עניינה של עתירה זו הוא במתן צו עשה לעיריית תל אביב (להלן: "העירייה"), שיחייב אותה ליתן תעודה להעברת הזכויות במחצית מחלקה 1 בגוש 7064 (להלן: "החלקה"), לשם רישום הזכויות בנכס על שם המשיבים יוסי חסון חברה להשקעות בע"מ וה"ה עזרא חממי ודן עבאס (להלן בהתאמה: "הרוכשים", "חסון השקעות", "חממי ועבאס").

העתירה היא ספיח מסוים של פרשה עתיקת יומין שמזה שנות דור נידונה פעמים רבות בבית המשפט המחוזי בתל אביב ובבית המשפט העליון.

הנסיבות

במוקד העתירה מצויה חלקת קרקע בשטח של 81 דונם שמצויה בדרום תל אביב, בשכונה שכונתה בעבר "אבו כביר". החלקה הייתה רשומה בעבר על שם "מאמור א-ווקף המוסלמי ביפו" ומ-15/5/66 רשומה הבעלות בחלקה על שם האפוטרופוס לנכסי נפקדים. החלקה מנוהלת בידי ועד הנאמנים לנכסי הווקף המוסלמי בתל אביב יפו (להלן: "ועד הנאמנים"). כמחצית משטח החלקה שימש כשטח קבורה עבור תושבי יפו המוסלמים ומחציתה השנייה של החלקה נותרה פנויה (השטח הפנוי – להלן: "הנכס").

ביום 15/7/73 נחתם הסכם בין ועד הנאמנים לבין חסון השקעות (בשמה אז) למכירת הנכס. מאוחר יותר מכרה חסון השקעות את הנכס לחממי ועבאס. זמן מה לאחר חתימת הסכם המכר הגיש ועד הנאמנים תביעה לפסק דין הצהרתי בדבר בטלותו של הסכם המכר. התביעה הסתיימה בשלהי 1977 בהסדר פשרה שקיבל תוקף בידי בית המשפט המחוזי בתל אביב ומכוח הסכם הפשרה מונו העותרים ככונסי נכסים לביצוע הוראות ההסכם, היינו לפעול למכירת הנכס וחלוקת התמורה לפי הוראות הסכם הפשרה.

מאז ועד שנת 2008 התנהלו הליכים משפטיים רבים בהקשר למימושו של הסדר הפשרה. בינואר 2008 ניתן פסק דין של בית המשפט העליון, אשר ציווה על העותרים, ככונסי נכסים, לפעול לרישום הנכס על שם הרוכשים [ע"א 13/06 ועד הנאמנים (לנכסי הווקף) בת"א יפו נ' יוסי חברה להשקעות בע"מ ואח'].

הלכה למעשה, לא הצליחו הרוכשים לקבל עד עצם היום הזה אפילו חזקה בנכס. לאורך השנים נחפרו קברי מוסלמים בנכס ומכיוון שהוא מצוי בסביבה רגישה, הנגישות אליו קשה ומצריכה אבטחה וליווי.

כונסי הנכסים עשו מאמצים רבים להביא את המשימה שהוטלה עליהם לכלל סיום, אולם מאמציהם נכשלו נוכח סירובה של העירייה להנפיק אישורי רישום, כנדרש על פי החוק, לשם רישום הנכס בלשכת רישום המקרקעין. סירובה של העירייה להנפקת האישורים נשען על טענת חוב הרובץ על החלקה. החוב נוצר בשל היטל סלילת כביש והיטל תיעול שביום 31/3/08 עמד על כ-2.2 מיליון ש"ח (להלן: "חוב ההיטלים").

העותרים ניהלו התכתבות ארוכה עם גורמים שונים בעירייה, לרבות ראש העירייה, בבקשה לקבל את האישור לרישום או לכל הפחות לקבל הסבר בדוק באשר למועדם ומהותם של החובות הרובצים על החלקה. כיוון שלא התקבלה, לשיטת העותרים, תשובה מניחה את הדעת, פנו אלה לבית המשפט בבקשה למתן הוראות. ביום 8/2/09 ניתנה החלטת בית המשפט המחוזי בתל אביב שאומרת שאין מקומה של הבקשה בהליך אזרחי רגיל [בש"א 3346/09 בתיק 2300/73].

נקפו עוד כמה חודשים של ניסיונות שכנוע מצד העותרים את גורמי העירייה ומשלא צלח הדבר בידם, הוגשה העתירה דנן.

טיעוני העותרים

טיעוני העותרים מושתתים על שלושה ראשי עיקר: (א) התיישנות, מניעוּת ושיהוי; (ב) חובות התיעול והסלילה רובצים על חלק החלקה שאינו הנכס; (ג) חובות התיעול והסלילה חלים על הבעלים והמחזיקים בנכס במועד הטלת החיוב.

