1. עתירה לביטול דרישת המשיבה מהעותרת לתשלום אגרת הנחת צינורות מים בסך של 26,167,108 ₪. המחלוקת העיקרית הינה בשאלה האם העותרת חייבת בתשלום האגרה, כולה או חלקה.

רקע

2. העותרת הנה חברת פרטית המחזיקה בתחום שיפוטה של המועצה המקומית זכרון יעקב (להלן: "המועצה") מקרקעין בהם הנה מנהלת מפעל העוסק ביצור חומרי נפץ (להלן: "המפעל"). המפעל הוקם על ידי העותרת בשנות ה-50, על פי היתרים כדין שקיבלה העותרת כבר בשנת 1953. מאז עושה העותרת שימוש במקרקעין.

מהעתירה עולה, כי רק בשנת 1957 נחתם בין העותרת לבין רשות הפיתוח הסכם ולפיו חכרה העותרת שטח של 383.1 דונם (נספח א'-4 לעתירה). מדובר בשטח המצוי בשולי הישוב ובינו לבין שכונות המגורים מצויה רצועה של אדמת בור ויער. בשטח המוחכר הקימה העותרת מבנים ומתקנים כנדרש לצורך הקמת המפעל. בשנת 1971 חכרה העותרת שטחי קרקע נוספים של 233.8 דונם, ובשנות ה-90 חכרה 292.3 דונם נוספים.

3. לטענת העותרת, את מרבית המבנים במפעל היא הקימה עוד בשנות החמישים, בסמוך לאחר הקמת המפעל. מבנים נוספים הוקמו גם בשנים מאוחרות יותר, אולם משנת 2000 ואילך לא הוקמו מבנים כלשהם (סעיף 14 לעתירה). העותרת טוענת, כי כיום הנה חוכרת שטח של 909.2 דונם וכי השטח הבנוי במפעל, כולל שטחי שירות ובריכות הנו 11,926 מ"ר (ראו נספח א-6 לעתירה).

עוד יצוין, כי כבר עם הקמת המפעל הוכשרה בו רשת מים פנימית, כלומר מערכת צינורות ואביזרים להולכת המים בין חלקי המפעל השונים. רשת מים זו חוברה לצנרת המים של המועצה. בין הצדדים קיימת מחלוקת מי הקים או נשא בעלויות הקמת הקו המחבר, אולם מוסכם כי קו זה קיים שנים רבות, כי הוא חוצה שטחי בור ויער ומתחבר לתשתית המים של המועצה.

4. בשנת 2004 הגישה העותרת בקשה לאישור תכנית מפורטת ש/974 (נספח י"ב לכתב התשובה), בגדרה עתרה לשינוי תכנית המתאר הקודמת, להרחבת זכויות הבניה ולהכשרתם של מבנים שנבנו שלא על פי התכנית הקודמת. לאחר אישורה של התכנית בשנת 2004, החלה העותרת לפעול לקבלת לגליזציה לבניה החורגת (סעיף 30 לתשובת המועצה).

5. עוד נציין בפרק המבוא, כי בשנים האחרונות ביצעה המועצה עבודות שונות במערכת הולכת המים בישוב ובין היתר ביצעה החלפה של קו מים בדרך רבין, בסמוך לנקודת החיבור של הצינור המוביל למפעל (סעיף 35 לכתב התשובה). המועצה אף החלה בתכנון עבודות נוספות, לרבות הקמת בריכת מים שתשרת את האזור (ראו נספחים ה'-י' לתשובת המועצה).

דרישות התשלום והליכים קודמים

6. בעקבות הגשת הבקשות למתן היתרים בדיעבד (לגליזציה) למבנים החורגים בשטחי המפעל, נשלחו לעותרת בשנת 2008 שתי דרישות תשלום על סך כולל של 203,700 ₪ (להלן: "הדרישות הראשונות"). העותרת כפרה בחיובים ובין הצדדים התנהלה חלופת מכתבים בקשר לדרישות הראשונות שלא הביאה להשגת הסכמה כלשהי.

ביום 18/5/04 נשלחה לעותרת דרישת תשלום חדשה, היא הדרישה נשוא העתירה (נספח א' לעתירה (להלן: "דרישת התשלום"). בדרישת התשלום נאמר כי בעקבות דין ודברים בין הצדדים "למדה המועצה, כי מפעלי ח"ן לא שילמה אגרת הנחת צנרת כדין בגין נכסים שונים לגביהם היא חייבת בתשלום זה [...]". בהמשך, פורטה הדרישה והעותרת חויבה בתשלום אגרה בגין שטחי בניין של 12,707 מ"ר ובגין שטחי קרקע של 1,091,596 מ"ר. בסך הכל חויבה בתשלום סך של 26,167,108 ₪.

