תוכן עניינים

מבוא4

הצדדים בתובענה 4

רקע עובדתי5

השתלשלות הדברים בנוגע להארכת חוזי החכירה ותנאיה – במפגשים ובהתכתבויות7

טענות הצדדים 16

עיקר טענות התובעים16

עיקר טענות הנתבעת18

דיון והכרעה21

הבטחה שלטונית 21

ההיבט הנורמטיבי21

עדויות הצדדים בעניין ההבטחה22

העדויות מטעם התובעים22

העדויות מטעם המינהל25

הכרעה27

האם ניתנה הבטחה 28

ההבטחה הנטענת על ידי שרון וויתקון מחודש יוני 199128

ההבטחה הנטענת על ידי ורדי – מכתבי ורדי משנים 1992 - 199434

מסוימות ההבטחה 38

כוונה להבטחה בעלת תוקף משפטי מחייב 41

האם ההבטחה ניתנה בסמכות 44

ההיבט הנורמטיבי47

החלטה מס' 1 של המינהל49

בענייננו50

סמכות נחזית והשתק 57

בטלות יחסית 62

האם קיים צידוק חוקי לביטול ההבטחה 63

ההיבט הנורמטיבי64

בענייננו64

חוזי רשות הפיתוח 68

הכרעה70

התיישנות ושיהוי 80

הכרעה81

בטרם סיום 83

סיכום 83

מבוא

1. תביעה לסעד הצהרתי שיצהיר כי התחייבויות שניתנו, לטענת התובעים, על ידי שר הבינוי והשיכון ויו"ר מועצת מקרקעי ישראל דאז אריק שרון ז"ל ועל ידי מנהל הנתבעת, למר סמי שמעון ז"ל, לפיהן חוזי החכירה של התובעות יוארכו לתקופת חכירה נוספת בת 49 שנים באותם התנאים, תקפות ומחייבות, וכי כל חוזי החכירה של התובעות הוארכו כפי שהם, לתקופת חכירה נוספת של 49 שנים שתחילתה ביום 1.1.2010. לחילופין, להצהיר כי על הנתבעת להאריך את כל חוזי החכירה של התובעות לתקופת חכירה נוספת של 49 שנים מיום 1.1.2010, באותם תנאים.

הצדדים בתובענה

1. התובע 1 הינו עזבונו של מר סמי שמעון ז"ל, שהלך לעולמו בתאריך 29.5.2009 (להלן: "מר שמעון"). מר שמעון היה בעל השליטה בתובעת 2, ובאמצעותה גם בתובעות 7-3.
2. התובעת 2 - יכין חקל אחזקות בע"מ, בשמה הקודם גנש בע"מ (להלן: "חב' גנש"), הינה חברה פרטית הרשומה בישראל, שנוסדה בשנת 1991. בתקופה הרלוונטית הייתה בשליטת מר שמעון.
3. התובעת 3 - יכין חקל בע"מ (להלן: "יכין חקל"), הינה חברה פרטית הרשומה בישראל. בעלי מניותיה היו הסוכנות היהודית לארץ ישראל והמגבית המאוחדת, וחברות שבשליטת ההסתדרות.
4. התובעות 6-4 - יכין מטעים בע"מ, עץ וניר בע"מ והדרי גינת בע"מ, הינן חברות פרטיות הרשומות בישראל, והן חברות בנות של התובעת 3 - יכין חקל. התובעת 7 - יכין חברה חקלאית בע"מ היא חברה אחות של יכין חקל (התובעות 7-3 ייקראו יחד להלן: "קבוצת יכין חקל").
5. הנתבעת - רשות מקרקעי ישראל, לשעבר מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "רמ"י" או "המינהל"), הינה המוסמכת על פי חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך-1960 לנהל את מקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל.

רקע עובדתי

1. סמוך לאחר הקמת המדינה יזמה ממשלת ישראל נטיעת מטעים וגידולים שונים על אדמות רשות הפיתוח ברחבי הארץ, וניהלה לשם כך מגעים מול חברות שונות, לרבות יכין חקל.
2. בעקבות משא ומתן שנוהל עם מנהלי יכין חקל בעניין נטיעת מטעי פרי הדר חדשים, אישר שר האוצר דאז, מר לוי אשכול, בשם הממשלה, את ההסדרים השונים להם הסכימה המדינה בקשר עם החכרת קרקעות ליכין חקל, במכתב מיום 12.12.52 המופנה ליכין חקל (להלן: "מכתב אשכול").

במכתב אשכול נכתב, בין היתר, כדלקמן:

"לכבוד

חברת יכין חקל בע"מ

תל אביב

הנדון: מטעי פרי הדר חדשים

...

א. הממשלה תגרום לכך שהרשויות המוסמכות תחכרנה לכם, בהקדם ככל האפשר, קרקע בשטח כולל של בערך 10,000 דונם, בתוך קרקעות אשר כבר הועמדו לרשותכם למטרה הנדונה ע"י האפוטרופוס לנכסי נפקדים ו/או רשות הפיתוח וכן מתוך הקרקעות אשר עוד יועמדו לרשותכן ע"י הגורמים הנ"ל בעתיד לאותה מטרה, לפי התנאים הבאים:

1. תקופת החכירה תהיה ל- 49 שנה ואתם תהיו רשאים להאריך את התקופה ל- 49 שנים נוספות באותם התנאים.
2. מטרות החכירה תהיינה: נטיעה, גדול, החזקה, עבוד ונהול של מטעי הדרים וגדולים סובטרופיים אחרים...

...

8. כפוף לתנאים המיוחדים המפורטים בכתב זה, יהיו תנאי החכירה בעיקרם אותם התנאים הנהוגים בחכירות של הקק"ל בע"מ לגבי קרקע חקלאית.

...

בכבוד רב

לוי אשכול

שר האוצר"

(הדגשים אינם במקור). (נספח ב' לתצהיר דוד ספיר, לשעבר היועץ המשפטי של יכין חקל (להלן: "ספיר") - ת/4).

מכתב אשכול כלל גם התחייבות להחכרת שטח נוסף של כ- 1,000 דונם למטרת הקמת משתלות בתי אריזה, מחסנים, מפעלים לייצור משקאות ומוצרים הקשורים בפרי הדר וכדו', בתנאים שפורטו לעיל.

1. במהלך שנות ה- 50 וה- 60 של המאה הקודמת נחתמו בין רשות הפיתוח או המינהל בשם רשות הפיתוח ובין קבוצת יכין חקל כ- 80 חוזי חכירה ביחס לקרקעות חקלאיות באזורים שונים ברחבי הארץ, בשטח כולל של כ- 13,000 דונם.

חוזי החכירה שנחתמו עם קבוצת יכין חקל אינם אחידים בנוסחם, והם כוללים תנאים שאינם זהים בכל החוזים, לרבות בעניין אפשרות חידוש החכירה לתקופה נוספת, דמי החכירה, והחזרת הקרקע למחכיר במקרה של שינוי ייעוד.

1. בכל הנוגע לאפשרות חידוש החכירה לתקופה נוספת ובאילו תנאים, ניתן לחלק את חוזי החכירה שנחתמו עם קבוצת יכין חקל לשלושה סוגים:
2. חוזי רשות הפיתוח - כ- 18 חוזים שנחתמו בסוף שנת 1954 ומתייחסים לשטח כולל של כ- 1,434 דונם, מקנים לקבוצת יכין זכות חכירה לתקופה של 49 שנים ולתקופת חכירה נוספת של 49 שנים, ללא שמצוין בהם מה התנאים שיהיו בתקופת החכירה הנוספת (להלן ייקראו חוזים אלו: "חוזי רשות הפיתוח").
3. כ- 31 חוזים, המתייחסים לשטח כולל של כ- 6,640 דונם, מקנים לקבוצת יכין חקל זכות חכירה לתקופה של 49 שנים ואופציה לתקופת חכירה נוספת של 49 שנים, ונאמר בהם כי יחולו התנאים שיהיו נהוגים בחכירות לגבי קרקעות המיועדות לאותה מטרה.

מבין חוזים אלו, קיימות שתי קבוצות של חוזים הרלוונטיים לענייננו:

1. חוזי קפלן - 15 חוזים שנחתמו בסוף שנות ה- 50 ובראשית שנות ה- 60 של המאה הקודמת, המתייחסים לשטח של כ- 5,120 דונם שנמסר לקבוצת יכין חקל בסמוך לאחר מכתב אשכול (להלן: "חוזי קפלן").
2. חוזה גן הירקון - חוזה שנחתם בשנת 1963 המתייחס לשטח של כ- 1,282 דונם אשר נמסר לקבוצת יכין חקל בשנת 1957 (להלן: "חוזה גן הירקון").
3. כ- 31 חוזים המתייחסים לשטח של כ- 4,460 דונם, שאינם מקנים לקבוצת יכין חקל זכות לחידוש החכירה לתקופה נוספת.

(טבלה המרכזת את כל סוגי חוזי החכירה של קבוצת יכין חקל, שהוכנה על ידי המינהל, צורפה כנספח י"ג לתצהיר ספיר - ת/4).

1. ייאמר כבר עתה, כי ישנה חשיבות לשאלת אפשרות הארכת תקופת החכירה של המקרקעין שהוחכרו לקבוצת יכין חקל והתנאים שיחולו בתקופת החכירה הנוספת בכל הנוגע לחוזי רשות הפיתוח, חוזי קפלן וחוזה גן הירקון. חוזים אלה היקנו, כאמור, לקבוצת יכין חקל אפשרות להארכת החכירה לתקופה נוספת של 49 שנה בקרקע בשטח כולל של כ- 8,000 דונם, שהם כשני שליש מכלל השטחים שהוחכרו לה. חוזים אלו לא כללו תנייה בדבר שינוי ייעוד, הקובעת שבמקרה של שינוי ייעוד הקרקע מחקלאות לייעוד אחר ישיב החוכר את הקרקע למחכיר (להלן: "תניית שינוי ייעוד"), בעוד שחוזים אחרים של יכין חקל כללו תנייה זו. חוזים אלו היקנו יתרון לקבוצת יכין חקל לעומת החוזים שבהם נכללה תניית שינוי ייעוד, שכן החלטה 432 של מועצת מקרקעי ישראל, שחלה על חוזי חכירה לתקופה של 49 שנים בהם לא נכללה תניית שינוי ייעוד, קבעה כי במקרה של שינוי ייעוד הקרקע המוחכרת מחקלאות לייעוד אחר, החוכר יוכל לנצל את הקרקע בהתאם לייעודה החדש כנגד תשלום כפי שנקבע בה, או לקבל פיצוי בהתאם לערכה בייעודה החדש בתנאים הקבועים בה. תנאים אלו שונים מהתנאים החלים על חוזים בהם נכללה תניית שינוי ייעוד על פיה היה צריך להחזיר את הקרקע, כאמור.

1. בשלהי שנות ה- 80 של המאה הקודמת נקלעה יכין חקל למשבר קשה כתוצאה מחובות גדולים שצברה, ועמדה על סף פירוק שתוצאתו הייתה עלולה להיות, בין היתר, פיטורי עובדים רבים. לאור זאת, נעשו ניסיונות למכרה למשקיע שישקיע השקעה משמעותית בחברה.

בעקבות ניסיון לעניין יהודים מהתפוצות לרכוש את יכין חקל, נכנס מר שמעון, שהתגורר באותה תקופה באנגליה, למשא ומתן עם בעלי מניותיה של יכין חקל - הסוכנות היהודית וההסתדרות, לרכישת קבוצת יכין חקל.

השתלשלות הדברים בנוגע להארכת חוזי החכירה ותנאיה - מפגשים והתכתבויות

1. בחודש יוני 1991 התקיימה, לטענת התובעים, פגישה בין שמעון ובין שר הבינוי והשיכון ויו"ר מועצת מקרקעי ישראל דאז אריאל שרון, ומנהל המינהל דאז מר ויתקון, שבה הובטח, לדברי התובעים, לשמעון שחוזי החכירה של יכין חקל יוארכו לתקופת חכירה נוספת של 49 שנה באותם תנאים.
2. בתאריך 17.6.91 כתב מר שמעון לעו"ד ויסגלס, שייצג את שמעון במגעים מול המינהל (להלן: "עו"ד ויסגלס"), בין היתר, את הדברים הבאים:

"Before sending you this fax I would inform you that I have spoken with Mr. Gideon Vitcon today in order to clarify my understanding of points discussed in a meeting I had with him, in Israel on 6^th June, on the recommendation of Minister Sharon.

The following was confirmed: -

A)

I requested that the Israeli Land Authority should agree to the transfer of Yakin shares to a foreign subject; the consent given to a transferee of jewish origin. To expedite matters I suggest that transfer be made to my name.

B)

All contracts to have the same expiry date if possible to avoid protracted negotiations on each contract as a separate entity. However, I explained that I did not want no change any wording at all except for the expiry date.

Both A) and B) were confirmed today in principle by Mr. Vitcon as acceptable."

(נספח 2 לתצהיר מר שמרון - נ/4).

(כל הדגשים במכתבים השונים בפרק זה אינם במקור).

1. ביום 26.6.91 כתב עו"ד ויסגלס לעו"ד אבישי ספיר, שהיה אז היועץ המשפטי של המינהל (להלן: "אבישי ספיר"), כדלקמן:

"הנדון: יכין – חק"ל

להלן תמצית הנושאים בהם אבקש לדון בפגישתנו הקרובה-:

1. אשורכם להעברת מניות יכין חק"ל לנתין זר;
2. האחדת מועדי הסיום של החוזים השונים למועד אחד, אגב השארת החוזים עצמם ללא שינוי;
3. זכויות יכין – חק"ל במקרקעין, המוחכרים על-פי החוזה הסטנדרטי, ששונה יעודן;
4. הפטר יכין – חק"ל מדמי הסכמה בשל העברת השליטה בה (על פי אותם חוזים בהם נדרש תשלום דמי הסכמה בשל העברת שליטה כאמור)."

(נספח 3 לתצהיר מר שמרון נ/4).

1. בתאריך 17.9.91 התקשר שמעון, באמצעות חב' גנש בע"מ (שמה הקודם של יכין חק"ל אחזקות בע"מ), שהייתה בשליטתו, בהסכם לרכישת קבוצת יכין חקל, על דרך של רכישת מניות יכין חקל ויכין חברה חקלאית בע"מ מבעלי מניותיהן. במקביל להסכמי רכישת המניות חתמה חב' גנש בתאריך 27.8.91 על הסכם עם הבנקים השונים להסדרת חובות קבוצת יכין חקל (להלן: "ההסכם עם הבנקים"), במסגרתם התחייבה גנש לשלם לסוכנות ולהסתדרות סכום כולל של 4 מיליון דולר בתשלומים ולהשקיע בקבוצת יכין חקל 10 מיליון דולר באמצעות הלוואת בעלים של שמעון לגנש, וחובותיה של יכין חקל לבנקים הומרו בהלוואה לזמן ארוך בסכום של 34 מיליון דולר (הסכמי הרכישה - נספח כ"ו לתצהיר ספיר ת/4; ההסכם עם הבנקים – נספח כ"ז לתצהיר ספיר).
2. בתאריך 30.1.92 התקיימה פגישה בין מר שמעון ומר שרון. בפגישה זו, שלא הועלתה על הכתב, ניתנה, לטענת התובעים, הבטחה בעל פה על ידי שרון לשמעון לעגן בכתב את ההתחייבות שניתנה למר שמעון על ידי המינהל להאריך את חוזי החכירה של יכין חקל כפי שהם ל- 49 שנים נוספות.
3. בתאריך 2.2.92 כתב מנהל המינהל מר מיכאל ורדי (להלן: "מר ורדי"), שנכנס לתפקידו כחודש קודם לכן במקומו של מנהל המינהל הקודם מר גדעון ויתקון (להלן: "מר ויתקון"), למר שמעון, כדלקמן:

"הנדון: העברת מניות חב' יכין חק"ל בע"מ

בהמשך לפגישתינו ולפגישתך עם שר הבינוי והשיכון מר אריאל שרון מיום 30.1.92 ברצוני להבהיר את הנושאים הבאים:

...

1. כל הסיכומים בנושא כפי שסוכמו בזמנו בפגישתך עם מר ג. ויתקון בתוקף תפקידו כמנהל המינהל ועם שר הבינוי והשיכון מר אריאל שרון בתוקף תפקידו כיו"ר מועצת מקרקעי ישראל, יכובדו במלואם ע"י מינהל מקרקעי ישראל.
2. בתאום עם מנכ"ל חברת יכין חק"ל בע"מ מר י. מקוב תקבע ישיבת עבודה בהשתתפותך ובה יסוכמו העקרונות להמשך טיפול המינהל בהעברת מניות יכין חק"ל." (הדגשים אינם במקור).

(נספח כ"ט לתצהיר ספיר - ת/4).

1. ביום 8.3.92 פנה מר ישראל מקוב, מנכ"ל יכין חקל באותה תקופה (להלן: "מר מקוב"), למר ורדי, וכתב, בין היתר, כדלקמן:

"בהמשך לפגישתנו מיום 19.2.1992 ולאחר שבדקנו ושקלנו את המוצע באותה שיחה, להלן עמדתנו:

1. נהיה מוכנים להתקשר עימכם בחוזה מסגרת לכל מקרקעי יכין חק"ל בע"מ... שיהיה מבוסס על תנאי החוזה החקלאי הסטנדרטי שלכם, בנתון לשינויים הבאים:
2. החוזה יהיה לתקופה אחידה של כלל המקרקעין של 49 שנה עם הארכה אוטומטית ל- 49 שנה נוספות.

...

1. יותנה בחוזה, כי במקרה של שינוי יעוד המקרקעין משימוש חקלאי לשימוש אחר (להלן: "היעוד החדש"), תהיה יכין רשאית לחכור המקרקעין ביעוד החדש, בחוזה חכירה מהוון ועל פי התנאים הקבועים אותה עת בהחלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל..."

(נספח ה' לכתב ההגנה).

1. ביום 5.4.92 השיב מר קרישפין, מנהל האגף החקלאי במינהל, למכתבו של מר מקוב, כדלקמן:

"מנהל המינהל בקשני להשיב על מכתבך ולהלן התייחסותנו.

1. במכתבכם שבסמך לא קיבלתם אף אחת מהצעותינו שהועלו בישיבה אצלנו מיום 19.2.92, אלא העליתם הצעות אחרות, אשר איננו יכולים לקבלן כמות שהן, ולכן אין לנו מנוס אלא להודיעכם שהם אינן מקובלות עלינו.
2. אשר על כן הננו שבים לדרך הרגילה לפיה יש לפעול לגבי כל נכס בהתאם לחוזה, ולפי הנוהלים והדרכים המקובלים בהעברות.
3. עם זאת, מאחר והתרשמנו שגם מצדכם קיים רצון להגיע להסדר איחד שיחול לגבי כל הנכסים, יתכן שיש מקום להוסיף ולפעול בכיוון זה, ואפשר – ע"י קיום פגישה נוספת, אם תראו לנכון. הריני להוסיף כי כל הסדר כנ"ל יהיה מותנה באשור הנהלת המינהל ובמידת הצורך גם של מועצת מקרקעי ישראל."

(נספח 5 לתצהיר שמרון - נ/4).

1. בתאריך 13.4.93 כתב עו"ד ויסגלס למר ורדי, כדלקמן:

"בשיחה שקיים מר סמי שמעון, ביום ה- 30.1.92, עובר לרכישת מניות יכין-חק"ל בע"מ, עם שר השיכון והבינוי ומנהל מינהל מקרקעי ישראל (ב"ה א. שרון ומר ג. ויתקון) הובטח למר שמעון כי מינהל מקרקעי ישראל יקיים 4 תנאים שהוצגו על ידי מר שמעון -:

1. תאושר העברת המניות על שמו;
2. תוקפם של כל החוזים אשר בידי יכין-חק"ל בע"מ ובנותיה יהא ל- 49 שנה מיום אישור העברת המניות ותכלל בהם התניה בדבר הארכת תוקף אוטומטית ל- 49 שנה נוספות בלא שינוי בתנאי החוזים;
3. מועדי סיום וחידוש כל החוזים הנ"ל – יאוחדו למועד אחד;
4. דמי הסכמה, במידה ויחולו, ישולמו לשעורין בלוח תשלומים מוסכם.

מר שמעון רכש את מניות יכין חק"ל בע"מ במאמץ כן להציל החברה ולהבריאה, אגב השקעת משאבי כסף, זמן ועבודה עצומים; מר שמעון עשה כן על יסוד אותן הבטחות שנועדו להצדיק השקעה כה גדולה לפרק זמן משמעותי.

המובטח בפסקאות (1) ו- (4) קוים; אישור העברת המניות התעכב, אמנם, יתר על המידה אך לבסוף בוצע, ודמי ההסכמה משתלמים על-פי המותנה החוזים.

מר שמעון מבקש עתה כי יבוצע המובטח כאמור בפסקאות 2 ו- 3 לאמור: קביעת תוקף החוזים ומועד סיום וחידוש אחידים, וינתן על כך, למען הסדר הטוב, אישורכם בכתב."

(נספח ז' לכתב ההגנה).

1. בתאריך 25.4.93 כתב עו"ד ויסגלס שוב למר ורדי:

"הנדון: מקרקעי יכין חק"ל – הארכת תוקף החוזים

בשיחות שקוימו עמך בענין זה חזרה שולחתי, יכין חק"ל בע"מ, והפנתה תשומת לבך להבטחה מפורשת שניתנה לה בענין איחוד מועדי הפקיעה והחידוש של חוזי החכירה (אותם חוזים המתחדשים אוטומטית ל- 49 שנה) והארכת תוקף אותם חוזים לתקופת חכירה נוספת.

הוסכם עמכם כי כל אותם חוזי חכירה של יכין חק"ל הכוללים תנאי בדבר חידוש החוזה אוטומטית ל- 49 שנה – תסתיים תקופת החכירה הראשונה על פיהם בשנת 2010 ובשנה זו יתחדשו אותם חוזים, בלא שינוי תנאיהם, ל- 49 שנה נוספות.

בנוסף, יחזור מינהל מקרקעי ישראל ויאשר לשולחתי, במכתב כוונה והצהרה, את המדיניות הנקוטה על ידו לפיה בתום תקופת החכירה של אותם חוזים יחזור המינהל ויחכיר המקרקעין ליכין חק"ל לתקופת חכירה נוספת בתנאי החכירה שיהיו מקובלים באותה עת (בכפוף, כמובן, לקיום החוזים על ידי יכין חק"ל).

אודה עבור אישורך למוסכם לעיל."

(נספח ל"א לתצהיר ספיר - ת/4).

1. בתאריך 20.5.93 השיב מר קרישפין למכתביו של עו"ד ויסגלס, כדלקמן:

"על דעת מנהל המינהל, מר מיכאל ורדי, הנני להשיב על המכתבים הנ"ל כדלקמן:

1. האמור במכתביך אינו משקף את אשר הוסכם.
2. כדי להעמיד דברים על דיוקם – מצ"ב העתקי מכתבי מיום 5.4.92 למנכ"ל יכין חק"ל בע"מ, ומכתבי מיום 26.10.92 לחב' יכין חקל בע"מ.
3. מבחינתנו הדברים ברורים וחד משמעיים.

אולם, מבלי לשנות מהאמור לעיל – אם יש צורך בקבלת הבהרות או בהעלאת בקשות כלשהן – נהיה מוכנים לשמוע אותן במסגרת פגישה שלכם עם האגפים החקלאי והמשפטי במשרדנו – אם תרצו בכך."

(נספח ל"ב לתצהיר ספיר).