התיישנות, מניעוּת ושיהוי

דבר קיומו של חוב ההיטלים נודע לעותרים ולרוכשים לראשונה בשנת 2008 כאשר העותרים פנו לעירייה בבקשה לקבל תעודה לצורך רישום הנכס על שם הרוכשים. לאחר מכן התברר – מתגובת העירייה לעתירה – שחוב ההיטלים התגבש בשנת 1984. במהלך השנים מאז לא התקבלה, בידי העותרים או הרוכשים, דרישת תשלום.

בשנת 1984 הופנתה דרישת העירייה לתשלום ההיטלים אל ועד הנאמנים.

מציאות זו משקפת התיישנות של החוב. ניתן להתגונן מפני הליך מנהלי, שעניינו דרישת חוב לרשות, גם בדרך של הגשת עתירה [רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית (להלן: "הלכת נסייר")]. מציאות זו משקפת גם התנהלות נעדרת תום לב והגינות מצד העירייה [עת"מ (ת"א) 1578/08 אדות נ' עיריית בת ים; עת"מ 1312/07 (ת"א) אלזינאתי נ' עיריית לוד]. העיקרון ההלכתי שנקבע בהלכת נסייר חל לא רק על מהלכי גבייה אקטיביים שמבצעת הרשות, אלא גם במקרים שבהם הרשות נמנעת מהנפקת תעודה כבעניין דנן [עת"מ (חי) 476-07-10 סלומון בע"מ נ' עיריית חיפה; עת"מ (מרכז) 27008-12-10 אהרונסון נ' עיריית לוד].

משנמנעה העירייה במשך 24 שנים מדרישת תשלום חוב ההיטלים, נקיטת "שב ואל תעשה" זו הקימה מניעוּת מדרישת התשלום לעת הזאת וממילא העובדה שהעירייה ניצבת בצומת דרכים שבה תלויים העותרים באישור שהיא אמורה להנפיק, אינה מאפשרת לה לעקוף את ההשתק האמור.

חוב ההיטלים רובץ על חלק החלקה שאינו הנכס

היטל התיעול

היטל התיעול אינו חל על החלקה כל עיקר. "הודעה לבעלים בדבר התקנת תיעול" שפורסמה בעיתונות ביום 11/7/84 כוללת פירוט החלקות שעליהן חלה ההודעה. חלקה 1 בגוש 7064 אינה כלולה בהודעה. אין, אם כן, כל יסוד לדרישת חוב התיעול הן מן הבעלים הקודמים והן מן הרוכשים של החלקה.

היטל הסלילה

החלקה חולקה לשתי חלקות משנה (19 ו-20). הדבר אושר בידי הועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב בתוכנית 268/78 (מאוחר יותר, בשנת 2005, נכללה החלוקה האמורה בתוכנית נוספת). חלקת משנה 19 היא הנכס דנן.

היטל סלילה מוחל על "מי שהיו בעלי הנכסים הגובלים בעת התחלת הסלילה" [סעיף 4(א) לחוק העזר לתל אביב (סלילת רחובות), תשל"ו-1975 (להלן: "חוק העזר - סלילה")]. הכביש ששימש בסיס להטלת היטל הסלילה נמשך בסמיכות לחלקת משנה 20. לפיכך, היטל הסלילה חל על חלקת משנה 20 בלבד ואין הוא חל על הנכס.

העירייה טוענת לחלות חוב הסלילה על החלקה כולה. בגישה זו יש סתירה לוגית פנימית. אם העירייה מכירה בחלוקה לשתי חלקות המשנה, אי אפשר לה שתדרוש את היטל הסלילה מן הרוכשים, לפי שהם רכשו את חלקת משנה 19 בלבד. אם העירייה אינה מכירה בחלוקה לחלקות משנה, אזי עליה לדרוש את החוב מן האפוטרופוס לנכסי נפקדים, שעל שמו רשומה החלקה כולה.

חוב ההיטלים חל על הבעלים והמחזיקים בנכס במועד הטלת החיוב

הבעלים הרשום של החלקה הוא האפוטרופוס לנכסי נפקדים. לרוכשים, וממילא גם לעותרים, לא נמסרה מעולם חזקה בנכס. לפיכך אי אפשר להטיל על הרוכשים חיוב לשלם את חוב ההיטלים. "בעל נכס" מוגדר בחוק העזר סלילת רחובות כך:

"אדם המקבל או הזכאי לקבל הכנסה מנכס או שהיה מקבלה אילו הנכס היה נותן הכנסה, או המשלם ארנונה לעירייה או מיסי ממשלה ביחס לנכס... בין שהוא הבעל הרשום ובין שאיננו הבעל הרשום, בין אם הוא מחזיק בנכס למעשה ובין אם לאו".

מאחר שהרוכשים לא קיבלו חזקה בנכס לידיהם, הנכס לא עבר על שמם, הם אינם רשאים ואינם מקבלים הכנסה מן הנכס ואינם משלמים ארנונה לעירייה בגינו, אין מקום לתבוע את חוב ההיטלים מן הרוכשים אלא יש להסב את הדרישה אל הבעלים הרשום.

