העותרות, קפוא זן שיווק מוצרי מזון (1985) בע"מ וקפוא זן תעשיות מזון בע"מ, מספקות שירותי שיווק, הפצה, אחסון ושינוע למוצרי מזון קפואים ומצוננים. בין לקוחות העותרות ניתן למנות חברות לייצור מזון מהגדולות במשק, בהן תנובה, מעדנות, מעדני יחיעם ויונילוור. עסקן של העותרות, אשר כולל, בין היתר, בתי קירור וצינון, ממוקם במקרקעין המצויים בעיר פתח תקווה, במתחם הידוע בשם "מתחם ירקונים". המקרקעין הינם קרקע חקלאית מוכרזת, כמשמעותה בסעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965 וחלה עליהם תכנית מתאר מקומית פת 3/1002/ב, אשר מייעדת את המקרקעין ל"אזור חקלאי".

העתירה המינהלית שלפני מכוונת כנגד החלטת המשיבות 1 ו-2 מיום 30.9.09, שבגדרה נקבע, כי על העותרות להגיש בקשה להיתר לשימוש חורג לצורך חידוש רישיונות העסק שברשותן, וזאת מהטעם שהשימוש שמבוצע בעסק הינו "שימוש חורג במקרקעין שייעודם קרקע חקלאית מוכרזת". בגדרי העתירה המונחת לפני טוענות העותרות, כי אין לחייב אותן בהגשת בקשה להיתר לשימוש חורג, וכי השימוש שהן עושות במקרקעין תואם את ייעודם החקלאי.

הדיון בעתירה שלפני עוכב עד למתן פסק דינו של בית משפט זה (כב' השופטת מ' רובינשטיין) בעת"מ (ת"א) 2827-08 תנובה - מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ' רשות הרישוי עיריית פתח תקווה (24.7.13), שבגדרה התעוררו סוגיות דומות עד כדי זהות לאלה המתעוררות בגדרי העתירה שלפני, הנוגעות לתכניות החלות ולשימושים המותרים במקרקעין לנוכח תכניות אלה.

השאלה המתעוררת בגדרי הליך זה הינה, האם השימוש שעושות העותרות במקרקעין תואם את ייעודם החקלאי. כפי שיובהר להלן, לטעמי יש להשיב על שאלה זו בשלילה, וזאת לאור אופי והיקף הפעילות של העותרות במקרקעין.

1. רקע הדברים וההליכים

העותרות, קפוא זן שיווק מוצרי מזון (1985) בע"מ וקפוא זן תעשיות מזון בע"מ, מפעילות עסק של בתי קירור וצינון במקרקעין המצויים בעיר פתח תקווה, במתחם הידוע בשם "מתחם ירקונים" (להלן: המקרקעין). המקרקעין הינם קרקע חקלאית מוכרזת, כמשמעותה בסעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) וחלה עליהם תכנית מתאר מקומית פת 3/1002/ב (להלן: תכנית פת 3/1002/ב), אשר אושרה למתן תוקף ביום 20.5.71 ומייעדת את המקרקעין ל"אזור חקלאי". בתי הקירור והצינון של העותרות מספקים שירותי שיווק, הפצה, אחסון ושינוע למספר חברות מהגדולות במשק, בהן תנובה, מעדנות, מעדני יחיעם ויונילוור.

את זכויותיהן במקרקעין, הידועים גם כחלק מחלקה 40 בגוש 6348, רכשו העותרות בשלהי שנות השמונים של המאה הקודמת ובין השנים 1989-1997 בנו העותרות במקרקעין חדרי אריזה, קירור וצינון ירקות וכן סככה, וזאת בהתאם להיתרי בנייה שקיבלו כדין. בתקופה האמורה, קיבלו העותרות רישיונות עסק להפעלת בתי הקירור והצינון, אשר תוקפם הוארך מעת לעת. רישיון העסק האחרון שניתן לעותרות עובר להגשת העתירה עמד בתוקף עד ליום 31.12.09. כאשר העותרות ביקשו לחדשו, החליטו המשיבות 1 ו-2 לסרב לבקשה בנימוק, כי השימוש שמבוצע בעסק הינו "שימוש חורג במקרקעין שייעודם קרקע חקלאית מוכרזת." לפיכך, נדרשו העותרות להגיש בקשה להיתר לשימוש חורג לגורמים המאשרים, הם הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז (להלן: הועדה המחוזית) והועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: הולקחש"פ).

בעקבות החלטה זו הוגשה העתירה שלפני, שבגדרה נטען כי החלטת המשיבות 1 ו-2, לפיה על העותרות להגיש בקשה להיתר לשימוש חורג לגורמים המאשרים לצורך חידוש רישיונות העסק שברשותן, נגועה בחוסר סבירות קיצוני והיא נוגדת את החלטותיהן עד כה. זאת, מבלי שחל כל שינוי במצב העובדתי, המשפטי והתכנוני, הנוגע לעסקי העותרות במקרקעין.

בעתירה המונחת לפני טענו העותרות, כי הן מגדלות במקרקעין גידולים חקלאיים, בהם תותים, תמרים ותפוחי אדמה, שאותם הן מאחסנות בבתי הקירור והצינון שבבעלותן, כאשר לצד זאת מאוחסנים בבתי הקירור והצינון תוצרת חקלאית שמתקבלת ממגדלים שונים מרחבי הארץ וכן מזון קפוא על סוגיו, לרבות בשר קפוא, עופות ודגים. על פי הטענה, שימוש זה שעושות העותרות במקרקעין תואם את ייעודם החקלאי. טיעון זה של העותרות, כמפורט בעתירה, התבסס, במידה רבה, על ההנחה, כי על המקרקעין חלה תכנית מתאר מקומית פת/2000 (להלן: תכנית פת/2000), אשר אושרה למתן תוקף ביום 14.5.92. בתכנית זו נקבע, כי באזורים חקלאיים יותרו שימושים כאמור בסעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, הקובע, כך:

"מטרה לא חקלאית – בסעיף זה – בנייה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים".

העותרות טענו בעתירתן, כי פעולות האחסון והקירור של התוצרת החקלאית "דרושות במישרין לייצור חקלאי", וכי לפיכך לא היה מקום לדרוש מהן להוציא היתר לשימוש חורג כתנאי לחידוש רישיון העסק שברשותן (ראו סעיפים 9 ו- 47 לעתירה). לעניין זה התבססו העותרות, בין היתר, על פסק דינו של בית משפט זה (כב' השופטת מ' רובינשטיין) בעת"מ (ת"א) 2827-08 תנובה - מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ' רשות הרישוי עיריית פתח תקווה (2009, להלן: העתירה בעניין תנובה). באותו עניין דובר בעסק לריכוז, מיון ואחסנת ביצים המופקות בלולים הפרוסים ברחבי הארץ, שאותו ניהלה תנובה במקרקעין הידועים כחלקות 32-33 בגוש 6346, המצויים, אף הם, ב"מתחם ירקונים" בפתח תקווה. גם שם החליטה רשות הרישוי של עיריית פתח תקווה שלא לחדש את רישיון העסק של העותרת מהטעם שהשימוש המבוצע בעסק הינו "שימוש חורג במקרקעין שייעודם קרקע חקלאית מוכרזת". לפיכך נדרשה תנובה להגיש בקשה להיתר לשימוש חורג לגורמים המאשרים, הם הועדה המחוזית והולקחש"פ. בגדרי העתירה בעניין תנובה התבקש בית המשפט להורות על ביטול החלטת רשות הרישוי של עיריית פתח תקווה שלא לחדש את רישיון העסק שניתן לעותרת. ביום 29.7.09 ניתן פסק דינו של בית המשפט, שבגדרו התקבלה העתירה (להלן: פסק הדין הראשון בעניין תנובה).

בגדרי פסק הדין הראשון בעניין תנובה יצא בית המשפט מתוך נקודת הנחה, שמקורה היה בעמדות הצדדים, כי על המקרקעין חלה תכנית פת/2000 ולפיכך השאלה שניצבה בבסיס העתירה הייתה, האם השימוש הנעשה במבנה הינו שימוש "הדרוש במישרין לייצור חקלאי". על שאלה זו השיב בית המשפט בחיוב בגדרי פסק הדין הראשון בעניין תנובה, וזאת תוך פרשנות סעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה בהתאם ל"מבחן האינטגרטיביות", מבחן שלפיו על הפעילות במבנה המבוקש להשתלב באופן אינטגראלי עם הפעילות החקלאית. בית המשפט קבע, כי ניתן לראות בהליך המיון של הביצים ואריזתן כשלב האחרון בתהליך הייצור של הביצים וכחלק בלתי נפרד ממנו ולפיכך יש לראות בפעילות זו משום שימוש חקלאי.

בעתירה המונחת לפני טענו העותרות, כי על אותו משקל יש לראות בפעולות האחסון והקירור של התוצרת החקלאית כשלב האחרון בתהליך ייצור התוצרת החקלאית וכחלק בלתי נפרד ממנו, וכי לאור זאת המדובר בשימוש חקלאי לכל דבר.

אולם, לאחר הגשת העתירה שלפניי, הוגש ערעור על פסק הדין הראשון בעניין תנובה, שאליו התייצב גם היועץ המשפטי לממשלה. הלה טען, כי הנחת המוצא שעליה התבסס פסק הדין הראשון בעניין תנובה, שלפיה חלה על המקרקעין תכנית פת/2000, הינה שגויה, וכי לאשורו של דבר חלה על המקרקעין תכנית פת 3/1002/ב. היועץ המשפטי לממשלה הבהיר, כי השימושים המותרים באזור חקלאי על פי תכנית פת 3/1002/ב מצומצמים משמעותית מאלה המותרים על פי תכנית פת/2000 והם אינם מאפשרים בניית מבנים כלל, אף לא "מבנים חקלאיים", וזאת למעט משתלות, רפתות ולולים. בעקבות כך, הסכימו הצדדים כי הדיון בעתירה יוחזר לבית המשפט קמא וכי הועדה המחוזית תצורף כצד להליך. יש לציין, כי בגדרי תגובתו של היועץ המשפטי לממשלה הובאה גם עמדתו העקרונית ביחס לפרשנות המונח "דרוש במישרין לייצור חקלאי" שבסעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, לפיה הביטוי "דרוש במישרין", מחייב קיומו של קשר שבלעדיו אין בין המבנה והשימושים הנעשים בו, לבין השימוש החקלאי הנעשה באותם מקרקעין עצמם.