7. עם קבלת דרישת התשלום, החלו הצדדים במגעים זה עם זה. כדי לברר את טענותיה, דרשה העותרת לקבל לעיונה מידע ומסמכים שונים ומשבקשתה נדחתה, הגישה עתירה לבית משפט זה, לקבלת מידע וזכות עיון במסמכים על פי חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 (עת"מ 17817-03-10).

עתירה זו לקבלת המידע הובאה לדיון בפניי וביום 21/11/10 הושגה בין הצדדים הסכמה שאושרה על ידי בית המשפט והעותרת קיבלה את המידע עליו הוסכם (ראה פסק הדין שצורף כנספח כ' לסיכומי המשיבה).

8. במקביל, פנתה העותרת לבית משפט זה וביקשה ארכה להגשת העתירה לביטול דרישת התשלום. ארכות כמבוקש ניתנו עד שהעתירה הוגשה. גם לאחר הגשת העתירה התעכבו ההליכים לצורך קבלת המידע ולשם ניהול משא ומתן שלא צלח.

עיקר הטענות

9. העותרת טוענת כי כלל אינה חייבת בתשלום אגרת הצינורות. לטענתה, על פי חוק עזר לזכרון יעקב (אספקת מים), התשכ"ו-1966 (להלן: "חוק העזר"), אין לחייבה בתשלום אגרה, שכן היא חוברה לרשת מים פרטית לפני חקיקת חוק העזר ומכל מקום, לפני ביצוע העבודות נשוא הדרישה. עוד נטען, כי ככל שהדרישה מתבססת על עבודות מאוחרות או על בניית מבנים בשטחי המפעל לאחר כניסת חוק העזר לתוקף, הרי שמאז אותם מועדים ועד משלוח הדרישה, חלפה תקופת ההתיישנות.

העותרת מבהירה כי לא ביצעה כל עבודות בנייה חדשות מאז שנת 2000 ואילך. העותרת מדגישה, כי הבסיס לדרישה הוא ניסיונות חוזרים ונשנים של המועצה לגבות ממנה תשלום שלא כדין כעולה גם מדרישות הארנונה המופרזות שנשלחו אליה.

העותרת מוסיפה וטוענת כי הדרישה חושבה על פי שטחי קרקע ובניין שאינם תואמים את המצב בשטח. כן העלתה טענות ביחס לתעריפים בהם חויבה.

10. המועצה מצדה מבקשת לדחות את העתירה. המועצה מדגישה כי העותרת מעולם לא שילמה עבור צנרת המים אף שהיא נהנית מתשתית המים שהקימה המשיבה כבר שנים רבות. לטענת המועצה, היא התקינה את קו החיבור שבין המפעל לקו המים של הישוב והיא אף דאגה לאחזקתו ושדרוגו. לאחרונה, כך נטען, בוצעו עבודות לשיפור קו המים ומתוכננות עבודות תשתית נרחבות לשיפור מערכת המים המובילה לאזור המפעל ולמפעל עצמו. המשיבה מוסיפה וטוענת, כי הבנייה בשטח המפעל נעשתה ללא כל היתר ועל כן משאושרה תכנית המתאר החדשה והוגשה בקשת לגליזציה, קמה לה עילה לדרוש את התשלום עבור כל שטחי המפעל.

המועצה דוחה את הטענות בעניין השטחים ומפנה לשטח המפעל כפי שצוין בתכנית המתאר. כן מבקשת המועצה לדחות את הטענה בעניין התעריפים. לחלופין טוענת המועצה, כי יש לחייב את העותרת בתשלום עבור כל בנייה נוספת שאושרה ועל כן סבורה היא כי על העותרת לשאת לכל הפחות בתשלום האגרות נשוא הדרישות הראשונות.

דיון והכרעה

11. בטרם אדון במחלוקות השונות, אקדים מספר הערות על המסגרת המשפטית.

לצורך הקמת תשתיות עירוניות זקוקה כל רשות מקומית למימון. מימון זה עשוי להתקבל מגביית מיסים מקומיים, מהקצבות ממשלתיות, ממכירת שירותים ונכסים או מהטלת תשלומי חובה. סעיפים 251-250 לפקודת העיריות [נוסח חדש] מקנים לעיריות סמכות להתקין חוקי עזר ולהורות על הטלת היטלים, אגרות ודמי השתתפות על תושבי הרשות. סמכות דומה מצויה בסעיפים 14 ו-15 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] וכן בסעיף 152 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950.