טיעוני המשיבים

העירייה

טיעוני העירייה הוצגו בשלושה ראשי טענה: (א) מחויבות העירייה לגבות את חוב ההיטלים; (ב) התגבשות חוב ההיטלים וחוב נוסף; (ג) דחיית טענות של התיישנות ומניעוּת.

מחויבות העירייה לגבות את חוב ההיטלים

פקודת העיריות מורה:

"לא תירשם בפנקסי המקרקעין כל העברה של נכס, אלא אם הוצגה לפני הרשם, או לפני עוזר הרשם, תעודה חתומה בידי ראש העיריה, המעידה שכל החובות המגיעים לעיריה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס עד ליום מתן התעודה והנובעים מהוראות הפקודה או מדין אחר - סולקו במלואם או שאין חובות כאלה" [סעיף 324[(א) לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: "דרישת תעודת אישור")].

הדין אוסר על עירייה להעניק תעודת אישור כל עוד לא סולקו במלואם חובות כספיים המגיעים לעירייה הרובצים על נכס. אכן דרישת תעודת אישור היא הוראה המעניקה לעירייה כלי עזר מנהלי שבאמצעותו ניתן לאכוף את תשלומי החובות לעירייה הרובצים על הנכס. העירייה חופשית להפעיל את המנגנון המנהלי הזה ואין היא חופשית להימנע מהפעלתו.

חוב ההיטלים רובץ על החלקה ועד שבאים לבצע דיספוזיציה כלשהי בחלקה [להשקפת העירייה, הדיספוזיציה הרלוונטית היא חלוקה (פרצלציה) של החלקה לשתי חלקות משנה ולאחר מכן רישום אחת מחלקות המשנה על שם הרוכשים] יש לפרוע את החוב לרשות הרובץ על החלקה. אכן העותרים, הרוכשים וועד הנאמנים חולקים אלה על אלה בשאלה על מי חל נטל פירעון החוב. עצם קיום המחלוקת הזו והיעדר היכולת ליישב אותה בין הצדדים החולקים, אינה מפטירה את החוב כשלעצמו ואין כל סיבה שהעירייה תוותר עליו.

העירייה טוענת שאין יסוד לסברת העותרים שהחלקה חולקה בעבר לשתי חלקות משנה. הרישום בלשכת רישום המקרקעין הוא של חלקה אחודה. אין בה כל פיצול. ההצבעה של העותרים על שתי תוכניות שבהן לכאורה כלולה חלוקת החלקה לחלקות משנה, נעדרת משמעות ראייתית. אין בה הוכחה לפיצול החלקה לחלקות משנה.

התגבשות חוב ההיטלים וחוב נוסף

היטל הסלילה התגבש בשנת 1984 בשל סלילת כביש תל גיבורים. העירייה הוכיחה שעבודות הסלילה הקימו חבות על החלקה בהיותה בחזקת "נכס גובל" ["היטל סלילת כבישים יוטל על בעל נכס גובל – (1) בשל סלילת כביש הגובל בנכס..." (סעיף 2(ב) לחוק העזר – סלילה)].

היטל התיעול התגבש בשל ביצוע עבודות תיעול באזור איסוף שבו כלולה גם החלקה. העירייה הוכיחה באמצעות מסמכים את העובדה שהיטל החיוב האמור חל גם על החלקה, בהיותה "נכס גובל" ["היטל תיעול יוטל על בעל נכס גובל – (1) בשל ביצוע עבודות תיעול... באזור האיסוף שבו מצוי הנכס נשוא החיוב" (סעיף 2(ב) לחוק העזר לתל אביב (תיעול), תשס"ג-2003) (להלן: "חוק העזר – תיעול")].

היטל התיעול מוחל בגין עבודות תיעול המבוצעות ב"אזור איסוף" מסוים. כיוון שהחלקה כלולה באזור האיסוף שבו בוצעו עבודות התיעול, אין כל משמעות, לעניין החבות בהיטל, לשאלה אם החלקה חולקה לשתי חלקות משנה [ע"א 13/09 א.ר.י מזרחי ובניו בע"מ נ' עיריית בת ים].

ביום 2/12/12 מסרה העירייה הודעה לבית המשפט כי בדיקה שנערכה לצורך בירור העתירה דנן, העלתה שבקרבת החלקה נסלל בשנת 2010 כביש גובל נוסף (כביש מספר 3387). הכביש גובל בכל חלקי החלקה וסלילתו מגבשת היטל סלילה נוסף. בכל מקרה, גם אם העתירה דנן תתקבל, העירייה לא תיתן אישור לצורך רישום פעולה במקרקעין בלי שיסולק החוב בגין הסלילה של הכביש הנוסף.

