבנת ההחלטה, לפחות לשיטתה, והנטל מוטל, אפוא, עליה להוכיח כי ההחלטה שלא צוין כי היו לה מתנגדים או נמנעים וכי "אושרה ככתבה וכלשונה" לא התקבלה ברוב קולות חברי מועצת העיר. בנטל זה לא עמדה העירייה.

חמישית, העירייה התייחסה לאותו אישור של מועצת העיר כאל אישור כדין, וכך אומר סגן ראש העיר בפרוטוקול ישיבה מיום 3.1.02 כי "ב-9.7.2001 החליטה המועצה להעביר על שם העמותה את כל הקרקע בכפוף להסכמת משרד הפנים".

1. התוצאה היא כי התקבל אישור מועצת העיר כנדרש הן לפי הסכם 1 והן לפי סעיף 188.
2. באשר לתנאי השני, שהוא קבלת אישור שר הפנים, איני מקבל את טענת בזק לפיה עולה לכאורה מהמסמכים שהוגשו בתיק על ידי העמותה (מוצג ת/6 למוצגי העמותה) כי ניתן בעבר אישור השר לעסקה. כל שמופיע במסמכים אליהם הפנתה בזק הוא: אמירה של סגן ראש העירייה בישיבה מיום 3.2.02 כי: "בבדיקת ברכה דוד מתברר שטרם פנו למשרד הפנים, אני מאמין שתוך מספר ימים תהיה פניה למשרד הפנים.."; מכתב של מר מתתיהו מטעם העמותה מיום 25.1.09 לעורך הדין של העמותה, לפיו האישור הנדרש היה בידי העירייה אך אין מוצאים אותו, ולכן מנכ"לית העירייה תפנה למשרד הפנים כדי לאתר את האישור או לחלופין לאשר את העסקה בדיעבד; הודעה של העמותה לבית משפט זה במרץ 2009, החוזרת על האמור מפי מר מתתיהו. ברי כי אין במסמכים אלה משום ראיה מספקת לקיומו של אישור משרד הפנים. מנגד, במכתב מאוחר יותר של ב"כ העמותה לב"כ בזק מיום 13.12.09 (חלק ממוצג ת/5 של העמותה), צוין כי חסר אישורו של משרד הפנים לעסקה. אישור השר לא ניתן, אפוא. יש עם זאת לציין כי העירייה לא פנתה כלל לשר בבקשה לקבלת אישורו כאמור.
3. כפי שראינו לעיל, התחייבה העירייה בסעיף 5.4 להסכם 1 (עם העמותה), לבקש מוקדם ככל האפשר את אישור משרד הפנים להסכם בינה לבין העמותה. כן נקבע באותו סעיף כי תוקף ההסכם מותנה, בין היתר, באישורו על ידי משרד הפנים.

כבר ראינו כי גם סעיף 188 לפקודת העיריות מחייב קבלת אישור שר הפנים להסכם 1.

לפיכך, הן במישור ההסכמי והן במישור המנהלי נדרש אישור שר הפנים לאותה עסקה.

1. באשר למישור ההסכמי, העירייה הֵפֵרה הַפָרה בוטה את התחייבותה לפנות לשר מוקדם ככל האפשר לקבל אישורו להסכם 1. מדובר בהתחייבות משנת 1988, והיה על העירייה לפנות לשר הפנים סמוך לאחר חתימת הסכם 1, ולכל המאוחר סמוך לאחר שמועצת העיר אישרה בשנת 2001 את ההסכם. עד היום, בשנת 2015, לא פנתה העירייה לשר הפנים בבקשה מתאימה, וטענתה כי במשך שנים ארוכות הייתה מצויה במשבר פיננסי וניהולי, וכי בנסיבות אלו לא עלה בידה לבחון את הסכם החכירה (!) אינה מתקבלת על הדעת, שכן העירייה לא הראתה כי שבתה ממעש במהלך כל השנים הללו, וכי לא קיימה את פעילותה השוטפת. גם טענת העירייה כי אי קבלת אישור מועצת העיר כדין מנעה פניה לשר הפנים, אינה מקובלת, לאור המסקנה כי אישור מועצת העיר היה כדין, וכן ולאור התנהלות העירייה לאחר קבלת אישור זה.

בכל הקשור ביחסים שבין העירייה לבין העמותה, והתנאים החוזיים ביניהן, אין ספק כי אי פניית העירייה לשר הפנים משך שנים כה רבות, משתיקה אותה היום מלטעון כי ההסכם מחייב קבלת אישור שר הפנים, שהרי היא עצמה לא דאגה לפנות לשר הפנים בהתאם להתחייבותה לפי הסכם 1, ובכך סיכלה בעצמה את קיום התנאי (ר' סעיף 28(א) לחוק החוזים). לפיכך, במישור החוזי, יכול הסכם 1 להיות תקף גם ללא קבלת אישור השר.