בפסק הדין מיום 17.5.10, שנתן תוקף להסכמת הצדדים, נקבע על ידי בית המשפט העליון כדלקמן (עע"מ 7807/09 רשות הרישוי עיריית פתח תקוה נ' תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ):

"הוסכם בין הצדדים ובהמלצת בית המשפט כי הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז תצורף כצד להליך והדיון יוחזר לבית משפט קמא על מנת שישמע טענות מפי הצדדים ויחליט מהי התכנית הרלוונטית החלה על המקרקעין. ככל שיסבור בית משפט קמא כי תכנית פת/2000 אכן אינה חלה, כעמדת היועץ המשפטי לממשלה, יחליט גם מה ההשלכות והמסקנות הנובעות מכך לענין השימושים המותרים במקרקעין. הצדדים שומרים על מלוא טענותיהם, לרבות בכל הנוגע לפירושו של סעיף 7 בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965, ולרבות באשר לחלוף הזמן. למען הסר ספק, מובהר כי צירופה של הועדה המחוזית להליך ייחשב כצירוף לכתחילה במובן זה שניתנת ונשמרת לוועדה המחוזית הזכות לערער על קביעותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים בפסק דינו מיום 28.7.2009, באשר לפירושו של סעיף 7 לתוספת הראשונה הנ"ל."

לאחר הדברים האלה, הוחזר הדיון לבית משפט זה, לפני כב' השופטת מ' רובינשטיין.

בשים לב לעובדה שהסוגיות שהתעוררו בגדרי העתירה שלפני היו דומות עד כדי זהות לסוגיות שהתעוררו בגדרי העתירה בעניין תנובה, הורתי כי הדיון בעתירה שלפני יעוכב עד להכרעת בית המשפט בעתירה בעניין תנובה, וכן הורתי כי הועדה המחוזית והולקחש"פ יצורפו כצד להליך שלפני (ראו פרוטוקול מיום 11.7.10).

לאחר הדברים האלה, ובהתאם להחלטת בית המשפט העליון, הגישו הצדדים לעתירה בעניין תנובה את טיעוניהם לעניין התכנית החלה; תנובה טענה לתחולתה של תכנית פת/2000, בעוד שרשות הרישוי והועדה המחוזית טענו לתחולתה של תכנית פת 3/1002/ב. ביום 26.3.10 קבע בית משפט זה (כב' השופטת מ' רובינשטיין), כי תכנית פת 3/1002/ב היא אשר חלה על המקרקעין, וזאת מהטעמים שפורטו בהחלטה, תוך שהורה לצדדים להגיש את טיעוניהם לעניין השימוש המותר במקרקעין. בהתאם לכך, הגישו הצדדים את טיעוניהם.

תנובה טענה, כי השאלה היחידה אשר עומדת לפתחו של בית המשפט היא האם להיעדר תחולת תכנית פת/2000 ישנה השלכה על תוצאת פסק הדין הראשון. תנובה טענה, כי על שאלה זו יש להשיב בשלילה, וזאת משום שלצורך ההכרעה בית המשפט עדיין נדרש לפנות לאמור בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה ולבחון אם השימוש שנעשה במבנה "דרוש במישרין לייצור חקלאי". תנובה טענה, כי כיוון שבפסק הדין הראשון כבר נקבע כי השימוש חוסה תחת הוראות התוספת, על התוצאה להיוותר על כנה.

מנגד, עמדת הועדה המחוזית הייתה, כי להיעדר תחולת תכנית פת/2000 יש השפעה על התוצאה. הועדה המחוזית טענה, כי בעוד שתכנית פת/2000 הפנתה לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, הרי שבתכנית פת/3/1002/ב לא קיימת הפניה דומה. על כן, אין צורך להידרש לשאלה אם השימוש שנעשה במבנה "דרוש במישרין לייצור חקלאי", ודי בכך שיבחן אם השימוש עולה עם אחד מהשימושים שהותרו בסעיף הרלבנטי בתקנון תכנית פת/3/1002/ב. הועדה המחוזית טענה, כי השימוש שנעשה במבנה איננו תואם אף אחד מהשימושים שהותרו בתכנית זו ועל כן איננו חוקי. הועדה המחוזית חלקה על עמדתה של תנובה, שלפיה היא איננה רשאית לטעון כנגד יתר הקביעות שבפסק הדין הראשון, בפרט באשר לאופן פרשנות סעיף 7 לתוספת הראשונה וכנגד הקביעה כי השימוש במבנה "דרוש במישרין לייצור חקלאי". בעניין זה, הדגישה הועדה המחוזית, כי נקבע שצירופה הינו צירוף מלכתחילה. לעניין פרשנות סעיף 7 לתוספת הראשונה, טענה הועדה המחוזית, כי הביטוי "דרוש במישרין", מחייב קיומו של קשר שבלעדיו אין בין המבנה והשימושים הנעשים בו, לבין השימוש החקלאי הנעשה באותם מקרקעין עצמם. כלומר, על מבקש ההיתר להוכיח כי יש הכרח בהקמת המבנה על קרקע חקלאית דווקא, וכי לא ניתן לייצר את התוצרת החקלאית אם המבנה יוקם על קרקע שבייעוד אחר. מכאן, שאין די בכך שהפעילות מהווה חלק אינטגרלי או משלים לפעילות החקלאית כדי לחסות תחת האמור בתוספת הראשונה. לנוכח פרשנות זו, סברה הועדה המחוזית כי השימוש שנעשה על ידי תנובה במקרקעין איננו חוקי, שכן המדובר במבנה שמשמש כמרכז למיון ביצים המופקות בלולים הפרוסים בכל רחבי הארץ וברי שניתן למקמו בשטח אחר בלא לפגוע בייצורה של התוצרת החקלאית (הביצים), ולכן אין הכרח בקיומו על המקרקעין הספציפיים. רשות הרישוי אף היא התנגדה למתן הרישיון, מהטעם שהביצים אינן מיוצרות במקום וכל שנעשה במבנה הוא מיון בלבד.

ביום 24.7.13 ניתן פסק דינו של בית משפט זה (כב' השופטת מ' רובינשטיין), שבגדרו נדרש בית המשפט פעם נוספת לפרשנותו של סעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה (להלן: פסק הדין השני בעניין תנובה). זאת, לאחר שמצא, כי הגם שתכנית פת 3/1002/ב היא אשר חלה על המקרקעין, הרי שעל בית המשפט לשוב ולפנות לאמור בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, בה הוגדר מהו "שימוש חקלאי", שכן תכנית פת 3/1002/ב אינה כוללת הגדרה של מונח זה, אלא אך עושה בו שימוש כבמעין "הגדרת סל". בית המשפט קבע, כי לנוכח הפרשנות הראויה של התוספת הראשונה, אין די בהתקיימות "מבחן האינטגרטיביות" כדי לאפשר את הפעילות במבנה הממוקם על קרקע חקלאית, שכן, נדרש להתקיים גם "מבחן ההכרחיות" – דהיינו שקיומו של המבנה על הקרקע חיוני כדי לאפשר את הפקת התוצרת. עוד ציין בית המשפט, כי העדפה של בעל עסק כי המבנה ימוקם בשטח החקלאי מטעמים של חיסכון כספי גרידא איננה רלוונטית לעניין זה. בית המשפט קבע, כי במקרה הנדון העותרת לא הראתה כי קיומו של מרכז המיון והאריזה הכרחי דווקא על קרקע חקלאית. נהפוך הוא, היות והמרכז מקבל תוצרת מלולים שונים שממוקמים במקומות שונים ברחבי בארץ במרחקים גדולים יחסית מהם, ברי כי למיקומם על קרקע חקלאית אין השפעה על היכולת לייצר את התוצרת החקלאית.

לאחר שניתן פסק הדין השני בעניין תנובה התקיים לפני דיון לגוף העתירה, שלאחריו התרתי לצדדים להשלים את טיעוניהם בכתב, וזאת לאור פסק הדין השני בעניין תנובה (ראו פרוטוקול מיום 19.1.14).

בין לבין, תנובה ערערה על פסק הדין השני לבית המשפט העליון ובמקביל הגישה בקשה למתן סעד זמני בערעור שלפיו יוארך או יחודש רישיון העסק שניתן לה (עע"ם 6664/13 תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ' רשות הרישוי פתח תקווה). בקשה זו נדחתה על ידי בית המשפט העליון ביום 4.12.13 (כב' השופט ע' פוגלמן). יש לציין, כי בגדרי החלטתו בבקשה לסעד זמני בערעור התייחס בית המשפט העליון, עת בחן את סיכויי הערעור, גם לפסק הדין בעע"מ 4487/12 סטולרו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון (9.10.13), שאליו אתייחס להלן בהרחבה.

באשר לערעור לגופו, הרי שהצדדים הגיעו להסדר פשרה, שלפיו תנובה תוכל להמשיך ולהפעיל את המרכז הנוכחי במקומו לתקופה שלא תעלה על שנתיים, כדי לאפשר העברה מסודרת של פעילות המרכז. הסכמה זו קיבלה תוקף של פסק דין על ידי בית המשפט העליון ביום 19.3.14.