כאמור, איש אינו חולק על כך שחוב ההיטלים הרובץ לפתחו של נכס מסוים, חל על בעל הנכס. בין העותרים לבין ועד הנאמנים והרוכשים מתקיימת מחלוקת בשאלה מיהו בעל הנכס בהקשר לתשלום חוב ההיטלים.

הדין כולל הגדרה של הביטוי "בעל נכס". סעיף ההגדרות של חוק העזר – סלילה, כולל את ההגדרה הבאה: "בנכס שאינו מקרקעי ציבור... הבעל הרשום של הנכס ובהיעדר רישום – בעלו של הנכס מכוח הסכם או מסמך מחייב אחר, או מי שזכאי כדין להירשם כבעלו או מי שזכאי להפיק הכנסה מהנכס או ליהנות מפירותיו כבעלים". הגדרה דומה כלולה בסעיף ההגדרות של חוק העזר – תיעול.

העובדה שמר על מר חולק בשאלה מי היה "בעל הנכס" בעת התגבשות חוב ההיטלים (שנת 1984), נעדרת נפקות לעניין העירייה. אין לגלגל את המחלוקת לפתחה של העירייה. העותרים מונו ככונסי נכסים לנכסי הווקף המוסלמי בתל אביב-יפו מכוח הסכם פשרה. תכלית המינוי היא לבצע את הסכם הפשרה ולמכור ולהוליך למכירת הנכס לצד שלישי.

זו, אם כן, חובתם של העותרים – הכונסים להוליך להחלטה על פי דין בדבר מיהות הגורם שניתן לראות בו "בעל הנכס" לצורך פירעון חוב ההיטלים.

דחיית טענות של התיישנות ומניעוּת

העירייה הוכיחה במסמכים שחוב ההיטלים נדרש סמוך לביצוע העבודות וכן נשלחו תזכורות זמן-מה לאחר מכן (פברואר 1985). דרישה נוספת נמסרה עובר לבקשת העותרים לקבלת האישור לרישום בספרי המקרקעין. הדבר נסמך על סמכות העירייה בהתאם לחוק העזר – סלילה וחוק העזר – תיעול, שמניחים בידי העירייה סמכות למסור את דרישת התשלום "לפני מתן תעודת העברה לרשם המקרקעין".

חוקי העזר הללו צפו מצב שבו דרישת ההיטלים תוצב לפני בעל הנכס במועד מאוחר להתגבשות החוב, היינו סמוך לפני מתן אישור להעברה בלשכת המקרקעין. חוקי העזר נבחנו בידי משרד הפנים וקיבלו את אישורו ופורסמו ברשומות כדין. מכאן שחלה חזקת תקינוּת לעניין חוקים אלה [סעיף 268 לפקודת העיריות].

העירייה סבורה שיש לדחות את טענת ההתיישנות או המניעוּת שנטענה מפי העותרים ושהעותרים סומכים את יתדותיה בהלכת נסייר. שלושה טעמים לכך: (א) גבייה מאוחרת מותרת בדין; (ב) הפסיקה בעניין גבייה מאוחרת; (ג) תחולה צופה פני עתיד של הלכת נסייר.

גבייה מאוחרת מותרת בדין – סמכות הגבייה המאוחרת מעוגנת בהוראות חוק העזר – סלילה וחוק העזר – תיעול. חוק העזר – תיעול אומר, בין היתר:

"לצורך תשלום ההיטל תמסור העירייה לחייב דרישת תשלום שבה יפורטו סכום ההיטל, הפרטים ששימשו יסוד לחישובו והמועד לתשלומו:

דרישת התשלום תימסר:

(1) בעקבות ביצוע עבודות תיעול...;

(2) לפני מתן היתר בנייה בנכס;

(3) לפני שינוי ייעודה של אדמה חקלאית לייעוד אחר...;

לא נמסרה דרישת תשלום בהתאם לפסקאות (1) עד (3), רשאית העירייה למסור את דרישת התשלום:

(4) לפני מתן תעודת העברה לרשם המקרקעין" [סעיף 3(ב) לחוק העזר - תיעול]

הוראה זהה מצויה בסעיף 3(ב) לחוק העזר – סלילה.

יתר על כן, סעיף 15(א) לחוק העזר – סלילה מסדיר מצב שבו לא הוצגה דרישה לתשלום בגין היטל סלילה במועד ביצוע הסלילה. ההוראה קובעת את דרכי שיערוך סכום ההיטל ליום התשלום בפועל.

הנה כי כן, לפי הדין (חוקי העזר העירוניים) ניתן לדרוש תשלום חוב היטל בכל מועד שהוא, גם בחלוף שנים רבות, אם מתקיים אירוע ה"מתניע" את הדרישה המאוחרת (כגון הגשת בקשה למתן תעודת העברה לרשם המקרקעין).