1. אך עדיין קיים מכשול בדמות סעיף 188 לפקודת העיריות, הדורש את אישור שר הפנים להחכרה כאמור לעיל.

אף כאן, אין לסתום את הגולל על האפשרות כי אישור השר לא יידרש במקרה זה.

הפסיקה הכירה במקרים חריגים בהם לא יידרש אישור שר הפנים לעסקה של העירייה אשר לכאורה נופלת בגדרי סעיף 188, וזאת מקום בו לא התקיים הרציונל בשלו נדרש אישור השר.

כך, בעע"מ 4927/08 הממונה על המחוז משרד הפנים נ' אפרמיאן [פורסם בנבו] (16.06.11), נקבע כי במקרה של מקרקעין שנמכרו ללא תמורה בכפייה לרשות המקומית, ולאחר מכן תם הצורך הציבורי בקרקע, העברת המקרקעין מרשות מקומית לידי הבעלים המקוריים, אינה מחייבת אישור שר הפנים.

ובעת"מ (נצרת) 37489-02-14 לשכת עורכי הדין בישראל נ' עיריית נצרת (23.7.14) נדון מקרה בו נחתם בין מנהל מקרקעי ישראל לבין העירייה הסכם חכירה שמטרתו הקמת בית הפרקליט על המקרקעין נשוא ההסכם, כשעוד קודם לכן אושרה תכנית לפיה ייעוד השטח הוא להקמת בית הפרקליט. מספר ימים לאחר מכן נחתם בין העירייה לבין לשכת עורכי הדין הסכם לפיו הוחכרו המקרקעין ללשכת עורכי הדין לשם הקמת בית הפרקליט, והוא אכן הוקם על המקרקעין בהשקעה ניכרת. נקבע כי בנסיבות אלה שימשה העירייה אך צינור בין מנהל מקרקעי ישראל לבין לשכת עורכי הדין, וכי אין מדובר בדיספוזיציה רצונית שיש לפקח עליה מיניסטריאלית, ולכן פעולה של החכרת משנה של המקרקעין על ידי העירייה ללשכת עורכי הדין אינה כפופה להוראות סעיף 188 ואינה מחייבת קבלת אישור שר הפנים.

1. בענייננו, העירייה הפקיעה את המגרש למטרת הקמת אתר הנצחה, המגרש הוכרז על ידי שר הפנים בעצמו כאתר הנצחה לחללי חיל הקשר והאלקטרוניקה (ר' סעיף 8 לעיל), המבנים שעל המגרש המשמש כאתר הנצחה הוקמו זה מכבר, ללא התנגדות של העירייה, ובלא שיועלו על ידה טענות בקשר לכך, ולא הועלתה טענה כי ניתן להחכיר את המגרש לגורם אחר כלשהו פרט לעמותה שייעודה הוא הנצחת חללי חיל הקשר והאלקטרוניקה.

אף כאן, לא עולה, אפוא, כי מתקיים הרציונל של סעיף 188 בדבר פיקוח על פעילות העירייה על מנת להבטיח טוהר מידות ולמנוע שחיתות.

על פני הדברים, נראה, אפוא, כי קיים ספק רב בדבר הצורך בקבלת אישור שר הפנים להתקשרות העירייה עם העמותה בהסכם חכירה לגבי המגרש.

1. עם זאת, הדברים האחרונים נאמרים לכאורה בלבד בשלב זה, שהרי משרד הפנים אינו בעל דין לפני, ועמדתו אשר צריכה להישמע בסוגיה זו, לא נשמעה (ר' עת"מ (נצרת) 37489-02-14 לשכת עורכי הדין בישראל נ' עיריית נצרת (23.7.14) שנזכר לעיל, בו היה שר הפנים אחד המשיבים לעתירה).

לא רק זאת, אלא שבזק והעמותה לא טענו כי אין צורך בקבלת אישור שר הפנים, והעמותה אף טענה בסיכומיה כי על העירייה לכבד את ההסכם ביניהם ולהעבירו לאישור שר הפנים (סעיף 58 לסיכומים).