1. בתאריך 27.5.93 השיב גם מר ורדי למכתבו של עו"ד ויסגלס מיום 25.4.93, כדלקמן:
2. "העברת הזכויות ביכין חק"ל לגניש בע"מ טרם הושלמה ובין היתר לא שולם רוב הסכום הנדרש כדמי הסכמה.
3. יחד עם זאת הנני חוזר ומצהיר כי לאחר מילוי כל דרישות ממ"י לגבי גמר העברת הזכויות יכבד ממ"י את ההבטחות שנתנו בעבר לאיחוד מועדי סיום תקופת החכירה הראשונה ולארכה נוספת של 49 שנה.
4. בודאי שידוע לך כפי שהסברתי לנציגי חב' גניש כי מדיניות מינהל מקרקעי ישראל הינה להאריך את מועדי כל החוזים לתקופת חכירה נוספת בתנאי חכירה כפי שיהיו מקובלים באותה עת בכפוף, כמובן, לקיום החוזים ע"י חב' יכין חקל."

(נספח ל"ג לתצהיר ספיר).

1. בתאריך 21.6.93 כתב עו"ד ויסגלס למר ורדי, בין היתר:

"לענין איחוד המועדים והארכת החוזים אכיר לך תודה אם תבהיר כי אכן תאריכי הפקיעה השונים יאוחדו לשנת 2010 והחוזים יוארכו, אוטומטית, ל- 49 שנה נוספות בלא כל שינוי בתנאיהם".

(נספח ל"ד לתצהיר ספיר).

1. ביום 23.8.93 פנה שוב עו"ד ויסגלס למר ורדי, כדלקמן:

"בהמשך לשיחתנו הטלפונית מהיום אכיר לך תודה אם תואיל ותאשר כי האמור בפסקה 2 למכתבך שבנדון [מכתבו של מר ורדי מיום 27.5.93- א.מ.] ענינו איחוד מועדי פקיעת חוזי החכירה של יכין-חקל בע"מ בשנת 2010 והארכתם ל- 49 שנות חכירה נוספות באותם תנאי חכירה".

(נספח ל"ה לתצהיר ספיר).

1. במכתב מיום 15.9.93 כותב מר ורדי לעו"ד ויסגלס, כדלקמן:

"בהמשך למכתבי מיום 27.5.93 הריני לחזור ולהבהיר כי בכפוף לקיום תנאי החוזים השונים יאוחדו מועדי תקופת החכירה הראשונה למועד אחד, ויוארכו אוטומטית באותם תנאי חוזה ל- 49 שנה נוספות".

(נספח ל"ו לתצהיר ספיר).

1. במכתב נוסף מיום 31.1.94 כתב מר ורדי לעו"ד ויסגלס את הדברים הבאים:

"בהמשך למכתבי הנ"ל [מכתב ורדי מיום 27.5.93-א.מ.] ובהמשך לשיחות שקויימו בנושא זה הריני לאשר ולהבהיר כדלהלן:

1. לאחר מילוי כל דרישות ממ"י לגבי גמר העברת הזכויות לחב' גנש בע"מ ובכפוף למילוי תנאי החוזים השונים יכבד ממ"י את ההבטחות שנתנו בעבר לאיחוד מועדי סיום תקופת החכירה הראשונה ולארכה נוספת של 49 שנה.
2. בכפוף לקיום התנאים המפורטים בחוזים ע"י חב' יכין חק"ל יכבד ממ"י את ההבטחות שניתנו בעבר והחוזים יוארכו לתקופת חכירה נוספת של 49 שנה ע"פ אותם התנאים."

(נספח ל"ו לתצהיר ספיר).

1. ביום 10.2.94 הודיעה חב' גנש לבנק לאומי, בנק הפועלים ובנק דיסקונט, על כוונתה להשתמש באופציה שניתנה לה בהסכם עם הבנקים לביצוע פרעון מוקדם של כל האשראים וההלוואות שניתנו לקבוצת יכין חקל, כנגד הסרת כל הבטחונות שניתנו לבנקים על ידי קבוצת יכין חקל. פרעון הלוואות הבנקים מומן על ידי הלוואות אחרות שהועמדו ליכין חקל על ידי בנק שוויצרי ובנק דיסקונט, ובהתאם חתמו חב' גנש, הבנקים, וקבוצת יכין חקל על הסכם ומתן הוראות נאמנות, בו נקבע, בין היתר, כי אם חב' גנש תפקיד בחשבון נאמנות עליו הוסכם סכום של כ- 40 מיליון דולר ויירשמו בטחונות לטובת הבנקים המממנים החדשים עד למועד הקבוע שם, יעביר הנאמן עו"ד משה ליפקה לבנקים את הסכום שהופקד בחשבון הנאמנות וימחק את הבטוחות שהיו רשומות לטובת הבנקים (הודעת חב' גנש לבנקים מיום 10.2.94, הסכם ומתן הוראות נאמנות, מכתב הנאמן על אישור הפקדת הסכום עד יום 1.9.94 והעברת הכספים לבנקים, הסכם ההלוואה עם בנק דיסקונט ועם הבנק השוויצרי – נספחים ל"ח-מ"ב לתצהיר ספיר).
2. במהלך השנים 2002 - 2004 פנו חברות שונות בקבוצת יכין חקל למינהל והודיעו לו על הארכת תוקף חוזי חכירה שונים שלהן ל- 49 שנים נוספות. בין פניות אלו נכלל גם מכתב מתאריך 13.5.03 בו פנו מספר חברות בקבוצת יכין חקל במשותף למינהל בעניין הארכת תוקף חוזי החכירה של קבוצת יכין חקל, ובו כתבו: "ניתנת לכם בזאת הודעה, למען הסדר הטוב, על הארכת תוקף כל חוזי החכירה ל- 49 שנים נוספות וזאת בהתאם להסכמי החכירה ו/או להתחייבות מינהל מקרקעי ישראל מיום 15.9.1993 עובר לרכישת החברה". (המכתבים – נספח מ"ד לתצהיר ספיר).
3. במקביל פנתה יכין חקל למינהל בתאריך 27.3.03 בעניין רישום החכירות בלשכת רישום המקרקעין על שמה, על פי חוזי החכירה שחתמה החל משנות ה- 50 עם המינהל. בתאריך 9.11.03 השיב המינהל לפניית יכין חקל, כדלקמן:
4. תקופת החכירה, ע"פ חוזי החכירה שבין ממ"י ליכין חק"ל בע"מ, מסתיימת בתאריך 31.12.03.
5. רוב רובו של השטח המוחכר נכלל בתכניות בהכנה אשר משנות את יעוד הקרקע.
6. לאור האמור לעיל, אין מקום לרישום החכירות ע"י חוזי החכירה הנ"ל ויש לקיים פגישה על מנת לדון בחידוש החכירות בהתאם לנתוני התכנון החדשים.
7. אם וכאשר יוארכו חוזי החכירה נשמח לפעול בשיתוף פעולה לרישום החכירות בהתאם לחוזי החכירה החדשים".

(שני המכתבים צורפו בנספח מ"ה לתצהיר ספיר).

1. ביום 25.11.03 השיב ב"כ יכין חקל, עו"ד יעקב נאמן, למכתב המינהל, כי בחוזה החכירה של המקרקעין שנחתם בשנת 1954 התחייבה המדינה לרשום את החכירה בלשכת רישום המקרקעין בהקדם האפשרי וכי בתום תקופת החכירה הראשונה יוארך ההסכם לתקופה נוספת של 49 שנה. עוד כתב, כי בישיבה שהתקיימה בקיץ 1991 במשרדי המינהל בין מר שמעון ובין מר ויתקון ושר הבינוי והשיכון ויו"ר מועצת מקרקעי ישראל דאז מר אריאל שרון (להלן: "מר שרון"), הוסכם, כתנאי מוקדם לרכישת יכין חקל על ידי מר שמעון, "כי מועדי הפקיעה והחידוש של כל חוזי החכירה של יכין חקל יואחדו למועד אחד, וכי תוקפם יוארך לשתי תקופות חכירה של 49 שנים באותם התנאים". כן נכתב, כי "בעת חילופי גברי במינהל והיכנסו של מר מיכאל ורדי לתפקידו כמנהל המינהל, הביא מר ויתקון את הסיכום האמור לידיעת מר ורדי וסיכום זה עוגן בשלב מאוחר יותר במכתבי התחייבות של מר ורדי, המאשרים כי מועדי הפקיעה והחידוש של חוזי החכירה המתחדשים באופן אוטומטי לתקופת חכירה נוספת של 49 שנים יאוחדו למועד אחד, וכי תקופת החכירה הראשונה של כל אותם חוזים תסתיים בשנת 2010, ותחודש אוטומטית ל- 49 שנים ואח"כ לתקופת חכירה נוספת של 49 שנים באותם התנאים". עו"ד נאמן עמד על כך שהמינהל יחדש את חוזי החכירה מיידית ויבצע את רישום הזכויות בלשכת רישום המקרקעין. כן כתב, כי גם אם קיימות כוונות תכנוניות לשנות את ייעודה של הקרקע, אין בכך כדי לפגוע בזכויותיה הקנייניות של יכין חקל, וכי אין בחוזה החכירה הוראה המאפשרת למינהל להשיב לעצמו את הקרקע בעת מהלך תכנוני (נספח מ"ה לתצהיר ספיר).
2. בתאריך 22.2.04 כתב עו"ד נאמן בשם קבוצת יכין חקל למנהל המינהל דאז מר יעקב אפרתי, בעקבות פגישה שהתקיימה בין מר שמעון ומר אפרתי ביום 13.2.04, בו תאר את האירועים שקדמו לרכישת יכין חקל על ידי מר שמעון ואת ההבטחה הנטענת בעניין חידוש חוזי החכירה של קבוצת יכין חקל באותם תנאים. עו"ד נאמן צרף למכתב הנ"ל את מכתבו של מר ורדי מיום 31.1.94, ושב וביקש לממש את התחייבות המינהל לאיחוד מועדי הפקיעה והחידוש של כל חוזי יכין חקל וקביעת תנאי בחוזים לחידוש אוטומטי של שתי תקופות חכירה באותם תנאים, ולבצע רישום הזכויות בלשכת רישום המקרקעין (נספח מ"ה לתצהיר ספיר).
3. בתאריך 19.5.04 פנה ב"כ קבוצת יכין חקל עו"ד יגאל ארנון למנהל המינהל מר אפרתי ולעו"ד רחל זכאי היועצת המשפטית של המינהל, ובו שטח בהרחבה את הרקע לחתימת חוזי החכירה של קבוצת יכין חק"ל, רכישת הקבוצה על ידי מר שמעון וטענותיה של קבוצת יכין חקל לגבי ההבטחה הנטענת לחידוש חוזי החכירה שלה לתקופה נוספת באותם תנאים, וצרף לו, בין היתר, את מכתביו של מר ורדי בעניין. עו"ד ארנון שב על דרישת קבוצת יכין חקל שהמינהל יאשר שכל חוזי החכירה של הקבוצה עומדים בתוקפם וכולם יוסיפו לעמוד בתוקפם בתנאים הקיימים בהם לתקופת חכירה נוספת כל 49 שנה החל משנת 2010, ושהמינהל ינקוט בכל הפעולות הדרושות לרישום זכויות החכירה של הקבוצה בלשכת רישום המקרקעין (נספח מ"ו לתצהיר ספיר).
4. בין הצדדים התקיימו דין ודברים ופגישות שונות בעניין טענותיה של קבוצת יכין חקל להבטחה שהובטחה לה להארכת תקופת החכירה של חוזי החכירה שלה באותם תנאים. כן התקיימו דיונים פנימיים במינהל, בעקבותיהם הובאה הצעה לדיון במועצת מקרקעי ישראל, שצורפו לה שתי חוות דעת. האחת, חוות דעתה של גב' רחל זכאי, היועצת המשפטית למינהל, מיום 23.5.04, שבה כתבה כי "בהעדר סמכות מנהל המינהל להתחייב כדין הן לעניין משך החכירה והן לעניין תנאי החכירה בתקופה הנוספת, הרי שלא בשלה הבטחה שלטונית בשני העניינים גם יחד. אולם בשל המצגים שנעשו והנסיבות בהם ניתנו, נראה בעיננו כי יש מקום כי המועצה תשקול, עתה, לאשר לחברה את איחוד מועדי סיום תקופת החכירה הראשונה ליום 31.12.09 ותחילתה של תקופת חכירה נוספת, בכל החוזים (בכפוף למילוי חובות יכין חקל על פיהם), ביום 1.1.10, ובלבד כי זאת יעשה בתנאים כפי שנקבעו בחוזים ביחס לתקופה נוספת זו. מקום בו שותק החוזה ביחס לתנאי החכירה אשר יחולו בתקופה הנוספת (חוזי רשות הפיתוח...), נראה לנו כי בנסיבות המיוחדות שלפנינו יש מקום לראותם כמאפשרים הארכה בתנאים כפי שנהגו בתקופה הראשונה". (ס' 35 בחוות הדעת, נספח מ"ז לתצהיר ספיר).

חוות הדעת השניה שצורפה להצעה לדיון הייתה חוות דעת של גב' אסנת מנדל, ממחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה, מיום 11.10.04, שבה כתבה כי "בכל הנוגע להבטחות העבר, הללו לא היו קונקרטיות ומפורשות מתוך כוונה ליתן להן תוקף משפטי מחייב, ולא ניתנו על ידי הגורמים המוסמכים לתיתן. לפיכך, ההבטחות אינן מחייבות. על פני הדברים, לא קיימת כל הצדקה עניינית או משפטית לנהוג בעת חידוש חוזי החכירה של יכין-חק"ל באורח שונה מן הנהוג בעת חידוש חוזי חכירה חקלאיים מסוג דומה" (ס' 13 בחווה"ד). עו"ד מנדל הסכימה להצעת עו"ד זכאי שהמועצה תהא רשאית להעניק את ההטבה של האחדת מועדי סיום החוזים השונים וקביעת מועד סיום משותף לכל החוזים בשנת 2010, אולם באשר להענקת זכות ייזום ליכין חקל במועד חידוש החוזים, עמדתה של עו"ד מנדל הייתה כי "אין מקום להבחנה בין שלושת סוגי החוזים [חוזי קפלן, חוזה גן ירקון וחוזי רשות הפיתוח- א.מ.]. בהעדר הבטחה שלטונית מחייבת יש לנהוג בכל שלושת סוגי החוזים כפי שנוהגים בעת חידוש חוזי חכירה למטרות חקלאיות" (ס' 15-14 בחווה"ד).

חוות דעתה של עו"ד מנדל אומצה על ידי היועץ המשפטי לממשלה דאז, מר מני מזוז (מכתב מר מזוז וחוות דעת עו"ד מנדל - נספחים מ"ח לתצהיר ספיר). להצעה לדיון במועצת מקרקעי ישראל צורף גם מכתב עדכון של עו"ד זכאי מיום 26.10.04 אשר ריכז את עיקרי חוות הדעת (נספח 18 לתצהיר שמרון - נ/4).

1. יכין חקל העלתה השגותיה לאמור בחוות הדעת של עו"ד זכאי ושל עו"ד מנדל במכתבי עו"ד ארנון מתאריכים 1.6.04 ו- 16.11.04 אל יו"ר מועצת מקרקעי ישראל השר אהוד אולמרט, מנהל המינהל מר אפרתי והיועצת המשפטית של המינהל, ובמכתב מיום 23.3.05 ליועץ המשפטי לממשלה דאז מר מזוז (המכתבים – נספח מ"ט לתצהיר ספיר).

1. ביום 18.5.05 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטה מס' 1046 בעניין חידוש חוזי החכירה של יכין חקל, לפיה יאוחדו מועדי סיום תקופת החכירה הראשונה בחוזיה השונים של יכין חקל, ליום 31.12.09 (להלן: "החלטה 1046"). עוד נקבע בהחלטה 1046 כי: "חוזי החכירה יחודשו לתקופה נוספת אשר תחל ביום 1.1.2010 ותסתיים ביום 31.12.2058. התנאים אשר יחולו בתקופת החכירה הנוספת יהיו התנאים אשר יהיו נהוגים במינהל, ביום 1.1.2010, בחוזים למטרת מטעים". (נספח נ"א לתצהיר ספיר).
2. בעקבות החלטה 1046, חתמו בתאריך 6.9.06 המינהל והחברות בקבוצת יכין חקל על תוספת לחוזי החכירה אשר עיגנה את האמור בהחלטה לגבי הארכת תקופת החכירה ואיחוד תקופת החכירה בחוזי החכירה השונים. בתוספת זו הוסכם כי תקופת החכירה בחוזי החכירה של הקבוצה תוארך כך שתהיה עד יום 31.12.09, וכי כל תנאי החכירה הקבועים בחוזי החכירה, למעט לעניין מועד סיום תקופת החכירה הראשונה, יעמדו בתוקפם עד יום 31.12.09 (נספח נ"ד לתצהיר ספיר).
3. בשנים 2005 - 2009 נעשו על ידי מר שמעון, קבוצת יכין חקל ובאי כוחה פניות נוספות למר אולמרט, לגב' אסנת מנדל, לעו"ד רחל זכאי נוימן ולמנהל המינהל מר ביבי, בעניין טענת קבוצת יכין חקל להארכת חוזי החכירה שלה באותם תנאים (נספחים נ"ה, נ"ז לתצהיר ספיר). למרות דין ודברים ממושך שהתנהל בין קבוצת יכין חקל ובאי-כוחה ובין המינהל, לא הגיעו הצדדים לכלל הסדר בעניין.

טענות הצדדים

עיקר טענות התובעים

1. התובעים טוענים כי הרקע למכירת קבוצת יכין חקל למר שמעון היה מצבה הכלכלי הקשה של הקבוצה והיעדר משקיע שיאות לרכשה ולהשקיע בה לצורך הבראתה, וכי ראשי המדינה התחננו בפני מר שמעון שירכשה. שמעון הציב לרכישה שני תנאים: שכל חוזי קבוצת יכין חקל יוותרו כפי שהם ללא שינוי בתנאיהם גם בתקופת החכירה השנייה, ושכל מועדי הסיום של החוזים יאוחדו. שכן 'לא יעלה על הדעת' שמשקיע ייקח על עצמו חובות של עשרות מיליוני דולרים וישקיע בקבוצה השקעות כבדות לשם הבראתה, כאשר קיימת אפשרות שבעקבות הרכישה או כעבור מספר שנים ישונו חוזי החכירה שלה באופן חד צדדי על ידי המינהל כך שירוקנו מתוכן ממשי.
2. בפגישה שהתקיימה בחודש יוני 1991 בין שמעון ובין מנהל המינהל דאז מר ויתקון ושר הבינוי והשיכון ויו"ר מועצת מקרקעי ישראל דאז מר שרון, נתן המינהל את הסכמתו לתנאים שהעמיד מר שמעון. בהסתמך על הסכמה זו רכש שמעון, באמצעות חב' גנש, את קבוצת יכין חקל.
3. במכתביו של מי שהיה מנהל המינהל אחרי ויתקון, מר ורדי, מיום 15.9.93 ומיום 31.1.94, חזר המינהל על התחייבותו שחוזי החכירה של קבוצת יכין חקל יוארכו לתקופה נוספת של 49 שנים באותם תנאים. רק לאחר התחייבותו החוזרת של המינהל, ובהסתמך עליה, שילם שמעון באמצעות חב' גנש לסוכנות ולהסתדרות את תמורת הרכישה כפי שנקבע בהסכמי הרכישה ופרע את חובותיה של קבוצת יכין חקל לבנקים.
4. יש לדחות את טענות המינהל לפיהן לא ניתנה התחייבות למר שמעון או לקבוצת יכין חקל להאריך את חוזי החכירה שלה כפי שהם. אין ללמוד מהמכתבים אליהם מפנה המינהל את אשר הוא מסיק, ובכל מקרה, קיימות התחייבויות מפורשות בכתב של המינהל גם מתאריכים מאוחרים יותר.
5. יש לדחות את טענות המינהל שההתחייבות להאריך את חוזי החכירה של קבוצת יכין חקל לתקופה נוספת של 49 שנה באותם תנאים ניתנה בחוסר סמכות בשל אי קבלת אישור מועצת מקרקעי ישראל. טענה זו אף נזנחה בסיכומי המינהל.

גם אם נפל פגם בהתחייבות בהיעדר אישור מועצת מקרקעי ישראל, יש לקיים את ההתחייבות, הן לאור נסיבות העניין, הן משיקולי צדק, לאור דוקטרינת ההשתק, הבטלות היחסית והסמכות הנחזית.

1. המינהל לא טוען לפסול או פגם עקרוני בעסקה שבמסגרתה ניתנה ההתחייבות להאריך את חוזי החכירה של יכין חקל כפי שהם, ולא ניסה להוכיח צורך ציבורי כלשהו המחייב את הפרת ההתחייבות.
2. טענות המינהל בסיכומיו כי נדרש אישור מועצת מקרקעי ישראל למתן ההתחייבות לאור סעיף 5(ב) לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951 (להלן: "חוק נכסי המדינה"), וכי על פי סעיף 6(ג) לחוק נכסי המדינה נדרשת חתימת שר האוצר ומנהל רמ"י כדי שהמסמכים ישמשו ראיה לכך שהממשלה עשתה את העסקה ותנאיה נאותים, מהוות הרחבת חזית אסורה. גם לגופן אין בטענות אלו ממש.
3. טענות התובעים נסמכות על מכתביו של מר ורדי מזמן אמת בהם עוגנה ההתחייבות, והם מהווים ראיה חותכת למתן ההתחייבות. על פי דיני הראיות לא ניתן לסתור ראיות אלה, ודאי לא על ידי עדויות בעל פה. התובעים הביאו עדים מהימנים ומשמעותיים להוכחת טענותיהם ועמדו בנטל הראיה המוטל עליהם. העובדה שהבטחתו של מר ויתקון לא ניתנה בכתב אינה מורידה.

העובדה שהמינהל נמנע מהבאתו של מר ויתקון לעדות שתכחיש את ההתחייבות פועלת לרעתו. התובעים לא היו צריכים להביא לעדות את מר ויתקון, שהוא עובד לשעבר של המינהל.

טענת המינהל כי אין תוקף עצמאי להתחייבות שנתן ורדי מהווה הרחבת חזית אסורה, והיא אינה נכונה גם לגופה.

1. יש לדחות טענות המינהל להתיישנות ושיהוי. תקופת ההתיישנות מתחילה להימנות מהמועד בו התכחש המינהל להתחייבות – 9.11.2003. לכל אורך התקופה ועד הגשת התביעה התנהלו מגעים בין התובעים למינהל, המינהל לא שינה את מצבו לרעה, ולא נגרם לו שום נזק.