הפסיקה בעניין גבייה מאוחרת – עד להלכת נסייר שררה ההלכה שהתיישנות דיונית הקבועה בסעיף 2 לחוק ההתיישנות, תשי"ח-1958, היא טענת הגנה בלבד ואינה יכולה לשמש כטענת תביעה; זו "מגן" ולא "חרב" [ר"ע 142/72 בנין נ' בנין, פ"ד כח(2), 309]. פסק דין נסייר לא שינה בעיקרון את התפיסה הזאת ומכל מקום לא נקבע בו שניתן לעורר טענת התיישנות במסגרת הליך של עתירה מנהלית שיוזם העתירה הוא מי שמבקש להישען על טענת ההתיישנות [ראו גם עת"מ (ת"א) 2576/05 כרמית השקעות נ' עיריית הרצליה]. פסיקה של בתי משפט לעניינים מנהליים שהרחיבו את פסק דין נסייר גם לעניין הליך מנהלי סביל (פסיבי) כדוגמת ענייננו, איננה בגדר תקדים מחייב.

תחולה צופה פני עתיד של הלכת נסייר – בהחלה לאחור של הלכה מנחה גלומה בעייתיות גדולה. שכן המשמעות של ההלכה היא שההוראות הברורות בחוקי העזר העירוניים שנזכרו למעלה מכאן (חוקי עזר שהעירייה מוסמכת להתקין מכוח סעיף 324(א) לפקודת העיריות) בטלות ומבוטלות. ביטול כזה מן הראוי שייעשה לעתיד ולא לעבר, שכן משמעותו היא שאף על פי שהעירייה התנהלה עד היום בהתאם לתשתית נורמטיבית מסוימת שעליה גם מבוססים השיקולים התקציביים השונים, היא תאבד סכומי עתק של חובות כלפיה, שעד היום היה ברור שהם ניתנים לגבייה בהתרחש "אירוע מס". אירוע כזה הוא בין היתר המהלך של העברת רישום זכויות בפנקס המקרקעין והוצאת אישור לקראת הרישום הזה [דנ"א 3993/07 פקיד שומה ירושלים נ' איקאפוד (להלן: "פס"ד איקאפוד"); רע"א 8925/04 סולל בונה נ' עזבון אלחמיד (להלן: "פס"ד סולל בונה"); ע"א 4243/08 פקיד שומה גוש דן נ' פרי].

ועד הנאמנים

ועד הנאמנים טוען כי אין לבית המשפט סמכות – והדבר אף לא נדרש במסגרת העתירה – לקבוע שחוב ההיטלים חל על ועד הנאמנים. בית המשפט מוסמך לקבל את העתירה ולהורות לעירייה להנפיק את האישור חרף קיומו של חוב ההיטלים או לדחות את בקשת העותרים ולהורות לשלם את החוב. אין לבית המשפט לעניינים מנהליים סמכות להידרש לשאלה מי חב בחוב ההיטלים.

למעלה מן הצורך הפנה הוועד להוראות הסכם המכר, שמכוחן מחויב ועד הנאמנים להמציא לרוכשים תוך שבעה ימים מחתימת ההסכם כתב שחרור מהאפוטרופוס [סעיף 2א להסכם המכר]. כן קובע ההסכם שהאחריות לתשלום מיסים, היטלים, אגרות, תשלומים עירוניים וממשלתיים החלים על הממכר יחולו עד ליום קבלת השחרור מהאפוטרופוס על ועד הנאמנים, וממועד זה ואילך על החברה הרוכשת. ביום 14/8/73 נמסר כתב שחרור של האפוטרופוס לנכסי נפקדים ולפיכך מיום זה ואילך מוטלת חובת תשלום חוב ההיטלים על הרוכשים. אזכור של כתב השחרור והשלכותיו מצוי גם בהסכם הפשרה מיום 4/12/77.

כיוון שחוב ההיטלים נוצר בגין עבודות סלילה ותיעול שבוצעו בחלקה בשנות ה-80, פשוט וברור הוא שחובת התשלום רובצת לפתחם של הרוכשים.

בא כוח ועד הנאמנים דוחה את שתי הטענות שעליהן השתיתו העותרים את סברתם שתשלום חוב ההיטלים רובץ לפתחו של ועד הנאמנים. הטענה הראשונה היא שהבעלים הרשום של החלקה הוא האפוטרופוס לנכסי נפקדים ואילו הרוכשים לא קיבלו לידם חזקה בחלקה ובנכס עד עצם היום הזה.

בטענה זו אין מאומה מפני שהגדרת "בעל נכס" בחוק העזר מתייחסת לחבות תשלום היטלים המוטלת על מי ש"זכאי לקבל הכנסה מנכס... בין שהוא הבעל הרשום של הנכס ובין שאיננו הבעל הרשום, בין אם הוא מחזיק למעשה ובין אם לאו...". במועד הטלת החיוב היו הרוכשים זכאים לרישום הזכויות בנכס על שמם וממילא היו בעלי זכות לקבל הנאה מן הנכס. לשם כך הם גם הנושאים בחובת תשלום חוב ההיטלים.