הוראה מיוחדת המסמיכה את הרשות המקומית לפעול בכל הנוגע לאספקת מים ולהנחת צנרת מים לגביית תשלומים בשל כך, מצויה גם בסעיף 20 לפקודת העיריות (אספקת מים), 1936, אלא שסמכות זו לגביית החזר הוצאות מצומצמת להוצאות החיבור לנכסיו של בעל המקרקעין ואינה משמשת כמקור סמכות לגביית תשלומי חובה בגין התקנת מערכת הולכת המים בישוב כולו (ראו ע' שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות כרך א' 702, 703 (מהדורה שנייה, 2005)).

12. מבלי להרחיב בנושא אציין, כי בעבר נהגו הרשויות המקומיות לגבות היטלי פיתוח, לרבות אגרת צנרות מים, בשיטת "דמי ההשתתפות", כלומר גביית תשלום חלקו היחסי של כל בעל נכס בתשתיות שמשמשות אותו, אולם שיטה זו נזנחה וכיום נוהגות מרבית הרשויות המקומיות לגבות היטלי פיתוח ב"שיטת ההיטל". בשיטה זו מנותקת זיקת המימון הישיר מסכום ההיטל, דהיינו אין קשר בין עלות חיבורו של בעל נכס כלשהו לתשתיות העירוניות, לבין ההיטל המוטל עליו. ההיטל שמוטל על בעל כל נכס מחושב בהתאם לעלות הכוללת של המשאבים שמקצה הרשות לביצוע עבודות הפיתוח (שהוצאו בעבר ואשר הרשות מתעתדת להוציא בעתיד), ולענייננו, להתקנת מערכת הולכת המים, וזו מחולקת בין כלל בעלי הנכסים בישוב על פי תעריף קבוע מראש (ראו ע"א 4435/92 עירית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321 (1998); ע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2) 7, 13 (2003)); עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי (5/9/07); עע"מ 2314/10 עירית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (24/6/12)).

13. המעבר לשיטת ההיטל העלה בעיות חדשות, החל משאלת סמכותן של הרשויות המקומיות לחוקק חוקי עזר לגביית תשלום שבמהותו הנו "מס" או קרוב למס, וכלה בשאלות הזיקה הנדרשת כדי להטיל את חובת התשלום בכל מקרה (ראו סקירה בפסק דיני בעת"מ 3411-05-12 טכנולוגית להבים בע"מ נ' עיריית נהריה (20.3.13)). על אף קשיים אלו נפסק כי רשויות מקומיות מוסמכות לגבות היטלים המחושבים בשיטת ההיטל. עם זאת קבעו בתי המשפט כי לשם הטלת היטל הפיתוח, יש לעמוד על קיומם של שני תנאים; קיומה של זיקת הנאה בין בעל הנכס לבין התשתית שבעקבותיה נדרש ההיטל; הסכומים שייגבו ישמשו רק לתכלית לשמה נגבו (עע"מ 2314/10 הנ"ל, פסקה 17).

14. הדרישה ל"זיקת הנאה" רוככה בפסיקה וגם כאשר זיקת ההנאה הייתה רופפת, הכירו בתי המשפט בסמכות הרשות לדרוש את תשלום ההיטל. כך רוככה הדרישה לביצוע תשתיות ב"נכס גובל" והוכרו דרישות תשלום גם מקום שבין הנכס נשוא החיוב לבין התשתיות שבוצעו הפרידו נכסים שונים אשר אינם מונעים את ההנאה ועוד (ראו הערותי בעת"מ 3411-05-12).

זיקת ההנאה כפי שהתפרשה בפסיקה רוככה גם בנוגע לעיתוי הדרישה ונפסק כי הרשות מוסמכת לגבות היטלי פיתוח גם במועדים שונים ממועד ביצוע התשתיות, בין לפני ביצוען ובין לאחריהן (עע"מ 2314/10 לעיל). כל שנדרש הינו כי התרחש אירוע המצדיק את דרישת התשלום.

עיקר הדיון בדרישה להיטל פיתוח מתמקד, איפוא, בשאלה האם אירע האירוע המטיל חבות. ודוקו, הקמת התשתית או ההחלטה על הקמת תשתית אינה מספקת לצורך משלוח דרישת תשלום; רק הוכחת אירוע מגבש חבות, מקימה לרשות את הסמכות לדרוש את ההיטל.

15. האירוע המגבש את החבות ימצא בדין הרלבנטי המסמיך את הרשות לדרוש את התשלום. מקום שהדרישה הינה מכוח סמכות הרשות שנקבעה בחוק עזר, הרי שאת האירוע המגבש את החבות נמצא בהוראות החוק. אירוע מגבש עשוי להיות ביצוע פעולה על ידי הרשות; בדרך כלל ביצוע עבודות תשתית שמשמשות את הנכס; או פעולה של בעל הנכס, כגון בקשה להיתר בנייה, התחלת בנייה בנכס וכד'.