להשלמת התמונה העובדתית יצוין, כי בנוסף לתכנית פת 3/1002/ב חלות על המקרקעין נשוא ענייננו התכניות הבאות:

• תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה, לפיתוח ולשימור, תמ"א/35 (להלן: תמ"א 35), אשר נכנסה לתוקף ביום 27.1.05. בהתאם לתמ"א 35, המקרקעין מצויים באזור המוגדר כ"מרקם שמור משולב".
• תכנית מתאר מחוזית מחוז המרכז תמ"מ 3 שינוי מספר 21 (להלן: תמ"מ 21/3), אשר נכנסה לתוקף ביום 21.11.03. בהתאם לתמ"מ 21/3, האזור בו מצוי המקרקעין הוגדר בייעוד של נחל וסביבותיו. לפי סעיף 7.7.1(3) לתכנית, באזור זה תיאסר "בנייה למגורים, לתעשייה, מלאכה ותעסוקה למסחר, אלא אם נקבע אחרת בתוכנית מתאר מחוזית."
• תכנית מתאר מחוזית חלקית למרחב נחל הירקון במחוז מרכז תממ/10/3 (להלן: תמ"מ 10/3), אשר נכנסה לתוקף ביום 10.7.07. תמ"מ 10/3 מגדירה מהם ייעודי הקרקע העירוניים ב"אזור הנחל וסביבותיו", הקבוע בתמ"מ 21/3. לפי עמדת המשיבות 3 ו-4, מתשריט תמ"מ 10/3 עולה, כי המקרקעין ממוקמים ב"אזור חקלאי מיוחד שבתחום גן מאושר". תקנון תמ"מ 10/3 קובע שבאזור זה תיאסר הקמת מבנים חקלאיים (סעיף 5.2. וסעיף 5.3). לצד זאת, נקבעה בתכנית הוראת מעבר, שלפיה שימוש שנעשה כדין ערב אישורה לא ייהפך לשימוש אסור, אלא דינו יהא כדין שימוש חורג שהותר (סעיף 1.8(ב)(2)).

עוד יצוין, להשלמת התמונה העובדתית, כי בהתאם להחלטת כב' השופט ורדי מיום 31.12.09, ניתן צו ביניים בגדרי ההליך הנוכחי שלפיו יוארכו רישיונות העסק של העותרות עד להכרעה בעתירה.

2. תמצית טענות הצדדים

העותרות טוענות, כי השימוש שהן עושות במקרקעין הינו "שימוש חקלאי לכל דבר ועניין", אשר תואם את ייעודם. בהקשר זה נטען, כי פעולות האחסון והקירור של תוצרת חקלאית הינן פעולות לוואי הכרחיות, אשר מהוות המשך טבעי ומתבקש של הייצור החקלאי והן נדרשות במישרין לגידול החקלאי ולשמירתו.

העותרות טוענות עוד, כטענה חלופית, כי גם אם השימוש שנעשה על ידן במקרקעין איננו שימוש חקלאי, הרי ששימוש זה אושר בעבר על ידי הולקחש"פ ומשכך, ובהתאם להוראות סעיף 7(א) לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, על המשיבות להמשיך ולהתיר להן את השימוש המבוקש במקרקעין.

העותרות מוסיפות וטוענות, כי עמדת המשיבות ביחס למקרקעין ודרישתן להוציא היתר לשימוש חורג במקרקעין לשם קבלת רישיון עסק אינה סבירה ואינה עומדת בקנה אחד עם החלטותיהן הקודמות של המשיבות בנושא זה, שעליהן הסתמכו העותרות. נטען, בהקשר זה, כי טעם של שינוי מדיניות, אשר ככלל אמור לחול מכאן ואילך, אינו מצדיק ואינו מאפשר להתעלם מהסתמכותן של העותרות. בהקשר זה מדגישות העותרות, כי לא חל כל שינוי במצב העובדתי, התכנוני, או המשפטי הנוגע לעסקי העותרות במקרקעין, אשר יש בו כדי להסביר או להוות רקע לשינוי עמדתן של המשיבות ולהחלטתן נשוא העתירה דנן, וכי המדובר במבנים אשר נבנו בהיתר לפני למעלה מ-25 שנה ואשר הושקעו בהם עשרות מיליוני שקלים.

עוד טוענות העותרות, כי החלטת המשיבות 1 ו-2 שלא לאפשר את הפעלת העסק שלהן במקרקעין ללא קבלת היתר לשימוש חורג פוגעת פגיעה לא מידתית בזכות הקניין שלהן. נטען גם, כי הליך קבלת היתר לשימוש חורג איננו הליך פשוט וקצר והוא דורש השקעת משאבים רבים.

המשיבות 1 ו-2 טוענות, כי השימוש שעושות העותרות במקרקעין איננו תואם את ייעודם החקלאי וכי הוא מחייב היתר לשימוש חורג. בהקשר זה מדגישות המשיבות, כי הירקות והפירות המיועדים להקפאה מובלים אל בתי הקירור והצינון של העותרות ממקומות שונים ברחבי הארץ, בהם גודלו הירקות והפירות, וכי מקל וחומר שאין לבשר, עופות, דגים ולמוצרי מזון תעשייתיים כל קשר לייעודם החקלאי של המקרקעין.

המשיבות 1 ו-2 טוענות עוד, כי אין כל בסיס לטענת העותרות שלפיה אישורי הולקחש"פ אשר ניתנו להן בעבר מהווים אישור לשימוש שהעותרות עושות כיום במקרקעין. על פי הטענה, אישור הולקחש"פ ניתן בשנת 1992 וזאת לצורך הקמת סככה לחדרי צינון, קירור ואריזה לירקות ופירות בלבד. נטען גם, כי כבר בשנת 1994 סירבה הולקחש"פ לתכנית שמתאימה את השימושים שנעשים בפועל במקרקעין לייעוד המקרקעין ואילו בשנת 2001 סירבה היא לשימוש החורג שנתבקש במקרקעין.

המשיבות 1 ו-2 מוסיפות וטוענות, כי במהלך השנים האחרונות הן התחבטו בשאלה האם השימוש שנעשה במקרקעין הוא אכן שימוש חקלאי התואם את ייעוד המקרקעין, וזאת בין היתר בשים לב לעובדה שהמוצרים המוקפאים אינם גדלים במקרקעין עצמם. אולם, בסופו של דבר הן נעתרו לבקשת העותרות ואישרו את חידוש רישיונות העסק, וזאת ללא היתר לשימוש חורג. על פי הטענה, מאחר שבשנים האחרונות החמירו המשיבות 3 ו-4 את מדיניותן בכל הנוגע לשימושים בשטחים חקלאיים, הודיעו המשיבות לעותרות כי השימוש שנעשה על ידן במקרקעין מהווה שימוש חורג. לפיכך, נדרשו הן להגיש בקשה לקבלת היתר לשימוש חורג למשיבות 3 ו-4, שהן הגורם המאשר שימוש חורג בקרקע חקלאית. נטען, כי תוצאה זו התחייבה גם לנוכח פסיקה שניתנה על ידי בית המשפט העליון ובתי המשפט לעניינים מינהליים, לפיה על רשויות הרישוי להוציא רישיונות עסק רק בכפוף לכך שכל תנאי דיני התכנון והבנייה מתקיימים במלואם. על רקע האמור טוענות המשיבות 1 ו-2, כי טענת העותרות שלפיה מקום שבו ניתנו בעבר רישיונות עסק מחויבת הרשות להמשיך ולחדש את רישיונות העסק ללא בחינה מחודשת של הדברים, אינה עולה בקנה אחד עם ההלכה הפסוקה.

המשיבות 3 ו-4 טוענות, כי התכניות החלות על המקרקעין נשוא העתירה מייעדות את המקרקעין לאזור חקלאי וכי לא ניתן לאשר במציאות התכנונית הקיימת שימוש במקרקעין לבית קירור, שאותו ניתן למקם על נקלה באזור תעשייה. בהקשר זה נטען, כי בתי הקירור אותם מפעילות העותרות במקרקעין אינם משרתים פעילות שהיא חלק אינטגרלי מהפעילות החקלאית הנעשית במקרקעין, או שהינה תופעת לוואי לה, וכי אין כל הכרח שהפעלת בתי הקירור תעשה דווקא במקרקעין. על פי הטענה, הפרשנות הראויה למונח "דרוש במישרין לייצור חקלאי" היא פרשנות הקושרת קשר שבלעדיו אין בין המבנה, התרת הקמתו והשימושים המותרים בו, לבין השימוש החקלאי שנעשה באותם מקרקעין עצמם, כך שהשימוש המבוקש יותר רק באם הוא נדרש לטיפול בתוצרת החקלאית המופקת מאותה קרקע עצמה.

המשיבות 3 ו-4 טוענות עוד, כי אין בעובדה שניתן בעבר על ידי המשיבות 1 ו-2 רישיון עסק כדי לחייבן להמשיך וליתן רישיון עסק, מקום שהשימוש במקרקעין אינו תואם את ייעודם. נטען, כי בנסיבות שבהן מתן רישיון העסק בעבר עמד בניגוד לדיני התכנון והבניה, הסתמכות, ככל שהייתה, איננה הסתמכות לגיטימית ואין להנציח מצב בלתי חוקי תוך פגיעה באינטרס הציבורי ובמדיניות התכנונית של שמירה על שטחים פתוחים.

המשיבות 3 ו-4 מוסיפות וטוענות, כי אין כל ממש בטענת העותרות שלפיה הולקחש"פ אישרה את השימוש שנעשה כיום במקרקעין. על פי הטענה, האישור שעליו נסמכות העותרות הינו אישור מוגבל לתוספת סככה לחדרי צינון, קירור ואריזה לירקות ופירות, הא ותו לא, אשר ניתן לעותרות בשנת 1992 ואין המדובר באישור לשימוש הנרחב הלא חקלאי שנעשה כיום במקרקעין.

עוד טוענות המשיבות 3 ו-4, כי זכות הקניין הינה זכות יחסית אשר לעיתים נסוגה למול זכויות אחרות, לרבות האינטרס הציבורי. על פי הטענה, זכות הקניין אינה הזכות לעשות שימוש במקרקעין בניגוד לייעודם של המקרקעין ומכל מקום, העותרות יכולות להמשיך ולהשתמש במקרקעין בהתאם לייעודם. באשר לטענה בדבר קשיים הכרוכים בהגשת בקשה להיתר לשימוש חורג נטען, כי אין בטעמים אלה כדי להצדיק הימנעות מהגשת בקשה להיתר לשימוש חורג, מקום שבו השימוש המותר איננו מאפשר את השימוש בפועל. נטען גם, כי העותרות רשאיות להעתיק את פעילות בתי הקירור והצינון לקרקע שייעודה מאפשר את פעילותם והן אינן חייבות להגיש בקשה להיתר לשימוש חורג.