עיקר טענות הנתבעת

1. המקרקעין נושא התביעה, שהינם בשטח של כ- 12,800 דונם, הוחכרו לקבוצת יכין חקל בתנאים מיטיבים, למטרת הקמת מטעי פרי הדר, והם מהווים עתודת קרקע לפיתוח מדינת ישראל. במסגרת ניהולם של מקרקעין אלה מחויב המינהל לפעול בהתאם לאינטרס הציבור כולו.
2. בקשת התובעים שחוזי החכירה של יכין חקל יחודשו באותם תנאים כמו החוזים שקדמו להם והסתיימו, עומדת בניגוד לתנאי החידוש הספציפיים שנקבעו באותם חוזים ובניגוד למדיניות מועצת מקרקעי ישראל הנהוגה מזה 50 שנה, ומבלי שניתן אישור לכך מהנהלת המינהל או מועצת מקרקעי ישראל.
3. הנטל הוא על התובעים להוכיח את התנאים לקיומה של הבטחה שלטונית שהם טוענים לה, ותנאים אלה אינם מתקיימים בענייננו. לתובעים לא ניתנה הבטחה מפורשת, ברורה ובלתי מוטלת בספק. לכל היותר החזיק שמעון בהצהרת כוונות ראשונית, שלא השתכללה לידי הבטחה. למר שרון או למנהל המינהל לבדם לא הייתה סמכות ליתן הבטחה שכזו, הם לא התכוונו לתת לה תוקף משפטי מחייב והתובעים גם לא קיבלו אותה ככזו. ההבטחה הנטענת גם נעדרת מהסכם הרכישה של יכין חקל. לא די בטענות בעל פה להוכחת טענה שלטונית, בפרט כשמדובר בהבטחה שחייבה אישור המינהל ומועצת מקרקעי ישראל.
4. גם לו הייתה ניתנה הבטחה כנטען על ידי התובעים, היא אינה שוויונית, אכיפתה לא הייתה ואינה מוצדקת ולא מתיישבת עם חובות המינהל כלפי הציבור ועם האינטרסים הציבוריים וקיים צידוק חוקי לשנותה או לבטלה, כפי שנפסק בע"א 8325/12 מדינת ישראל – מינהל מקרקעי ישראל נ' מהדרין בע"מ (נבו) (5.6.14) (להלן: "פסק דין מהדרין").
5. התובעים לא הוכיחו קיומה של הסתמכות, שבהעדרה של זו תיאכף הבטחה שלטונית רק במקרים חריגים. הוכח כי מכתבי ורדי לא גרמו להקדמת פרעון ההלוואות ולא הייתה כל הסתמכות עליהם.
6. פעולה בחריגה מסמכות אינה יכולה להשתיק את הרשות מלטעון בדיעבד להיעדר הבטחה. לא הוכחה סמכות נחזית של גורם כלשהו מהמינהל.
7. טענת התובעים הינה להסכמה בעל פה שאינה מתועדת ואינה נתמכת בכל ראיה, עדות או מסמך בכתב. מר שמעון היה מיוצג על ידי טובי עורכי הדין בישראל שלא דרשו לקבל בזמן אמת כל אסמכתא בכתב להבטחה הנטענת מפי ויתקון. מדובר בטענה לעסקה במקרקעין בהיקף רב מאוד, בניגוד לדיני המשפט המינהלי ולדיני החוזים, ובניגוד להוראות סעיף 8 בחוק המקרקעין המחייב עריכתה של עסקה כזו בכתב. מכתבו היחיד של מר שמעון, מחודש יוני 1991, שולל קיומה של הבטחה כנטען, שכן במכתב זה, בו סיכם מר שמעון את הסכמותיו עם ויתקון, התייחס רק להעברת המניות ולאיחוד מועדי כל החוזים.
8. על פי סעיף 5(ב) לחוק נכסי המדינה נדרש אישור מועצת מקרקעי ישראל להחכרת קרקע שאינה עירונית ששטחה עולה על 100 דונם. בענייננו לא ניתן אישור מועצת מקרקעי ישראל להארכת חוזי החכירה של יכין חקל באותם תנאים, למרות שמדובר בשטח של כ- 12,800 דונם. על פי סעיף 6(ג) לחוק נכסי המדינה חתימת שר האוצר ומנהל רמ"י על המסמכים הנוגעים לעסקה במקרקעין תשמש ראיה חותכת לכך שהממשלה עשתה את העסקה על ידי החותם וראתה את תנאיה העסקה נאותים, אולם התובעים לא דאגו למסמך שכזה.
9. טענת התובעים להבטחה השלטונית שניתנה להם הועלתה לראשונה במכתב התובעים מיום 25.11.03, במסגרת בקשה להארכת החוזים. מכתביו של מר ורדי לא היו מצויים בתיקי המינהל ותוכנם לא היה ידוע לאף גורם במינהל.
10. התביעה נעדרת תום לב שכן הוכח שהתובעים ידעו שהמינהל מסרב לבקשתם להארכת החוזים באותם תנאים משני גורמים בכירים ביותר - מנהל האגף החקלאי במינהל קרישפין, ויועמ"ש המינהל דאז עו"ד אבישי ספיר. במכתב מיום 5.4.92 כתב קרישפין כי כל הסדר כפוף לאישור הנהלת המינהל ולאישור מועצת מקרקעי ישראל.
11. יש לדחות התביעה בשל היעדר ראיות ואי הבאת עדים רלוונטיים. עדותו של עו"ד ויסגלס היא עדות שמיעה. מר ויתקון לא הובא לעדות על ההבטחה שנטען שנתן. כל שיש במכתבי ורדי הוא אישור של מה שהתובעים טענו שנאמר להם על ידי ויתקון, והדברים אינם ידועים לורדי מכלי ראשון. התובעים גם לא הביאו לעדות את עורכי הדין שייצגו את מר שמעון במשך השנים עד פטירתו, ולא הביאו יועצים, עורכי דין, ורואי חשבון שלקחו חלק מטעם שמעון בעסקת הרכישה, המימון, ופרעון ההלוואות שלקח שמעון במסגרתה.
12. התובעים לא הביאו חוות דעת שתכמת את שווי ההבטחה שניתנה או שתצדיק את הרכישה רק בהינתן ההבטחה. כל העדויות בעניין הטענה שמר שמעון חשש שישונו או יינטלו מיכין חקל זכויות חכירה וירוקנו אותה מתוכן, הן עדויות שמיעה בדיעבד. לא היה גם מקום לחשש כזה, שכן בלמעלה ממחצית מחוזי החכירה של קבוצת יכין חקל היה קיים סעיף שינוי ייעוד, וביותר מרבע נוסף מהחוזים לא היה כל צפי לשינוי ייעוד. התובעים גם לא הוכיחו את מצב קבוצת יכין חקל עובר לרכישתה על ידי מר שמעון והיום.
13. התובעים נמנעו מלגלות מסמכים מהותיים רבים שנערכו על ידי גורמים מטעמו של מר שמעון במסגרת רכישת יכין חקל, לרבות הערכות שווי וחוות דעת שמאית, דבר הפועל לחובתם.
14. דין התביעה להידחות בשל התיישנות ושיהוי. עילת התביעה מבוססת על מכתבי ורדי שהאחרון בהם הוא מתאריך 31.1.94, 15 שנים לפני הגשת התביעה. התובעים הודו שהם הבינו כבר במרץ 2002 שקיימת בעיה, ועילת התביעה של כל החוזים שהסתיימו לפני יום 30.12.02 התיישנה. המדינה שינתה את מצבה לרעה, וחלוף הזמן גרם גם לנזק ראייתי.
15. התערבות בהחלטות הרשות בתקיפה עקיפה תיעשה רק במקרים מיוחדים של חריגה מסמכות.
16. באשר לחוזי רשות הפיתוח - אין להאריך חוזים אלה כפי שהם, בהתאם להלכה שנקבעה בפס"ד מהדרין לפיה יש להעניק למינהל את הגמישות הנדרשת בעת חידוש החוזים ולהתאימם לצרכי התקופה. בחוזי רשות הפיתוח נקבע כי תנאי חוזה החכירה יהיו התנאים הקבועים בחוזה החכירה הרצוף לחוזה כחלק בלתי נפרד ממנו ומסומן כתוספת א'. בתוספת שאותרה באחד התיקים נקבע, כי חידוש החוזה יהיה בתנאים הנהוגים במינהל בחכירה של אדמות קק"ל לגבי קרקעות חקלאיות לא נטועות.
17. גם אם תתקבל טענת התובעים שיש להאריך את החוזים באותם תנאים, על התובעים להוכיח כי מילאו אחר תנאי כל החוזים, כפי שגם עולה ממכתב ורדי האחרון. מקום בו לא ניתן עוד להמשיך לקיים את החוזה בשל שינוי ייעוד הקרקע, דין החוזה להתבטל בהתאם לדיני החוזים, תוך מתן פיצוי על שווי הקרקע בייעוד החקלאי והשקעות בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל התקפות.

דיון והכרעה

הבטחה שלטונית

ההיבט הנורמטיבי

1. בע"א 4228/11 מנצור נ' מדינת ישראל (נבו) (15.12.14) (להלן: "פס"ד מנצור") נקבעו היסודות הנדרשים על מנת שתתקיים הבטחה שלטונית מחייבת, כדלהלן:

"על הטוען לקיומה של הבטחה שלטונית מחייבת – מוטל הנטל להוכיח חמישה יסודות: בראש ובראשונה, את עצם מתן ההבטחה הנטענת, ואת תוכנה; שנית, כדי שההבטחה תהיה בת תוקף ותחייב את הרשות השלטונית, עליה להיות: מפורשת, ברורה, חד-משמעית, ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאיננה בגדר הצהרת כוונות גרידא (דרישה זו מקבילה, למעשה, לדרישת "המסוימות" בדיני החוזים); שלישית, על התובע להוכיח כי המבטיח התכוון לתת להתחייבותו תוקף משפטי מחייב, וכי הטוען לקיומה קיבל את ההבטחה ככזו (כאן נבחן, למעשה, אומד-דעתם של הצדדים); רביעית, על התובע להוכיח כי נותן ההתחייבות היה בעל סמכות לתיתה; וחמישית, שהמבטיח הוא בעל יכולת לקיים את ההבטחה, דהיינו: כי ההבטחה היא בת-ביצוע. הבטחה שמתקיימים בה, במצטבר, התנאים הנ"ל, עשויה להיות מקור עצמאי לחיובה של הרשות, וזאת אף אם מקבל ההבטחה לא שינה את מצבו לרעה בעקבותיה – ובלבד שלא הוכח (והנטל להוכיח זאת מוטל על הרשות) כי יש, בדיעבד, צידוק חוקי לשנות את ההתחייבות, או להתיר לרשות השלטונית לחזור בה ממנה" (סעיף 20 בפסה"ד, והאסמכתאות שם).

ראו עוד: בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נ"ח(1) 694, 707-706 (2003) (להלן: "בג"צ קלכמן"; בג"צ 5853/04 "אמנה" תנועת ההתיישבות של גוש אמונים נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 289, 294-293 (2004); בג"צ 8634/08 אלחננוב נ' משטרת ישראל (נבו) (16.11.10), בפסקה 33 בפסה"ד (להלן: "בג"צ אלחננוב"); בג"צ 397/10 אפללו נ' צבא ההגנה לישראל – מחלקת מופ"ת (נבו) (15.12.11).

1. כן נקבע כי ההבטחה חייבת להיות חוקית, ויש להבדיל בין התחייבות חד-משמעית וברורה לבין הבעת דעה כללית ועקרונית בלבד (ע"א 2019/92 משרד הבינוי והשיכון נ' זיסר, פ"ד נב(3) 208, 219 (1998), והאסמכתאות שם, להלן: "פס"ד זיסר").

נפסק כי על ההבטחה להיות נטולת סייגים וללא תלות בקיומם של סיכומים נוספים, ועל אופייה המפורש להיבחן על פי מבחן אובייקטיבי, ולא לפי התרשמות הנמען (בג"צ 8350/12 פרחי גן יבנה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (נבו) (7.5.15), בסעיף 3 בפסה"ד והאסמכתאות שם).

1. נטל השכנוע ונטל הבאת הראיות בתובענה לאכיפת הבטחה שלטונית מוטל על הטוען לקיומה. ככל שמדובר בטענה לקיומה של הבטחה שלטונית שניתנה בעל פה, נטל זה יהא כבד אף יותר (פס"ד מנצור, בסעיף 21 בפסה"ד; ע"א 2181/11 מדינת ישראל – מינהל מקרקעי ישראל נ' בני דרום – מושב שיתופי של הפועל המזרחי (נבו) (28.4.14), בסעיף 24 בפסה"ד (להלן: "פס"ד בני דרום")).

עדויות הצדדים בעניין ההבטחה

העדויות מטעם התובעים

1. עו"ד ויסגלס כתב בתצהירו כי בקיץ 1991 נפגש לראשונה עם מר שמעון בתל אביב. בפגישה סיפר לו שמעון שפגש בשר הבינוי והשיכון ויו"ר מועצת מקרקעי ישראל דאז מר אריק שרון ובמנהל המינהל דאז מר גדעון ויתקון, והציג להם מספר תנאים לרכישת יכין חקל, שקיבלו כולם את הסכמתם: האחד, שיינתן היתר להעברת מניות יכין חקל לנתין זר; השני, שייקבע מועד סיום אחיד לתקופת החכירה הראשונה של חוזי החכירה הרבים שבידי יכין חקל; והשלישי, שכל חוזי החכירה של קבוצת יכין חקל יוארכו, כמות שהם, באותם תנאים, לתקופת חכירה נוספת של 49 שנים (סעיף 6 בתצהיר עו"ד ויסגלס, ת/1).

עו"ד ויסגלס כתב עוד בתצהירו, כי הסיכום האמור היה מובן מאליו, לאור העובדה שהנכס היחיד של יכין חקל היה חוזי החכירה שלה, ושחלק ניכר של תקופת החכירה הראשונה בת 49 שנה כבר חלף, וכי למיטב ידיעתו מר שמעון רכש את יכין חקל בהסתמך, בין היתר, על התחייבויותיו האמורות של המינהל (סע' 7-6 בתצהיר ת/1).

1. בחקירתו פירט עו"ד ויסגלס שפגש לראשונה את מר שמעון בתאריך 6.6.91, ביום שבבוקרו פגש מר שמעון את מר שרון ומר ויתקון. שמעון אמר לו שההבטחה ניתנה על ידי מר שרון ומר ויתקון, ולהערכתו של עו"ד ויסגלס דובר בפגישה שנקבעה למר שמעון עם מר שרון, אליה זומן גם מר ויתקון. עו"ד ויסגלס אמר שאינו יודע לומר "מי אמר את ההבטחה ומי נענע בראש, האם שרון הוא זה שמלמל את דברות ההבטחה או ויתקון או להיפך... אבל ההבטחה הייתה בפורום הזה". עו"ד ויסגלס אמר שבתאריך 17.6.91 שוחח שמעון עם ויתקון פעם נוספת, הוא איננו יודע אם בשיחה טלפונית או בפגישה, ובאותו יום שלח אליו מר שמעון מזכר בו כתב שדיבר הבוקר פעם נוספת עם מר ויתקון שחזר ואישר את ההבנות שהושגו במפגש המשותף בינו ובין מר שרון ומר ויתקון. בעקבות זאת, פגש עו"ד ויסגלס כחודש לאחר מכן, בחודש יולי, מיוזמתו, את היועץ המשפטי של המינהל דאז, מר אבישי ספיר (להלן: "אבישי ספיר"), ובשיחה עמו התברר לו שאבישי ספיר "מתעלם כליל" מהדברים שמר שמעון טוען שהובטחו לו. בעקבות שיחה זו דיבר עו"ד ויסגלס בחודש אוגוסט עם מר שמעון ואמר לו שאבישי ספיר התכחש להבטחה והמליץ לו לפנות למר שרון שנתן את ההבטחה. בתאריך 30.1.92 פגש מר שמעון במר שרון, פגישה עליה נודע לעו"ד ויסגלס רק בדיעבד מספר ימים לאחר מכן. שמעון אמר לו שהוא מחה בפני שרון על ההתכחשות להבטחות שניתנו לו, ומר שרון הגיב לכך בכעס, חזר ואישר את ההבטחות, והתקשר למר ורדי, מנהל המינהל באותה עת, שעודכן על אותה פגישה, והורה לו לקיים את ההבטחות. בעקבות זאת כתב מר ורדי בתאריך 2.2.92 מכתב בו אישר לשמעון שהמינהל יכבד את כל ההתחייבויות שניתנו לו על ידי ויתקון ושרון (פרוט', עמ' 13, שו' 12-11, 24-22; עמ' 15, שו' 26; עמ' 16, שו' 14 – עמ' 17, שו' 3; עמ' 18, שו' 10-8, שו' 32 - עמ' 19, שו' 7; עמ' 19, שו' 21-19; עמ' 20, שו' 8-9, 22-20; עמ' 32, שו' 18-14; עמ' 35, שו' 7-2; עמ' 37, שו' 30-24; עמ' 39, שו' 14-5; עמ' 40, שו' 14-8; עמ' 44, שו' 8-4, שו' 18-17).

עו"ד ויסגלס אישר בחקירתו שהפגישה השניה של שמעון עם שרון בחודש ינואר 1992 התרחשה לאחר שכבר נחתם החוזה לרכישת יכין חקל, וכי כשרכש מר שמעון את יכין חקל הוא עשה זאת מבלי שהיה לו את האישור השני של מר שרון, וכאשר הוא יודע שההבטחה אינה מקובלת על היועץ המשפטי של המינהל. עו"ד ויסגלס אמר: "כשמר שמעון ביצע את עסקת הרכישה עצמה היתה לו הבטחה של מר שרון... ולא היה לו לדידו ספק שהיא תקוים'". עו"ד ויסגלס אמר עוד כי למרות שהסביר למר שמעון שהיועץ המשפטי של המינהל מתנגד להבטחה, שמעון לא ראה בכך דבר "שאמור לבטל או להחליש את ההבטחה של השר שהיתה לו" (עמ' 22, שו' 23-10). עוד אמר עו"ד ויסגלס כי היה על שמעון לחץ כבד לסיים את העסקה, וכי הוא "לקח סיכון" שההבטחה לא תקוים. לדבריו, "הוא קיבל החלטה, טוב באיוולתו, כן? לסמוך על דבריו של שר בישראל ולהוציא שיק על 60 מיליון דולר, להציל 10,000 משפחות ולמעלה מ- 150,000 דונם של חקלאות ולקנות את מניות יכין ולקוות שההבטחה תקוים" (עמ' 23, שו' 13-1).

1. מר דוד ספיר, שכיהן מחודש אוגוסט 1993 עד ראשית שנת 2014 כיועץ המשפטי של יכין חקל, אמר בתצהירו כי מר שמעון סיפר לו במספר רב של הזדמנויות על שלושת "התנאים שבלעדיהם אין" אותם העמיד לרכישת קבוצת יכין חקל במסגרת המשא ומתן עם המינהל, כפי שפורט לעיל. עוד אמר, כי שמעון סיפר לו שבפגישה שהתקיימה בחודש יוני 1991, או בסמוך לכך, עם מר שרון ומר ויתקון, נתן המינהל את הסכמתו לתנאים שהוצבו על ידי מר שמעון ובכך נסללה הדרך לרכישת קבוצת יכין חקל על ידי מר שמעון. מר ספיר כתב אף הוא בתצהירו כי בהסתמך על התחייבויות המינהל התקשר מר שמעון בחודש ספטמבר 1991 בהסכם לרכישת קבוצת יכין חקל (סעיפים 71-68 בתצהיר ספיר ת/4).
2. בחקירתו אמר מר ספיר כי לא קיים מסמך בכתב בנוגע להבטחות הנטענות לפני שנחתמה עסקת הרכישה, וכי "המכתבים, הסיכומים בכתב באו אחר כך" (עמ' 95, שו' 9-6). מר ספיר אמר שהוא החל לעבוד ביכין חקל באוגוסט 1993, וכי הוא לא היה בחברה בתקופה שנכתבו מכתביו של מנהל האגף החקלאי במינהל קרישפין. לדבריו, כשהוא הגיע ליכין חקל כבר הייתה התחייבות בכתב של מנהל המינהל (עמ' 99, שו' 19-6, עמ' 100, שו' 9-8).
3. מר ורדי, ששימש כאמור מנהל המינהל מחודש ינואר 1992, כתב בתצהירו מיום 7.9.14 כי זמן קצר לאחר כניסתו לתפקיד עודכן על ידי שרון על התחייבות שניתנה למר שמעון להאריך את חוזי החכירה של קבוצת יכין חקל לתקופת חכירה נוספת באותם תנאים, וכי הוסבר לו שההתחייבות ניתנה על רקע המו"מ שהתקיים עם שמעון לרכישת יכין חקל, וכי שמעון הציב התחייבות זו כתנאי לביצוע עסקת הרכישה מצדו (סעיף 3 בתצהיר ורדי, ת/2).
4. בחקירתו אמר מר ורדי כי הוא מונה לתפקיד מנהל המינהל על ידי מר שרון. כחודש אחרי שנכנס לתפקידו "גם מהלשכה של אריק וגם מאריק פנו אליי וביקשו לגמור את הסיפור הזה, תוריד אותו, ושאלתי אותם מה הכוונה ואז הם סיפרו לי את כל הכוונה... גם אריאל שרון ולפי דעתי גם העוזר שלו, אבל אני לא זוכר כבר, אני לא יכול לזכור בדיוק את הדברים האלה. סיפרו לי שאחד מהדברים שסמי שמעון ז"ל דרש מאריק שרון זה היה שהוא יקבל את אותם חוזים לתקופה נוספת של 49 שנה. הוא אמר אני לא הולך לנטוע חקלאות, אריק ציטט אפילו אותו, אני לא הולך לעשות חקלאות אם אני יודע שיש לי את החוזים ל- 10, 15, ל- 20 שנה, אני לא זוכר כמה היתה התקופה, אני רוצה את אותם חוזים בדיוק." (עמ' 58, שו' 3-2, עמ' 59, שו' 22-12).

מר ורדי אמר שהוא לא היה בפגישות שהיו בשנת 1991 בין מר שמעון ובין מר שרון או מר ויתקון, והוא ניזון ממה שנאמר לו. לדבריו, למר שרון היה עוזר, והוא דיבר עם העוזר מה יהיה כתוב במכתב וביקשו שיעביר לשרון העתק "כי אריק אמר לי בוא תגמור לי את הפרשה הזאת, ואז נתתי את המכתב הראשון" (עמ' 60, שו' 20-15, שו' 31, עמ' 9-3).

מר ורדי אמר עוד שהוא לא דיבר מעולם עם מר ויתקון בנושא יכין חקל (עמ' 61, שו' 13), והוא אינו זוכר אם דיבר על הנושא עם היועץ המשפטי של המינהל דאז אבישי ספיר ואם אבישי ספיר ידע על המכתבים שהוא כתב בעניין (עמ' 63, שו' 16-15, שו' 28-23). בהמשך חקירתו אמר מר ורדי כי מר שרון מעולם לא דיבר על שינוי ייעוד בקשר למר שמעון, "אני לא עומד בזה, נותן לו את המכתבים כי הוא רוצה, אני לא עומד בזה... אני עוד פעם אשמע סיפור שלושת רבעי שעה על כל מיני דברים שלא יכולים לשמוע... הבטחתי לו שהוא יקבל את אותם חוזים, תן לו את אותם חוזים" (עמ' 74, שו' 30-18), וכן: "אריק אמר זה מה שהבטחתי לו, זה מה שתיתן לסמי שמעון" (עמ' 76, שו' 4-3).