טענה שנייה מבוססת על כך שהחלקה מחולקת לשתי חלקות משנה (19 ו-20) ושחוב ההיטלים חל על חלקת משנה 20 מפני שהעבודות שמכוחן התגבש החיוב, בוצעו בסמוך לחלק החלקה שהוא חלקת משנה 20 ולא חלק החלקה 19, שהוא הנכס. גם בטיעון זה אין ממש לפי שהחלוקה הנזכרת אינה חלוקה פורמאלית ומבחינה חוקית החלקה היא חלקה אחודה וחובות ההיטלים חלים על כל חלקי החלקה.

הרוכשים

הרוכשים מצטרפים לטענות העותרים. לטיעון של העותרים מוסיפים הרוכשים טענות אלה. ראשית, סכום חוב ההיטלים מופרז ביותר. בירור שנעשה במשרדי הרשות העלה כי יש פערים גדולים בין החוב הרשום בספרי העירייה (440,000 ש"ח לערך, נכון ליום 8/4/08), לבין הסכום שנדרש לשם מתן ההיתר (כ-2.2 מיליון ש"ח). הפער מוסבר בהוספת שטח של כ-63,000 מ"ר לסכום החיוב. השטח הזה מיועד, לפי תוכניות בניין עיר, למטרות ציבור ואף נקבע בתוכניות הללו שיש לרשום אותו על שם העירייה. על כן אי אפשר לפגוע בבעלי הזכויות פעמיים. פעם אחת לחייב אותם לשלם את חוב ההיטלים בגין מלוא השטח ופעם שנייה להפקיע שטח כה גדול.

שנית, העירייה נהגה כלפי העותרים והרוכשים בחוסר תום לב, הן בכך שהיא מנסה לגבות חוב שהתיישן, והן בכך שמשהתברר לה שסיכויי הגבייה נמוכים ביותר, הוסיפה את דרישת החוב הנוסף, אף על פי שהיא אומרת שהוא איננו חלק מן העתירה דנן.

דיון

העותרים הניחו לפני בית המשפט, בעתירה זו, שלוש סוגיות לדיון: (1) האם חוב ההיטלים חל על הנכס; (2) מיהות הגורם שיש לחייבו בתשלום חוב ההיטלים; (3) התיישנות ומניעוּת.

האם חוב ההיטלים חל על הנכס

סימן השאלה בעניין תחולת חוב ההיטלים על הנכס נובע מטענת העותרים שהחלקה חולקה לשתי חלקות משנה והפעולות שמכוחן התגבש החוב (סלילה ותיעול) מתייחסות לחלק החלקה שאיננו הנכס.

העירייה הראתה באורח משכנע שבטיעון זה אין כל ממש. אין ביטוי נורמטיבי לחלוקה כביכול של החלקה לשני חלקים. הרישום בלשכת המקרקעין מתאר חלקה אחת ואין בו חלוקה לחלקות משנה. העותרים לא הציגו שום מסמך בעל תוקף המראה שהתגבשה חלוקה כדין לחלקות משנה.

החלקה היא "נכס גובל" בהקשר לעבודות הסלילה [סעיף 2(ב) לחוק העזר – סלילה]. היטל תיעול מוטל ב"אזור האיסוף שבו מצוי הנכס נשוא החיוב". החלקה כולה מצויה ב"אזור האיסוף".

מסקנתי היא, אם כן, שחוב ההיטלים התגבש בשנת 1984 בשל סלילת כביש תל גיבורים ושהחוב חל על החלקה.

מיהות הגורם שיש לחייבו בתשלום חוב ההיטלים

אני סבור ששאלת מיהות הגורם החב בחוב ההיטלים אינה צריכה ואינה יכולה להתברר לפני בית משפט זה. העתירה שלפניי מכוונת למתן צו לעירייה להימנע מלדרוש את פירעון חוב ההיטלים כתנאי להנפקת אישור להעברה ולרישום זכויות בלשכת המקרקעין. הא ותו לאו.

השאלה מי צריך לשלם את החוב היא שאלת מחלוקת בין ועד הנאמנים לבין העותרים והרוכשים. כל צד וטענותיו. ועד הנאמנים נסמך על הוראות חוזה המכר המורות בין היתר ש"כל המיסים, היטלים, אגרות... החלים על הממכר עד ליום קבלת השחרור מאפוטרופוס, יחולו על הועד וישולמו על ידו וממועד זה ואילך יחולו הם על החברה [הרוכשת] וישולמו על ידה" [סעיף 8 להסכם המכר]. הוא נסמך גם על הגדרת "בעל נכס" בחוק העזר העירוני.

העותרים והרוכשים נסמכים על העובדה שמעולם לא קיבלו חזקה בנכס וניסיון ההתנערות של ועד הנאמנים מן ההסכם עמד לדיון לפני ערכאות שונות.