לבסוף טוענות המשיבות 3 ו-4, כי בית משפט המינהלי איננו יושב בהליך זה כערכאת ערעור על החלטות מוסדות התכנון או הרישוי, אלא כבית משפט הבוחן את החלטותיהם בראי המשפט המינהלי.

3. האמנם השימוש שעושות העותרות במקרקעין תואם את ייעודם החקלאי

א. על מסגרת הדיון ועל השאלה הטעונה הכרעה

כאמור, נקודת המוצא בענייננו הינה כי התכנית החלה על המקרקעין היא תכנית פת 3/1002/ב. תכנית זו עומדת בתוקפה לאור הוראת המעבר הקבועה בתכנית תמ"מ 10/3. פרק ד' לתקנון תכנית פת 3/1002/ב קובע את רשימת השימושים המותרים באזורים השונים, כאשר השימוש המותר באזור חקלאי הוא:

"חקלאות, משתלות, גננות. רפתות ולולים במרחק 100 מ' מאזור מגורים, מתקני השקיה, תיעול, ניקוז והספקת מיום וביוב."

מכאן, שניתן לאשר את השימוש שהעותרות עושות במקרקעין, ככל שימצא כי הוא חוסה תחת אחד השימושים המותרים בתכנית פת 3/1002/ב, ובענייננו – שימוש ל"חקלאות". כאן המקום להזכיר, כי בית המשפט הוא לעולם הפרשן המוסמך של הדין לרבות תכניות מתאר שהן בבחינת דין (ראו ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, חיפה, פ"ד נו(2) 466 (2001); עע"מ 5447/06 דב גראו חברה לבנין ופיתוח בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה – השומרון (2008); מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה (2010)).

כאמור לעיל, בין אם חלה בענייננו תכנית פת 3/1002/ב ובין אם חלה בענייננו תכנית פת/2000, יש להידרש להגדרת המונח "שימוש חקלאי" שבתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, וזאת בהעדר הגדרה מפורשת למונח זה בתכנית פת 3/1002/ב.

כאמור, סעיף 156(א) לחוק התכנון והבניה קובע, כי אין להשתמש בקרקע חקלאית אלא בהתאם לאמור בתוספת הראשונה לחוק. סעיף 7(א) לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה קובע, כי "לא יינתן על ידי מוסד תכנון היתר לבניה או לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא-חקלאית אלא בהתאם לתכנית שנתמלאו בה הדרישות של סעיף 6 או אם הסכימה לכך הוועדה". לפי סעיף 7(ג), שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון אישור הולקחש"פ ואישור הוועדה המחוזית. סעיף 7(ב) לחוק התכנון והבניה מגדיר את התיבה "מטרה לא-חקלאית" כ"בניה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים". מההגדרה מהו שימוש שאינו חקלאי יש להסיק מהו שימוש חקלאי: "שימוש חקלאי" הוא שימוש בקרקע הדרוש במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים.

מכאן, שהשאלה שיש לברר בענייננו הינה האם השימוש שעושות העותרות בבתי הקירור והצינון שבבעלותן, שבגינם התבקש רישיון העסק, "דרוש במישרין לייצור חקלאי". כפי שיובהר להלן, לטעמי יש להשיב על שאלה זו בשלילה, וזאת לאור האופן המצומצם, כך על פי הפסיקה, שלפיו יש לפרש את המונח האמור, כפי שגם נקבע לאחרונה בפסק הדין של בית המשפט העליון בעע"מ 4487/12 סטולרו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון (9.10.13, להלן: עניין סטולרו).

כאן המקום לציין, כי לא מצאתי ממש בטענת העותרות, כמפורט בהשלמת הטיעון מטעמן, לפיה אין להחיל את קביעות פסק הדין בעניין סטולרו על ענייננו. כפי שיובהר להלן, פסק הדין בעניין סטולרו איננו מהווה הלכה חדשה, כי אם המשך ישיר להלכה הנוהגת, כפי שהיא באה לידי ביטוי בפסיקה קודמת של בית המשפט העליון, שבגדרה נקבע, כי יש לפרש את המונח "דרוש במישרין לייצור חקלאי" באופן מצמצם, כך שרק שימוש הקשור בטבורו אל מלאכת הייצור החקלאי, ייחשב שימוש הדרוש במישרין לייצור (ראו, למשל: ר"ע 30/86 פ.א.ב. שרותים בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(1) 249 (1986, להלן: עניין פ.א.ב.) ורע"פ 9589/09 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שקמים נ' ראש המועצה האזורית שפיר (2012, להלן: עניין הועדה המקומית שקמים), הנזכרים גם בגדרי פסק הדין בעניין סטולרו). מכאן, שאין המדובר בענייננו בהחלה רטרואקטיבית של הלכה חדשה, כנטען על ידי העותרות, ומכל מקום, בית המשפט העליון מצא לנכון ליישם את קביעות פסק הדין בעניין סטולרו עת נדרש לבקשה לסעד זמני שהוגשה בעקבות פסק הדין השני בעניין תנובה, באופן אשר מצביע על כך שיש להחיל את ההלכה בעניין סטולרו גם על עניינים תלויים ועומדים.

ב. על האופן שבו פורש המונח "דרוש במישרין לייצור חקלאי" בפסיקה

ההלכה המנחה בעניין פרשנות המונח "דרוש במישרין לייצור חקלאי" נקבעה לפני כשלושה עשורים בעניין פ.א.ב. באותו עניין התעוררה השאלה ביחס לעסק של אחסון חומרי הדברה לחקלאות, אשר נוהל מתוך חלקת אדמה שהיא קרקע חקלאית. מנהלי העסק טענו, כי מאחר שפעולת ההדברה נדרשת לצורך הפקת התוצרת החקלאית, הרי שניתן לראות בניהול עסק להדברה כשימוש הדרוש לייצור חקלאי. נטען, כי מאחר שאין חקלאות מודרנית ללא הדברה, הרי שעסק של ביצוע הדברה קשור במישרין לייצור החקלאי. עסק כזה, כך נטען, מותר לו לבעל הקרקע החקלאית לנהל בחלקתו, גם ללא קבלת הסכמה מיוחדת של הולקחש"פ. לאחר שסקר את הוראות סעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, דחה כב' הנשיא מ' שמגר פרשנות זו וקבע, כי יש לפרש את המונח "דרוש במישרין לייצור חקלאי" באופן מצמצם, כדי שרק שימוש הקשור בטבורו אל מלאכת הייצור החקלאי ייחשב שימוש הדרוש במישרין לייצור, ובלשונו (עניין פ.א.ב., עמ' 251-252):

"הפרשנות, המוצעת על-ידי המבקשים, אינה מקובלת עלי... טענת המבקשים היא, כאמור כבר, כי ניהול עסק של חומרי הדברה ושל ביצוע הדברות הוא בגדר מטרה חקלאית, ועל-כן ממילא אין צורך בהיתר. סברה זו אינה תואמת את ההגדרה שבסעיף 7(ב) שצוטט לעיל. ניהול עסק של הדברה אינו דרוש במישרין לייצור החקלאי. מה שדרוש לייצור החקלאי הוא ההדברה עצמה, אך לא ניהול עסק של הדברה. בדומה, מה שדרוש לחקלאות ולייצור החקלאי זהו החריש והדיסקוס והזריעה והקציר, אך מכאן אין ללמוד, כי ניהול עסק של מכירת טרקטורים או מכונות חקלאיות הוא שימוש, הדרוש במישרין לייצור חקלאי. יש אף יסוד להניח, שהשימוש בסעיף 7 הנ"ל בתיבה "במישרין" בא להרחיק ספקות, שהרי בלעדיו ייתכן שהיה נמצא מי שנוטה לקבלת התיזה, שעסק פלוני בנושאים חקלאיים דרוש לייצור, ותו לא. על-כן באה המלה "במישרין" וסייגה סייג נוסף, כי יש בה כדי לחדד את האיסור ולהבליטו ולצמצם כל שימוש לפעולות הקשורות מניה וביה בייצור.

אך מובן, שאין בכך כדי להצביע על כך, כי אסור לעולם לאחסן חומרי הדברה או אף לנהל עסק כמוזכר, אך הדבר טעון הסכמה מראש של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ואינו מסור בידי ועדת התכנון המקומית או המחוזית. הוועדה המיוחדת האמורה - שהכרעתה כפופה גם לוועדת ערר לפי סעיף 12 לתוספת - שוקלת את משמעות העסק מבחינת השפעתו על השימוש החקלאי הישיר במקרקעין, ולמותר להוסיף, כי היא גם תיתן דעתה לאופיו של העסק, להיקפו, להשלכותיו על הסביבה החקלאית ולשאלה, באיזו מידה יש בכך כדי לשנות את אופיים וייעודם של המקרקעין החקלאיים ולהשפיע על המשך השימוש בהם למטרה אשר למענה הוכרזו."

1. במסגרת הפסיקה שנתקבלה לאחר שניתן פסק הדין בעניין פ.א.ב. נבחנו שורה של שימושים נוספים בקרקע חקלאית וזאת תוך יישום הכלל הפרשני המצמצם שהתווה כב' הנשיא מ' שמגר בעניין פ.א.ב. כך, למשל, נפסק על ידי בית המשפט העליון, כי אחסון מזון לבעלי חיים במסגרת עסק מסחרי איננו שימוש חקלאי (רע"פ 252/04 שדות נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה – לודים, פ"ד נח(5) 871, 874 (2004)) וכך גם נקבע ביחס לעסק של רכיבה על סוסים (רע"פ 4594/04 ברא"ז נ' מדינת ישראל (18.11.04)). גם בתי המשפט המחוזיים ובתי משפט השלום נהגו, ככלל, בפרשנות מצמצמת למונח "שימוש חקלאי" (ראו, למשל, ע"פ (מחוזי חי') 2811/02 מדינת ישראל נ' חטיב (29.12.03), שם נקבעו הדברים ביחס לעסק לשריפת עצים לשם הכנת פחמים; ע"פ (מחוזי חי') 1305/04 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה – צפון נ' מוחמד (18.11.05), שבגדרו נקבע כי בית בד לייצור שמן זית איננו בגדר שימוש חקלאי; ה"פ (מחוזי ת"א) 1134/01 סופר נ' מינהל מקרקעי ישראל (4.1.06), שם נקבעו הדברים ביחס לחנות לממכר בעלי חיים).