1. לפיכך, אין מקום לקבוע כי לא נדרש אישור שר הפנים להסכם שבין העירייה לבין העמותה, אלא לכל היותר יש לאכוף על העירייה לפנות לשר הפנים ולבקש את אישורו לעסקה.
2. יש לבחון עוד את טענות העירייה כי העמותה הפרה את הסכם 1 בכך שקיבלה כספים מבזק ובכך שהשכירה חלק מהמגרש למכללה והקימה כתות לימוד אשר בינן לבין אתר הנצחה אין קשר.
3. אף בטענות אלה של העירייה אין כדי להוות הצדקה לאי מילוי התחייבויותיה לפי הסכם 1.
4. ראשית, גם אילו הייתה מוכיחה העירייה כי העמותה הפרה את ההסכם עימה, לא היה בכך כדי להוות הצדקה לאי קיום התחייבויות העירייה לפי ההסכם. ההתחייבויות אשר נטען על ידי העירייה להפרתן אינן התחייבויות שלובות עם אלה אשר העירייה הפרה אותן, ולכן הפרת התחייבות על ידי העמותה (ככל שהייתה), אינה יכולה להביא בעקבותיה אי קיום התחייבויות אחרות על ידי העירייה.

אם העירייה הייתה שולחת הודעת ביטול של ההסכם עקב ההפרות הנטענות (ואדגיש כי אין משתמע מכך אישור לכך שהעירייה רשאית הייתה לעשות זאת במועד כלשהו), היה מקום לבחון האם הייתה הצדקה לכך, שכן ברור כי אם ההסכם בוטל כדין, אין מקום עוד לעשיית פעולות שנועדו לקיימו. דא עקא, העירייה לא שלחה לעמותה מעולם הודעת ביטול, ולכן לפנינו הסכם קיים, אשר טענות העירייה באשר להעדר תוקפו בשל אי קיום תנאים מסוימים בו נדחו לעיל. לפיכך, משלא שלחה העירייה הודעה על ביטול ההסכם, אין בטענותיה להפרתו כדי להשפיע על התוצאה בתיק הנוכחי.

1. שנית, באשר לטענות בדבר השכרה בתמורה, שלטענות העירייה מהוות הפרת הסכם על ידי העירייה, יש לזכור כי ההסכם אינו כולל איסור מפורש לכך שהעמותה תשכיר חלקים מהמגרש בהשכרת משנה. עם זאת, נדרשת הסכמת העירייה לחכירת משנה של המגרש, להשכרתו ולהרשאת שימוש בו (סעיף 4.5 להסכם 1). עוד יש לזכור כי לפי סעיף 2.1 להסכם 1, הוצהר על ידי העמותה כי האתר ישמש גם כמרכז לימודים עיוני ומעשי בתחומי הבזק והאלקטרוניקה. בסעיף 4.1 להסכם 1 התירה המועצה לעמותה לאפשר הקמת מתקנים שונים במגרש שייעודם קשור במטרות העמותה, ושניתן להשתמש בהם לתחזוקת האתר ולצרכי לימוד והשתלמות בתחומי הבזק והאלקטרוניקה. אין בראיות שהובאו על ידי הצדדים כדי להצביע על נושאי השיעורים/ההרצאות המתקיימים במכללה (עניינו של נספח "ד" לסיכומי העירייה הוא בקיום כיתות לימוד וכיתות מחשבים בבניין אתר ההנצחה, אך הרי האתר מיועד לצרכי לימוד והשתלמות כאמור בהסכם). אין לפיכך מקום להגיע בהליך הנוכחי למסקנה כי השכרת חלק מהמגרש למכללה מהווה הפרת הסכם 1. גם לגבי החכרת המשנה לבזק אין להגיע למסקנות כאלה, וזאת על יסוד הטעמים המפורטים בהמשך פסק הדין.
2. העירייה טענה בסיכומיה כי היא שומרת על זכותה לתבוע את הכספים ששולמו לעמותה, ומבלי להביע עמדה אם יכולה היא לעשות כן אם לאו, טענתה של העירייה לזכות בכספים ששולמו אינה יכולה להוות טעם לאי קיום ההסכם על ידה.
3. לכל אלה יש להוסיף עוד כי טענות אלה של העירייה לא הועלו לאורך השנים הרבות מאז נחתם הסכם החכירה. להיפך, העירייה הודיעה תדיר כי היא מטפלת בנושא רישום החכירה בלא להעלות טענות כלפי העמותה.

כך למשל, במכתבו של עו"ד יחיאל אטיאס, ב"כ המועצה, ליו"ר העמותה, מר יהודה מתתיהו, מיום 3.8.92 צוין כי הליכי השלמת הרישום טרם הסתיימו (ר' נספח 11 לסיכומי העמותה). במכתב מענה למר יהודה מתתיהו מיום 18.7.99, ציין ראש העיר דאז, עוזי מאיר, כי: "העירייה תקדם את תהליך רישום הקרקע ע"ש העמותה" (ר' נספח 10 לסיכומי העמותה). לא זו אף זו. ביום 29.3.01 שלח ראש העיר דאז עוזי מאיר מכתב למנהל מחוז מרכז של מינהל מקרקעי ישראל, ובו ציין כי הוא מאשר לנציג העמותה לטפל בשם העירייה בנושא העברת הרישום במקרקעין מהעירייה לעמותה (ר' נספח 12 לסיכומי העמותה).