חוק העזר

16. העתירה בעניינו עוסקת בגביית אגרת צינורות. מקור הסמכות לדרישה מצוי בחוק העזר לזכרון יעקב (אספקת מים), התשכ"ו – 1966. חוק העזר קובע, בין היתר, חובת תשלום אגרת הנחת צינורות. אגרה זו מחושבת על פי תעריף קבוע המופיע בתוספת לחוק העזר. בתוספת נקבעה אגרה לכל מ"ר של שטח הנכס (כולל השטח המבונה) ואגרה נוספת לכל מ"ר בנוי.

האירועים מגבשי החבות קבועים בסעיף 4 לחוק העזר. וכך נאמר:

(א) בעל נכס – פרט לנכס שבו קיימת כבר רשת פרטית מחוברת למפעל מים – הגובל קטע רחוב שבו הניחה המועצה צינור מים, ישלם למועצה אגרת הנחת צינורות בשיעור שנקבע בתוספת.

(ב) אגרת הנחת צינורות מים תשולם עם הגשת הבקשה לפי סעיף 3(ב).

(ג) בעל נכס שבו קיימת כבר רשת פרטית מחוברת למפעל מים ישלם, אם הוגדל נפח הבנין או נבנה בנין חדש בנכס, אגרת הנחת צינורות מים בשיעור שנקבע בתוספת לגבי תוספת הבנייה או הבנייה החדשה.

רואים אנו כי חוק העזר מבחין בין שני סוגים של בעלי נכסים ולגבי כל אחד קובע מהו האירוע מגבש החבות ועיתויו. קבוצה אחת כוללת את בעלי הנכסים הכלליים שאין בהם רשת פרטית מחוברת למפעל מים (להלן: "בעלי הנכסים הכלליים"). הקבוצה השנייה הינה בעלי נכסים בהם מותקנת רשת פרטית מחוברת למפעל מים (להלן: "בעלי הרשת הפרטית").

17. לגבי בעלי הנכסים הכלליים, נקבע כי האירוע מגבש החבות הינו הנחת צנרת מים בקטע רחוב גובל. עיתוי התשלום נקבע בסעיף 4(ב), המפנה לסעיף 3(ב) לחוק העזר, שעניינו הגשת בקשה להיתר. סעיף 3(ב) לחוק העזר עוסק בהגשת בקשה להיתר להקמת "רשת פרטית" וזו מוגדרת כ"אביזר, דוד אגירה, מתקן להגברת לחץ, לויסות, לחימום או לפיזור וכן כל מתקן או מכשיר אחר המצוי בנכס והמשמש או המיועד לשמש לאספקת מים לנכס, למעט מד-מים".

באי כוח העותרת סבורים כי נפלה טעות בהוראת סעיף 4(ב) וכי הכוונה הייתה להפנות לסעיף 2(ב) לחוק העזר, הקובע תנאים לחיבור נכס למפעל מים, ועיתויו הגשת בקשה לחיבור, הרחבת חיבור, פירוקו או התקנתו מחדש. משמע, לגישת העותרת עיתוי החבות בתשלום האמור הינו בהגשת בקשה בקשר לחיבור הנכס למפעל המים ולא בקשה לחיבור רשת פרטית.

18. כך או כך, פרשנות סעיף 4(ב) לחוק העזר אינה בעלת חשיבות לגבי בעלי נכסים שבהם קיימת רשת פרטית. לגבי אלו חלה הוראת סעיף 4(ג) לחוק העזר. על פי הוראה זו, האירוע המגבש את החבות הינו שינויים בבנייה; הגדלת נפח הבניין או בניית בניין חדש. החבות הינה לתשלום אגרה רק בגין אותה תוספת בנייה שיצרה את החבות. ביצוע עבודות בנייה חדשות אינו מחיה חבות לתשלום עבור מבנים קיימים בנכס, כלומר חבות שבה היה חייב בעל הנכס בטרם הוקמת הרשת הפרטית.

19. ניתן לסכם ולקבוע כי החבות באגרת צנרת מים תקום ותגובש כדלקמן:

א. בעלי נכסים שאין בהם רשת פרטית – החבות תקום אם הותקן צינור מים בנכס גובל, והוגשה בקשה לפי סעיף 3(ב) להקמת רשת פרטית או 2(ב) לחיבור הרשת.

ב. בעלי נכסים שבהם רשת פרטית - עם הגדלת נפח הבנייה או הקמת מבנה חדש.

מכאן שהדיון בעניינו מחייב תחילה הכרעה כיצד יסווגו נכסיה של העותרת; האם העותרת הינה בעלת רשת פרטית או בעלת נכס כללי.