את הכלל הפרשני המצמצם שהתווה כב' הנשיא מ' שמגר בעניין פ.א.ב. יישם בית המשפט העליון גם בעניין הועדה המקומית שקמים, שבגדרו נדון עניינה של חברה שעסקה בסילוק בוצה וטיפול בה לשם התאמתה לשימוש חקלאי. את עסקה הפעילה החברה על מקרקעין חקלאיים של קיבוץ נתיב הל"ה, וזאת על סמך היתר שניתן לקיבוץ ל"בניה חדשה, משטחים לקומפוסט לשימוש חקלאי באדמות שפיר". בין החברה לבין הרשויות נתגלעה בהמשך מחלוקת בדבר אופי הפעילות עליה חל ההיתר, שכן הרשויות טענו, כי בעת מתן ההיתר סברו כי מדובר במפעל לטיפול בזבל פרות בלבד ולא בטיפול בבוצה. בשל מחלוקת זו, לא ניתן לחברה רישיון עסק ותעודת גמר. לפיכך התנהלו במקביל מספר הליכים משפטיים בין הצדדים: הליך פלילי במישור אכיפת דיני התכנון והבנייה והליך מינהלי במישור רישוי העסקים. במישור הפלילי, ניתן בבית משפט השלום צו הפסקה שיפוטי. בית המשפט המחוזי קיבל ערעור שהגישה החברה וביטל את הצו. נקבע, כי החברה לא חרגה מתנאי ההיתר שניתן לה, וכי טיפול בבוצה, כמו טיפול בזבל פרות, הוא בבחינת "שימוש חקלאי", שכן התוצר המופק מהתהליך נדרש במישרין לייצור חקלאי, ולכן אין מניעה תכנונית לקיים את האתר על קרקע שייעודה חקלאי לפי הוראות התכנית החלה. במישור המנהלי, דחה בית המשפט לעניינים מנהליים את עתירות החברה. נקבע, כי לשם הפעלת האתר נדרש רישיון עסק, וכי ההיתר שהוציאה הועדה המקומית למפעל אינו כדין, שכן הטיפול בבוצה במפעל החברה אינו שימוש "הדרוש במישרין לייצור חקלאי", ולכן עומד בסתירה לתכנית החלה על המקרקעין אשר קובעת כי ייעודם חקלאי. על שני פסקי הדין האמורים הוגש ערעור.

בית המשפט העליון (מפי כב' השופט ע' פוגלמן ובהסכמת כב' השופטת ע' ארבל וכב' השופט צ' זילברטל) קיבל את הערעור שהוגש על פסק דינו של בית המשפט המחוזי ודחה את הערעור שהגישה החברה על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. אשר לפרשנות המונח "דרוש במישרין לייצור חקלאי", הבהיר המשפט העליון, כי הכלל הפרשני המצמצם שהתווה הנשיא מ' שמגר בעניין פ.א.ב. נותר על כנו, והגיונו לא התעמעם (עניין הועדה המקומית שקמים, פסקה 25):

"להשקפתי, הפרשנות שנתן בית המשפט המחוזי בבאר שבע לתיבה "דרוש במישרין לייצור חקלאי" היא מרחיבה יתר על המידה ואינה עולה בקנה אחד עם פסיקתו של בית משפט זה ועם תכליתם של דיני התכנון הבנייה ביחס לשמירה על קרקע חקלאיות ועל השטחים הפתוחים. בית המשפט המחוזי ניסה לאבחן את ענייננו מעניין פ.א.ב., בשל האופי השונה של חומרי הגלם שבהם נעשה שימוש: בעוד שבעניין פ.א.ב. דובר במפעל לייצור חומרי הדברה, בענייננו מדובר בחומרים אורגאניים-טבעיים. הבחנה זו איננה משכנעת בעיניי. לא אופי החומרים שבהם עסקינן הוא החשוב, כי אם אופי הפעילות המתבצעת והיקפה. בשני המקרים מדובר בפעילות עסקית שאמנם נועדה לצורך ייצור חקלאי, אך אין זיקה ישירה בינה לבין פעילות חקלאית. אכן, עם התפתחות הטכנולוגיה חל גם שינוי משמעותי גם במאפייניה של החקלאות, ולא מן הנמנע כי שימושים מסוימים במקרקעין ישנו את אופיים וייחשבו בעת הנוכחית כשימושים הדרושים במישרין לייצור חקלאי. עם זאת, הכלל הפרשני המצמצם שהתווה הנשיא מ' שמגר בעניין פ.א.ב. נותר על כנו, והגיונו לא התעמעם. תכלית כלל זה היא לאפשר פיקוח תכנוני הולם על כל שימוש שאינו חקלאי במובהק, לשם שמירה על ייעודה החקלאי של הקרקע ולשקול את "משמעות העסק מבחינת השפעתו על השימוש החקלאי הישיר במקרקעין... לאפיו של העסק, להיקפו, להשלכותיו על הסביבה החקלאית ולשאלה, באיזו מידה יש בכך כדי לשנות את אופיים וייעודם של המקרקעין החקלאיים.." (שם, בעמ' 252-251). אין בקביעה זו כדי לרפות את ידיהם של החברה ואחרים מהקמת אתרים לעיבוד בוצה, שהיא פעילות עסקית לגיטימית ואף מבורכת מבחינה סביבתית. עם זאת, ככל שפעילות זו מבוצעת על קרקע חקלאית, היא כפופה למגבלות התכנוניות החלות על קרקע זו. משמדובר בשימוש בקרקע חקלאית שאינו נדרש במישרין לייצור חקלאי, טעון השימוש בחינה ואישור של הגורמים התכנוניים המוסמכים, שביכולתם לשקול את השיקולים הצריכים לעניין. במקרה של סטייה מהייעוד המותר בתכנית, אף נדרש – קודם להכרעה – לאפשר לציבור הרחב להשמיע את קולו בהליך תכנוני מתאים, בהתאם להוראות הדין..".

כאמור, לאחרונה שב ונדרש בית המשפט העליון לפרשנות המונח "דרוש במישרין לייצור חקלאי" וזאת בגדרי עניין סטולרו. באותו עניין הוגשה לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בקשה למתן היתר להריסת מבנה חממה לגידול פרחים ולבניית מחסן ובית אריזה למיון ושיווק ביצים המיועדות למאכל בגודל של כ-2,300 מ"ר, וזאת על קרקע חקלאית מוכרזת. תוכנן שהביצים יובאו למחסן מיישובים שונים ברחבי הארץ. הועדה המקומית החליטה לתת את היתר הבניה, אך ועדת הערר קיבלה את הערר שהגישו בני הזוג סטולרו, המתגוררים בסמוך למקרקעין. ועדת הערר קבעה, כי אין מדובר בשימוש מותר לחקלאות, שכן אין הוא נכלל ברשימת השימושים המפורטת בתקנון תכנית המתאר המקומית החלה על המקרקעין, היא תכנית שד/90/30. הועדה המקומית והאגודה עתרו נגד החלטת ועדת הערר לבית המשפט לעניינים מינהליים, אשר קיבל את העתירות וקבע, כי התכנית מתירה להקים על המקרקעין את המחסן, אשר בא בגדר שימוש חקלאי (כב' השופטת ז' בוסתן). האגודה וועדת הערר הגישו ערעור על פסק הדין לבית המשפט העליון, אשר קיבל את הערעורים פה אחד (מפי כב' השופט ע' פוגלמן ובהסכמת כב' השופטת א' חיות וכב' השופט נ' סולברג).

בעניין סטולרו, התכנית הרלבנטית הגדירה את המקרקעין כ"שטח חקלאי", שבו ניתן לעשות שני שימושים: האחד הוא "שימוש לחקלאות" והשני הוא שימוש ל"מבני משק", וזאת בכפוף לתנאים המנויים בתכנית. מאחר שהתכנית לא כללה הגדרה של המונח "שימוש לחקלאות", קבע בית המשפט העליון, כי יש ליתן למונח זה את המשמעות שניתנה לו בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, ובלשונו של כב' השופט ע' פוגלמן (עניין סטולרו, פסקה 12):

"בענייננו התכנית אינה כוללת הגדרה של התיבה "שימוש לחקלאות", ולכן יש לפרש תיבה זו בהתאם לעקרונות פרשניים מקובלים. להשקפתי, במצב שבו התכנית נוקטת במונח "שימוש לחקלאות" אך אינה מפרשת או מגדירה למה הכוונה, עקרונות של הרמוניה חקיקתית מוליכים למסקנה שלפיה תהא לתיבה זו המשמעות שניתנה לה בחוק התכנון והבנייה – שהוא הנורמה המרכזית העומדת בבסיסם של הליכי התכנון... נפנה אפוא לבחון את הגדרת המונח "שימוש חקלאי" המופיעה בחוק התכנון והבניה. סעיף 156(א) לחוק זה קובע: "לא ישתמש אדם בקרקע חקלאית אלא בהתאם לאמור בתוספת הראשונה". סעיף 7(א) לתוספת הראשונה קובע: "לא יינתן על ידי מוסד תכנון היתר לבניה או לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא-חקלאית אלא בהתאם לתכנית שנתמלאו בה הדרישות של סעיף 6 או אם הסכימה לכך הועדה [הולקחש"פ]". סעיף 7(ב) לתוספת הראשונה לחוק מגדיר את התיבה "מטרה לא-חקלאית" כ"בניה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים". מההגדרה מהו שימוש שאינו חקלאי יש להסיק מהו שימוש חקלאי: "שימוש חקלאי" הוא שימוש בקרקע הדרוש במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים. התיבה "שימוש לחקלאות" – כמשמעותה בתכנית – תפורש אפוא באופן שעולה בקנה אחד עם הפרשנות שניתנה בפסיקתו של בית משפט זה למונח "שימוש חקלאי" כמשמעותו בתוספת הראשונה לחוק."