הסכם עמותה - בזק

1. בהסכם זה, שנחתם מספר חודשים לאחר שנחתם ההסכם בין העמותה לבין העירייה נכללו ההוראות שנזכרו בסעיף 7 לעיל, ובהן גם התחייבות העמותה להחכיר לבזק את חלקה במקרקעין בחכירת משנה ארוכת טווח, ללא תשלום, ולרשום זכות זו של בזק "מיד לכשיתאפשר, יחד עם רישום זכויותיה של העמותה" (סעיף 5 להסכם).
2. בזק טוענת כי עצם העובדה כי העמותה לא עמדה בחובתה דלעיל, מהווה הפרה יסודית של העמותה את הסכם העמותה – בזק, וכן כי העמותה לא פעלה בשקידה סבירה וראויה לצורך ביצוע רישום זכויותיה וזכויות בזק, בכך שלא הגישה תביעה נגד העירייה, וכי אף בכך הפרה העמותה את ההסכם הפרה יסודית.
3. לא מצאתי כי יש יסוד לטענות בזק נגד העמותה.
4. ברור היה לבזק ולעמותה כי לא ניתן יהיה לרשום את חכירת המשנה של בזק, בלא שתירשם לפני כן החכירה של העמותה.

מהמסמכים שצורפו על ידי העמותה (למשל, נספחים "י" – "יח" לתצהיר מטעם העמותה; חלק מהמסמכים שבנספח ת/5 לתצהיר מטעם בזק) עולה כי העמותה פעלה משך כל התקופה מול העיריה במאמץ לקדם ולסיים את רישום החכירה לטובת העמותה, ובעקבות כך גם את חכירת המשנה לטובת בזק. מדובר במסמכים רבים מאד, החל משנת 1992 ואילך, בהם האיצה העמותה בעירייה והפצירה בה תדיר לקדם את נושא רישום החכירה לטובת העמותה. על יסוד מסמכים אלה ניתן לומר כי העמותה פעלה בשקידה ראויה על מנת לרשום את זכויותיה ואת זכויות בזק במגרש.

בנוסף, בזק הגישה את תביעתה נגד העמותה בשנת 2002, ומאז נעשו ניסיונות רבים לכך שהעירייה תשלים את טיפולה בנושא ותייתר בכך את התביעה. לא היה מקום לכך שהעמותה תתבע את העירייה בתביעה נפרדת כשתביעת בזק תלויה ועומדת. משהתברר כי העירייה שינתה את עמדתה, והיא מתנגדת מטעמים שונים לרישום, תיקנה בזק בשנת 2011 את תביעתה והוסיפה את העירייה כנתבעת נוספת בתובענה, והעמותה שלחה הודעת צד ג' לעירייה. אף בכך, מילאה העמותה את חובותיה ליישום ההסכם בינה לבין העירייה וליישום ההסכם בינה לבין בזק.

הבטחות והתחייבויות העירייה כלפי העמותה וכלפי בזק

1. בזק והעמותה מסתמכים על שני מכתביו של ראש המועצה דאז, מר מרדכי ליניק, מיום 5.4.88 (מועד חתימת ההסכם עמותה – עירייה) בהם אישר מר ליניק כי העמותה תוכל להחכיר לבזק שטחים מתאימים במגרש בחכירה משנית בתנאי חכירה ראשית, על מנת שבזק תבנה מרכזת טלפונים תת קרקעית במגרש. עוד הסתמכו על התנהגות העירייה וראשי העירייה בתקופה שלאחר כהונתו של מר ליניק שלא הסתייגו מהבטחות אלה, אלא הביעו נכונות לקיימן.

שתיהן טוענות כי מדובר בהבטחות מנהליות מחייבות לפי הפסיקה שיש לחייב את העירייה בקיומן.