סיווג הנכס

20. מעיון בטיעוני הצדדים דומה כי אין חולק שבנכסיה של העותרת הותקנה רשת פרטית כבר לפני שנים רבות ועוד בטרם תוקן חוק העזר. לטענת העותרת, מרבית המבנים הוקמו לפני שנת 1965. מערכת הולכת המים בתוך הנכס חוברה לרשת הולכת המים בישוב בצינור שלגביו יש מחלוקת, האם הותקן על ידי העותרת או על ידי המועצה, אולם אין חולק כי הותקן לפני שנים רבות. כן אין חולק כי בנכס הוקמה מערכת הולכה פרטית שמשרתת את כל מתקני המפעל.

המועצה ידעה על הבנייה בנכס ועל התקנת רשת המים הפרטית, ולכל המאוחר נודע לה על היקף הבנייה עם משלוח דרישת הארנונה בשנת 2000.

נוסיף עוד כי גם אם ניתן היה להתייחס לשטחי הקרקע שהוחכרו בשנת 1971 כנכס נפרד, הרי גם בשטח זה הושלמו כל העבודות לפני שנים רבות והנכס כולו הינו בעל רשת פרטית. וכזכור, הגדרת רשת פרטית הינה רחבה ביותר ודי בהתקנת אביזרים, כלומר צנרת פרטית, ברזים וכו', כדי שהנכס יוגדר כבעל רשת פרטית.

מועד התגבשות החבות

21. ראינו כי החבות בתשלום אגרה בנכסים בהם מותקנת רשת פרטית, מתגבשת בעת ביצוע שינויים בנכס; הגדלת נפח הבנייה או הקמת בניין חדש. ודוקו, החבות אינה מותנית בקבלת היתר לבנייה וגם בנייה ללא היתר מגבשת חבות באגרת הנחת צינורות. זאת ועוד, חבות מתגבשת עם ביצוע הבנייה ולא בקבלת ההיתר, בין אם התקבל כדין לפני הבנייה או התקבל בדיעבד.

עוד נזכיר, כי על פי סעיף 4(ג) האגרה שעל בעל הנכס לשלם הנה זו המתחייבת מתוספת הבנייה בלבד. בניית מבנה חדש או תוספת בנייה, אינה מגבשת חבות לגבי שטחים אחרים, גם אם בעבר לא שולמה אגרה עבורם.

22. חוק העזר אינו קובע הוראות כיצד תובא הידיעה בדבר תוספת הבנייה לרשות המקומית. ברור כי תוספת בנייה או בנייה חדשה שנעשית על פי היתר שניתן כדין, יובאו לידיעת הרשות במועד קבלת ההיתר ובמועד קבלת האישור לאכלוס המבנה. בנסיבות כאלה מועד השלמת הבנייה יהיה ידוע לרשות המקומית ולא יווצר כל קושי בקביעת החבות באגרת צינורות לגבי תוספת בנייה כזו.

הקושי מתעורר כאשר הבנייה נעשית שלא כדין, ללא היתר בנייה. לגישת המועצה, הגשת הבקשה ללגליזציה, כלומר בקשה לקבלת היתר בדיעבד, מגבשת את החבות ללא קשר למועד השלמת הבנייה או למועד שבו נודע למועצה על הבנייה. לעומתה, טוענת העותרת כי המועד הרלוונטי הנו מועד השלמת הבנייה, ולחילופין המועד שבו נודע למועצה על הבנייה- מועד הידיעה. הואיל וממועד השלמת הבנייה ואף מהמועד שבו נודע למועצה על הבנייה חלפה תקופת ההתיישנות, כך לטענת העותרת, מנועה המועצה מלדרוש כעת את תשלום האגרה.

23. בעע"מ 2314/10 הנ"ל ביטל בית המשפט את הלכת בן עמי (דנ"א 10197/02 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובנייה בע"מ (22/2/04)) וקבע, כי חלוף הזמן ממועד הקמת התשתית אינו שולל את סמכותה של הרשות המקומית לדרוש תשלום ההיטל. וכך נאמר (פסקה 24):

"נוכח מאפייניה של שיטת ההיטל, החיוב בתשלום בגין תוספת בניה הוא חיוב משלים במהותו. בתור שכזה, אין הוא נדרש לקיים זיקת הנאה "חדשה" לנכס, מאחר שהזיקה המתחייבת כבר קיימת: היא נוצרה בעבר, עם ביצוען של עבודות התשתית שהקימו את עילת החיוב הראשונית בגין השטח הבנוי, והיא נותרת בעינה גם ביחס לחיוב המשלים, מאחר שהנכס ממשיך כל העת להשתמש בתשתית הקיימת וליהנות ממנה. זיקת ההנאה אינה מותנית אפוא בהקמת תשתיות נוספות, והחיוב המשני בהיטל אינו אלא המשכו והשלמתו של החיוב הראשוני. במילים אחרות: החיוב המשני הוא חלק בלתי נפרד מהיטל אחד שמועד החיוב בו אך פוצל לחיוב ראשוני ולחיובים עתידיים-נדחים".