בית המשפט העליון הפנה, בהקשר זה, לעניין הועדה המקומית לתכנון ולבניה שקמים ולעניין פ.א.ב., שבשניהם עמד בית המשפט העליון על תכליתם של סעיף 156(א) לחוק התכנון והבניה והתוספת הראשונה לחוק והיא "לשמר את ייעודה של קרקע חקלאית ולמנוע זליגה של שימושים שאינם חקלאיים, ללא אישור מתאים של גורם תכנוני מוסמך בעל ראיית רוחב". בית המשפט ציין, כי באותם פסקי דין נקבע, כי כדי להגשים תכלית זו, יש לפרש את המונח "דרוש במישרין לייצור חקלאי" באופן מצמצם, "כדי שרק שימוש הקשור בטבורו אל מלאכת הייצור החקלאי, ייחשב שימוש הדרוש במישרין לייצור" (שם, בפסקה 13).

בית המשפט העליון הוסיף וקבע, כי בבחינת התכלית האובייקטיבית של תכנית יש לתת משקל מתאים– כנדבך פרשני נוסף – גם לעקרונות היסוד של דיני התכנון והבניה, וכי "הענקת היתר בנייה למבנה רחב היקף ועתיר פעילות, חרף היעדרו של עיגון בתכנית הכולל התייחסות ברמת פירוט מתאימה, חוטאת לתכליות דיני התכנון והבנייה, לרבות עקרונות השקיפות של הליכי התכנון ושיתוף הציבור בהליכים אלה" (שם, בפסקה 14).

בית המשפט העליון קבע, כי כפועל יוצא של שיקולים פרשניים אלה, השאלה אם מדובר ב"שימוש לחקלאות" כהגדרתו בתכנית שלפנינו תוכרע לפי שני תנאים מצטברים (עניין סטולרו, פסקה 15):

"האחד נוגע לאופי הפעילות – זו נדרשת לקיים זיקה ישירה והדוקה לפעילות החקלאית; השני נוגע להיקף הפעילות והשלכתה על הסביבה החקלאית – ככל שמדובר בהיקף רחב יותר שעשויות להיות לו השלכות תכנוניות, הכף תיטה לקבוע שאין מדובר בשימוש חקלאי.

ודוקו: בחינה זו אינה מתעלמת מהעובדה שהחקלאות המודרנית שונה באופייה מהחקלאות המסורתית שנהגה בעבר. בעידן הנוכחי שלבים שונים של הפקה, עיבוד ואריזה של תוצרת חקלאית מבוצעים במתקנים ממוכנים המיועדים לכך, בנפרד משטח המשק שבו יוצרה התוצרת. מחסן המיון והאריזה שלפנינו הוא דוגמה מובהקת לשיטת ייצור שכזו. אין חולק כי דרך זו להפיק תוצרת חקלאית ולהכינה לשיווק יעילה יותר מבעבר וראוי לעודד אותה. עם זאת, יש להביא בחשבון כי ככל שמדובר במתקנים רחבי היקף, שאינם מיועדים לשימוש מקומי, דומים אלה במאפייניהם למפעלים תעשייתיים להבדיל ממתקנים שנועדו לשימוש חקלאי במובן שעליו עמדנו. הקמת מתקן לייצור המוני בשטח חקלאי כרוכה מעצם טבעה בשינוי מהותי באופן השימוש בקרקע. מן הראוי ששינוי מעין זה יהיה מותנה בבחינה תכנונית הולמת הנשענת על ראייה ארוכת טווח. בכלל זה, יש ליתן זכות טיעון לתושבי הסביבה שעלולים להיפגע מהשינוי."

בכל הנוגע למקרה הקונקרטי שלפניו קבע בית המשפט העליון, כי בחינת היקף הפעילות והשלכתה הפוטנציאלית על הסביבה מצביע על כך שאין מדובר ב"שימוש חקלאי", כמשמעותו בתכנית (עניין סטולרו, פסקה 16):

"במקרה דנן, היקף הפעילות והשלכתה הפוטנציאלית על הסביבה מצביע על כך שאין מדובר ב"שימוש חקלאי" כמשמעותו בתכנית. מתקן לאריזת ביצים המובלות מיישובים שונים ברחבי הארץ מקיים נפח פעילות רחב במידה ניכרת מזה המקובל לצרכי המשק ואף לצרכי היישוב כולו. במחסן שמבוקש להקימו אמורות להתבצע פעולות מיון ואריזה של כ-120,000 ביצים בכל שעה (כ-110 מיליון ביצים בשנה); הפעילות אמורה להתבצע באמצעות מיכון משוכלל ומתקדם; ואת המחסן צפויות לפקוד כ-15 משאיות מדי יום. לכך יש להוסיף כי אין קשר הכרחי בין מיקומו של המחסן לבין ייעודה החקלאי של הקרקע, ואין כל מניעה לקיים פעילות זו בקרקע בייעוד שונה (ולראיה: המפעל שמבוקש להעתיקו למקרקעין דנן בנוי על קרקע המיועדת למסחר ומלאכה). לבסוף, ועדת הערר הצביעה על קשיים תחבורתיים וסביבתיים שעלולים להיגרם מהקמתו של המבנה שישנה באופן מהותי את אופי השימוש בקרקע. מכלול נתונים אלה מטה את הכף בבירור להעדיף פרשנות שתאפשר שיתוף הציבור שעלול להיפגע מהפעילות ומתן אפשרות להשמעת טענות באמצעות מנגנון של פרסום והתנגדויות; פרשנות שתאפשר לגורמי התכנון להפעיל שיקול דעת תכנוני מתאים המתייחס לאופי המבנה, ולסוג והיקף הפעילות בו."

ג. מן הכלל אל הפרט

אני סבורה, כי לאור הפרשנות המצמצמת שניתנה למונח "דרוש במישרין לייצור חקלאי" על ידי בית המשפט העליון לאורך השנים, כפי שהיא באה לידי ביטוי לאחרונה גם בעניין סטולרו, לא יכולה להיות מחלוקת, כי השימוש שעושות העותרות במקרקעין איננו בגדר שימוש חקלאי;

בתי הקירור והצינון של העותרות משמשים לאחסון של פירות, ירקות ומוצרי מזון שונים, המשונעים לבית העסק מכל רחבי הארץ, שלרובם ככולם אין כל זיקה לתוצרת החקלאית שאותה העותרות מגדלות במקרקעין, כך לטענתן. את התוצרת שמאוחסנת במקום משווקות ומשנעות העותרות בעבור לקוחותיהן השונים. המדובר, אם כן, באחסון למטרות מסחריות כחלק מעסק המתנהל במקום. במצב דברים זה, אין כל הכרח כי בתי הקירור והצינון ימוקמו דווקא במקרקעין שייעודם חקלאי וברי כי למיקומם הנוכחי אין כל השפעה על היכולת לייצר את התוצרת החקלאית והמוצרים המאוחסנים בבתי הקירור והצינון של העותרות, שכאמור, מגיעים ממקומות שונים בארץ. לעניין זה יפים דברי בית המשפט בפסק הדין השני בעניין תנובה, שכמו נכתבו לענייננו (שם, בעמ' 14):

"מהתיאור בפרק העובדתי עולה שבמבנה נעשית פעילות של מיון, אחסנה והפצה של ביצים, המגיעות אליו מלולים שפרוסים במקומות שונים בארץ. בעבר, פעילות זו נעשתה בקרבת הלולים, אך עם השתנות הזמנים והגידול בהיקף הייצור, ומתוך רצון לייעל ולהבטיח את איכות התהליכים - הוקמו מרכזים גדולים. אף שאין בליבי ספק כי קיום המרכזים מתבקש כדי לענות על צרכי החקלאות המודרנית, העותרת לא הראתה כי קיומם הכרחי דווקא על קרקע חקלאית. נהפוך הוא, היות ומרכזים אלו מקבלים תוצרת מלולים שונים שממוקמים במקומות שונים ברחבי בארץ במרחקים גדולים יחסית מהם, ברי כי למיקומם על קרקע חקלאית אין השפעה על היכולת לייצר את התוצרת החקלאית. שכן, גם אם המרכז היה מצוי על קרקע שאיננה חקלאית, ניתן היה להעביר אליו את הביצים המיוצרות בלולים ולבצע בדיוק את אותה פעילות שנעשית בו כיום – ללא שייצור הביצים היה נפגע. זאת ועוד, בנסיבות העניין, הזזת המרכז לקרקע שאיננה חקלאית לא אמורה לגרור השפעה על עלויות השינוע של התוצרת החקלאית, מאחר והביצים כאמור ממילא מתקבלות ממקומות שונים בארץ. ייתכן כמובן, כי העלויות הכרוכות בשכירת מבנה המצוי על קרקע מסחרית תהיינה גבוהות יותר עבור העותרת ולכן היא מעדיפה שימוקם על קרקע חקלאית – אולם רצונה למקסום רווחים, שהינו טבעי ולגיטימי לחלוטין, איננו סיבה המצדיקה להתיר את קיום המבנה על קרקע חקלאית."

אם כך בעניין תנובה, שם דובר במרכז שבו התבצעה פעילות של אחסנה, מיון והפצה של ביצים המופקות בלולים הפרוסים ברחבי הארץ, על אחת כמה וכמה בענייננו, עת המדובר בבתי קירור וצינון, שבהם מאוחסנים, בין היתר, מוצרי מזון תעשייתיים קפואים, בהם מוצרי פסטרמות ונקניק, מוצרי בצק, מוצרי עוף, בקר והודו וירקות קפואים, שאותם משנעות העותרות מכל רחבי הארץ. מובן, כי שימוש זה שעושות העותרות במקרקעין אינו תואם את ייעודם החקלאי, שכן הוא אינו קשור במישרין לפעילות חקלאית כלשהי הקיימת במקרקעין. מאחר שאין כל זיקה בין שימוש זה שנעשה במקרקעין לבין ייעודם החקלאי של המקרקעין, ולו בעקיפין, הרי שגם אין כל מניעה לקיים עסק זה בשטח שייעודו שונה.