הנה כי כן, המחלוקת בין אלה לאלה היא "סכסוך אזרחי" רגיל שצריך להתברר לפני הערכאה הדיונית המתאימה. אין זה עניין לעתירה מנהלית המכוונת כנגד הרשות המנהלית (העירייה).

גם אם תאמר שבירור הסכסוך עלול להשתרע על פני משך זמן ניכר ש"יעצור" או יעכב את מהלך רישום הזכויות, אין בכך די כדי להקנות סמכות עניינית לבית המשפט לעניינים מנהליים. נוכח התנגדות ועד הנאמנים לתשלום או להשתתפות בתשלום חוב ההיטלים, העותרים או הרוכשים יכולים כמובן לשלם את החוב כדי להבטיח את העברת הזכויות ולאחר מכן לתבוע שיפוי מועד הנאמנים.

התיישנות ומניעוּת

האם חוב ההיטלים התיישן? חוק ההתיישנות מורה ש"תביעה לקיום זכות כלשהי נתונה להתיישנות, ואם הוגשה תובענה על תביעה שהתיישנה וטען הנתבע טענת התיישנות, לא יזדקק בית המשפט לתובענה, אך אין בהתיישנות בלבד כדי לבטל את הזכות גופה" [סעיף 2 לחוק ההתיישנות].

חוב ההיטלים התגבש בשנת 1984. למן התגבשותו ועד לפניית העותרים לעירייה לקבלת אישור להעברת הזכויות בשנת 2008, לא נדרש תשלום החוב. בהינתן שתקופת ההתיישנות של חוב כספי היא שבע שנים, לכאורה חלה התיישנות גם על חוב ההיטלים.

בית המשפט העליון פסק שאף על פי שטענת התיישנות היא בעיקרון "טענת מגן"; היינו, טענה של נתבע המתגונן מפני תביעה לתשלום חוב כספי, יש שהטענה יכולה לשמש גם כ"חרב". כאשר אדם החב חוב כספי מגיש תביעה לסעד הצהרתי בדבר התיישנות החוב, טענתו, בהיבט דיוני, היא טענת תקיפה כלפי החוק, אבל מבחינה עניינית היא מהווה מעשה של התגוננות מפני דרישת החוב.

עוד נקבע שעקרונות ההתיישנות חלים גם ביחס להליכי גבייה מנהליים. הליך גבייה מנהלי כמוהו כהליך בעניין "תביעה לקיים זכות" [הלכת נסייר].

העתירה שלפניי מתייחסת לסוג מסוים של הליך גבייה מנהלי. המנגנון של מתן אישור להעברת רישום בלשכת רישום המקרקעין, כמוהו כהליך מנהלי לגביית חוב המגיע לעירייה. לפיכך, הלכת נסייר עשויה לחול גם על הליך כזה.

דרישת חוב ההיטלים במסגרת המהלך להנפקת אישור ללשכת המקרקעין התרחשה כשנתיים עובר לפסיקת בית המשפט העליון בעניין נסייר. בעת שחוב ההיטלים נדרש, הייתה שרירה וקיימת מציאות נורמטיבית השוללת את כוחה של טענת התיישנות בהליך כגון זה של דרישת תשלום חוב ההיטלים כנגד מתן אישור להעברת זכויות. הוראות דין מפורשות (סעיף 3ב לחוק העזר – תיעול וסעיף 3ב לחוק העזר – סלילה) קובעות שדרישת תשלום היטל בגין עבודות תיעול וסלילה עשויה להתבצע "לפני מתן תעודת העברה לרישום המקרקעין", יהא מועדו של מתן תעודת ההעברה אשר יהא. הוראות דין אלה הן אמנם דבר חקיקה משני (חוק העזר יונק את תוקפו מפקודת העיריות), אך לצדן הייתה גם פסיקה מפורשת ששוללת את כוחה של טענת התיישנות שאינה נטענת במסגרת התגוננות כנגד "תביעה לקיום זכות" בבית משפט [ר"ע 142/72 בנין נ' בנין]. הלכת נסייר שינתה את המציאות הנורמטיבית המתוארת מן הקצה אל הקצה.

שאלה מורכבת יותר היא האם יש מקום לתחולה צופה פני עתיד בלבד של הלכת נסייר. בהבדל משאלת התחולה של הוראת דין חדשה, שהיא ככלל פרוספקטיבית, פסק בית המשפט העליון שנקודת המוצא העקרונית היא ליתן תוקף פרוספקטיבי ורטרוספקטיבי להלכה שיפוטית חדשה [רע"א 8925/04 סולל בונה נ' עיזבון עבד אלחמיד; עע"ם 7335/10 קצין התגמולים נ' לופו]. אולם בד בבד עם פסיקה זו נקבע גם ש"שלילת הרטרוספקטיביות של ההלכה [החדשה] בתורת חריג מוצדקת רק כאשר קיים אינטרס הסתמכות הראוי להגנה וכאשר אין בדין הכללי הגנה על אינטרס זה המונעת פגיעה, או כאשר מחיר ההיזקקות להגנת הדין הכללי הוא כה כבד, עד כדי להופכה לבלתי כדאית. שאז ראוי לשלול את הרטרוספקטיביות וליתן להלכה החדשה תוקף פרוספקטיבי בלבד" [פס"ד סולל בונה ופס"ד איקאפוד].