1. יסודם של דיני ההבטחה המנהלית פותחו בפסק הדין בבג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673 (1975) (להלן: "עניין סאי-טקס"). בעניין סאי טקס נקבע כי חובת הרשות לקיים את הבטחותיה המנהליות נעוצה בחובתה הכללית לנהוג בהגינות כלפי האזרח, ומשהתקיימו התנאים לגיבוש הבטחה מנהלית מחייבת, כי אז "ההגינות הציבורית דורשת שההבטחה תקוים הלכה למעשה".
2. על-פי הפסיקה שהתפתחה בנושא הבטחות מנהליות, נדרש קיומם של 4 תנאים מצטברים להוכחת הבטחה שלטונית:

א. נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה;

ב. הייתה לנותן ההבטחה כוונה להקנות לה תוקף משפטי;

ג. נותן ההבטחה הוא בעל יכולת למלא אחריה;

ד. אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.

[עניין סאי-טקס; בג"צ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2) 773 (1993); בג"צ 4915/00 רשת חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(5) 451 (2000); עמותת כולל ע"ש שמואל הנביא זיע"א על ציונו הקדוש נ' שר התיירות (2.5.13)].

1. הבעיה העיקרית בהכרה במכתבי ראש המועצה דאז כהבטחה שלטונית נעוצה בתנאי הראשון, לפיו על נותן ההבטחה להיות בעל סמכות לתיתה. ההסכם בין העמותה לבין העירייה קובע כי החכרת המגרש לאחֵר בחכירת משנה טעונה הסכמת המועצה מראש ובכתב. הסכמת המועצה נאמר, ולא הסכמת ראש המועצה. לא בזק ולא העמותה הראו כי קיימת סמכות של ראש המועצה לבדו ליתן הסכמה כזו. מכאן שנדרשת לכך החלטה של מליאת המועצה.

במאמר מוסגר אציין כי לא מצאתי בסיס לטענת העירייה כי סעיף 188 לפקודת העיריות חל גם על מתן הרשאה והסכמה של העירייה לחכירת משנה שתבוצע על ידי החוכרת הראשית. הוראות סעיף 188, כפי שהובאו בסעיף 41 לעיל, חלות על החכרה ראשונית ישירה של העירייה או הרשאת שימוש ראשונית של העירייה שאין בה משום שכירות, אך אינן חלות על מקרה של מתן רשות לחוכר ראשי להחכיר את הנכס החכור בחכירת משנה.

1. נחזור לתנאי הראשון. ישנם מקרים ונסיבות בהם מרוככת הדרישה כי נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה.

כך נקבע בע"א 2054/98 אחים רויכמן שומרון בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(2) 433 (2001) כי:

"ככלל, בבואנו לבחון את רשויות המדינה בפעולתן כלפי הפרט יש לתת משקל רב לכך שכאשר מדובר בממשלה, התנהגותה ופעולותיה באמצעות אחת מזרועותיה או באמצעות גורם הפועל מטעמה עשויות ליצור מצג שיחייב את גורמי הממשל באשר הם. קיימות נסיבות שבהן אין להטיל על הפרט העומד אל מול המנגנון הממשלתי, הביורוקרטי, להתמודד עם חלוקת הסמכויות הפנימית של נושאי המשרה השונים, והמדינה תהא מנועה מלהתכחש לפעולותיהם והבטחותיהם של עובדיה גם אם ניתנו בחוסר סמכות".

למקרה בו יושם חריג זה, ר' עת"מ (נצרת) 35105-07-12 ג'אבר נ' מועצה מקומית מג'אר (7.3.13).

1. כאשר נבחן את ענייננו נגלה כי בנסיבות המקרה יש מקום להחיל את החריג האמור, וזאת מהטעמים הבאים:

א. ביום 5.4.88, מועד חתימת ההסכם בין העמותה למועצה, חתם ראש המועצה על כתב הרשאה, הנדרש לפי אותו הסכם לצורך החכרת משנה של המגרש. בכתב ההרשאה אישרה המועצה לעמותה להחכיר את זכויותיה במגרש לבזק. אין מדובר בהרשאה בעל-פה, אלא בהרשאה מסודרת בכתב, על נייר המועצה, אשר קדם לה מכתב נוסף מיום 8.4.87, בו ציין ראש המועצה כי במסגרת החוזה בין המועצה לבין העמותה שיובא לאישור שר הפנים, תכלול המועצה סעיף בדבר הסכמתה להקמת והפעלת מרכזיית בזק מתחת לאתר ההנצחה, לפי הסדר בין העמותה לבין בזק. אין מדובר, אפוא, בגחמה רגעית, אלא במהלך שנדון חודשים ארוכים לפני חתימת ההסכם הרלבנטי ומתן ההרשאה.

ב. עותק המכתב נשלח ליועץ המשפטי של המועצה, אשר לא העלה כל טענה בדבר העדר תוקף לכתב ההרשאה.

ג. הגורם אשר חתם על כתב ההרשאה הוא בעל התפקיד הבכיר ביותר במועצה, ראש המועצה.