העדויות מטעם המינהל

1. לנתבעת גרסה שונה מזו של התובעים. מר קרישפין, מנהל האגף החקלאי במינהל באותו זמן, כותב בתצהירו כי בעת ששמעון התעניין ברכישת קבוצת יכין חקל, העלה שמעון את שני הנושאים הראשונים, ורק "בשלב יותר מאוחר עלתה בקשה להבטיח את הארכת תוקף כל החוזים במועד סיומם ובהמשך כי ההארכה תהיה בתנאי החוזים שהסתיימו". מר קרישפין אמר בתצהירו כי עמדת המינהל בקשר לשלושת התנאים הנטענים על ידי התובעים הייתה כדלקמן:
2. באשר להסכמת המינהל לרכישת המניות על ידי חברות זרות נמצא פתרון.
3. באשר להאחדת סיום תקופת החכירה בכל החוזים, המינהל לא הבין מדוע ביקש מר שמעון האחדה זו שלא היה בה כל יתרון, אך היה נכון לבחון את הבקשה ולהביא להחלטה מיוחדת וחריגה בעניין זה. הוצע כי כל החוזים יאוחדו לתאריך 30.9.02, מאחר שכ- 5,000 דונם מהשטחים המוחכרים עמדו להסתיים בתאריך זה, וכי ייחתם הסכם בין המינהל לבין יכין חקל בו ייקבע כי החל מיום 1.10.02, או כל תאריך אחר שייקבע להאחדת החוזים ולא יאוחר מתאריך תום החכירה לפי החוזה המאוחר ביותר, החידוש של כל החוזים יהיה לפי הנוסח הנהוג במינהל במועד החתימה, דהיינו בשנת 1991, או במידה וישונה, במועד החידוש, כאשר כל חוזה החל מתאריך התפוגה שלו ועד לתאריך ההאחדה יהיה לפי הנוסח שהיה נהוג אז במינהל. לאור דרישת המינהל שהחידוש של כל החוזים יהיה לפי הנוסח הנהוג במינהל באותו זמן, וכי כל חוזה יהיה החל מתאריך התפוגה שלו ועד תאריך ההאחדה לפי הנוסח שהיה נהוג אז במינהל, לא הגיעו הצדדים להסכמה.
4. באשר לחידוש חוזי החכירה במועד סיומם לתקופה נוספת, הובהר "בצורה ברורה" כי בכל החוזים בהם קיימת זכות חידוש הם יחודשו בתנאים הנהוגים במינהל במועד החידוש ובכפוף לקיום תנאיהם, וחוזים שלא קוימו תנאיהם אין זכאות לחדשם. לגבי חוזים הנוגעים לקרקע בשטח של כ- 4,500 דונם שבהם אין סעיף חידוש, הנוהל הנהוג במינהל הוא לפעול לחידוש החוזים ככל שהשטח אינו נדרש למינהל, בהתאם לנוהלי המינהל.
5. באשר לחידוש חוזי החכירה בתנאי החוזים המקוריים, עמדת המינהל הייתה שלילית, מהטעמים הבאים: ראשית, סעיף א(10) להחלטה 1 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: "החלטה 1") קובע כי בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי ייעוד הקרקע לייעוד אחר יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל; שנית, בחוזים החלים על כ- 7,800 דונם לא קיים סעיף שינוי ייעוד אולם קיים סעיף המורה שזכות החידוש תהא לפי הנוסח שיהיה נהוג במינהל. משמעות הסכמת המינהל לבקשה הייתה קבלת החלטה בניגוד להחלטה 1, ולא הייתה סיבה ליתן יחס שונה ועדיף ליכין חקל לעומת כל חוכר חקלאי אחר; שלישית, הסכמה לבקשה משמעותה אפליה בין מי שמנהל מקרקעיו החקלאיים ללא חובות, עליו חלים הכללים הרגילים והחלטות המועצה, לבין מי שצובר חובות, שאז יזכה לזכויות עדיפות בקרקע; רביעית, החובות נצברו על ידי יכין חקל והבקשה הייתה להיטיב עם מר שמעון, שיזכה בתנאים עדיפים ומיוחדים; חמישית, להסכמה שכזו השלכות רוחב בעלות משמעות ניכרת ביחס לחוכרים אחרים של המינהל שגם להם חוזי חכירה חקלאיים.

(סעיפים 14-10 בתצהיר קרישפין - נ/3).

קרישפין חזר על הדברים גם בחקירתו. קרישפין אמר כי הדברים נאמרו בעל פה בפגישות שקיים עם נציגי יכין חקל ובפגישות של נציגי יכין חקל אצל מנהל המינהל והיועץ המשפטי, ולא הועלו על הכתב (עמ' 198, שו' 2 – עמ' 199, שו' 14, שו' 21 – עמ' 200, שו' 9).

1. מר קרישפין אמר עוד בתצהירו כי לא ידוע לו על סיכום כלשהו שהותיר אחריו מר ויתקון בעניין יכין חקל, וכי לא מוכר לו סיכום כלשהו בעניין יכין חקל בכתב שעניינו פגישה עם מר שרון (ס' 15 בתצהיר נ/3).
2. מר עדיאל שמרון, העד השני מטעם המינהל, משמש ראש החטיבה העסקית ברמ"י (להלן: "שמרון"). מר שמרון כתב בתצהירו כי הוא שימש בתפקיד מנהל מרחב עסקי מרכז ברמ"י מחודש מרץ 2012. הוא לא עבד במינהל בשנים 1990 - 2011, וכל האמור בתצהירו מתייחס לידיעותיו ממועד עבודתו ברשות ולעובדות העולות מהמסמכים בתיקים הרלוונטיים (ס' 4-2 בתצהיר נ/4). מר שמרון חזר גם בחקירתו על כך שהחל לעבוד במינהל במרץ 2012 ולא היה שותף לאירועים שקדמו למועד זה (פרוט', עמ' 119, שו' 29 – עמ' 220, שו' 2-1).

הכרעה

1. בכתב התביעה טענו התובעים כי מדינת ישראל התחייבה כלפי קבוצת יכין חקל ושמעון שחוזי החכירה של יכין חקל יוארכו כפי שהם, באותם התנאים שחלו בתקופת החכירה הראשונה, בשלוש הזדמנויות שונות: במכתב אשכול משנת 1954; בהבטחה שניתנה בשנת 1991 למר שמעון על ידי מר ויתקון ומר שרון; ובמכתבו של מר ורדי מיום 30.1.94.
2. בסיכומיהם זנחו התובעים טענתם להבטחה שלטונית מכח מכתב אשכול, כנראה לאור פסק הדין בעניין מהדרין בו נדחתה טענה זהה בנסיבות דומות ופסקי דין נוספים של בית המשפט העליון שאימצו הלכה זו (ע"א 5376/11 מדינת ישראל – רשות מקרקעי ישראל נ' נורדמן (נבו) (24.6.14) (להלן: "פס"ד נורדמן"); ע"א 465/12 רשות הפיתוח מינהל מקרקעי ישראל נ' חברת הדרי החוף מספר 63 בע"מ (נבו) (21.8.14) (להלן: "פס"ד הדרי החוף"). בסיכומיהם מיקדו התובעים טענתם להבטחה שלטונית שניתנה למר שמעון בשנת 1991 על ידי מר שרון ומר ויתקון ומאוחר יותר במכתביו של מר ורדי.
3. נראה כי אין חולק שברקע מכירת קבוצת יכין חקל עמדו חובותיה הכבדים של הקבוצה והחשש מקריסתה. העד מטעם המינהל, מר דרור קרישפין, מנהל האגף החקלאי במינהל באותה תקופה (להלן: "קרישפין"), אמר בתצהירו כי הוסבר למינהל שהמניע למכירת יכין חקל היה הצטברות חובות רבים וקשיים כלכליים של החברה וכי בהיעדר קונה שירכוש את הזכויות, היה צורך במינוי כונס או מפרק מפעיל לחברה, ולכן אינטרס החברה היה למצוא קונה שייטול על עצמו את חובות החברה וישלם לה תמורה כלשהי (סעיפים 5-4 בתצהיר קרישפין, נ/3). קרישפין כתב עוד בתצהירו, שיזמים שונים ועורכי דינם הגיעו למינהל ונפגשו עמו לשם בירור מהות החוזים של יכין חקל והתמקדו בשאלה מה יקרה אם ישונה יעוד הקרקע החקלאית למטרות אחרות, כגון מגורים או מסחר, ומה יהיה בעת חידוש חוזה החכירה לאחר שיפוג תוקף החוזה הקיים. לדבריו, הוא הבהיר למתעניינים כי המינהל יפעל בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ועל פי תנאי חוזה החכירה התקף לאותו שטח, כי חידוש החוזים יהיה לפי נוסח חוזה החכירה הנהוג במינהל למטעים במועד החידוש, וכי העברת הזכויות לקונה כרוכה בתשלום דמי הסכמה, גם אם ההעברה לרוכש תהא בדרך של העברת מניות (סעיפים 9-6 בתצהיר קרישפין). בחקירתו הבהיר מר קרישפין כי הדברים האמורים לא נאמרו על ידו למר שמעון, אותו לא פגש לפני רכישתה (עמ' 196, שו' 30-27).
4. אין גם מחלוקת כי עובר לרכישת יכין חקל על ידי מר שמעון, נוהלו מגעים שונים בין מר שמעון ונציגים מטעמו, לרבות עו"ד ויסגלס, ובין המינהל, בנושאים שונים הקשורים לעסקה, וכך גם לאחר רכישתה. יש מחלוקת בשאלה מה נאמר ומה לובן באותם מגעים והאם הובטחו למר שמעון הבטחות כלשהן.
5. השאלה שבמרכז פסק הדין היא, אפוא, האם אכן ניתנה למר שמעון הבטחה שלטונית מחייבת לפיה חוזי החכירה של קבוצת יכין חקל יוארכו לתקופה נוספת של 49 שנים באותם תנאים של חוזי החכירה הקודמים שמועדם הסתיים, וככל שזו ניתנה, האם ניתנה בסמכות והאם יש לאכוף הבטחה זו.
6. על מנת להכריע בשאלה אם ניתנה לשמעון הבטחה שלטונית מחייבת, יש לחלק שאלה זו ל- 5 שאלות משנה, שככל שהתשובה על אחת חיובית, יוביל הדבר לשאלה הבאה, והן:
7. האם ניתנה הבטחה.
8. האם ההבטחה הייתה "מפורשת, ברורה, חד-משמעית, ולא מוטלת בספק".
9. האם הייתה כוונה שלהתחייבות יהיה תוקף משפטי.
10. האם ההבטחה ניתנה בסמכות.
11. האם אכיפת ההבטחה הנה בלתי צודקת והמינהל יכול להשתחרר ממנה.

האם ניתנה הבטחה

ההבטחה הנטענת על ידי שרון וויתקון מחודש יוני 1991

1. עדותם של עו"ד ויסגלס ושל מר ספיר על כך שניתנה ההבטחה למר שמעון על ידי מר ויתקון ומר שרון, ומאוחר יותר במכתביו של מר ורדי, לפיה חוזי החכירה של יכין חקל יוארכו באותם תנאים, נסמכת כולה, לדבריהם הם, על מה ששמעו השניים ממר שמעון. עדותם מהווה אפוא עדות שמיעה שאינה קבילה והיא אינה יכולה לשמש ראיה לכך שניתנה הבטחה או לתוכנה.
2. העד היחיד, שאף הוא לא שמע הדברים ישירות אלא ממה שלדבריו שרון אמר לו, הוא מר ורדי. גרסתו של מר ורדי מתייחסת לאירועים שקרו לאחר שמונה לתפקיד מנהל המינהל בחודש ינואר 1992, כלומר לאחר רכישת יכין חקל על ידי מר שמעון, ולא הייתה נחרצת. בתצהירו אמר, שבפגישה שהייתה לו עם מר שרון הוא "עודכן" על התחייבות שניתנה למר שמעון להאריך את חוזי החכירה של קבוצת יכין חקל לתקופת חכירה שניה באותם תנאים, וש"הוסבר" לו כי ההתחייבות ניתנה על רקע המו"מ שהתקיים עם מר שמעון והצבת ההתחייבות כתנאי מטעמו של מר שמעון לביצוע עסקת הרכישה. מר ורדי לא כותב בתצהירו מי אמר לו שניתנה התחייבות שכזו, האם מר שרון או מישהו אחר, האם שרון הוא שנתן את ההבטחה או משתתף אחר שנכח באותה פגישה, האם ההבטחה ניתנה באותה פגישה או בזמן אחר, וכו'. התצהיר מבחינה זו עמום. מר ורדי גם לא פירט מי היה האיש שאמר לו שמר שמעון הציב את ההתחייבות כתנאי לביצוע עסקת הרכישה מצדו. (תצהיר ורדי מיום 7.9.14 - ת/2).
3. בחקירתו העיד ורדי ששרון אמר לו שהבטיח שייתן למר שמעון את "אותם חוזים" והורה לו לתת למר שמעון את שהבטיח. בעדות זו, אשר ניתן למצוא לה תימוכין גם במכתבים שכתב ורדי לאחר מכן בהם חזר ואישרר את ההבטחה הנטענת, יש ללמד שמר שרון אכן הבטיח בשלב כלשהו למר שמעון שחוזי החכירה של קבוצת יכין חקל שחוזי החכירה של יכין חקל יוארכו באותם תנאים.
4. עם זאת, מעדותו של מר ורדי בבית המשפט לא ניתן לדעת מה בדיוק אמר לו מר שרון שהובטח לשמעון, מה בדיוק הבטיח מר שרון לשמעון, ומתי אמר שרון את הדברים לשמעון. מעדותו של מר ורדי עלה כי חלק מהדברים נאמרו לו על ידי גורמים בלשכת שרון, לרבות עוזרו של מר שרון, ומחקירתו עלה שכל השיחות בעניין זה התנהלו לאחר ששמעון כבר רכש את יכין חקל. מעדותו של מר ורדי לא ניתן לדעת מתי נאמרה ההבטחה על ידי שרון לשמעון, האם התקיימה בין השניים שיחה אחת או יותר, כיצד ניתנה ההבטחה על ידי שרון ומה בדיוק אמר מר שרון למר שמעון. לא ניתן, על כן, לקבוע באופן חד משמעי כי עובר לרכישת יכין חקל אכן הבטיח מר שרון למר שמעון שחוזי החכירה של יכין חקל יוארכו באותם תנאים.
5. אי הבהירות שבגרסת ורדי באשר לתוכנם המדויק של הדברים שנאמרו לו על ידי מר שרון ועיתויים, עולה גם מהדברים שכתב בתצהיר שנתן מר ורדי לפרקליטות, עליו חתם ביום 15.1.14 והוגש על ידי התובעים בחקירתו החוזרת, שכן הוא הובא כעד מטעם התובעים (ת/3). בתצהירו זה הציג ורדי גרסה שונה. בתצהיר ת/3 כתב ורדי כי משנת 1992 ואילך הוא קיבל פניות רבות ממר שרון "להסדיר את בקשותיהם של עו"ד ויסגלס ומר סמי שמעון ז"ל לוודא כי מר שמעון יוכל להמשיך לעשות שימוש חקלאי בכל המקרקעין שרכש, גם לאחר תום החוזים שבידו, כך שאותם החוזים שקיבל עם רכישת יכין חקל ימשיכו לתקופה נוספת, בלא שהמינהל יוכל לקחת ממנו את הקרקעות בשל שינוי יעודם ובלא שיהיה שינוי בחוזים" (סעיף 5 בתצהיר ת/3). (הדגש אינו במקור).

בגרסתו זו של מר ורדי מתוארות בקשות של שמעון ועו"ד ויסגלס בעניין הארכת החוזים באותם תנאים. לא מדובר בהבטחה בעניין זה. ממכתב זה לא ברור, אפוא, באופן מלא, אם הייתה הבטחה או שהיה מדובר רק בבקשה.

1. הספק באשר לקיומה של הבטחה מפורשת עובר לרכישת יכין חקל, לפיה חוזי החכירה של קבוצת יכין חכל יוארכו לתקופה נוספת באותם תנאים, ולתוכן ההבטחה, עולה גם ממכתבו של שמעון לעו"ד ויסגלס מתאריך 17.6.91 (נספח 2 לתצהיר מר שמרון, נ/4). במכתב זה כותב מר שמעון לעו"ד ויסגלס כי בשיחה עם מר ויתקון שנערכה באותו יום (17.6.91), במסגרתה ביקש מר שמעון להבהיר את שסוכם בפגישתו עם מר ויתקון בתאריך 6.6.91 שנערכה בהמלצת שרון, אישר ויתקון, באופן עקרוני, שהמינהל יסכים להעברת מניות יכין חכל לנתין זר שהוא ממוצא יהודי, ושמועדי פקיעתם של חוזי החכירה יאוחדו למועד אחד, ככל הניתן, על מנת להימנע מהצורך לנהל מו"מ לגבי כל חוזה בנפרד, ללא שינוי בנוסח החוזים למעט תאריך סיומם (המכתב - בסעיף ‎14 לעיל).

במכתב זה, שהוא המסמך היחיד מאותו זמן אשר מתייחס להבטחות שניתנו על פי הנטען לשמעון עובר לרכישת יכין חקל, יש תמיכה בגרסת הנתבעת שבאותו שלב התנאים היחידים שהציב שמעון לרכישה היו לאשר את מכירת יכין חקל אליו בהיותו נתין זר, ולאחד את מועדי סיומם של חוזי החכירה למועד אחד. מהמכתב עולה שעיקר בקשת שמעון ואישורה היו לאחד את מועדי הסיום של חוזי החכירה השונים, כשלזה נסמכה הבקשה לא לשנות דבר בחוזים מלבד מועד סיומם, דהיינו, לא לשנות את נוסח החוזים עד למועד הסיום המאוחד שייקבע. הדברים מכוונים אפוא לתקופת החכירה הראשונה, ולא לתקופת ההארכה שתבוא אחריה.

1. התובעים מבקשים להסביר האמור במכתבו של שמעון מיום 17.6.91, וטוענים כי שמעון לא ערך במכתבו הבחנה בין תקופת חכירה ראשונה לשניה, אלא דיבר על מועד סיום החוזים באופן כללי, וכי כוונתו בעניין אי שינוי תנאי החוזים הייתה לשתי התקופות גם יחד. לטענתם, לא היה ויכוח על עצם הארכת חוזי החכירה לתקופת חכירה שניה של 49 שנה, שכן הזכות להארכה נקבעה בחוזים עצמם ובהחלטה 1 של מועצת מקרקעי ישראל, וגם לפי עדותו של קרישפין מדיניות המינהל הייתה להאריך חוזים למטרות חקלאיות לתקופת חכירה של 49 שנים, גם אם לא נקבעה בהם זכות כזו.
2. עו"ד ויסגלס אמר בחקירתו שמדובר במכתב פנימי שנשלח אליו, ולא למינהל, וכי לאור העובדה שבמרבית חוזי יכין חקל היה סעיף חידוש ל- 49 שנה נוספות, הדגש לא היה על הארכת התקופה הנוספת אלא על תנאי החידוש. ויסגלס טען עוד שכאשר שמעון השתמש במילים "expiry date" הוא התכוון לתקופת ההארכה הנוספת של 49 שנה, לאחר סיום 49 השנים הראשונות, ולא לתקופה של 15-10 שנים שנותרו עד תום תקופת החכירה הראשונה (עמ' 28, שו' 25, עמ' 30, שו' 10 – עמ' 31, שו' 28). לדברי עו"ד ויסגלס, כך הוא הבין זאת, ומכתבו לקראת הפגישה עם אבישי ספיר "עונה אחד אחד לתנאים שהציג אדון שמעון" (עמ' 32, שו' 14-12).
3. טענתו של עו"ד ויסגלס כי למעשה שמעון התכוון לכך שהוסכם שחוזי החכירה של יכין חקל יוארכו לתקופה נוספת באותם תנאים, אינה משכנעת, ואיני מוצא בעדותו הסבר משכנע לכך שיש ללמוד מהמכתב את הפירוש המרחיב שלו הוא טוען. לבד מכך שעו"ד ויסגלס מפרש כוונות של אדם שלישי, הרי שגם אם כך הבין זאת עו"ד ויסגלס, הדברים אינם מוצאים ביטויים במכתב. חיזוק לדברים ישנו גם במכתבו של עו"ד ויסגלס עצמו מיום 26.6.91 ליועץ המשפטי של המינהל אבישי ספיר (נספח 3 לתצהיר שמרון נ/4), בו פירט את הנושאים שהוא מבקש לדון בהם בפגישתם הקרובה, וביניהם: "(2) האחדת מועדי הסיום של החוזים השונים למועד אחד, אגב השארת החוזים עצמם ללא שינוי". הבקשה היא לאחד את מועדי הסיום "אגב" השארת החוזים ללא שינוי. אי שינוי החוזים צמוד למועדי הסיום שייקבעו. עולה בבירור, שהכתוב מדבר לא לשנות את התנאים בתקופת החכירה הראשונה, עד למועד הסיום שיאוחד.
4. זאת ועוד, במכתב הנ"ל של עו"ד ויסגלס מיום 26.6.91 כלולים ארבעה נושאים מבוקשים לדיון. מתוך ארבעת הנושאים, רק שני הנושאים הראשונים, שהם אישור המינהל להעברת מניות יכין חקל לנתין זר והאחדת מועדי הסיום של החוזים השונים למועד אחד תוך השארת החוזים עצמם ללא שינוי, תואמים לתוכן מכתבו של מר שמעון לעו"ד ויסגלס מיום 17.6.91. שני הנושאים הנוספים עליהם ביקש עו"ד ויסגלס לדון עם אבישי ספיר הם "זכויות יכין-חקל במקרקעין, המוחכרים על-פי החוזה הסטנדרטי, ששונה יעודן", והפטר יכין חקל מדמי הסכמה בשל העברת השליטה בה. שני הנושאים הללו לא נזכרו במכתבו של מר שמעון בו פרט את אשר סוכם עם מר ויתקון. כמו כן, הנושא של דיון במקרקעין ששונה ייעודם נפרד מהנושא של האחדת מועד הסיום של החוזים אגב השארתם ללא שינוי, דהיינו אי השינוי המדובר מתייחס, כאמור, למועד הסיום המאוחר ולא לתקופה הנוספת של 49 שנה, שאם לא כן לא היה צורך בדיון נפרד בעניין זה, שהרי הוא כלול, לשיטתו, בנושא השני. מכאן, שהנושא השני לא התייחס להשארת החוזים ללא שינוי בתקופה שתוארך ולכן היה צורך לדון בכך בנושא השלישי שהוזכר במכתב.
5. לכל האמור יש להוסיף את העובדה שההבטחה הנטענת ניתנה, לגרסת התובעים, בעל פה, ודבר קיומה לא נזכר כלל בהסכם לרכישת יכין חקל, שלא כלל התייחסות כלשהי לנושא חידוש חוזי החכירה של יכין חקל לתקופה נוספת באותם תנאים. כבר אמרנו, שבפני התובעים הטוענים לקיומה של הבטחה שלטונית בעל פה, עומדת משוכה ראייתית משמעותית, כשעל פי הפסיקה משוכה זו גבוהה שבעתיים כשמדובר בהתחייבות שניתנה, לפי הטענה, במהלך משא ומתן לקראת כריתתו של חוזה שהשתכלל, ובחוזה עצמו אין ביטוי להבטחה הנטענת.

ראו בהקשר זה פס"ד מנצור, בו נקבע:

"בפני הטוען לקיומה של הבטחה שלטונית ברורה ומפורשת, על סמך דברים שנאמרו לו בעל-פה – עומדת משוכה ראייתית משמעותית עוד יותר... הוא הדין ביתר-שאת כאשר נטען כי ההתחייבות ניתנה בגדרי משא-ומתן לקראת כריתתו של חוזה, שהשתכלל, אלא שבו, כשלעצמו, אין ביטוי לקיומה של ההתחייבות הנטענת, כבענייננו... הטעם לדבר נעוץ בהנחה כי מסמך שנערך בסיומו של משא ומתן ממצה בין הצדדים, ונחתם על ידם – משקף את מפגש הרצונות בין הצדדים וממצה את התחייבויותיהם, האחד כלפי רעהו...

על ההנחה המהותית הנ"ל מבוססת גם הוראת שגיאה! ההפניה להיפר-קישור אינה חוקית. סיפא לחוק הפרוצדורה האזרחית העות'מני, שלפיה טענה ותביעה נגד מסמך בכתב, בנוגע להתחייבויות שעל פי הרגיל והנהוג הם נעשים במסמך בכתב – "צריך להוכיח במסמך בכתב או ע"י הודאתו או פנקסו של הנתבע". בגדרי המונח: "טענה כנגד מסמך" באות הן טענה שהמסמך איננו נכון, או איננו מלא, והן: "טענה על מה שנאמר לפני או בזמן עריכת המסמך", שהרי שתיהן "באות לסתור או להשלים את תוכן המסמך עצמו...

בנוסף, המערער העיד על עצמו כי הוא היה אדם בעל מעמד במשפחה בעלת ייחוס בקרב בני השבט שהתגורר באזור – ולא היה "הדיוט" בהתנהלותו מול רשויות השלטון... מכאן, שחזקה על המערער כי היה מודע למשמעות של היעדר ביטוי מפורש, בכתב, להבטחה הנטענת. בנסיבות אלה, הצורך בהוכחת עצם קיומה של ההבטחה הנטענת ותוכנה, באמצעות ראיות קונקלוסיביות – מקבל משנה תוקף." (ס' 21, 22 בפסה"ד).