פסק הדין דחה את הטענה כי מועד ההתיישנות מתחיל לרוץ במועד ביצוע עבודות התשתית. עם זאת, אין בפסק הדין הוראה כיצד לנהוג מקום שדרישת התשלום נשלחה לאחר שחלפה תקופת ההתיישנות ממועד הגשת הבקשה להיתר בדיעבד, או מהמועד שבו נודע לרשות המקומית על הבנייה הבלתי חוקית.

24. ראינו כי סעיף 4(ג) לחוק העזר אינו מתנה את החבות בתשלום האגרה בקבלת היתר בנייה, אלא בביצוע עבודות הבנייה. מרגע שבוצעו עבודות הבנייה, זוכה בעל הנכס ליהנות מהתשתית שהוקמה. העובדה שהבנייה נעשתה ללא היתר, אינה יכולה להצדיק הטלת נטל מימון התשתיות על בעלי הנכסים שפעלו כדין. אין הצדקה כי מי שבנה ללא היתר ייהנה מהתשתיות שהוקמו בלא לשאת בעלותן רק כי בשל התנהגותו שלו נמנעה מהרשות האפשרות לדרוש את תשלום האגרה במועד.

25. עם זאת, החבות בתשלום אינה יכולה לעמוד תלויה כנגד בעל הנכס ללא כל מגבלה. בעל נכס אשר לא נדרש לשלם היטל או אגרה, מכלכל צעדיו בהתאם. הוא מסתמך על שתיקת הרשות, הוא אינו יכול לשמור ראיות ללא גבול ואינו יכול לתכנן את תקציבו. על בעל הנכס לדעת מהם החיובים המוטלים עליו בשל הבנייה.

בדרך כלל נאמר לבעל נכס שכזה כי מחדלו שלו, בכך שבנה ללא היתר, הוא שהביאו לחוסר הידיעה וכל שעליו לעשות כדי לתכנן צעדיו הינו לבקש היתר כדין. לפיכך, ניתן היה לחשוב שכל אימת שהבנייה נעשתה שלא כדין, יידחה המועד לתחילת מרוץ ההתיישנות עד למועד הגשת הבקשה להיתר בדיעבד, אלא שהדברים עשויים להיות מורכבים יותר. לעיתים בנייה שנעשתה שלא כדין, הובאה לידיעת הרשות המקומית בדרכים אחרות, בין בדרך של הודעה מצד בעל הנכס ובין בדרך אחרת. כך למשל, עשוי בעל נכס שבנה בנייה בלתי חוקית להידרש לשלם ארנונה או תשלומי חובה אחרים על ידי הרשות (ראו לעניין תשלום ארנונה על בנייה שלא כדין עע"מ 7878/10 עיריית רעננה נ' שמיע (31/1/12)). במקרים שכאלו, יכול בעל הנכס לצפות כי מרגע שנדרש על ידי הרשות לשלם תשלומי חובה למיניהם ומשהוברר לרשות מהו היקף הבנייה שבוצע בנכס, תדרוש הרשות את מלוא התשלומים המגיעים לה בגין הבנייה האמורה, לרבות אגרת הנחת הצינורות אם חלה.

26. כאן נזכיר כי רשות מנהלית מחויבת לנהוג בהגינות כלפי האזרחים. חובת ההגינות המוטלת על הרשות המנהלית, מוכרת כאחת מאבני היסוד של המנהל הציבורי (בג"צ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, פ"ד נב(1) 289 (1998); י' זמיר הסמכות המינהלית כרך ב' 997 (מהדורה שנייה מורחבת, 2011)). בבר"מ 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ (17/4/08)), דן בית המשפט העליון בחובת ההגינות המוטלת על רשות לברר בכל הנוגע לשינוי מחזיק בנכס לצרכי הטלת חיוב בארנונה. בין השופטים נפלה מחלוקת האם חובת ההגינות מטילה על הרשות חובת פעולה אקטיבית לבירור זהות המחזיק. עמדת השופט י' דנציגר, שהרחיבה את חובת הבדיקה האקטיבית, לא התקבלה על שאר חברי ההרכב. עם זאת, נפסק, גם על דעת השופטת ארבל, כי מקום שבו הייתה לעירייה ידיעה בפועל על שינוי המחזיק, התעלמות מידיעה זו מהווה התנהגות בלתי סבירה ומנוגדת לחובת ההגינות. השופטת א' פרוקצ'יה השאירה בצריך עיון את האפשרות שבמצבים בהם תוכח ידיעה בפועל יראו בידיעה זו תחליף להודעה על שינוי המחזיק באופן המחייב את העיריה לפעול רק כנגד המחזיק בפועל. בעע"מ 7878/10 מוסיף השופט רובינשטיין ומבהיר:

אמנם סבורני, כי בהינתן היקף הנכסים הגדול שעל רשות מקומית - ולמצער רשויות מקומיות רבות - לפקח עליהם, ובהתחשב בחובת הדיווח ובאי החוקיות של עבירות הבניה, ניתן להאריך את תקופת ההתיישנות במידה מסוימת, אשר תביא לידי ביטוי תקופה סבירה לצורך גילוי עבירות בניה (ויתכן שבמסגרתה יינתן משקל גם לנקיטת פעולות להסתרתן). תוצאה מסוג זה, המעוגנת בכלל הגילוי המאוחר, משתלבת היטב בשורה של שיקולי מדיניות - הן מתחום גביית מס אמת וחלוקה שווה של הנטל, והן מתחום המאבק בנגע הבניה הבלתי חוקית (ראו לדוגמה רע"פ 2885/08 הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו נ' דכה (לא פורסם); רע"פ 5584/03 פינטו נ' עיריית חיפה, פ"ד נט(3) 577) - וגם עם הקושי המובנה בתוצאה לפיה יוצא חוטא נשכר. נראה לי, כי סביר יהיה לאמץ תקופה כזאת בגדרי כלל הגילוי המאוחר, ואולם קביעת אורך התקופה היא שאלה מורכבת, הטעונה הכרעה נורמטיבית בדבר אמת-המידה להתנהלות מצד הרשות אשר תענה על דרישת הזהירות הסבירה שבסעיף 8 לחוק ההתיישנות; התאמת אמת המידה העקרונית לרשות מקומית קונקרטית; ובחינת התנהלותה בתיק מסוים בהתאם לאמות מידה אלה. הדעת נותנת כי לכך תידרש הפסיקה במקרים יבואו.

27. פסקי דין אלו עסקו בענייני ארנונה, אולם ניתן ללמוד מהם גם לענייננו. חוק העזר לזכרון יעקב אינו מטיל חובת הודעה על בנייה נוספת או בנייה חדשה. עם זאת, דומה כי בנסיבות מתאימות די יהיה בידיעה בפועל של המועצה על דבר הבנייה כדי למנוע ממנה לדרוש את אגרת הנחת הצינורות על פי סעיף 4(ג) לחוק העזר לאחר שחלפה תקופה בלתי סבירה, לא כל שכן, לאחר שחלפה תקופת ההתיישנות (השוו רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית (20/6/10)). דומה שהדבר נכון במיוחד מקום שבו התקיימו נסיבות מיוחדות שהביאו לבנייה ללא היתר, כגון אי בהירות בנוגע לצורך בקבלת ההיתר, או בנייה במתקנים ביטחוניים שאינה דורשת היתר (כגון לפי סעיף 172 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965) ועוד.

28. ומה במקרה הנוכחי? מתברר, ועל כך אין חולק, כי מרבית המבנים נבנו לפני כניסתו לתוקף של חוק העזר. במשך שנים רבות בוצעו עבודות בנייה ללא קבלת היתר, חלקן תוספת בנייה למבנים קיימים וחלקן עבודות בנייה נוספות, לרבות עבודות בנייה כפי שנדרשו על ידי הרשויות השונות האמונות על מתקנים כמו זה של העותרת (ראו מכתבו של מנכ"ל העותרת מיום 2/6/08, נספח א-4 לתגובת המועצה). המועצה לא עשתה מאום כדי לברר האם נבנו מבנים שכאלו ומכל מקום אין ראיה על פעולה אקטיבית. עם זאת עולה כי למועצה הייתה ידיעה בפועל כבר לפני שנים רבות על המבנים.