ד. אין מדובר בהרשאה הכוללת התחייבות כספית מבחינת המועצה/העירייה, אלא בהרשאה לעמותה להחכיר חלקים מהמגרש בחכירת משנה.

ה. קיים טעם בעל משמעות רבה למתן ההרשאה האמורה. הדברים עולים ממכתבו של ראש המועצה מיום 5.4.88 לבזק, שהובא במלואו בסעיף 6 לעיל.

עינינו הרואות, כי ההרשאה לא ניתנה לעמותה בחלל הריק, כהטבה לבזק מטעם עלום כלשהו, אלא עקב רצון המועצה לשכנע את בזק לתת עדיפות ליהוד בהקמת מרכזת טלפונים חדישה וגדולה יותר בתחומה, שכן המערכת המיושנת בעיר גורמת לתקשורת לקויה ולסבל למשתמשים בשירותיה, לענות על הצרכים המידיים של העיר ולשפר את איכות החיים של תושביה.

ו. ההסכם בין בזק לבין העמותה נחתם, ומרכזת הטלפונים הוקמה, בהסתמך על הרשאה שנזכרה לעיל.

ז. עובדת הקמת מרכזת הטלפונים על ידי בזק בשטח המגרש לא הייתה סוד מבחינת העירייה. לאורך כל השנים מאז ניתנה ההרשאה, לא העלתה העירייה טענה, כאילו העמדת השטחים על ידי העמותה לצורך הקמת מרכזת הטלפונים על ידי בזק הייתה טעונה אישור של העירייה שלא ניתן, וכאילו על בזק להחזיר את ההחזקה במגרש. כמו כן, מתיאור פגישה בעירייה (שלא נטען על ידי העירייה כי אינו נכון), עולה כי העירייה מכירה בזכויות בזק במגרש (ר' מכתב ב"כ העמותה לב"כ בזק מיום 7.12.09, נספח ת/5 לתצהיר מטעם בזק).

ח. לא רק זאת, אלא שבשנת 2004 אושרה על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה "המרכז" תכנית מפורטת מס' יד/1/6056 המשנה את הייעוד של שטח ציבורי פתוח במגרש גם למרכזת טלפונים תת קרקעית, באופן שתותר הקמת מרכזת טלפונים כזו בשטח של 1,000 מ"ר מתחת למגרשים 1201 ו-1208 (נספח ת/4 לתצהיר בזק). יוזמת תכנית מפורטת זו היא העירייה בעצמה, דהיינו היא עצמה יזמה וקידמה תכנית המאשרת שינוי ייעוד, כך שיוכר הייעוד של מרכזת הטלפונים של בזק במגרש.

ט. התנהגות העירייה לאור כל האמור לעיל נעדרת תום לב. על מנת לקבל את הסכמת בזק להקים מרכזת טלפונים חדשה לרווחת תושבי העיר והמפעלים שבה, נתן בשנת 1988 ראש המועצה בשם המועצה את הסכמתה לכך, שהעמותה תחכיר בחכירת משנה שטח מתאים לבזק לצורך האמור לעיל. גם לאחר שמוקמת המרכזת, אין המועצה/העירייה חוזרת בה מההסכמה, אלא ממשיכה לנהוג משך עשרות שנים באופן שיש בו כדי להראות כי נתונה הסכמתה להקמת המרכזת ולתפעולה על ידי בזק, וכי היא מכירה בזכויות בזק. משך כל פרק הזמן הזה של למעלה מ-20 שנה, לא דאגה העירייה לממש את התחייבותה, ולהביא את ההסכם עם העמותה לאישור שר הפנים, באופן שיאפשר גם רישום זכויות בזק כחוכרת משנה. רק כאשר מגיע "רגע האמת", בשנת 2011, בחלוף זמן רב מאז הגישה בזק את תביעתה נגד העמותה, כאשר על העירייה לפנות לשר הפנים ולבקש אישורו, בבחינת הסרת מכשול אחרון למימוש התחייבויותיה, מוצאת היא "פגמים" בהסכם החכירה עם העמותה, ולהרשאה שניתנה על ידי ראש המועצה (עת הייתה עוד מועצה מקומית), מתייחסת היא כאילו לא הייתה, וכאילו לא פעלו העמותה ובזק על פיה, תוך השקעות ותוך יצירת מצב קיים.

וכך כותב מנכ"ל העירייה בתצהירו מיום 3.7.12:

"...אינני יודע מדוע לא בוצעה פניה למשרד הפנים ובשל הזמן הרב שחלף, משנת 88 ועד היום, קשה להתחקות אודות אשר ארע. בכל מקרה, להערכתי הסיבה לכך יכול ונעוצה בעובדה כי במשך שנים ארוכות העירייה הייתה מצויה במשבר פיננסי וניהולי קשה...