ובהמשך נאמר:

"אין חולק כי ההבטחה הנטענת – איננה מוזכרת במפורש באיזה מבין ההסכמים השונים שעליהם חתם המערער. על רקע אופן התנהלותם של הצדדים (ראו: פיסקה 22 שלעיל) ולנוכח המשמעויות הכלליות הנכבדות שההבטחה הנטענת נושאת עמה – דומה עלי כי לא מדובר ב"חסר", או ב"לאקונה" בהסכמים שנחתמו בסיומו של המו"מ שנוהל בין הצדדים, שאותם ניתן להשלים באמצעים אחרים – אלא ב"שתיקה מודעת" המלמדת כי לא היתה למינהל הביצוע כוונה להקנות להבטחה (אפילו בהנחה שזו אכן ניתנה במהלך המו"מ) תוקף משפטי מחייב, ואף המערער לא קיבל אותה ככזו... חזקה על המערער, אשר לא היה "הדיוט" בהתנהלותו מול רשויות השלטון כי היה מודע למשמעות של היעדר ביטוי מפורש, בכתב, להתחייבות הנטענת, במסגרת ההסכמים והמסמכים שעליהם חתם." (ס' 31 בפסה"ד).

(הדגשים לא במקור).

1. אין זה סביר ולא מתקבל על הדעת, שהבטחה כה משמעותית, כפי שנטען, לפיה החוזים יוארכו באותם תנאים, שלטענת התובעים אף היוותה תנאי בלעדיו-אין לרכישת יכין חקל על ידי מר שמעון, לא עוגנה כלל בכתובים ולא מצאה את ביטוייה בהסכם הרכישה של יכין חקל. כפי שיוזכר בהמשך, במהלך המשא ומתן וגיבוש העסקה לרכישת יכין חקל היה מר שמעון מלווה בצוות רב משתתפים ובלווי משפטי מהשורה הראשונה. לא סביר שאם אכן הובטח למר שמעון על ידי מר שרון ומר ויתקון עובר לרכישת יכין חקל שכל חוזי החכירה של יכין חקל יוארכו לתקופה נוספת באותם תנאים, לא בא זכרה של הבטחה כזו בחוזה הרכישה, או לפחות במסמך אחר כלשהו.
2. התובעים טוענים כי העובדה שההבטחה הנטענת ניתנה בעל פה ולא מצאה ביטויה בכתובים או בהסכם הרכישה, אינה שוללת, מיניה וביה, את תוקפה, ואין חובה לערכה בכתב לאור הוראות סעיף 8 בחוק המקרקעין, כטענת המינהל.
3. סעיף 8 בחוק המקרקעין קובע: "התחייבות לעשות עסקה במקרקעין טעונה מסמך בכתב". על פי סעיף 6 בחוק המקרקעין, "עסקה במקרקעין היא הקניה של בעלות או של זכות אחרת במקרקעין". אמנם על פי הפסיקה, הארכת זכות חכירה מעבר לתקופה המוסכמת בחוזה כפופה עקרונית לדרישת הכתב הקבועה בחוק המקרקעין (ע"א 1628/13 חברת חלקה 184 גוש 6217 בע"מ נ' לוי (נבו) (19.8.14), בסעיף 39 בפסה"ד), אולם דרישה זו רוככה בכל הנוגע להארכת חוזי חכירה של המינהל, לגביהם נקבע בפסיקה שגם אם לא חודשו פורמאלית, הדבר אינו גורר את פקיעת זכות החכירה, בהיותם "קטגוריה ייחודית המצויה ב"צומת" של דיני החוזים, דיני הקניין והמשפט הציבורי, וככאלה חלים עליהם כללי פרשנות ייחודיים, הנגזרים מהחובות המוטלות על המינהל מכוח המשפט הציבורי" (ע"א 1628/13 שלעיל, בפסקה 50 בפסה"ד).

יש לזכור כי חלק גדול מחוזי החכירה של יכין חקל כללו אופציה או התחייבות להאריך את תקופת החכירה הקבועה בהם לתקופת חכירה נוספת של 49 שנה, וזו הייתה גם מדיניותו של המינהל. למעלה מכך, עיקר טענת התובעים, והמחלוקת נושא התובענה, היא להבטחה להארכת תקופת החכירה "באותם תנאים". הסכמה או הבטחה מסוג זה, המתייחסת לתנאים שיחולו בתקופת החכירה, אינה בבחינת "הקניה של בעלות או של זכות אחרת במקרקעין", כלשונו של סעיף 6 בחוק המקרקעין.

הבטחה הנטענת על ידי מר ורדי - מכתבי ורדי משנים 1992 - 1994

1. במכתב מיום 2.2.92 כתב מר ורדי למר שמעון: כי "כל הסיכומים בנושא [העברת מניות יכין חקל – א.מ.] כפי שסוכמו בזמנו בפגישתך עם מר ג. ויתקון בתפקידו כמנהל המינהל ועם שר הבינוי והשיכון מר אריאל שרון בתוקף תפקידו כיו"ר מועצת מקרקעי ישראל, יכובדו במלואם ע"י מינהל מקרקעי ישראל" (סעיף ב' במכתב, נספח כ"ט לתצהיר ספיר). המכתב אינו מפרט באילו סיכומים מדובר, ולא ניתן לדעת ממנו מה הובטח למר שמעון בפגישה שהוזכרה בו. כבר אמרנו כי התובעים לא הוכיחו שבפגישה שנערכה עובר לרכישת יכין חקל הובטח למר שמעון שכל חוזי החכירה של יכין חקל יוארכו לתקופת חכירה נוספת של 49 שנה באותם תנאים. מכתבו של מר ורדי מיום 2.2.92 אינו תומך בגרסת התובעים לקיומה של הבטחה שכזו.
2. במכתב מיום 27.5.93 לעו"ד ויסגלס, כתב מר ורדי כי הוא שב ומצהיר שלאחר מילוי כל דרישות ממ"י "יכבד ממ"י את ההבטחות שנתנו בעבר לאיחוד מועדי סיום תקופת החכירה הראשונה ולהארכה נוספת של 49 שנה", והוסיף וכתב כי כפי שהסביר לנציגיו של סמי שמעון, מדיניות המינהל היא להאריך את מועדי כל החוזים לתקופת חכירה נוספת "בתנאי חכירה כפי שיהיו מקובלים באותה עת" (סעיפים 2, 3 במכתב, (נספח ל"ג לתצהיר ספיר ת/4). האמור במכתב זה עומד בניגוד לטענת התובעים, שכן נאמר בו כי תנאי החכירה בתקופת החכירה הנוספת יהיו כפי שיהיה מקובל במינהל בזמן שיחודשו, ולא בתנאי החוזה המקורי.
3. בניסיון להסביר את הכתוב במכתב הנ"ל של ורדי, טוענים התובעים כי מדובר במכתב שנכתב בתשובה למכתבו של עו"ד ויסגלס מיום 25.4.93, שבו ביקש עו"ד ויסגלס מורדי לאשר כי כל החוזים יוארכו לתקופה שניה בלי שינוי בתנאיהם וכי בתום תקיפת החכירה של החוזים המינהל יחזור ויחכיר אותם לתקופת חכירה שלישית, בתנאי החכירה שיהיו מקובלים באותה עת. התובעים טוענים כי הכתוב במכתב ורדי שתנאי החכירה יהיו כנהוג באותה עת, מתייחס לתקופת החכירה השלישית ולא לתקופת החכירה השנייה. לטענתם, הן ורדי, הן ויסגלס, העידו כי זו המשמעות של מכתביהם הנ"ל, ובכל מקרה מר ורדי הבהיר הדברים במכתביו הבאים מיום 15.9.93 ומיום 31.1.94.
4. ואולם גרסתו של מר ורדי בעניין זה בחקירתו לא היתה חד משמעית. לדבריו, הוא "שבר את הראש" למה הכוונה במכתב. ורדי אמר אמנם שהוא חושב שהאמור בעניין תנאי החכירה התייחס לבקשה להארכה למועד שלישי, אך לא ידע להסביר את העובדה שהדברים אינם רשומים במכתב (עמ' 66, שו' 26 - עמ' 67, שו' 22).
5. במכתב שכתב ורדי לעו"ד ויסגלס ביום 15.9.93, מופיעה לראשונה התחייבות להאריך את תנאי החכירה של יכין חקל לתקופה נוספת באותם תנאים. במכתב זה נכתב על ידי ורדי כי בהמשך למכתבו מיום 27.5.93 הוא שב ומבהיר כי "בכפוף לקיום תנאי החוזים השונים יאוחדו מועדי תקופת החכירה הראשונה למועד אחד, ויוארכו אוטומטית באותם תנאי חוזה ל- 49 שנה נוספות". (נספח ל"ו לתצהיר ספיר). (הדגש אינו במקור).
6. המכתב מיום 15.9.93 מעורר תהיות. הוא לא הודפס על נייר מכתבים רשמי של המינהל כמו מכתבים אחרים, אלא על דף חלק שבראשו נכתב "מינהל מקרקעי ישראל". מר ורדי אמר בחקירתו לגבי מכתב זה כי "זה מכתב שטוב שלא נדבר עליו" (עמ' 69, שו' 13). ורדי הסביר את הרקע לכתיבת המכתב, באומרו כי עו"ד ויסגלס דיבר עמו מספר פעמים וביקש שיבהיר את הנושא. לא היתה בהילות בהוצאת המכתב באותו זמן. עו"ד ויסגלס והוא קבעו להיפגש "ולגמור את הסיפור" ולהוציא מכתב, אך בשל הפסקת חשמל הוא נפגש עם עו"ד ויסגלס במשרדו של עו"ד ויסגלס. כשנשאל ורדי מה הייתה הדחיפות בהוצאת המכתב גם כשיש הפסקת חשמל, השיב: "אני לא יודע, אני לא יכול להגיד, שאלתי את עצמי גם אומר את השאלות האלה בדיעבד. כשהתחילו לשאול אותי את כל השאלות ב- 2003-2004 גם אני שאלתי את עצמי ואמרתי זה מסוג המכתבים שאני, אין לי תשובות טובות". בתשובה לשאלה האם עדיף היה אלמלא היה מוציא את המכתב, השיב: "כן, תשמע הייתי אומר לו תבוא מחר, אני אשלח לך את זה מחר.... אני חושב שבדיעבד אבל אין בזה שום דבר רע, זה בעצם אומר את מה שאני כל הזמן האמנתי בו....הכל באותה עת, זה לא שאני הוצאתי כאן מכתב כי פתאום רצו ממני משהו אחר, זה מה שהאמנתי בו, זה מה שנתתי לו." (עמ' 70, שו' 6 – עמ' 71, שו' 26).
7. במכתב נוסף שכתב מר ורדי לעו"ד ויסגלס מיום 31.1.94, חזר מר ורדי על הדברים וכתב כי בהמשך למכתבו מיום 27.5.93 ולשיחות שקוימו בנושא, לאחר מילוי כל דרישות ממ"י לגבי גמר העברת הזכויות לגנש ובכפוף למילוי תנאי החוזים השונים, יכבד ממ"י את ההבטחות שנתנו בעבר לאיחוד מועדי סיום תקופת החכירה הראשונה ולארכה נוספת של 49 שנה, וכי בכפוף לקיום התנאים המפורטים בחוזים על ידי יכין חקל "יכבד ממ"י את ההבטחות שניתנו בעבר והחוזים יוארכו לתקופת חכירה נוספת של 49 שנה ע"פ אותם התנאים." (נספח ל"ו לתצהיר ספיר).
8. מהמתואר לעיל עולה שבמכתביו של מר ורדי מיום 15.9.93 ומיום 31.1.94 מופיעה התחייבות של מר ורדי שבכפוף למילוי תנאי חוזי החכירה של יכין חקל יוארכו חוזי החכירה של הקבוצה לתקופת חכירה נוספת של 49 שנה באותם תנאים. למרות התהיות שעלו מעדותו של מר ורדי בקשר לנסיבות הוצאתו של המכתב מיום 15.9.93, שאין עליהן תשובות טובות, כמו גם העובדה ששמרון העיד כי מכתביו של ורדי לא היו מוכרים למינהל ולא נמצאו בתיקיו (עמ' 226, שו' 32-25, עמ' 227, שו' 5-4, שו' 23-20), ורדי אישר בחקירתו שמדובר במכתב שניתן על ידו לעו"ד ויסגלס. מכתבי ורדי הינם, אם כן, אותנטיים. ההתחייבות להאריך את חוזי החכירה של יכין חקל לתקופת חכירה נוספת באותם תנאים נכתבה על ידי ורדי בשני מכתביו האמורים. נראה, על כן, כי אכן ניתנה לשמעון הבטחה, אולם יש צורך לעמוד על טיבה. בהמשך נבדוק תוכן ההבטחה.
9. יש להדגיש כי אין מדובר במספר הבטחות, על ידי שרון, על ידי ויתקון ועל ידי ורדי, אלא בהבטחה אחת של שרון, שורדי רק חזר עליה, כשלגבי ויתקון אין ראיות למתן הבטחה, והדברים יפורטו. כל עדותו של מר ורדי התייחסה רק לדברים שנאמרו לו על ידי מר שרון. ורדי לא העיד, לא בתצהירו ולא בעדותו בבית המשפט, ששמע מפי מר ויתקון על כך שנתן לשמעון התחייבות או הבטחה כלשהי. מר ורדי לא טען בתצהירו שההתחייבות להארכת חוזי החכירה של יכין חקל באותם תנאים ניתנה על ידי מר ויתקון. בחקירתו אמר ורדי שהוא לא שוחח על הנושא עם מר ויתקון. לא הובאה, אפוא, על ידי התובעים כל ראיה שניתנה על ידי מר ויתקון התחייבות כלשהי לשמעון להאריך את חוזי החכירה של קבוצת יכין חקל באותם תנאים. מעדותם של עו"ד ויסגלס ושל מר ורדי גם עולה, כי מר שמעון או מי מטעם יכין חקל אף לא פנו למר ויתקון בשום שלב כדי לקבל את אישורו להבטחה שלטענת התובעים ניתנה על ידו.
10. התובעים, שעליהם נטל ההוכחה לקיומה של ההבטחה הנטענת, לא זימנו לעדות את מר ויתקון, שעל פי העדויות השונות ניתן היה להביאו לעדות. יש לזקוף לחובת התובעים את הימנעותם מהבאתו לעדות של עד רלוונטי, שהוא היחיד מבין השלושה שנכחו בפגישה שבה ניתנה, לטענת התובעים, ההבטחה, שעדיין בין החיים והיה יכול להעיד על הדברים מכלי ראשון ולשפוך אור על שהתרחש. הימנעותם של התובעים מלהזמין את מר ויתקון לעדות פועלת על פי הפסיקה לרעתם ויוצרת את ההנחה שאם היה מובא לעדות היה סותר את גרסתם. הימנעות התובעים מהבאתו של מר ויתקון לעדות פועלת לחובתם בשני מישורים - הן מבחינת הוכחת ההבטחה שהם טוענים לה על ידי ויתקון, הן מבחינת הוכחת ההבטחה שהם טוענים לה על ידי שרון, שכן על פי גרסת התובעים ויתקון נכח בפגישה שנערכה בין שמעון לשרון עובר לרכישת יכין חקל ושמע את שנאמר מכלי ראשון (ע"א 9656/05 שוורץ נ' רמנוף חברה לסחר וציוד בניה בע"מ (נבו) (27.7.08), סעיפים 27-25); ע"א 27/91 קבלו נ' ק. שמעון, עבודות מתכת בע"מ, פ"ד מט(1) 450, 457 (1995); ע"א 2275/90 לימה חברה ישראלית לתעשיות כימיות בע"מ נ' רוזנברג, פ"ד מז(2) 605 (1993); ע"א 65/88 הבנק למימון ולסחר בע"מ נ' מתתיהו, פ"ד מה(4) 651, 658 (1991)).
11. איני מקבל טענת התובעים שהנתבעת היא זו שהייתה צריכה לזמן את מר ויתקון לעדות בשל כך שהיה בעבר עובד של המינהל. מר ויתקון סיים את תפקידו כמנהל המינהל לפני שנים רבות, בתחילת שנת 1992. אכן, טוב היה אם ויתקון היה מוזמן לעדות, ואולם התובעים הם אלו שנושאים בנטל ההוכחה לקיומה של ההבטחה הנטענת על ידם ותוכנה ואין בעובדה שמר ויתקון שימש בשעתו כעובד הנתבעת לשמש נימוק לאי הבאתו לעדות על ידי התובעים.
12. אינני מקבל גם טענת התובעים שיש תמיכה בגרסתם בכך שבחוות דעתה של היועצת המשפטית של המינהל, עו"ד זכאי נוימן (נספח מ"ז לתצהיר ספיר ת/4), נכתב שבשיחה שנערכה עם מר ויתקון הוא לא הכחיש את מתן ההתחייבות אלא טען שאינו זוכר את ההתרחשות המדויקת סביב המגעים עם מר שמעון. מדובר בעדות שמיעה מובהקת. עו"ד זכאי נוימן גם לא זומנה ולא העידה במשפט, ובכל מקרה, אין הדברים מהווים משום תמיכה כלשהי, ודאי לא ראיה, שמר ויתקון הבטיח למר שמעון את שנטען על ידי התובעים.
13. המסקנה מכל האמור בנוגע לשאלה הראשונה שהצבנו - האם ניתנה הבטחה, הינה, שלמרות הספק ואי הוכחה מכלי ראשון, ולמרות שמדובר בהבטחה נטענת בעל פה, אני מוכן לקבל שאכן ניתנה הבטחה מסוימת על ידי שרון, במועד לא ברור, בנוגע להארכת החוזים. מסקנה זו נסמכת לא רק על עדויות עדי התובעים, אלא גם על עדותו של מר ורדי, שהתבססה על דברים ששמע משרון, אף שלא נכח אישית בעת מתן ההבטחה והתמנה למנהל המינהל רק לאחר מכן, והמכתבים שהוגשו. לא הוכח מה היה תוכן ההבטחה.

באשר לטיבה של ההבטחה ותוכנה - ראו הפרק הבא בעניין מסוימות ההבטחה.

מסוימות ההבטחה

1. השאלה השניה שהצבנו הייתה - האם ההבטחה שניתנה הייתה "מפורשת, ברורה, חד משמעית ולא מוטלת בספק", כנדרש בפסיקה לצורך הכרה בהבטחה כהבטחה שלטונית מחייבת (פס"ד מנצור). על פי עדותו של ורדי, היה מדובר בהבטחה כללית ביותר, שמר שמעון "יקבל את אותם חוזים". הדברים נאמרו, אם כן, באופן כללי, ללא כל התייחסות ספציפית לנקודה זו או אחרת, והם באו על רקע רצונו של מר שמעון להבטיח לעצמו שיוכל להמשיך לעשות שימוש חקלאי בקרקעות המוחכרות ליכין חקל בשל כך שתקופת החכירה של חוזי יכין חקל עמדה להסתיים בתחילת שנות ה- 2000. מר ורדי העיד בחקירתו שמר שמעון רכש את יכין חקל "בשביל החקלאות" (עמ' 68, שו' 31), וכי נושא שינוי הייעוד לא עלה בשיחותיו עם מר שרון, "מעולם הוא לא דיבר איתי על התיק הזה של שינוי יעוד, לא שינוי יעוד". עוד אמר ורדי, כי שרון לא נכנס כלל לתוצאות של הדברים, לא שאל אותו לגבי כך, זה לא עניין אותו והם לא דיברו על ההבדל בין החוזים. לדבריו, האווירה הייתה שמתייחסים לכל החוזים אותו דבר בלי להבחין אם מדובר בחוזה עם סעיף שינוי ייעוד או בלי סעיף שינוי ייעוד, בגלל הצרכים של אותה עת (עמ' 74, שו' 17 – עמ' 75, שו' 2; עמ' 76, שו' 15-2).
2. כפי שנאמר, בפס"ד מנצור נפסק שעל מנת שיינתן תוקף משפטי מחייב להבטחה שלטונית עליה להיות "מפורשת, ברורה, חד-משמעית, ולא מוטלת בספק". בפס"ד זיסר נפסק, כי אין די בהצהרה הנושאת אופי עקרוני בלבד או בהצהרת כוונות גרידא. "כדי לכבול את הרשות בשיקול-דעתה היה על המשיבים להוכיח קיומה של התחייבות שלמה, מחייבת ומגובשת על כל פרטיה החשובים" (עמ' 222-221). העובדה שבענייננו אין מדובר בהבטחה שנתן שרון בכתב אלא באמירה בעל פה, שנאמרה בשלב לא ידוע על ידי מר שרון למר שמעון, כמו גם עדותו של מר ורדי על כלליות הדברים ועל כך ששרון כלל לא דיבר אתו על נושא שינוי הייעוד, שומטת את הקרקע תחת טענת התובעים שיש לראות בהבטחה שניתנה על ידי מר שרון כהתחייבות מסוימת וברורה של מר שרון לפיה לא ישונה שום תנאי בתנאים המצויים בחוזי החכירה של קבוצת יכין חקל, הכוללת הבטחה שככל שחוזה החכירה המקורי אינו כולל תניית שינוי ייעוד כך יהיה גם בתקופת החכירה הנוספת. מהעדויות עולה כי שרון לא ניהל את המשא ומתן על תנאי חוזה החכירה, לא חתם על החוזה והוא כלל לא ידע מהם התנאים המדויקים שבחוזי החכירה.

ההבטחה שהתובעים טוענים לה חסרה אפוא את יסוד המסוימות הנדרשת, ודבריו של שרון שהחוזים יוארכו באותם תנאים (שגם לא הוכח כי כך אמר), ודאי לא היו מפורטים, ברורים, וחד משמעיים כנדרש לצורך מתן הבטחה מחייבת, שעה ששרון לא ידע כלל מהם התנאים שבחוזים.

1. גם ההבטחה הנזכרת במכתביו של מר ורדי הינה חזרה על הבטחה כללית, מבלי שהתייחסה באופן ספציפי לתנאי כלשהו. ודאי לא לנושא שינוי הייעוד. כבר הזכרנו, שורדי אמר בחקירתו שהוא לא דיבר עם שרון על התנאי של שינוי הייעוד וששרון לא התעניין בזה ולא דיבר אתו על כך. כן אמר ורדי שהוא הוציא את מכתביו על רקע לחצם של גורמים מלשכתו של מר שרון, ושנושא שינוי הייעוד כלל לא עלה בשיחות שקיים עם שרון בעניין יכין חקל. ורדי אמר עוד בחקירתו שהוא גם לא ניהל כל משא ומתן עם עו"ד ויסגלס על ההתחייבות להאריך את חוזי החכירה באותם תנאים, ושהוא לא דיבר באותה תקופה עם עו"ד ויסגלס על נושא שינוי הייעוד (עמ' 76, שו' 18; עמ' 68, שו' 32-28).

בהקשר זה ראויים דבריה של כב' השופטת דפנה ברק ארז בפס"ד מהדרין, כדלקמן:

"אני סבורה שהמונח "באותם תנאים" צריך להתפרש בהקשרו הכללי של "מכתב קפלן" כמכוון לכך שאותם תנאים מיוחדים הנזכרים במכתב במפורש יחייבו גם במסגרת הארכת החוזה. במלים אחרות: המונח "אותם תנאים" מכוון לתנאים המיוחדים שנזכרו ב"מכתב קפלן", ולא לנושאים רבים אחרים שלא נזכרו בו כלל. אם כן, לשיטתי, המונח "באותם תנאים" מכוון ל"יש" ש"במכתב קפלן" ולא ל"אין" שבו. פרשנות זו נתמכת הן בנוסחו של "מכתב קפלן" והן בנסיבות כתיבתו...

"מכתב קפלן" אינו כולל התייחסות מפורשת לסוגיה של שינוי ייעוד, ולכן – בניגוד לטענת המשיבות – אין לראותו כנוקט עמדה בה. במלים אחרות, ויתור על המדיניות הנוהגת בנושא של שינוי יעוד לא היה אחד מן "התנאים" שאליהם "מכתב קפלן" מתייחס. דווקא לנוכח הטיעון שהציגו המשיבות לפיו תניית שינוי הייעוד הייתה מוכרת כבר באותה תקופה ניתן לסבור כי העדרה של התייחסות לנושא, שהיה כאמור ידוע ומקובל, מעיד על כך ש"מכתב קפלן" לא התכוון להעניק הטבה מיוחדת בהקשר זה." (פסקאות 4, 5).