29. במסגרת ההליכים לגביית ארנונה מהעותרת, נשלחו לעותרת דרישות תשלום. כך למשל ביום 13/6/00, נדרשה העותרת לשלם ארנונה בגין מבנים בשטח המפעל (נספח ב' לעתירה). במכתב הדרישה נרשם כי למועצה היה ידוע כי שטח המבנים הנו 6,982 מ"ר והקרקע התפוסה הנה 15,000 מ"ר. בדרישה נאמר, כי למועצה נודע כי שטח המבנים הנו 12,077 מ"ר ושטח הקרקע הנו 1,126,850 מ"ר (ראו גם מכתבים נוספים מיום 23/8/00 - נספח ג' לעתירה, מיום 5/9/00 – נספח ג-1 לעתירה, וכן מכתב העותרת מיום 30/8/00 - נספח ג-2 לעתירה). לא ברור מתי התגלתה הבנייה למועצה וכיצד ומתי נודע לה על הבנייה הנוספת, אך ברור כי הידיעה קדמה למשלוח המכתבים. משמע, כבר במועדים אלו ידעה המועצה בפועל על היקף הבנייה בנכס ועל הבנייה הנוספת.

למרות שהידיעה הגיעה למועצה לכל המאוחר בשנת 2000, לא נשלחה דרישה לתשלום אגרת הנחת הצינורות עד לשנת 2008, עת נשלחו דרישות התשלום הראשונות (מיום 5/3/08). המועצה ניהלה דין ודברים עם העותרת בעניין הארנונה בגין נכסים אלו אולם לא דרשה כל תשלום עבור אגרת הנחת צינורות.

30. ניתן לסכם ולומר, כי בכל הנוגע לבנייה, שהייתה ידיעה למועצה כבר בשנים 2001-2000, הרי שהמועד למשלוח דרישת תשלום אגרת צינורות חלף ועל כן דין הדרישות בגין בנייה שכזו להידחות מחמת התיישנות. הגשת בקשות להיתר בדיעבד- לגליזציה- לבנייה כזו, אינה רלבנטית, שהרי הגשת בקשה להיתר בנייה אינו אירוע רלבנטי לגיבוש חבות בתשלום או לעיתוי חובת התשלום. המועד הרלבנטי הינו מועד הבנייה ולכל המאוחר מועד הידיעה בפועל של העירייה.

31. כאן נזכיר את שפרטנו לעיל, גם כאשר עוסקים בבעלי נכסים כלליים, כלומר שטרם הוקמה בהם רשת פרטית, מועד התגבשות החבות ועיתוי הדרישה הינו בקשה לפי סעיף 3(ב) לחוק העזר, בקשה להיתר להקמת רשת מים פרטית או לפי סעיף 2(ב) כשיטת העותרת – בקשה לחיבור. על כן בקשה להיתר בנייה אינה רלבנטית גם בדרישת האגרה מבעלי נכסים כלליים.

סוף דבר

32. מהאמור מתחייבת המסקנה כי המועצה מנועה מלדרוש תשלומי אגרת הנחת צינורות בגין מלוא שטח המפעל, המבנים והקרקע התפוסה, במסגרת הוראות סעיף 4(א) ו 4(ב) לחוק העזר, שהרי מדובר בנכס שבו הייתה מותקנת רשת פרטית. המועצה רשאית לדרוש אגרה רק בשל כל תוספת בנייה בגדרה של ההוראה בסעיף 4(ג) לחוק העזר.

עוד מתחייבת המסקנה כי לגבי כל בנייה שבוצעה לפני שנת 2001 (7 השנים שלפני משלוח הדרישות הראשונות) המועצה מנועה מלדרוש תשלום אגרת צינורות בשל התיישנות הדרישה. עם זאת לגבי כל תוספת בנייה שבוצעה לאחר מכן, לרבות כל בנייה שלא הייתה ידועה לעירייה ושלא נכללה במבנים נשוא דרישות תשלום הארנונה משנת 2000, רשאית הייתה המועצה לשלוח דרישת תשלום. מובהר עם זאת כי דרישות התשלום עבור בנייה נוספת מוגבלות לאגרה המחושבת על פי שטח הבנייה הנוספת ואינן יכול להתייחס לבניה קודמת שהייתה ידועה למועצה או לשטחי קרקע תפוסים.

33. הואיל ובדרישת התשלום אין פירוט של הבנייה הנוספת העומדת בתנאים האמורים אין מנוס אלא להורות על קבלת העתירה וביטול הדרישה. כמובן שהמועצה תוכל לשלוח דרישות מתוקנות בהן יפורטו מועדי הבנייה ומועדי הידיעה ולחשב את האגרה מחדש כמתחייב לפי הוראות סעיף 4(ג) לחוק העזר והוראות פסק דין זה.

לאור מסקנתי האמורה איני נדרש לדון בהיקף המבנים ובשטח הקרקע התפוסה.

על כן אני מקבל את העתירה ומורה על ביטול דרישת התשלום. המועצה תשלם לעותרת הוצאות ההליך בסך של 10,000 ₪.

ניתן היום, כ' אלול תשע"ג, 26 אוגוסט 2013, בהעדר הצדדים.