גם היקף הפעילות במקרקעין והשלכתה הפוטנציאלית על הסביבה מצביעים על כך שאין המדובר ב"שימוש חקלאי". המדובר בענייננו בעסק לקירור וצינון ירקות ופירות שהפך, ברבות השנים, לעסק של שיווק, הפצה ושינוע של מוצרי מזון מעובדים, בהיקף של לא פחות מ-1,400 טון בחודש. העסק, בו מועסקים כ-100 עובדים, משתרע על שטח בנוי של כ-1700 מ"ר, בו ממוקמים גם משרדים. מוצרי המזון מאוחסנים בשני מבנים רחבי ממדים, האחד בנפח של כ-25,000 קוב ממודף והשני בנפח של 5,000 קוב ממודף, כשבנוסף, מצויים במקרקעין משטחי חנייה בשטח כולל של כ-5,000 מ"ר. אני סבורה, כי היקף הבינוי ואופי הפעילות במקרקעין מהווים שינוי מהותי באופי הסביבה החקלאית ומן הראוי ששינוי מעין זה יהיה מותנה בבחינה תכנונית הולמת, הנשענת על ראייה ארוכת טווח.

אציין, כי גם אניח לטובת העותרות, כי מרבית מוצרי המזון המאוחסנים בבתי הקירור והצינון שבבעלותן הינם פירות וירקות – כנטען על ידי העותרות לראשונה בתשובתן להשלמת הטיעון מטעם המשיבות – הרי שיישום שני המבחנים המצטברים לבחינת השימוש שנעשה במקרקעין בענייננו יביאו לתוצאה זהה. זאת, משום שבתי קירור וצינון, שנועדו לקיים פעילות רחבת היקף, שאינה קשורה להפקת התוצרת החקלאית במקרקעין שבהם הם מצויים, אינם יכולים לחסות תחת המונח "שימוש לחקלאות". מכאן, שחרף הקשר של מבנים אלה לחקלאות, לא ניתן להקימם במקרקעין שייעודם חקלאי (ראו והשוו לעת"מ (ת"א) 1900/09 רגב חברה חקלאית בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, ועדת המשנה (2013), שם דובר היה בבית אריזה וקירור לתפוחי אדמה ובטטות בשטח כולל של כ-8,500 מ"ר וכן עת"מ (מרכז) 29212-12-12 גבעת כ"ח מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ נ' שלום מבורך (5.5.15), שם דובר היה במבנים לאחסון של תבואות, ציוד וכלים חקלאיים בשטח של כ-6,000 מ"ר. בשני פסה"ד הנ"ל נפסק, כי אין המדובר בשימוש אשר "דרוש במישרין לייצור חקלאי").

הנה כי כן, הן אופי הפעילות, הן היקף הפעילות של העותרות במקרקעין, מצביעים על כך שהשימוש שהעותרות עושות במקרקעין איננו תואם את ייעודם החקלאי. משכך, בדין נדרשו העותרות להוציא היתר לשימוש חורג, מאושר על ידי הולקחש"פ, כתנאי לחידוש רישיונות העסק, שניתנו להן בעבר.

4. טענות נוספות שהועלו על ידי העותרות בגדרי ההליך

להלן אתייחס לטענות הנוספות שהועלו על ידי העותרות בגדרי ההליך ואברר האם יש בהן כדי להביא למסקנה שונה מזו אשר אליה הגעתי לעיל.

א. קיומו של אישור מאת הולקחש"פ

כאמור, סעיף 7(א) לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה קובע, כי "לא יינתן על ידי מוסד תכנון היתר לבניה או לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא-חקלאית אלא בהתאם לתכנית שנתמלאו בה הדרישות של סעיף 6 או אם הסכימה לכך הוועדה". העותרות טוענות, כי גם אם השימוש שנעשה על ידן במקרקעין איננו שימוש חקלאי, הרי ששימוש זה אושר בעבר על ידי הולקחש"פ ומשכך, ובהתאם להוראות סעיף 7(א) לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, על המשיבות להמשיך ולהתיר להן את השימוש המבוקש במקרקעין. על פי הטענה, האישור שניתן לעותרות מאת הולקחש"פ הוא גם שמבחין את ענייננו מעניין תנובה.

לא מצאתי בטענה זו ממש;

עיון בנספח י"ד לעתירה, שעל פי הטענה מהווה את אישורי הולקחש"פ לשימוש שנעשה על ידי העותרות במקרקעין, מעלה, כי המדובר באישור לתוספת סככה לחדרי צינון קירור ואריזה לירקות ופירות, שניתן לעותרות בשנת 1992. מכאן, שאין המדובר באישור לשימוש הנרחב שנעשה כיום במקרקעין, הכולל שיווק, הפצה, אחסון ושינוע של מוצרי מזון מצוננים וקפואים בהיקף של לא פחות מ-1,400 טון בחודש. יוער, כי האישור השני שעליו נסמכות העותרות, משנת 1991, מתייחס לבית מגורים, ומכאן שאין בינו לבין ענייננו ולא כלום.

מכל מקום, וגם אם אניח כי בין השנים 1991-1992 אכן אישרה הולקחש"פ את השימוש שעשו העותרות במקרקעין, הרי שמתגובת המשיבות לעתירה עולה, כי בחודש ספטמבר 2001 סירבה הולקחש"פ לבקשה של העותרות לשימוש חורג במקרקעין בזו הלשון (העתק ההחלטה צורף כנספח י"ד 2 לתגובת המשיבות 1 ו-2 לעתירה וכנספח 3 לתגובת המשיבות 3 ו-4 לעתירה):

1. "השטח מיועד בתממ/21/3 לגן לאומי.
2. אישור הועדה המחוזית ניתנה לשנתיים מיום קבלת ההחלטה (יוני 99) ועל כן האישור הסתיים.
3. על השטח הוכרז סעיף 77, 78 על מנת לתכנן את האזור כאזור נחל וסביבתו בתממ/10/3.
4. הועדה לא אישרה את תוספת הזכויות בשנת 95 ושינוי יעוד השטח לחקלאי מיוחד.

בנוסף הועדה אינה רואה צידוק להתיר שימוש לא חקלאי ולשנות יעוד כמבוקש בתוכנית שבנדון, וזאת מתוך רצון להמשיך ולהבטיח שמירת הקרקע וניצולה למטרות חקלאיות ולשטחים פתוחים."

יושם אל לב, כי בגדרי סעיף 4 להחלטה האמורה נזכר ניסיונן של העותרות לשנות את ייעוד המקרקעין. ואכן, מתגובת המשיבות 1 ו-2 לעתירה עולה, כי בשנת 1994 יזמו העותרות תכנית בניין עיר, שמטרתה הייתה לשנות את ייעוד המקרקעין מאזור חקלאי לאזור חקלאי מיוחד, תוך קביעת תכליות ושימושים מיוחדים לאזור זה הכוללים "בתי אריזה ובתי קירור לתוצרת חקלאית. משרדים לצורך בית האריזה או בית הקירור וכן כל השימושים האחרים המותרים באזור חקלאי" (ראו סעיף 16 לתכנית פת/13/1224, נספח י"ג1 לתגובת המשיבות 1 ו-2 לעתירה). תכנית זו נדונה במליאת הועדה המחוזית והיא אושרה להפקדה בכפוף לאישור הולקחש"פ, אולם בשל החלטת האחרונה שלא לאשר את התכנית, היא מעולם לא הופקדה (ראו נספחים י"ג2 ו-י"ג3 לתגובת המשיבות 1 ו-2 לעתירה).

יש לציין, כי בקשה נוספת לשימוש חורג שהוגשה על ידי העותרות במהלך שנת 2003 נדחתה כבר על ידי הועדה המחוזית עצמה, וזאת מהטעם שהשימוש המבוקש משנה את אופי הסביבה הקרובה ומשכך מהווה סטייה ניכרת מתכנית, וכי אין נסיבות חדשות המצדיקות סטייה מהחלטתה הקודמת של הולקחש"פ.

מכאן, שאין כל יסוד לטענה, כי הולקחש"פ אישרה את השימוש שעושות העותרות במקרקעין. אוסיף, כי דווקא האישור המצומצם שניתן לעותרות בעבר על ידי הולקחש"פ ממחיש, כי מן הראוי שהשימוש הנוכחי, שהינו נרחב עשרות מונים מהשימוש שנעשה במקרקעין בעבר, יהיה מותנה בבחינה תכנונית הולמת, הנשענת על ראייה ארוכת טווח.

ב. הסתמכות

העותרות טוענות, כי עמדת המשיבות ביחס למקרקעין ודרישתן להוציא היתר לשימוש חורג במקרקעין לשם קבלת רישיון עסק אינה סבירה ואינה עומדת בקנה אחד עם החלטותיהן הקודמות של המשיבות בנושא זה, שעליהן הסתמכו העותרות. בהקשר זה מדגישות העותרות, כי לא חל כל שינוי בנסיבות העובדתיות, התכנוניות, או המשפטיות, שיש בו כדי להסביר או להוות רקע לשינוי עמדתן של המשיבות ולהחלטתן נשוא העתירה דנן, וכי המדובר במבנים, שנבנו בהיתר לפני למעלה מ-25 שנה והושקעו בהם עשרות מיליוני שקלים. העותרות טוענות, כי בנסיבות אלה, על הרשות להמשיך ולחדש את רישיונות העסק שלהן.