ובהמשך אומרת השופטת ברק ארז:

"ניתן למצוא לפרשנות חיזוק נוסף בעיקרון הפרשני המייחס לרשות המינהלית כוונה שלא להתחייב בחוזה הכובל את שיקול דעתה כבילת יתר באופן המונע ממנה להגשים את תפקידיה הציבוריים. למעשה, אילו התקבלה עמדתן הפרשנית של המשיבות משמעות הדברים הייתה שהמדינה התחייבה לכך שבמשך 98 שנים מאז חתימת החוזה היא תהיה מנועה (מן הבחינה החוזית) מלהביא לשינוי השימוש החקלאי בקרקעות, גם אם יחול שינוי דרסטי בצורכי הציבור ובהתאם לכך ישונו התוכניות החלות על הקרקעות מן היסוד. האם סביר לייחס לרשות כוונה כזו? בית משפט זה כבר פסק לא אחת כי התחייבות ארוכת טווח שיש בה כדי התנערות מתפקידיה הציבוריים של הרשות עשויה להיחשב התחייבות הסותרת את תקנת הציבור, וכי בכל מקרה עדיף להימנע מפרשנותן של התחייבויות בדרך זו...

ייתכן שניתן היה להשתכנע כי המדינה לקחה על עצמה התחייבות כה מרחיקת לכת אם ניתן היה להתרשם כי "מכתב קפלן" אינו כולל כל הטבה מיוחדת ל"מהדרין". אילו אלה היו פני הדברים ניתן היה אולי להשתכנע כי אין ליטול מן המכתב את נשמתו, היינו את ההטבה העיקרית שהעניק ל"מהדרין". אולם, כפי שכבר הוסבר, המכתב כולל התייחסות להטבות רבות אחרות, אך אינו כולל התייחסות לתניית שינוי היעוד.(ס' 8 בפסק דינה של השופטת ברק ארז). (הדגשים לא במקור).

1. כך גם בענייננו. אין חולק שבתקופה הרלוונטית נושא תניית שינוי הייעוד היה ידוע, והיה צריך להיות מוכר גם לשמעון ובאי-כוחו. במכתבו של עו"ד ויסגלס לאבישי ספיר מיום 26.6.91 אף צוין כי הנושא של זכויות יכין חקל במקרקעין ששונה ייעודם היה אחד הנושאים עליהם ביקש ויסגלס לדון עם נציגי המינהל. לאור העובדה שהבטחתו של ורדי הייתה כללית ולא כללה התחייבות ספציפית בעניין תניית שינוי הייעוד, לא ניתן לראות בה הבטחה מפורשת וברורה שלא ישונה שום תנאי בחוזי החכירה של קבוצת יכין חקל וכי אם חוזה החכירה המקורי אינו כולל תניית שינוי ייעוד, כך יהיה גם בתקופת החכירה הנוספת.
2. כפי שהוזכר ויוזכר גם בהמשך, ורדי לא התכוון לתת למר שמעון הבטחה מטעמו שלו לפיה חוזי החכירה של יכין חקל יוארכו באותם תנאים, ומכתביו של ורדי אין בהם משום הבטחה חדשה מצדו של ורדי. ורדי נסמך על מה ששמע ממר שרון, ומכתביו נועדו מבחינתו אך לחזור על דבריו של שרון. מדובר אם כן בהבטחה אחת של שרון. ורדי אמר במפורש בחקירתו כי הוא לא היה בפגישות עם שמעון והוא ניזון ממה שאמרו לו. את מכתבו הוא שלח לבקשת שרון. ורדי לא יכול, על כן, ליצוק במכתביו שלו את המסוימות שנעדרה מדבריו של מר שרון למר שמעון, ואין במכתביו משום הבטחה שלטונית שלא הייתה גם בדברי שרון לשמעון.
3. תוצאת האמור בכל הנוגע לשאלה השניה שהוצבה היא, כי התובעים לא הוכיחו ששרון או ויתקון הבטיחו לשמעון עובר לרכישת יכין חקל, או שורדי אישרר לאחר מכן, שחוזי החכירה של יכין חקל יוארכו לתקופה נוספת של 49 שנים באותם תנאים, בהתייחס לתניית שינוי ייעוד, או תניה ספציפית אחרת כלשהי. כל שהוכח הוא שניתנה על ידי שרון בשלב כלשהו הבטחה כללית ובלתי מסוימת בנוגע לתנאי חוזי החכירה בתקופת החכירה הנוספת, ואילו ורדי רק חזר במכתביו על ההבטחה הכללית והלא מסוימת של שרון.

די במסקנתנו זו, כדי לקבוע שלא ניתנה הבטחה שלטונית לשמעון.

כוונה למתן הבטחה בעלת תוקף משפטי מחייב

1. על אף הקביעה האחרונה לעיל, נבדוק גם את השאלה השלישית - האם הייתה כוונה מצד שרון וורדי לתת להבטחות תוקף משפטי מחייב והאם הן התקבלו על ידי שמעון ככאלה.
2. בע"א 6620/93 עיריית רמת-גן נ' גולומב, פ"ד נא(2) 363 (1997) (להלן: "פס"ד גולומב"), נפסק:

"בין השאר, דרשה הפסיקה כי ההבטחה תינתן "מתוך כוונה שיהיה לה תוקף משפטי מחייב ושכך יקבל אותה הצד השני", והדגישה כי "בהצהרת כוונות אין די לכך"... הרציונל לדרישה זו הינו ברור. האינטרס הציבורי בחופש פעולתה של הרשות מחייב כי זו לא תיתפס על כל אמירה בעלמא. רק כאשר מתכוונת הרשות להקנות תוקף משפטי מחייב להתבטאויותיה, וכך מובנים דבריה על-ידי מקבל ההבטחה, קם האינטרס שהרשות תעמוד בדיבורה ותמלא את התחייבויותיה" (עמ' 371-370 בפסה"ד).

1. קבענו בפרק הקודם, בעניין מסוימות ההבטחה, והדברים נכוחים גם לצורך פרק זה, כי הדברים שאמר מר שרון למר שמעון נאמרו על ידי שרון בעל פה, באופן כללי בלבד, ועל רקע רצונו של מר שמעון להבטיח שחוזי החכירה של יכין חקל יוארכו לתקופה נוספת כדי להמשיך בשימוש החקלאי של הקרקעות, וכשמההבטחה נעדרה מידת המסוימות הנדרשת. ורדי העיד שנושא שינוי הייעוד כלל לא עלה בשיחותיו עם שרון, וכי שרון לא נכנס לפרטים ולא דן איתו בהשלכות הדברים. לא הוכח, על כן, ששרון התכוון ליתן לשמעון הבטחה שיש לה תוקף משפטי מחייב לפיה חוזי החכירה של יכין חקל יוארכו כמות שהם על כל תנאיהם, לרבות בהקשר לתניית שינוי ייעוד או העדרה, כשבכך גם תיכבל אפשרות המינהל לשנות תנאי כלשהו מתנאי החכירה המקוריים בתקופת החכירה הנוספת של 49 שנה. לא הוכח כי שרון ידע בכלל מהם תנאי חוזי החכירה, ומה משמעות ההבטחה שנתן והשלכותיה. להפך, מעדות מר ורדי עולה ששרון לא נכנס כלל לעניינים אלה ולא התעניין בהם.

באשר לשמעון, העיד עו"ד ויסגלס כי שמעון לקח על עצמו סיכון שההבטחה לא תקוים (פרוט', עמ' 23, שו' 13-1). גם שמעון לא ראה אפוא בדברי שרון אליו כהבטחה שיש לה תוקף משפטי, אם במקביל ראה ברכישה משום סיכון, על אף דבריו של שרון. בכל מקרה, די בקביעה שלנותן ההבטחה - שרון - לא הייתה כוונה לתת להבטחה תוקף משפטי מחייב, ולמצער לא הוכחה כוונה כזו מצדו.

וראו בעניין זה הדברים שנאמרו בפס"ד מנצור:

"לא סביר לייחס למדינה כוונה לזכות את המערער, בהבל פה של איש-שטח בצוות משא-ומתן מטעם מינהל הביצוע שהוקם מכוח חוק חוזה השלום ולצורך ביצועו (או כל בעל תפקיד אחר, רם דרג ככל שיהיה – ראו והשוו: עניין אפרופים 2, בפיסקה 32), ב"שובר הטבה פתוח", לתקופה בלתי מוגבלת וללא הגבלת סכום, אשר מכוחו הוא יהיה זכאי לקבל, מקופת המדינה (כספי ציבור) – תמורות בסכומים של מיליוני שקלים. זאת בפרט כשמדובר בתמורות שהן מעבר לסכומים שכבר שולמו למערער על פי הסכמים וכתבי ויתור שעליהם חתם לפני כ-30 שנה (שאף הם חורגים מהתמורות שהיה זכאי לקבל על פי החוק), בעד קרקע – שלא היתה בבעלותו – והופקעה על ידי המדינה, מכוח חוק חוזה השלום ולצורך יישומו. במיוחד אמורים הדברים כאשר נטען כי מדובר בהבטחה "נצחית", שמכוחה יהיה המערער זכאי ל"השאת תמורות" כל אימת שייקבעו הסדרי פשרה מיטיבים במסגרת המאמצים הכלליים שבהם נוקטת המדינה לשם הסדרת התיישבות הבדואים בנגב ... והכל מבלי שניתן להתחייבות זו ביטוי מפורש במסמך כלשהו בכתב.

בדומה, לא סביר לראות במערער כמי שקיבל את אמרותיהם, על-פה, של אנשי צוות המו"מ מטעם מינהל הביצוע, להשוואת תמורות שתושאנה (ככל שתושאנה) בעתיד, כנטען – כהבטחה בת-תוקף מחייב ובת-מימוש. האדם הסביר, במקומו של המערער, בוודאי לא היה מסתפק, בנסיבות העניין (לנוכח תוכנה של ההבטחה הנטענת ומשמעויותיה הכלכליות) באמירה על-פה, ללא עיגון מפורש ומפורט בכתב, במיוחד כאשר לא ברור כיצד ניתן "לפרוע" אותה הבטחה נטענת בחלוף שנים ממועד נתינתה".

(פס"ד מנצור, בסעיף 42). (ההדגשות לא במקור).

1. העובדה שהדברים נאמרו בעל פה בלבד ולא הוזכרו כלל בהסכם הרכישה של יכין חקל, תומכת אף היא במסקנה שלא הייתה כאן כוונה לתת להבטחה תוקף משפטי מחייב, לא מצד הנותן ולא מצד המקבל.
2. האם הייתה כוונה מצד ורדי לתת להבטחה במכתביו תוקף משפטי מחייב?

לטענת המינהל, אין ליתן נפקות משפטית להבטחות המוזכרות בהם, לאור העובדה שורדי לא היה מעורב בנושא טרם עסקת הרכישה של יכין חקל. הוא פעל בהתאם למה שנאמר לו, ולא הפעיל שיקול דעת משל עצמו בהוצאת המכתבים.

התובעים טוענים בתשובה כי טענת המינהל שאין ליתן תוקף עצמאי להתחייבות שנתן ורדי מהווה הרחבת חזית אסורה, ובכל מקרה ורדי העיד שהיה מודע היטב לשיקולים שעמדו מאחורי מתן ההתחייבות וכי נודע לו עליה ממר שרון; אין נפקות מבחינת הדין לשאלת האופן המדויק שבו התקבלה ההחלטה ליתן את ההתחייבות בכל הנוגע לתוקפה, ואין הבדל בין מצב בו ההתחייבות ניתנה לאחר שנותן ההתחייבות בכתב ניתח את השיקולים הרלוונטיים בעצמו, או אם קודמו בתפקיד ניתח את השיקולים אך ההתחייבות ניתנה לאחר מכן על ידו לאחר חילופי גברי.

1. ורדי כתב ארבעה מכתבים הנוגעים לענייננו. במכתב מיום 2.2.92 כל שנכתב הוא שכל הסיכומים שסוכמו בנושא העברת מניות יכין חקל בפגישתו של שמעון עם ויתקון ועם שרון "יכובדו במלואם" על ידי המינהל, מבלי לפרט מהם אותם "סיכומים". במכתב מיום 27.5.93 כתב ורדי כי המינהל יכבד את ההבטחות שניתנו בעבר לאיחוד מועדי סיום החכירה הראשונה ולארכה נוספת של 49 שנה, אולם הוסיף כי: "מדיניות מינהל מקרקעי ישראל הינה להאריך את מועדי כל החוזים לתקופת חכירה נוספת בתנאי חכירה כפי שיהיו מקובלים באותה עת...". לעומת זאת במכתב מיום 15.9.93 כתב ורדי לעו"ד ויסגלס כי מועדי החכירה הראשונה יאוחדו למועד אחד "ויוארכו אוטומטית באותם תנאי חוזה ל- 49 שנה נוספות", ובמכתב מיום 31.1.94 כתב כי המינהל יכבד "את ההבטחות שניתנו בעבר והחוזים יוארכו לתקופת חכירה נוספת של 49 שנה ע"פ אותם תנאים".
2. המכתב הראשון של ורדי הוא כוללני, המכתבים השלישי והרביעי מדברים על 'אותם תנאים', והמכתב השני סותר את שני המכתבים האחרונים. לבד מהסתירה האמורה, מעדותו של ורדי, גם בתצהירו וגם בחקירתו בבית המשפט, עולה שורדי ראה עצמו כמי שפעל בהמשך להבטחה שניתנה על ידי מר שרון למר שמעון ומכתבו מיום 2.2.92 הוצא בהנחייתו של מר שרון. כפי שכבר נאמר, ורדי לא דן עם שרון במשמעות הדברים ובהשלכותיהם, ובהמשך כתב את מכתביו בעקבות דרישותיו של עו"ד ויסגלס, מבלי שדיבר גם עם עו"ד ויסגלס בעניין תוכן ההבטחה (סע' 7-3 בתצהיר ורדי, ת/2; עמ' 76, שו' 18).

גם ממכתבים שכתב מר ורדי בשנת 2004 ליו"ר מועצת מקרקעי המינהל דאז מר אולמרט (נ/1), וליועצת המשפטית של המינהל דאז, עו"ד רחל זכאי נוימן (נ/2), עולה תמונה דומה. במכתבים אלה כתב מר ורדי כי עם כניסתו לתפקיד מנהל המינהל עודכן בסיכומים שסוכמו בשנת 1991 בין מר שמעון ובין מר שרון ומר ויתקון, ובהתאם לכך ולהנחיות שניתנו לו על ידי שרון מיד עם כניסתו לתפקיד, נשלח מכתבו מיום 2.2.92 למר שמעון. ורדי כתב עוד בתצהירו כי לאחר שמונה לתפקיד מנהל המינהל, בא בדברים עם עו"ד ויסגלס ובמסגרת זו נכתבו מכתביו הנוספים בנושא יכין חקל. מר ורדי כתב בתצהירו שהוא מעולם לא הבטיח שמועד חידוש החוזים יהיה בשנת 2010 אלא רק שיהיה מועד אחיד לחידוש החוזים בהתאם לנהלים. הוא כיבד את הסיכומים שנעשו בשנת 1991 והודיע לעו"ד ויסגלס שחוזי יכין חקל יוארכו AS-IS בהתאם לסיכומים הנ"ל. עוד כתב ורדי כי באותה עת חלה החלטה 533 שביטאה מדיניות של מועצת מקרקעי ישראל שלא ערכה הבחנה בין חוזים עם סעיף שינוי ייעוד וחוזים ללא סעיף שינוי ייעוד.

עו"ד ויסגלס אישר אף הוא בחקירתו כי ורדי ראה עצמו כמי שמבצע הבטחות שניתנו על ידי קודמיו, והמשא ומתן שנוהל עם מר ורדי היה על הניסוח המילולי ולא על העיקרון, וכי על עצם ההבטחה לא נוהל מו"מ חדש (עמ' 46, שו' 24, עמ' 47, שו' 15-3).

1. כך או כך, הואיל ומר ורדי לא נתן ולא התכוון לתת ההבטחות מטעם עצמו כמנהל המינהל, אלא רק ציית למה שאמר לו שרון בעניין זה וראה עצמו, על פי עדותו הוא, כמי שחוזר במכתביו על הדברים שאמר לו שרון, הרי שלא היה יכול להוסיף במכתביו את הכוונה והמסוימות שהיו חסרות בהבטחתו של מר שרון.
2. די במסקנתנו גם על פי פרק זה כדי לקבוע כדי לקבוע שבהעדר כוונה לתת להבטחה תוקף משפטי מחייב, לא ע"י שרון ולא ע"י ורדי, לא הייתה בענייננו הבטחה שלטונית.

האם ההבטחה ניתנה בסמכות

1. השאלה הרביעית שהוצבה הייתה: ככל שניתנה הבטחה, וככל שהייתה מסוימת, וככל שהייתה כוונה לתת לה תוקף משפטי מחייב (ובכולן התשובה הייתה שלילית), האם מר שרון ומר ורדי היו בעלי סמכות ליתן את ההבטחה ובעלי יכולת לקיימה.
2. לטענת המינהל, ההבטחה להאריך את חוזי החכירה של יכין חקל באותם תנאים ניתנה בחוסר סמכות. הבטחה כזו עומדת בניגוד להוראות חוזי החכירה עצמם, הקובעים הוראות ספציפיות בעניין זה, ולמדיניות מועצת מקרקעי ישראל. כמו כן, לא ניתן להבטחה אישור הנהלת המינהל או מועצת מקרקעי ישראל. למר שרון או למנהל המינהל לא הייתה סמכות לתת הבטחה לפיה יוארכו חוזי החכירה של יכין חקל באותם תנאים. ההשלכות הכלכליות של ההבטחה חייבו אישור בישיבות המינהל ובמועצת המינהל כמקובל, כפי שנעשה לגבי החלטה 1046.
3. לטענת המינהל לא ניתן בענייננו אישור מועצת מקרקעי ישראל להארכת החוזים באותם תנאים, כשמדובר בשטח כולל של כ- 12,800 דונם, כשהארכה כזו הינה בניגוד לסעיף 5(ב) לחוק נכסי המדינה, הקובע כי: "הממשלה לא תהא רשאית למכור מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שאינם קרקע עירונית וששטחם עולה על 100 דונם, להעביר את הבעלות בהם בדרך אחרת, להשכירם או להחכירם, אלא באישור מועצת מקרקעי ישראל". עוד טוען המינהל, כי אף שסעיף 6(ג) לחוק נכסי המדינה קובע שחתימתו של שר האוצר ומנהל רמ"י על המסמכים הנוגעים לעסקה במקרקעין תשמש ראיה חותכת לכך שהממשלה עשתה את העסקה על ידי החותם ושראתה את תנאי העסקה נאותים, לא הציגו התובעים כל מסמך כזה.
4. התובעים דוחים טענת המינהל שההבטחה ניתנה בחוסר סמכות מאחר שלא ניתן לה אישור מועצת מקרקעי ישראל, מן הטעמים הבאים:
5. למנהלי המינהל ויתקון וורדי הייתה סמכות מלאה לתת התחייבות שכל חוזי החכירה של יכין חקל יוארכו לתקופה שניה כמות שהם, בהתאם לסעיף 5 בחוק נכסי המדינה הקובע כי הממשלה רשאית לעשות כל עסקה בנכסי המדינה ובכלל זאת להחכירם בתנאים שתראה נאותים, ובהתאם לסעיף 6 הקובע כי מנהל המינהל הוא מי שמוסמך לייצג את הממשלה בעסקאות כאמור לגבי מקרקעי ישראל ולחתום עליהן, וכי חתימתו תשמש ראיה חותכת לכך שהממשלה עשתה את העסקה וראתה את תנאי העסקה נאותים. על פי סעיף 2(ב)(2) בחוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך-1960 (להלן: "חוק רמ"י"), מנהל המינהל כפוף במישרין לשר הבינוי והשיכון, ולא בכדי היה מר שרון מעורב אף הוא במתן ההתחייבות.
6. אין סתירה בין החלטה 1 של מועצת מקרקעי ישראל ובין ההתחייבות שניתנה. החלטה 1, הקובעת כי בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי ייעודה ליעוד אחר יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל, התקבלה בשנת 1965. חוזי החכירה של יכין חקל שבהם אין תניית שינוי ייעוד נערכו שנים קודם לכן. לכן, החלטה 1, שלשונה צופה פני עתיד, אינה חלה עליהם.
7. ביום 11.5.92 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 533 שביטלה את ההבחנה שהייתה קיימת בהחלטה 432 בין חוזים שיש בהם תניית שינוי ייעוד, ובין חוזים שאין בהם תנייה כזו, וקבעה כי במקרה של שינוי ייעוד יוכל החוכר לנצל את הקרקע בייעודה החדש או לקבל חלק משוויה ביעוד החדש, בין אם חוזה החכירה כולל תניית שינוי ייעוד בין אם לאו. כשורדי נתן את ההתחייבות שכל חוזי החכירה יוארכו כפי שהם, ההתחייבות לא עמדה בסתירה למדיניות המועצה, וורדי עמד על כך במכתביו משנת 2004 (נ/1, נ/2).
8. התובעים טוענים עוד, כי גם אם נדרש אישור המועצה להתחייבות, שמעון לא ידע ולא היה צריך לדעת זאת. שמעון היה רשאי להניח שכשמנהל המינהל ויו"ר מועצת מקרקעי ישראל מתחייבים כלפיו, הם רשאים לעשות כן. ורדי העיד שהוא לא סבר שההתחייבות זקוקה לאישור המועצה, והן ורדי הן עו"ד ויסגלס העידו כי באותה תקופה עסקאות בהיקפים דומים לא הובאו לאישורה. בנוסף, קרישפין, שלשיטתו ההתחייבות הייתה צריכה לבוא בפני המועצה, יזם והוביל בעצמו מהלכים שעמדו בניגוד גמור להחלטות המועצה מבלי להביאם לאישורה. מכתבו של קרישפין למקוב מיום 5.4.92, בו כתב קרישפין כי הסדר לגבי כל הנכסים יהיה מותנה באישור הנהלת המינהל ובמידת הצורך גם של המועצה, התייחס לאפשרות שלא הבשילה להמיר את כל חוזי החכירה של יכין חקל בהסדר חדש בתנאים שונים, ולא לאפשרות להאריך את החוזים כפי שהם. קרישפין גם לא כתב שקיימת חובה להביא את ההסדר לאישור המועצה, אלא שבמידת הצורך הוא יובא בפניה.
9. בסיכומי תשובתם טוענים התובעים, כי המינהל זנח בסיכומיו את טענתו לפיה ההבטחה ניתנה בחוסר סמכות בהיותה סותרת את החלטה 1, והעלה טענות חדשות בעניין זה, המהוות הרחבת חזית אסורה. לגופם של דברים, התובעים טוענים כי מלשונו של סעיף 5(ב) בחוק נכסי המדינה והגיונו, דרישת אישור המועצה נוגעת למכירה או החכרה של מקרקעין ולא להסכמות בדבר תנאיה של חכירה קיימת. במסגרת ההתחייבות נושא התביעה לא הועברה ליכין הבעלות במקרקעין והם גם לא הושכרו או הוחכרו לה. זכותה של יכין להארכת חוזי החכירה עוגנה כבר בחוזי החכירה המקוריים, במכתב אשכול ובמדיניות המינהל, וההתחייבות שניתנה התייחסה רק לתנאים שיחולו בתקופת החכירה השניה ולא לעצם ההארכה. סעיף 6(ג) בחוק נכסי המדינה לא קובע כי חתימת שר האוצר ומנהל המינהל יחדיו מהווה ראיה חותכת לכך שהממשלה עשתה את העסקה וראתה את תנאיה נאותים, אלא מדובר באפשרות חלופית, ודי בחתימת אחד מהם. ההתחייבות ניתנה על ידי מנהל המינהל מר ורדי, ומהווה ראיה חותכת שהממשלה נתנה את ההתחייבות וראתה את תנאיה נאותים.