יישום העקרונות הללו מוליך אותי למסקנה שמן הראוי לקבוע תחולה פרוספקטיבית להלכת נסייר בהקשרים מסוג העניין דנן. הטעם לכך הוא שיישום לאחור של הלכת נסייר על ענייננו פוגע באינטרס הסתמכות רב אנפין של הרשות המקומית. הרשות הסתמכה על הוראת הדין ועל הפסיקה והניחה במשך שנים רבות שבידה הרשות והסמכות לדרוש תשלום חובות הרובצים על נכסים שונים, גם במועדים מאוחרים מאוד מיום התגבשות החוב והוא על בסיס קיומה של בקשה למתן אישור להעברת זכויות. אם תינתן תחולה רטרוספקטיבית להלכת נסייר בהקשר של דרישת תשלום חובות הרובצים על נכס, עשויה הרשות המקומית, בוודאי עיריית תל אביב, לאבד סכומי עתק בגין חובות של היטלים הרובצים על נכסים משך שנים ארוכות. זו עלולה להיות פגיעה אנושה ביכולת ההתנהלות הכלכלית של העירייה. יתר על כן, קביעה כזאת משמעותה העברת נטל ההשתתפות הכספית בביצוע העבודות שגיבשו את ההיטלים על שאר האוכלוסייה. מעשית, החוב שבטלותו תיקבע מכוח טענה דיונית של התיישנות, יישאר מהותית שריר וקיים, אך במקום שירבץ לפתחו של החייב, הוא יוסב אל כתפי שאר בעלי הנכסים ואולי כלל התושבים בתחומי הרשות.

שינוי מציאות כזה אינו מוצדק, גם על פי עקרונות של "צדק חלוקתי". יושם אל לב שהחייב נהנה בפועל מהפועל המשביח של עבודות הסלילה והתיעול שנעשו. נמצא שבאמצעות טענת ההתיישנות זוכה החייב מ"שני העולמות". הוא נהנה מן ההשבחה ונהנה מכך שאינו חייב לשלם את ההיטל. ההיטל מוסב אל כתפי אחרים שלא נהנו מן ההשבחה. האם לזה "צדק" ייקרא?

אינני אומר שאין משמעות להתיישנות. העובדה שבעל החוב זנח את דרישת פירעון החוב לאורך שנים כמוה כוויתור על החוב. החייב, מצדו, עשוי לגבש "אינטרס הסתמכות" על אותו ויתור.

האיזון הנכון בין הא לדא דורש, כמדומה לי, שלאחר שניתן פסק דין נסייר, תהיה לרשויות המקומיות תקופה של התארגנות שבמסגרתה תוכל לגבות חובות שלכאורה התיישנו ולנקוט בצעדים למנוע התיישנות חובות חדשים.

קביעה של תחולה פרוספקטיבית זו של הלכת נסייר מוליכה למסקנה שזכותה של העירייה במקרה דנן לעמוד על תשלום חוב ההיטלים, אף על פי שחלפו שנים רבות מאז שהחוב התגבש.

חוק העזר קובע הסדרים ברורים לגבי הערכים הכספיים שבהם יש למדוד את החוב המשולם במועד מאוחר. שיערוך זה שבחוק העזר מבטיח שהחייב לא יינזק כתוצאה מן העובדה שבמשך שנים לא נתבע לשלם את חובו.

היקף החוב

בסיכומי הרוכשים נכללה הטענה כי היקף החוב הנדרש עולה בהרבה על הרשום בספרי העירייה כסכום משוערך ליום 8/4/08 של חוב ההיטלים (החוב הנדרש הוא כ-2.2 מיליון ש"ח, בעוד שהרישום הוא כ-440,000 ש"ח).

לא מצאתי בסיכומי העירייה התייחסות לטענה הזאת ובדין אין התייחסות מצדה. הטענה לא נטענה בכתב העתירה וגם לא בסיכומי העותרים. זו טענה שנטענה לראשונה בסיכומי הרוכשים והיא חורגת מגדר השאלות הצריכות בירור בעתירה זו.

כללו של דבר

העתירה נדחית. העותרים ושלוש קבוצות המשיבים: (1) ועד הנאמנים, (2) חסון השקעות (3) חממי ועבאס, ישלמו לעירייה סך של 30,000 ש"ח (7,500 ש"ח כל קבוצה) הוצאות עתירה זו.

ניתן היום, כ"ה אדר תשע"ה, 16 מרץ 2015, בהעדר הצדדים.