גם בטענה זו לא מצאתי ממש;

הלכה היא, כי רשות הרישוי, ככל רשות מינהלית, ובמיוחד רשות התכנון, רשאית מבחינה עקרונית לשנות דעתה, אם לטובת האזרח ואם לרעתו, כשהשתנו הנסיבות מאז קבלת ההחלטה הראשונה. כן רשאית הרשות להעריך מחדש נסיבות קיימות, אם היא מוצאת לנחוץ לעשות כן מטעמים חשובים הנעוצים בטובת הציבור (ראו בג"ץ 318/75 חדג'ס נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, חיפה, פ"ד ל(2) 133, 137 (1976). על כך שהרשות המינהלית אינה כפופה, לעניין החלטותיה שלה, לכללי הסופיות ומעשה בית דין, וכי הדברים יפים במיוחד בתחום התכנון והבניה, ראו גם בג"ץ 9717/03 נעלה-עמותה להתיישבות בשומרון של עובדי התעשייה האווירית לישראל נ' מועצת התכנון העליונה באזור יהודה ושומרון-ועדת המשנה לכרייה ולחציבה, פ"ד נח(6) 97, 102-101 (2004); עע"מ 2418/05 צ'רלס מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פסקה 12 (2005); עע"מ 6240/12 דני דנקנר נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז חיפה, פסקה 15 (ניתן ביום 10.5.15)).

נכון הדבר במיוחד במקרה כבענייננו, שעה שרשות הרישוי העניקה לעותרות רישיון עסק בניגוד לדיני התכנון והבניה. ודוק, לעמידה בדינים הנוגעים לתכנון ולבנייה השלכה ישירה על ההחלטה בדבר מתן רישיון לעסק וכפי שנפסק, ככלל, החלטה ליתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, תהיה החלטה בלתי סבירה (ראו עע"ם 8481/04 חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה, פסקה 7 וההפניות שם (9.3.06)). כאמור, מתגובת המשיבות 1 ו-2 לעתירה עולה, כי לאורך השנים הוגשו על ידי העותרות בקשות לשימוש חורג, אשר רובן ככולן סורבו על ידי הועדה המחוזית ו/או הולקחש"פ, וכי חרף זאת, ניתנו בידי העותרות רישיונות עסק לאורך השנים. בנסיבות אלה, חייבת הייתה הרשות לתקן את המשגה שנפל ולדרוש מהעותרות להמציא היתר לשימוש חורג כתנאי לקבלת רישיון העסק, כפי שאכן עשתה, בסופו של דבר. דווקא הנצחת המצב הקיים היא שהייתה בנסיבות העניין, בלתי סבירה.

יש לציין, כי טענה דומה הועלתה גם במסגרת העתירה בעניין תנובה והיא נדחתה על ידי בית המשפט בגדרי פסק הדין השני בעניין תנובה, בזו הלשון (שם, בעמ' 17):

"הטעות של רשות הרישוי בענייננו הובילה אותה ליתן לעותרת רישיון עסק שעומד בסתירה לדיני התכנון והבנייה. על כן, מתן הרישיון הינו פעולה בחוסר סמכות. בנסיבות אלו, הנטייה הברורה תהא שלא להנציח את הטעות, חרף ההסתמכות של מבקש הרישיון, זאת בראש ובראשונה נוכח הפגיעה הטמונה באינטרס הציבורי עקב חיוב הרשות להשלים עם מצב בלתי חוקי. זאת ועוד, הנצחת הטעות כרוכה בנסיבות העניין בפגיעה נוספת באינטרס הציבורי נוכח ההשלמה עם בנייה שאיננה עולה בקנה אחד מדיניות התכנונית הראויה לדעת מוסדות התכנון העליונים באשר להיקף הבינוי המותר בשטחים חקלאיים פתוחים.

אשר על כן, ולמרות שאינני מתעלמת מכך שהעותרת "הסתמכה" על ההיתרים שניתנו לה בעבר ועל בסיסם השקיעה כספים רבים במטרה להקים את העסק ולהכשירו למטרותיו, הגעתי לכלל מסקנה כי אין להתערב בהחלטת הרשות שלא לחדש את הרישיון, משזו לא חורגת ממתחם הסבירות.

במאמר מוסגר אציין, שלצד הפגיעה בעותרת, במשך שנים ארוכות היא גם "נהנתה" מההיתרים שניתנו לה שלא כדין – היתרים שבזכותם הפעילה את עסקה על קרקע חקלאית במקום על קרקע מסחרית. סביר להניח שלעובדה זו הייתה השלכה מהותית על גובה הוצאות השכירות שהיא נדרשה לשלם על מנת לקיים את העסק.

ולבסוף, כפי שצוין על ידי רשות הרישוי, יכולה העותרת להגיש בקשה לשימוש חורג שתאפשר את המשך קיומו של העסק בעתיד הקרוב– ויש לקוות כי רשות הרישוי תתייחס לבקשה זו באופן חיובי נוכח הסתמכות העותרת על ההיתרים שניתנו לה בעבר. מכאן, דחיית העתירה איננה בהכרח מאלצת את העותרת לפנות באופן מיידי את המקרקעין."

(הדגשה שלי – מ' א' ג').

דברים אלה יפים גם לענייננו בבחינת קל וחומר. זאת, משום שברבות השנים הפך עסקן של העותרות מעסק לקירור ירקות ופירות לעסק לשיווק, הפצה, אחסון ושינוע של מוצרי מזון מצוננים וקפואים, שאין בינו לבין ההיתרים שניתנו בראשית דרכו ולא כלום. מכאן, שטענת ההסתמכות של העותרות הינה מוקשית מלכתחילה.

ג. פגיעה בזכות הקניין

העותרות טוענות, כי החלטת המשיבות 1 ו-2 שלא לאפשר עוד את הפעלת העסק שלהן במקרקעין ללא קבלת היתר לשימוש חורג פוגעת פגיעה לא מידתית בזכות הקניין שלהן.

גם בטענה זו אין ממש;

הלכה פסוקה היא, כי זכות הקניין של כל אדם במקרקעין שבבעלותו כפופה למגבלות שבחוק ובתכניות המתאר החלות על המקרקעין, וכפי שהבהירה כב' השופטת א' פרוקצ'יה בעע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פסקה 39 (2006):

"דיני התכנון מתחשבים בזכות קניינו של אדם בקרקע, אולם הגשמת מדיניות התכנון, לא אחת, מחייבת הטלת מגבלות ניכרות על אדם ביחס לשימושי הקרקע שבבעלותו. הגשמת יעדים חברתיים דרך מדיניות תכנון עשויה לפגוע בקניינו בקרקע, ולהגביל את מיצוי ההנאה ממנה. חובתם של דיני התכנון לאזן כראוי בין המשקל שיש לתת למימוש זכות הקניין של הפרט בקרקע, לבין צרכי הכלל המחייבים לעיתים גריעה מהנאת הקניין כדי להגשים תכליות תכנון חשובות המקדמות את האינטרס הציבורי. איזונים אלה חיוניים לקיום האנושי בצוותא, ולהשתלבותו של הפרט במארג החברתי, ולתנופת פיתוח במיצוי מאגרי הטבע לתועלתו של האדם והחברה. אכן, "כאשר נסיבות החיים מביאות בני אדם לפעול ולחיות יחדיו, או לקיים את עיסקיהם ומגוריהם בכפיפה אחת, מפעיל החוק את העיקרון של איזון אינטרסים והתאמתם ההדדית" (דברי השופט ברנזון בע"א 436/60 עזרי נ' קליין, פד"י טו 1177, 1183). כך מגבשות רשויות התכנון את מדיניות התכנון תוך הפעלת שיקולים חברתיים רחבים וארוכי טווח, ותוך איזון בין אינטרס הפרט לאינטרס הציבורי הכללי (פרשת ועד הפעולה בענין הרחבת דרך מס' 2, 518).."

הנה כי כן, לעותרות אין זכות קנויה לעשות שימוש במקרקעין בניגוד לייעודם ומכל מקום, אין כל מניעה, כי העותרות ימשיכו לעשות שימוש במקרקעין, אולם זאת בהתאם לשימושים המותרים. אוסיף, כי העותרות נהנו תקופה ממושכת ביותר מצו הביניים שניתן בתיק זה וכי בידי העותרות פתוחה הדרך להגיש בקשה להיתר לשימוש חורג שתאפשר את המשך קיומו של העסק בעתיד הקרוב. למותר לציין, כי העובדה שמדובר בהליך המצריך השקעת משאבים מצדן של העותרות אינה יכולה להצדיק הימנעות מהגשת בקשה להיתר לשימוש חורג, מקום שבו השימוש המותר אינו מאפשר את השימוש בפועל. על כן, החלטת המשיבות 1 ו-2 שלא לאפשר עוד את הפעלת העסק של העותרות במקרקעין ללא קבלת היתר לשימוש חורג אינה מהווה פגיעה לא מידתית בזכות הקניין.

לפני סיום אציין, כי בגדרי הליך זה הועלתה גם הטענה, כי אין כל צורך ציבורי דחוף המחייב להפסיק כבר עתה את פעילות העותרות במקרקעין וכי אין בהמשך פעילותם של בתי הקירור והצינון כדי לפגוע באפשרויות יישום התכניות החלות על המקרקעין. טענה זו מקדימה את זמנה, שהרי פתוחה בפני העותרות האפשרות להגיש בקשה להיתר לשימוש חורג אשר תדון על ידי הגורמים המוסמכים, מה גם שאין משמעותה של דחיית העתירה פינוי מידי של העותרות מהמקרקעין. מובן, כי החלטת גורמי התכנון בעניינן של העותרות תהיה כפופה, אף היא, לביקורת שיפוטית.

1. 5. סוף דבר

השימוש שהעותרות עושות במקרקעין אינו תואם את ייעודם החקלאי ולפיכך מחייב היתר לשימוש חורג. אשר על כן, העתירה נדחית.

צו הביניים מיום 31.12.09, בטל בזאת.

העותרות ישלמו למשיבות 1 ו-2 הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסכום של 25,000₪ ולמשיבות 3 ו-4 הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסכום של 25,000 ₪ סה"כ 50,000 ש"ח). סכומים אלו יישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד לתשלום המלא בפועל.

ניתן היום, י"ט אלול תשע"ה, 03 ספטמבר 2015, בהעדר הצדדים.