הכרעה

ההיבט הנורמטיבי

1. בפסיקה נקבע, כי הבטחה מנהלית נוצרת רק אם ניתנה במסגרת הסמכות החוקית של נותנה. לא ניתן ליתן תוקף משפטי מחייב להבטחה החורגת מגדרו של החוק המסמיך או מנוגדת להוראותיו. הבטחה של פקיד ציבור או גוף ציבורי הנוגדת את החוק שאותו הם מתיימרים לשרת אינה תופסת. בתי המשפט לא יתנו ידם לאכיפת הבטחה שכזאת, לאור הסכנה שבעזרת הבטחות מעין אלה ירחיבו השלטונות את סמכויותיהם מעבר לגבולות שנקבעו להם על ידי המחוקק (פס"ד מנצור, בסעיף 38; ע"א 3781/07 אליהו נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה (נבו) (31.5.09), והאסמכתאות שם; ע"א 6620/93 עיריית רמת-גן נ' גולומב, פ"ד נא(2) 363, 374 (1997); בג"צ 640/78 בוריס קצאן את יוסף הרשטיג, חברה לבנין ולהנדסה בע"מ נ' יושב ראש הוועדה המקומית לתכנון עיר נתניה, פ"ד לד(2) 1, 10 (1979)).
2. על פי חוק רשות מקרקעי ישראל (לשעבר חוק מינהל מקרקעי ישראל), מינהל מקרקעי ישראל הוא הגוף האחראי לניהול מקרקעי ישראל, אשר כהגדרתם בסעיף 1 בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, כוללים את המקרקעין בישראל של המדינה, רשות הפיתוח, או הקרן הקימת לישראל. מועצת מקרקעי ישראל, המתמנה על ידי הממשלה, אמונה על קביעת המדיניות הקרקעית לפיה פועל המינהל (להלן: "המועצה"), (סעיפים 2, 3 בחוק רמ"י).
3. מתוקף סמכותה שבסעיף 3 בחוק רמ"י, לקבוע את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל, קובעת מועצת מקרקעי ישראל, מעת לעת, כללים המכונים ״החלטות מועצת מקרקעי ישראל״. על פי הפסיקה, סעיף 3 מקנה למועצה סמכות רחבה בנוגע להתוויית המדיניות הקרקעית של המינהל, גם על דרך קביעת הסדרים ראשוניים בגדרי החלטותיו השונות. מקובל להתייחס להחלטות מועצת מקרקעי ישראל כאל הנחיות מינהליות הקובעות את המדיניות הקרקעית שלפיהן על המינהל לפעול בכל הנוגע למקרקעי המדינה

(בג"צ 2908/05 אלסנע נ' מנהל מקרקעי ישראל ע"י המנהלה לקידום הבדואים בנגב (נבו) (12.10.08) בסעיף 7 והאסמכתאות שם; ע"א 4071/02 קיבוץ מפלסים נ' מנהל מיסוי מקרקעין באר שבע (נבו) (12.9.06), בפסקה 14, והאסמכתאות שם; ע"א 5035/98 משה"ב חברה לשיכון בניין ופיתוח בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(4) 11, 22 (2002) (להלן: "פס"ד משה"ב"); ע"א 4127/95 זלקינד נ' בית זית-מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ, פ"ד נב(2) 306 (1998)). יוער כי לדעת המלומד יואב דותן, תוקפן הנורמטיבי של החלטות מועצת מקרקעי ישראל "חזק" מזה של הנחיות מינהליות, והן מהוות "מעין תקנות", שכן חוק רמ"י מקנה למועצה סמכות מפורשת לקבוע כללים בתחום סמכותה, במובחן מהנחיות מינהליות "רגילות", שהסמכות לקובען אינה מפורשת בחוק והן נקבעות במסגרת הפעלת סמכותה הכללית של הרשות (יואב דותן, הנחיות מינהליות (תשנ"ו) 47-46). דעה דומה הובעה גם בה"פ (מחוזי ב"ש) 2084/07 הנחן השקעות בע"מ נ' מדינת ישראל – מנהל מקרקעי ישראל (נבו) (4.5.14), שם נאמר כי החלטות מועצת מקרקעי ישראל הינן בבחינת קביעת "הסדרים ראשוניים" המקבילים נורמטיבית לחקיקה ראשית (סעיף 22, עמ' 15 בפסה"ד; להלן: "עניין הנחן").

החלטות המועצה משקפות את הסטנדרט שנתפס בעיני המועצה כראוי ועל כן דרושה הצדקה עניינית וסבירה על מנת לסטות מהן, והגם שנותרת לרשות המינהלית גמישות מסוימת בבואה ליישם את ההנחיות המנהליות, ניתן לקיים חריגה ממדיניות רק אם היא נקבעת על פי אמות מידה שוויוניות (בג"צ 2908/05 אלסנע הנ"ל).

1. בהקשר זה יצויין כי על פי הפסיקה, המינהל הוא מנגנון מינהלי הכפוף לממשלה ופועל כאורגן של המדינה, והרשאתו מוגבלת לניהול קרקעות, כשלוח של המדינה. בנהלו את מקרקעי המינהל, שהם משאב חיוני בעל ערך רב, משמש המינהל כנאמן הציבור, ועליו לפעול בהתאם לאינטרס הציבור כולו, הבא לידי ביטוי "באיזון ראוי בין השיקולים הלאומיים הרבים, לרבות שיקולים תקציביים-כלכליים והיבטים של יעילות ותועלת שהמדינה מחויבת בהם כלפי אזרחיה, כמו גם מטרות חברתיות", ובכללם צדק חלוקתי. כנאמן המדינה חלות על המינהל גם הנורמות מן המשפט הציבורי, ובהם עיקרון השוויון והחובה לנהוג בהגינות ועל פי כללי המינהל התקין, לצד הנורמות מן המשפט הפרטי. כשלוח של המדינה, על המינהל לפעול בנאמנות כלפי שולחיו ולא לחרוג מתחום הרשאתו (פס"ד מהדרין, בפסקה מ"ז והאסמכתאות שם; בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, נו(6) 25 (2002) (להלן: "בג"צ שיח חדש"); בג"צ 6698/95 קעדאן נ' מדינת ישראל, פד"י נד' (1) 258; ע"א 1257/01 אביעזר נ' מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נ"ז (5), 625, 643; ע"א 15/87 מדינת ישראל נ' וייס, פ"ד מה (1) 342, 348- 349; ע"א 3999/91 סואעד נ' מינהל מקרקעי ישראל (נבו) (31.12.91); ע"א 258/88 פיכטנבוים נ' רשם המקרקעין, פ"ד מד(2) 576, 580).
2. המדרג הנורמטיבי שנקבע בחוק רמ"י מציב, אפוא, את מועצת מקרקעי המינהל ואת המינהל בצורה אנכית: המועצה היא שקובעת את המדיניות בקשר למקרקעי ישראל, ותפקיד המינהל לנהלם בהתאם להחלטותיה (ראו בהקשר זה: ורד דשא המשפט החקלאי בישראל (נבו, תשע"ד-2014) (להלן: "דשא"), עמ' 209-208). על פי הפסיקה, הסמכות לשנות הנחיה מסוימת מוקנית למועצת מקרקעי ישראל בדרך שבה קיבלה את ההחלטה הקודמת (פס"ד משה"ב, בעמ' 23). החלטה יכולה להשתנות רק על ידי החלטה ונוהל של המינהל אינו יכול לשנות הסדר שנקבע בהחלטת מועצה ואסור לו שיסתור אותה (גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל (תשע"-2009), 274-273).

בעניין זה נקבע בפס"ד הנחן:

"המועצה קובעת מדיניות כללית ותפקידו של המינהל הינו ליישם מדיניות זו, ברמה המעשית היומיומית. החלטות מועצת מקרקעי ישראל מהוות עמדה מחייבת החולשת על פעולותיו של המינהל אל מול הפרט. המינהל החותם על חוזה עם הפרט עושה כן מכוח ההוראות וההנחיות המחייבות אותו." (ס' 19, עמ' 10).

ובהמשך:

"המינהל הנדרש ליתן הסכמתו בביצוע עסקאות באדמות מדינה, מחוייב לעשות כן בכפוף ובהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל, שמעצבות את המסגרת הנורמטיבית, המחייבות את המינהל וקובעות ומסדירות את פעולותיו של המינהל אל מול הפרט. המינהל אינו אלא זרוע מבצעת על פי הוראות והנחיות של מועצת מקרקעי ישראל ועל כן לא יתן הסכמתו מקום שהנסיבות נוגדות את מדיניות המינהל." (סעיף 22, עמ' 18-17).

החלטה מס' 1 של המינהל

1. ביום 17.5.65 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה מס' 1 שעניינה "מדיניות הקרקע בישראל", המהווה את המסגרת המשפטית והמקור הנורמטיבי ממנו נגזרות הזכויות בקרקע החקלאית בישראל. החלטה 1 מפרטת ומעגנת את מדיניות הקרקע בישראל כפי שנקבעה על ידי ממשלת ישראל, וקובעת את סדרי הביצוע, שאושררו על ידי הממשלה. כל אלה, הופכים את החלטה 1 "להחלטה בעלת "מעמד על" שמקנה לה תוקף מעין סטטוטורי. פירוש הדבר שהעקרונות אשר קבועים בה קרובים במעמדם לחוק והם בעלי מעמד מחייב". החלטה 1 מגדירה את הכללים והעקרונות של מדיניות הקרקע בישראל, וקובעת את כל הפרטים הרלוונטיים הנוגעים לשימוש בקרקע חקלאית, כך ש"מדיניות זו, לפרטיה מהווה את אבני היסוד של כל הקצאת קרקע בישראל, היא משמשת בסיס נורמטיבי להחלטות מועצת מקרקעי ישראל אשר באו אחריה ולפיכך הוראותיה מצויות במדרג נורמטיבי ראשון במעלה. בשל כל אלה, מעמדה הנורמטיבי של ההחלטה שונה ממעמדן של החלטות אחרות של מועצת מקרקעי ישראל. היותה של ההחלטה הראשונה של מועצת מקרקעי ישראל, מטרתה של ההחלטה, העקרונות הקבועים בה והליך קבלתה הייחודי – כל אלה מעניקים להוראותיה מעמד נורמטיבי של "דין מחייב"... העובדה שההוראות הכללות בה נקבעו בהחלטת ממשלה והעובדה שסדרי הביצוע שנכללים בה אושררו פעם נוספת על ידי הממשלה, מעניקה להחלטה זו "מעמד על" הדומה במהותו לחוק. הווי אומר, שבמובחן מהחלטות אחרות של מועצת מקרקעי ישראל אשר נתפסות כהנחיות מינהליות – החלטה מס' 1 מעמדה גבוה יותר - להוראותיה מעמד מחייב כלפי כלל הצדדים – הן המינהל, הן גופים אחרים של הרשות המבצעת, הן החוכרים" (דשא, בעמ' 209-207). בהתאם, "הנחיות פנימיות אשר נקבעות על ידי המינהל, כפופות לחקיקה ולהחלטה מס' 1 והן אמורות לשקף את רוח האמור בהם ואת תכליתם" (דשא, 211).
2. סעיף א'.10 בהחלטה 1 קובע כדלקמן:

"א. מדיניות מסירת קרקע חקלאית

. . .

10. בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור שייקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא".

1. בהתאם להחלטה 1, מאז שנת 1965 נעשית החכרת מקרקעין למטרות חקלאיות רק בכפוף לתנית שינוי ייעוד בחוזה החכירה, שהרציונל שבבסיסה הינו מתן אפשרות למדינת ישראל לשמור על עתודות הקרקע לצרכים העתידיים ולנצלם בצורה שתשרת את הציבור באופן המיטבי. בתי המשפט שבו ואישרו את האפשרות להוסיף את תניית שינוי הייעוד גם במסגרת של חידוש חוזי חכירה, ונקבע כי הוספה שכזו הינה בגדר צפיותם של החוכרים לאור החלטה 1, שהוראותיה ידועות לכל (סע' 28-27 בתצהיר שמרון נ/4; פס"ד מהדרין, בפסקאות מ"ח, נ"ג, נ"ו והאסמכתאות שם).

בענייננו

1. מר קרישפין כותב בתצהירו כי להחלטה להאריך את חוזי החכירה של יכין חקל באותם תנאים השלכות רוחב בעלות משמעות ניכרת על חוכרים אחרים של המינהל שגם להם חוזי חכירה חקלאיים, וכי החלטה כזו, הנוגדת את המדיניות שנקבעה על ידי מועצת מקרקעי ישראל בסעיף א(10) בהחלטה 1, הייתה חייבת לבוא בפני מועצת מקרקעי ישראל לדיון ואישור עם הנמקות והסברים ראויים. מסיבות אלו לא הסכים המינהל לחדש את חוזי החכירה של יכין חקל באותם תנאים. קרישפין כותב בתצהיר: "אין בעל תפקיד, רם מעלה ככל שיהיה, מוסמך על דעת עצמו לקבל החלטה כאמור, המנוגדת באופן ברור כל כך למדיניות המועצה" (סעיף 14ה' בתצהיר קרישפין נ/3). קרישפין כותב עוד, כי לא היה בסמכותו של מר שרון להאריך את החוזים כפי שנטען על ידי התובעים. לכל היותר יכול היה שרון לבקש להביא בפני המועצה בקשה כזו, בצירוף הנמקות ראויות, והבקשה הייתה צריכה להידון קודם בוועדה החקלאית של המינהל, כפי שנדונה בוועדה הבקשה להעברת הבעלות לזרים. לאור השלכות הרוחב של הבטחה כזו, היה גם צורך לשקול לקבל את עמדת היועץ המשפטי לממשלה או פרקליטות המדינה (סעיף 22 בתצהיר). עוד אומר קרישפין בתצהירו, כי למיטב ידיעתו מעולם לא אושרו בקשות שעניינן חידוש בתנאים המקוריים כאשר אין סעיף מפורש בחוזה הקובע זאת, וכי לא היה מקרה בו המינהל חידש חוזה ללא סעיף שינוי ייעוד, כאשר על פי נהליו ומדיניותו על החוזה החדש לכלול סעיף זה (סעיף 23 בתצהיר). קרישפין כותב עוד כי הובהר לגורמים מטעם יכין חקל שבכל החוזים בהם קיימת זכות חידוש, הם יחודשו בתנאים הנהוגים במינהל במועד החידוש. במכתביו של קרישפין מיום 5.4.92 ומיום 26.10.92 ליכין חקל, העלה קרישפין את עמדת המינהל שיש לפעול לפי הנוהלים המקובלים בהעברות, וכי כל הסדר אחיד יהיה מותנה באישור הנהלת המינהל ובמידת הצורך גם של מועצת מקרקעי ישראל (סעיפים 13, 19-16 בתצהיר). קרישפין כתב עוד בתצהירו כי במכתבו מיום 20.5.93, שניתן על ידו לבקשת ורדי במענה למכתבים שכתב עו"ד ויסגלס לורדי, דחה קרישפין את בקשת יכין חקל לאחד את מועדי הסיום של כל החוזים ולהאריכם ל- 49 שנה נוספות באותם תנאים וציין כי המבוקש אינו תואם את שהוסכם. מכתב זה נוסח בתיאום עם ורדי והיועץ המשפטי של המינהל, והם היו מכותבים לו (סעיף 20 בתצהיר). באשר למכתביו של מר ורדי, קרישפין כותב כי אף גורם במינהל לא היה מכותב למכתבים אלו, ולכל הפחות הייתה חובה לכתב וליידע בהם את מנהל האגף החקלאי והיועץ המשפטי של המינהל. קרישפין לא ידע בזמן אמת על מכתבים אלו, ואם היה יודע עליהם היה דורש דיון מידי הן בהנהלת המינהל הן בוועדה החקלאית של מועצת מקרקעי ישראל, וקבלת חוות דעת משפטית בכתב של היועץ המשפטי של המינהל, ובמידת הצורך היו אף פונים לפרקליטות וליועץ המשפטי לממשלה (סעיפים 21, 24 בתצהיר). בחקירתו שב קרישפין ואמר כי הגורמים שהתעניינו ברכישת יכין חקל התעניינו במיוחד מה קורה במקרה של שינוי ייעוד והוא השיב להם כמתואר בתצהירו (פרוט', עמ' 172, שו' 30-12).
2. בניגוד לקרישפין, ויוער כי ורדי אמר על קרישפין שהוא "מלח הארץ, בחור ישר כמו סרגל" (פרוט', עמ' 62, שו' 14), אמר מר ורדי שהוא לא ראה בעייתיות בהתחייבויות שניתנו למר שמעון ולא סבר שהן דורשות אישור כלשהו של מועצת מקרקעי ישראל. ורדי כתב בעניין זה בתצהירו: "בשנים הרלוונטיות עסקאות רבות בנוגע לקרקעות רבות בהיקפים דומים מעולם לא נדרשו לאישור של מועצת המנהל. גם כאשר התקיימו במועצה דיונים בנושאים שונים, לא זכורים לי מקרים בהם נדחתה עמדתו של יו"ר מועצת המינהל, כך שאין שום סיבה להניח שהמועצה הייתה דוחה ולא מאשרת את ההתחייבות שניתנה למר שמעון" (ס' 9 בתצהיר ת/2). גם בחקירתו אמר מר ורדי שהוא לא ראה שום דבר יוצא דופן במכתבים שכתב ליכין חקל מעבר למה שכל אחד היה יכול לקבל באותה עת, וכי מבחינתו לא היה הבדל בין חוזים עם שינוי ייעוד לחוזים בלי שינוי ייעוד על רקע החלטה 533 (עמ' 63, שו' 31 – עמ' 64, שו' 11, עמ' 67, שו' 32-23). מר ורדי אמר שהוא כמנהל המינהל לא היה צריך לקבל את אישורם של קרישפין ושל אבישי ספיר למכתבים שהוציא, ואולם בהמשך חזר בו ואמר שיכול להיות שהיה צורך באישורו של אבישי ספיר שכן ספיר הוא היועץ המשפטי של המינהל (עמ' 64, שו' 32-1). באשר לקבלת אישור מועצת מקרקעי ישראל, אמר מר ורדי: "זו תקופה, אריק אם היה רוצה להעביר באמת במקרקעי ישראל משהו זה היה עובר... אם אריק היה רוצה להעביר משהו זה היה עובר בלי שום בעיות... והוא היה מעביר מה שהוא רוצה, ומי שהיה רוצה לדבר הוא היה אומר שמעתי אותך, מספיק." (עמ' 74, שו' 16-9).
3. גם עו"ד ויסגלס אמר בחקירתו שמי שהיה יכול לתת את ההבטחה הוא מנהל המינהל. לדבריו, "מועצת מינהל מקרקעי אז, היתה איזשהו הוויה בלתי ברורה לחלוטין, היא היתה גוף פוליטי, ישבו בה נציגי מושבים וקיבוצים ומפא"י וליכוד ודתיים וחופשיים וספרדים ומן סוג של ועד קהילה, היו שנים ארוכות שלא התכנסה יום אחד בגלל חילוקי דעות על מבנה דירקטורים. הנושאים היו מגיעים למועצה כל אימת שמנהל המינהל או המנהלה ראתה לנכון בעיקר לצורך גיבוי ציבורי, היו עסקים במיליארדים שנעשו בלי שהמועצה ידעה, היא לא מילאה שום תפקיד בהוויה היום יומית של מינהל, על פי חוק מינהל מקרקעי ישראל שאותו אני מכיר או הכרתי, הרשות הביצועית העליונה של מינהל מקרקעי ישראל זה מנהל המינהל והוא הקובע והוא המחליט מה הוא מביא למועצה או מחליט מה הוא לא מביא למועצה, הכל נתון לשיקול דעתו." (עמ' 36, שו' 28 – עמ' 37, שו' 5, 14).
4. ההבטחה שהתובעים טוענים שניתנה, שחוזי החכירה של יכין חקל יוארכו באותם תנאים, פירושה שבעת חידוש חוזי החכירה בתום תקופת החכירה הראשונה, לא ניתן יהיה להוסיף לחוזי החכירה הבאים תניית שינוי ייעוד. הבטחה כזו, עומדת בניגוד מוחלט לסעיף א.10 בהחלטה 1 לפיו כל החכרה של קרקע חקלאית תעשה אך ורק בתוספת תניית שינוי ייעוד. משכך, הגורם המוסמך לאשר הבטחה כזו, המנוגדת להחלטת מועצת מקרקעי ישראל, הוא מועצת מקרקעי ישראל. אפשר שמועצת מקרקעי ישראל הייתה גוף שמאשר אוטומטית כל מה ששרון הביא בפניה, ואולם עדיין היא הייתה צריכה לתת אישורה להבטחה כזו.
5. איני סבור שיש בעדויותיהם של מר ורדי ועו"ד ויגסגלס כדי לשנות ממסקנתי שהגורם המוסמך לאשר את ההתחייבות הנטענת על ידי התובעים הינו מועצת מקרקעי ישראל. על אף בכירותם של שני נותני ההבטחה - מר שרון שהיה באותה עת שר הבינוי והשיכון ויו"ר מועצת מקרקעי ישראל, ומר ורדי שהיה מנהל המינהל, עדיין המדיניות שנקבעה על ידי מועצת מקרקעי ישראל בהחלטה 1 מחייבת את השניים, הכפופים לה ומחויבים לפעול על פיה. לא היה בסמכותם של מי מהשניים ליתן הבטחה עצמאית משל עצמם, (מבלי לפגוע בקביעה שהייתה בפועל רק הבטחה אחת), שעומדת בניגוד להחלטת המועצה. רק המועצה היא שהייתה מוסמכת לאשר התחייבות כזו הסותרת את החלטותיה (בעניין בכירות נותן ההבטחה, השוו: בג"צ 3616/06 מנצור נ' מדינת ישראל – שר הפנים (נבו) (22.3.09), בסעיף כ"ד; בג"ץ 714/06 רב סרן אמיר זיו נ' ראש אגף תקשוב בצה"ל (קצין חיל קשר ראשי לשעבר) (נבו) (30.12.07), בפסקה י').
6. איני מוצא גם שיש בעדויותיהם של מר ורדי ושל עו"ד ויסגלס על היותה של המועצה גוף פוליטי וכי הייתה כפופה למרותו ועושה דברו של מר שרון, כדי להכשיר את מתן ההבטחה על ידו בלא אישורה על ידי המועצה. הדעת אינה נותנת שבית המשפט יכשיר הבטחה שניתנה על ידי גורם שלטוני שאינו מוסמך לתיתה על דעתו הוא בלבד, וללא אישור הגוף הצריך לתת אישור כזה, רק משום הנימוק שהגורם שהיה מוסמך לאשרה היה ממילא נתון למרותו. טענה כזו יש בה כדי לחתור תחת עקרון חוקיות המינהל ולערער את אמון הציבור ברשויות השלטון על זרועותיהן השונות, ולא ניתן לקבלה. הדרך היחידה לאישור התחייבות שכזו הייתה להביאה בפני מועצת מקרקעי ישראל, כפי שאכן נעשה בסופו של דבר בנושא האחדת מועדי פקיעת חוזי החכירה של יכין חקל והארכתם לתקופת חכירה שניה, שהובאו בפני המועצה ועוגנו בהחלטה 1046.

השוו בעניין זה: פס"ד בני דרום, בו נקבע כי: "על אף השלכותיה הכלכליות של ההבטחה הנטענת, אין מחלוקת כי היא לא אושרה בישיבות המינהל כמקובל" בניגוד להתחייבויות המינהל כאמור במכתבים אחרים מהם עולה כי כל ההחלטות בעניינו של המושב אושרו ע"י הנהלת המינהל ונמסרו ע"י מנהליה. "מכאן שגם בהיבט זה דין הטענה להבטחה מינהלית להידחות" (סעיף 24 בפסה"ד).