לאחר סעיפים רבים נוספים בתצהיר, ובהם שיר הלל לראש המועצה המכהן בזמן חתימת התצהיר, הוסיף המנכ"ל כך:

"כעת, משזכה מר יוסי בן דוד, להביא את העירייה לעצמאות כלכלית, ומשנערכו פניות על ידי העמותה לעירייה בעניין, בחנו היועצים המשפטיים את הנושא ומצאו פגמים רבים המאיינים תוקפו של הסכם החכירה, כמפורט בהרחבה בכתבי ההגנה שהוגשו מטעם העירייה..."

בכל הכבוד, אין בידי לקבל הסברים אלה. טובת המועצה דאז והעירייה דהיום, חייבה הקמת מרכזת חדשה לרווחת התושבים, ולצורך זה ניתנה הרשאה לבזק לחכור בחכירת משנה את השטח בו תוקם המרכזת. כיום, בחלוף עשרות שנים, וכשהמרכזת שהוקמה היא עובדה מוגמרת, מתנערת העירייה מההרשאה, מההשקעות שהושקעו, מהמצגים שהציגה, מיוזמתה לשינוי התכנית המפורטת שחלה על המרכזת, ובשיהוי עצום, שההסבר שניתן לו, לאו הסבר הוא, טוענת היא טענות שונות הסותרות את כל התנהלותה מאז ועד היום.

בכך יש חוסר תום לב מובהק מצד העירייה.

כבר נפסק כי מקום שהרשות היא צד לחוזה, מוטלת עליה חובה כפולה ומכופלת לנהוג בהגינות ובתום לב [ע"א 9073/07 מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ (3.5.2012); רע"א 8733/96 לנגברט נ' מדינת ישראל – מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(1) 168 (1999)].

בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28, 45 (2001), צוין כי על הרשות הציבורית:

"...לפעול לא רק על-פי אמות מידה של תום לב הנשאבות מדין החוזים, והמחייבות כל מתקשר בחוזה, אלא גם מתוך הגינות וסבירות הנגזרות מתפקידה כנאמן הציבור... הרשות הציבורית כפופה לעקרונות המשפט הציבורי, וחובת ההגינות בכלל זה, גם כאשר היא פועלת במישור הפרטי והיא אינה נהנית בתחום זה מאותו חופש פעולה המוקנה לפרט בניהול ענייניו".

גם בבג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל (12.8.93) צוין כי:

"...חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בתום-לב בהתקשרויותיה החוזיות נגזרת הן מן המשפט האזרחי, המטיל חובת תום-לב על כל מתקשר, והן מן המשפט הציבורי, המחייב רשות ציבורית לנהוג בהגינות וביושר כלפי אזרחיה בכל מגעיה עמם. ואולם חובת ההגינות המינהלית – שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור – מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הציבורי".

1. העולה מכל האמור לעיל הוא כי למרות שראש המועצה לא היה מוסמך ליתן לבדו בשם המועצה את ההרשאה להחכרת המגרש בחכירת משנה לבזק, מכל הטעמים שצוינו לעיל, יש מקום להחיל בנסיבות המקרה את החריג לתנאי שעל נותן ההבטחה להיות בעל הסמכות לתתה.
2. באשר לתנאי השני (כי הייתה לנותן ההבטחה כוונה להקנות לה תוקף משפטי), לא יכול להיות ספק בקיומו. שני המסמכים שנחתמו ביום 5.4.88 על ידי ראש המועצה דאז מנוסחים באופן בהיר, מדויק ומקצועי, ויכול שנוסחו אף על ידי עורך דין. הכוונה להקנות להם תוקף משפטי עולה מכל שורה ושורה בהם, ולא יכולה להיות מחלוקת על כך.
3. באשר לתנאי השלישי (כי נותן ההבטחה הוא בעל יכולת למלא אחריה), משנשללה טענת העירייה כי חלות בעניין ההרשאה הוראות סעיף 188 לפקודת העיריות, נסתתמו גם טענותיה בעניין זה. מדובר כאמור בהרשאה, ולכל היותר מבחינה מעשית היה על ראש המועצה להביא את נושא ההרשאה לאישור המועצה. הדבר לא נעשה, ובחלוף שנים כה רבות מאז ניתנה ההבטחה, מנועה, אפוא, העירייה מלטעון כי בעל ההבטחה אינו יכול למלא אחריה.
4. באשר לתנאי הרביעי (אין צידוק חוקי לשנות או לבטל את ההבטחה השלטונית), אף הוא מתקיים. העירייה הודיעה כי היא אינה מתנגדת להחכרת המגרש לעמותה, ובעקיפין כנראה גם לא תתנגד לחכירת המשנה לבזק, אלא שטענתה היא כי אסור היה לעמותה לקבל כספים מבזק, ולעשות רווח שאופיו מסחרי, וכי הכספים ששילמה בזק היו צריכים להיות משולמים לעירייה (סעיפים 29-30 לסיכומי העירייה). אינני מקבל את טענות העירייה כי העמותה פעלה לסיחור המקרקעין. אני מקבל את טענת בזק והעמותה, לפיה הכספים שהעבירה בזק לעמותה לא הועברו כדמי חכירה אלא כהשתתפות בהוצאות ההקמה, הפיתוח והתחזוקה של המרכזת ואתר ההנצחה, וכך גם הכספים המועברים במהלך השנים על ידי בזק כהשתתפות בהוצאות התחזוקה. בהתאם לכך אף נחתם הסכם השתתפות בהוצאות בין העמותה לבין בזק ביום 4.4.02 ותוספת להסכם מחודש נובמבר 2011 (ר' נספח ת/3 לתצהיר בזק). העירייה לא הניחה בסיס לטענתה כי כספים אלה מהווים דמי חכירה, ואף לא הצביעה היכן בהסכם החכירה בינה לבין המועצה נאסר על העמותה לקבל כספים אלה. להיפך, יש הגיון לא מועט בטענת העמותה כי כספים אלה נדרשים לה, נוכח העובדה שאינה יכולה לשאת לבדה בהוצאות התחזוקה של האתר מתוך תקציבה המצומצם.

הוויכוח בין העירייה לבין העמותה ובזק הוא ויכוח כספי בעיקרו (טענת העירייה לזכות בכספים ששולמו ומשולמים על ידי בזק), ובוודאי שאין הוא מהווה צידוק לכך שהעירייה תפר את התחייבויותיה ותתנער מההבטחות השלטוניות שניתנו.

1. תוצאת האמור לעיל היא כי יש לראות בהרשאה שניתנה לעמותה להחכיר בחכירת משנה חלק מהמגרש לבזק, כהבטחה שלטונית כלפי העמותה וכלפי בזק, אשר מחייבת את העירייה, יש מקום לאוכפה, ואין לאפשר לעירייה לפעול בניגוד לה.

סיכום

1. נוכח האמור לעיל יש מקום ליתן סעדים אופרטיביים כדלקמן:

א. על העירייה לפנות תוך 30 יום לשר הפנים ולבקש את אישורו להסכם החכירה מיום 5.4.88 בינה לבין בזק. לפניה יצורף עותק פסק דין זה. על העירייה להעביר לבזק ולעמותה עותק מהפניה לשר הפנים, במקביל להעברתה אל השר. לנוכח פרק הזמן הניכר שחלף, באשמת העירייה ולא באשמת הצדדים האחרים, מאז נחתם הסכם החכירה, ועד שתיעשה הפניה אל השר כאמור לעיל, מתבקש שר הפנים ליתן החלטתו בפניה זו בהקדם האפשרי, ותוך תשומת לב לתוכן פסק הדין.

ב. יש להכיר בכתב ההרשאה מיום 5.4.88 שניתן על ידי ראש המועצה דאז, מרדכי ליניק, כהרשאה תקפה של המועצה ושל העירייה להחכרת חלק מהמקרקעין לבזק בחכירת משנה על ידי העמותה, בהתאם לסעיף 4.5 להסכם החכירה מיום 5.4.88 בין העמותה לבין העירייה.

ג. ככל ששר הפנים יתן אישורו כאמור בס"ק (א) לעיל, על העירייה והעמותה לפעול לרישום החכירה במגרש על שם העמותה, וכן לרישום חכירת משנה לטובת בזק, תוך 6 חודשים ממתן האישור על ידי שר הפנים, ולהכין ולחתום על כל מסמך שיידרש לצורך האמור לעיל.

1. לא מצאתי כי יש מקום למינוי כונס נכסים, כפי שהתבקש בכתב התביעה המתוקן.
2. העירייה תשלם לבזק ולעמותה הוצאות משפט שהוצאו על ידי כל אחת מהן (כולל אגרה בהודעת צד ג') בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום הוצאתן ועד התשלום בפועל, וכן תשלם שכ"ט עו"ד בסך 25,000 ש"ח לבזק ושכ"ט עו"ד זהה לעמותה.

ניתן היום, כ"ו חשוון תשע"ו, 08 נובמבר 2015, בהעדר הצדדים.