1. התובעים היפנו לפסה"ד בעע"מ 7275/10 הועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 נ' שקד (נבו) (29.11.11) (להלן: "עניין הוועדה המיוחדת"), בו נקבע כי כלל הנסיבות המיוחדות תמכו בכך שניתנה הבטחה מינהלית מחייבת. ואולם שם היו נסיבות מיוחדות, בהן נוהל משא ומתן על ידי מנהל המינהלה, שהיה הגורם המוסמך לניהול המשא ומתן. במסגרת תשדורות דוא"ל שהתנהלו בין הצדדים הציג את אישור הוועדה המיוחדת כאישור פורמלי גרידא, ומהדברים שכתב בתשדורות ניתן היה להבין כי הוא וגורמים נוספים היו בעלי כוונה להקנות להבטחה תוקף משפטי, והייתה לו גם יכולת משמעותית למלא אחריה. קביעת בית המשפט העליון בעניין הוועדה המיוחדת הייתה כי הוצג בפני המשיבים מצג שניתן תוך כוונה שיפעלו על פיו, והם אכן הסתמכו עליו ופעלו בהתאם, ואף שינו את מצבם לרעה. כן נקבע שם כי אכיפת המצג לא תגרום לפגיעה ממשית באינטרס הציבורי או באינטרסים של צדדים שלישיים ולא תפלה שלא כדין את המשיבים לטובה בהשוואה לחקלאים אחרים. בענייננו אין הדברים כן.
2. למעלה מכך, מר שמעון ונציגי יכין חקל ועורכי דינו היו צריכים לדעת באותה עת על קיומה של החלטה 1, שכן זו ניתנה שנים רבות קודם לכן, ועל כך שבעת חידוש חוזי החכירה המינהל דרש להכניס את סעיף שינוי הייעוד. כפי שעולה ממכתבו של עו"ד ויסגלס מיום 26.6.91, אחד הנושאים עליהם ביקש עו"ד ויסגלס לדון עם אבישי ספיר יועמ"ש המינהל, היה זכויות יכין חקל במקרקעין המוחכרים על פי החוזה הסטנדרטי ששונה ייעודן (סעיף 3 במכתב , נספח 3 לתצהיר שמרון נ/4). כבר הזכרנו כי מר שמעון לווה על ידי צוות רב משתתפים ועורכי דין מהשורה הראשונה, וסביר, על כן, שידע, או למצער היה עליו לדעת, כי לאור החלטה 1 בעת חידוש חוזי החכירה יהא המינהל רשאי להוסיף לחוזי החכירה תניית שינוי ייעוד, וכי ויתור המינהל על זכותו זו, מה עוד שהוא בעל השלכות משמעותיות מאד בשים לב להיקף הקרקעות שהוחכרו ליכין חקל ולמיקומן, יכול להיעשות רק באישורה של מועצת מקרקעי ישראל אשר היא זו שהוציאה את ההנחיה שנקבעה בעניין זה בהחלטה 1 (השוו בעניין זה: (בג"צ 7146/06 הנ"ל, בפסקה י').
3. באשר לטענת התובעים שמר ורדי היה מוסמך ליתן את ההבטחה לאור סעיפים 5 ו- 6 בחוק נכסי המדינה, המקנים לממשלה רשות להחכיר מקרקעי ישראל ולמנהל המינהל סמכות לייצג את הממשלה בעסקאות לגביה מקרקעי ישראל ולחתום עליהן - סעיפים אלו מתייחסים לסמכות המוקנית לממשלה לבצע עסקאות במקרקעי ישראל ולמנהל המינהל לייצג את הממשלה ולחתום בשמה על עסקאות שכאלה. אין בהם לשמש הוכחה לכך שפעולה ספציפית שבוצעה בהקשר מסוים נעשתה בהתאם לסמכותו של מנהל המינהל. כפי שאמרנו, סמכותו של מנהל המינהל ופעולותיו כפופות על פי דין להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ואינן יכולות לחרוג מהן ללא אישורה. אין בעצם חתימת מנהל המינהל על מסמך כלשהו כדי להכשיר פעולה שבוצעה על ידו בחוסר סמכות. איני מקבל, על כן, טענות המינהל בעניין סעיף 6(ג) לחוק נכסי המדינה, וזאת גם בלי להידרש לטענות התובעים להרחבת חזית.
4. גם דינה של טענת התובעים כי אין סתירה בין החלטה 1 ובין ההבטחה, שכן ההחלטה מאוחרת לחוזי החכירה של יכין חקל וצופה פני עתיד, להידחות. כפי שאמרנו בסעיף ‎139 לעיל, החלטה 1 חלה גם על מקרים בהם חוזה החכירה המקורי נחתם לפני שהתקבלה ההחלטה, ותניית שינוי היעוד מוספת על ידי המינהל בעת חידוש חוזה החכירה לתקופת חכירה נוספת. אם נלך לשיטת התובעים שהחלטה 1 אינה חלה על חוזי החכירה שקדמו לה, לא היה כל צורך בקבלת ההבטחה הנטענת, שכן חוזי החכירה המוקדמים להחלטה 1, שבהם אין תניית שינוי ייעוד, היו אמורים להתחדש, לפי טענה זו, באותו אופן וללא תניית שינוי הייעוד.

הדברים מקבלים משנה תוקף לאור העובדה שבמרבית חוזי החכירה הישנים של יכין חקל, בהם לא נכללה תנית שינוי ייעוד (חוזי קפלן וחוזה גן הירקון), נכלל בחוזה החכירה סעיף שלפיו בעת חידוש החוזה יחולו התנאים שיהיו נהוגים במינהל לגבי חוזי מטעים.

1. איני מקבל גם טענת התובעים שההתחייבות לא עמדה בסתירה למדיניות המועצה, לאור החלטה 533 שהתקבלה ביום 11.5.92 והשוותה, לטענתם, את התנאים הניתנים לחוכרים שבחוזי החכירה שלהם יש תניית שינוי ייעוד לחוכרים שבחוזי החכירה שלהם אין תניית שינוי ייעוד.

ראשית, החלטה 533 הינה חוליה אחת בשרשרת של החלטות שונות שקיבלה המועצה בעניין ושונו תדיר. להחלטה 533 קדמה החלטה 432 בה הייתה קיימת הבחנה בין חוזים בהם הייתה תניית שינוי ייעוד וחוזים ללא תניה זו. החלטה 533 הייתה מהפכנית בגישתה, ובאה על רקע העלייה מבריה"מ לשעבר ורצונה של המדינה "להפשיר" קרקעות חקלאיות למדינה על מנת לעודד בנייה מסיבית, תוך רצון למנוע התדיינויות משפטיות מצד החוכרים בעניין זה. החלטה 533 הוחלפה בתאריך 13.10.93 על ידי החלטה 611, ובאפריל 1994 הושעו שתי ההחלטות האמורות לאחר שלא הביאו לתוצאות המצופות. בתאריך 19.9.94 בוטלו שתי ההחלטות הנ"ל על ידי החלטות 666 ו- 667, והחלטה 666 הוחלפה אף היא בהמשך, בעקבות החלטת בג"צ, בהחלטה 727 שבוטלה אף היא בבג"צ יחד עם החלטות 717 ו- 737. בהמשך התקבלו על ידי המועצה החלטות נוספות, ובכללן החלטות 1023, 1033, 1146 ו- 1297 (ראו בעניין זה: בג"צ 5575/94 מהדרין בע"מ נ' ממשלת ישראל, משרד הבינוי והשיכון, פ"ד מט(3) 133 (1995); בג"צ שיח חדש).

שנית, החלטה 533, כמו גם החלטה 432 שקדמה לה וההחלטות שבאו בעקבותיה, חלה באופן שווה על כל החוכרים. גם אם קיבלה המועצה החלטה המיטיבה לתקופה מסוימת עם חוכרים שבחוזה החכירה שלהם היתה קיימת תניית שינוי ייעוד, היא חלה באופן שווה על כלל החוכרים, ובאפשרות המועצה לקבל החלטות המשנות אותה, כפי שאכן נעשה. לעומת זאת, ההבטחה הנטענת בענייננו מתייחסת רק לחוכר ספציפי - קבוצת יכין חקל.

שלישית, והיא העיקר, משמעותה של ההבטחה הנטענת היא כבילת המינהל למשך תקופת חכירה נוספת של 49 שנה, בנוסף לתקופת החכירה הראשונה של 49 שנה, קרוב ל- 100 שנים, בחוזה חכירה שבו לא תהיה תניית שינוי יעוד, וללא אפשרות לדרוש השבת הקרקע במידה ויהיה שינוי ייעוד בתקופת החכירה השנייה (ובל נשכח שמטרת החכירה מלכתחילה הייתה חקלאית בלבד ולא למטרות אחרות). בעניין זה נקבע מפורשות בפס"ד מהדרין: "מן המפורסמות, כי אין רשות ציבורית יכולה להגביל את סמכותה וכוחה בהתחייבות חוזית, באופן השולל ממנה את שיקול-דעתה בתחומים למענם הוענקה לה הסמכות, ולכל התחייבות כזו אין תוקף" (סעיף נ' בפסה"ד, והאסמכתאות שם).

1. אין גם ממש בטענת התובעים בסיכומי התשובה מטעמם, שהנתבעת זנחה טיעוניה שההבטחה ניתנה בחוסר סמכות בהיותה סותרת את החלטה 1. עיון בסיכומי הנתבעת מעלה כי המינהל שב וטען שההבטחה שניתנה מנוגדת למדיניות מועצת מקרקעי ישראל וכי היה צריך לבוא עליה אישור המועצה (ראו למשל: סעיפים 1, 3, 24, 27 בסיכומי הנתבעת). המינהל אף שב והפנה בסיכומיו למכתביו של קרישפין בהם נכתבו הדברים תוך הפניה ספציפית לסעיף א(10) בהחלטה 1 (ס' 19, 21).
2. איני מקבל את טענת המינהל בסיכומיו כי יש צורך באישור מועצת מקרקעי ישראל להבטחה, לאור סעיף 5(ב) בחוק נכסי המדינה. סעיף זה קובע כי "הממשלה לא תהא רשאית למכור מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל, שאינם קרקע עירונית וששטחם עולה על 100 דונם, להעביר את הבעלות בהם בדרך אחרת, להשכירם או להחכירם, אלא באישור מועצת מקרקעי ישראל". אצלנו מדובר בחידוש של חוזי החכירה ולא בהתקשרויות חדשות, ועל כן בכל הנוגע לחוזי רשות הפיתוח, חוזי קפלן, וחוזה גן הירקון, בהם נקבע בחוזה החכירה המקורי כי ליכין חקל האופציה להארכת תקופת החכירה ב- 49 שנה נוספות, ואלו הם למעשה החוזים שבמרכז המחלוקת בענייננו, סעיף זה אינו חל לגביהם.

עם זאת, ככל שמדובר בחוזים בהם לא הייתה ליכין חקל זכות להארכת תקופת החכירה, ושטחם עולה על 100 דונם, יש צורך באישור המועצה כאמור בסעיף 5(ב) שלעיל לגבי הארכת החכירה לתקופת חכירה נוספת. לאור העובדה שהמועצה אישרה את הארכת כל חוזי החכירה של יכין חקל לתקופה נוספת בהחלטה 1046, איני נדרש לדון בעניין זה בטענות התובעים להרחבת חזית.

1. לא מצאתי מקום לטענת התובעים כי מעדותו של קרישפין עלה שבמקרים מסוימים אישר המינהל הסדרים שהיו בניגוד להחלטות המועצה. גם אם אושרו על ידי המינהל הסדרים מסוימים כנטען, הם אינם קשורים לענייננו ואין ביכולתם להכשיר את ההבטחה אצלנו שניתנה בחריגה מסמכות.
2. לאור האמור, גם אם הינו רואים בהבטחותיהם של מר שרון ומר ורדי להאריך את חוזי החכירה של יכין חקל באותם תנאים כהבטחה שילטונית מלאה (וקבענו שאין הדברים כן), אזי ההבטחה ניתנה בניגוד להחלטה 1, ללא קבלת אישור המועצה, ועל כן ללא סמכות, ואין לאוכפה.

סמכות נחזית והשתק

1. התובעים טוענים לסמכות נחזית. לטענתם, כאשר ההתחייבות ניתנה שלא בסמכות אך למקבל ההתחייבות לא היה יסוד להניח כי נציג הרשות פועל בחוסר סמכות חוסר הסמכות כשלעצמו לא יפגום בהתחייבות, הן מכח דוקטרינת הסמכות הנחזית, הן מכח סעיף 31 בחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, החל גם על חוזי רשות.
2. לטענת התובעים, גם אם נפל פגם בסמכות נותן ההבטחה ליתן את ההבטחה בהיעדר אישור המועצה, יש לקיים את ההתחייבות בנסיבות העניין, מהנימוקים שלהלן:
3. מר שמעון הסתמך על ההתחייבות בעל פה שנתן שרון בעת שהתקשר בהסכמים לרכישת יכין חקל, והסתמך על ההתחייבות שבכתב שנתן ורדי בעת ששילם את התמורה בגין מניות יכין חקל ולקח על עצמו באופן אישי את חובותיה בסך עשרות מיליוני דולרים.
4. ההתחייבות ניתנה לתכלית ראויה, שכן היא נועדה להציל את יכין חקל מהליכי פירוק ולמנוע סגירת מפעלים ופיטורי עובדים רבים.
5. כל שביקש שמעון וכל שהובטח לו הוא שהנכס שהוא רוכש - חוזי החכירה של יכין חקל, יישארו כפי שהם. כפי שעולה מטיוטת הצעת החלטה של המינהל (ת/9), המינהל גילה נכונות ליתן התחייבויות רחבות יותר שעניינן הבטחת זכויות מסוימות במקרה של שינוי יעוד. ורדי העיד שהוא לא ראה פגם בהתחייבות ושאין סיבה להניח שהמועצה לא הייתה מאשרת את ההתחייבות לו הובאה בפניה.
6. לטענת התובעים, לא ניתן כיום ואין זה צודק להתכחש להתחייבות, שנים לאחר שמר שמעון השקיע עשרות מיליוני דולרים בחברה קורסת בהסתמך על ההתחייבות, שעה שכל שביקש וקיבל הוא התחייבות שהנכס שנרכש על ידו יישאר כפי שהוא.
7. התובעים טוענים כי בפס"ד מינהלת ההתנתקות נקבע כי המדינה מושתקת מלחזור בה ממצג של מנהל המינהלת עליו הסתמכו המשיבים ושינו את מצבם לרעה, למרות שמנהל המינהלת כתב שיכול שיידרש אישור ועדה, ולמרות שהוועדה שהייתה מוסמכת לתת את האישור סרבה בסופו של דבר לתתו. לטענת התובעים, הקביעות בפס"ד מינהל ההתנתקות חלות בענייננו מקל וחומר, שכן מי שנתן את ההתחייבות להארכת החוזים באותם תנאים לא ציין כלל שיכול וידרש לכך אישור מועצה, והמועצה גם לא סרבה לתת את האישור.
8. המינהל טוען בתשובה, כי על פי הפסיקה פעולה בחריגה מסמכות אינה יכולה להשתיק את הרשות מלטעון בדיעבד להיעדר הבטחה (ע"א 9073/07 מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ (נבו) (3.5.12), בפסקה 33; רע"א 9728/04 עצמון נ' חיפה כימיקלים בע"מ, פ"ד נט(3) 760, 767-766 (2005), ע"א 941/05 אגודת הכורמים הקואופרטיבית של יקבי ראשון לציון וזכרון יעקב בע"מ נ' חברת הכרם בע"מ, פ"ד סא(3) 350,, 378-376 (2006)). כמו כן, לא הוכחה סמכות נחזית של מאן דהוא מהמינהל.
9. לטענת המינהל, התביעה נגועה בחוסר תום לב. התובעים ידעו כי אין נפקות משפטית לאמירה של מר שרון, שגם לא הוכחה. עו"ד ויסגלס לא יעץ לשמעון לפנות לויתקון, על אף שהיה מקורב מאוד לשרון ולמרות שידע שלא די בהבטחות בעל פה. לאחר שנים לחץ עו"ד ויסגלס על מר ורדי להוציא מכתבים בעניינים בהם ורדי כלל לא היה מעורב. עו"ד ויסגלס ידע בזמן אמת על התנגדותם של היועץ המשפטי של המינהל אבישי ספיר ושל קרישפין להארכת החוזים באותם תנאים, והודה בחקירתו ששמעון היה מודע לכך במעמד כריתת ההסכם לרכישת יכין חקל. כן אישר שהעסקה בוצעה בלי שהיה לשמעון אישור להארכת החוזים באותם תנאים.
10. המינהל טוען, כי לא הוכחה בענייננו כל הסתמכות. הוכח שמכתביו של מר ורדי לא גרמו להקדמת פרעון ההלוואות, ולא היתה כל הסתמכות עליהם. בעדותו של דוד ספיר התגלו סתירות בעניין זה והוא העלה טענות עובדתיות כבושות שלא נזכרו בכתב התביעה. דוד ספיר הודה שמכתבי ורדי לא היו הסיבה לפרעון המוקדם אלא כדאיות הקדמתן. לא הומצאה בדיקת הכדאיות הכלכלית של הקמת פרעון ההלוואות, על אף שדוד ספיר העיד שאולי ראה אותה ואולי היא קיימת בלונדון.
11. המינהל טוען עוד, כי התובעים לא הביאו חוות דעת שמכמתת את שווי ההבטחה שניתנה לשמעון או שמצדיקה את הרכישה רק בהינתן ההבטחה. התובעים נמנעו מלגלות מסמכים מהותיים רבים ובכללם עבודת ניתוח של כל חוזי יכין חקל שנעשתה לצורך הרכישה, הערכות שווי שעליהן התבססה הרכישה וחוות דעת שמאית שהיתה אצל הבנקים והמוכרים. על פי עדותו של דוד ספיר מדובר במסמכים שהיו קיימים, והדבר פועל לחובתם. כל העדויות בעניין הטענה לחששו של מר שמעון שישונו או יינטלו מיכין חקל זכויות חכירה וירוקנו אותן מתוכן, הן עדויות שמיעה בלבד ובדיעבד. גם לא היה מקום לחשש כזה, שכן בכל מקרה, בלמעלה ממחצית מחוזי החכירה של קבוצת יכין חקל היה קיים סעיף שינוי ייעוד, וביותר מרבע נוסף מהחוזים לא היה כל צפי לשינוי ייעוד.

הכרעה

1. קבענו בפרק 'האם ניתנה הבטחה', שלא הוכח שההבטחה הנטענת ניתנה לשמעון עובר לרכישה. כזכור, העדים שהעידו לא יכלו לומר מהו המועד של מתן ההבטחה. לא ניתן, על כן, לקבוע כי כשחתם שמעון על ההסכם לרכישת יכין חקל בחודש ספטמבר 1991, הוא עשה כן בהסתמך על ההבטחה הנטענת.
2. יוזכר גם, כי על פי עדותו של עו"ד ויסגלס (סעיף ‎70 לעיל), כשרכש מר שמעון את יכין חקל הוא לקח סיכון שההבטחה לא תקוים. לקיחת סיכון שההבטחה לא תקוים משמעה ששמעון לא הסתמך ברכישה על הבטחה. שמעון גם ידע היטב שאין לו אישור בכתב על ההבטחה וגם מסיבה זו קשה להניח שבכל זאת הסתמך עליה. ודאי לא כשיצא מהנחה שהוא מסתכן ברכישה, כפי שהעיד ויסגלס.
3. האם אכן הייתה הסתמכות מצד שמעון על ההבטחה בעת שרכש את יכין חקל, וכאשר הקדים תשלומים ופרע הלוואות כנגד ערבות אישית שניתנה על ידו?

דוד ספיר, היועץ המשפטי של יכין חקל אז, טען בתצהירו כי שמעון שילם להסתדרות ולסוכנות את תמורת הרכישה במלואה ופרע את חובות יכין חקל לבנקים לאור הבטחת ורדי במכתביו מיום 15.9.93 ומיום 31.1.94 – לטענת התובעים, בהסכמי הרכישה התחייבה חב' גנש לשלם לסוכנות ולהסתדרות 2 מיליון דולר לכל אחת, ב- 5 תשלומים שנתיים של 400,000 דולר, שהראשון בהם יבוצע רק ביום 30.4.94. בנוסף נקבע בהסכמים, כי אם חב' גנש לא תשלם את תמורת הרכישה, כולה או חלקה, הסוכנות וההסתדרות יקבלו בחזרה חלק ממניות יכין (עד 13% לכל אחת) [ס' e, f 3). כלומר, לשמעון ניתנה האפשרות בהסכם הרכישה שלא לשלם את תמורת הרכישה ובמקום זאת להשיב חלק קטן מהמניות שנרכשו. רק לאחר ההתחייבות החוזרת של המינהל משנת 1994 ובהסתמך עליה החליט שמעון לשלם את תמורת הרכישה במלואה. לגבי החובות לבנקים – התובעים טוענים כי במסגרת ההסכם עם הבנקים התחייבה חב' גנש להשקיע ביכין חקל 10 מיליון דולר, וחובותיה של יכין חקל אורגנו מחדש והומרו בהלוואות בסך כולל של כ- 50 מיליון דולר. בשלב זה הביטחונות שניתנו כנגד הלוואות אלה הועמדו ע"י יכין חקל בלבד מבלי ששמעון עצמו נדרש לערוב להם או להבטיחם. לאחר ההתחייבות החוזרת של המינהל במכתב ורדי מ- 31.1.94 נפרעו כל ההלוואות שהועמדו והסתכמו ב- 40 מיליון דולר, באמצעות הלוואות חדשות שניטלו מבנק UBP ומבנק דיסקונט כנגד ערבות אישית של שמעון ושיעבוד על פיקדונות אישיים שלו, כלומר רק לאחר ההתחייבות החוזרת של המינהל נטל על עצמו שמעון את חובות יכין (סעיפים 82-80 בתצהיר ספיר ת/4).

1. עדותו של דוד ספיר בעניין פרעון ההלוואה לא הייתה עקבית. דוד ספיר טען בעדותו כי כשהמסמך של ורדי הגיע לשמעון בתחילת פברואר 1994, שמעון קרא לו ואמר שקיבל בכתב את ההתחייבויות שמסרו לו בעת רכישת החברה שעליהם התבסס, ועכשיו הוא יכול להתחיל בתהליך המשמעותי של הבראת החברה, כיוון שיש לו את החוזים עד סוף התקופה ולעוד 49 שנים (עמ' 122, שו' 27-22). בעקבות זאת, לאור הנחיית שמעון, ניסח דוד ספיר עם עו"ד חנינה ברנדס את המכתב לבנקים שיצא בתאריך 10.2.94. דוד ספיר אמר כי המחלקה הכלכלית של יכין חקל ערכה בדיקה כלכלית לגבי כדאיות הקדמת פרעון ההלוואה. עם זאת, בהמשך דבריו העיד ספיר דברים שונים, באומרו כי הבדיקה וכדאיות הקדמת ההלוואה לא הייתה קשורה להבטחה של ורדי (עמ' 124, שו' 25 – עמ' 126, שו' 15). מייד לאחר מכן שינה ספיר שוב את גרסתו וטען כי הגם שהייתה כדאיות כלכלית בכל מקרה להקדים את ההלוואה, הקדמת הפרעון כן הייתה קשורה למכתב של ורדי. דוד ספיר ניסה ליישב הדברים בכך שאמר כי לקיחת ההתחייבות האישית על ידי שמעון כערב לחובות החברה נעשתה רק אחרי ששמעון קיבל את מכתב ורדי, ואלמלא ההתחייבות של ורדי לא היה מבוצע כל המהלך של הקדמת פרעון ההלוואה, כי אי אפשר היה לפרוע את ההלוואה ללא פקדונות וערבויות אישיות שנתן מר שמעון (עמ' 126, שו' 16 – עמ' 128, שו' 6).

ספיר אמר בעדותו, אפוא, דברים שונים שלא תמיד עלו בקנה אחד, ועדותו לא הייתה משכנעת.

1. זאת ועוד, ממסמך שהגיע למינהל מיכין חקל בחודש ינואר 95 (נספח 13 בתצהיר שמרון), עולה כי הסיבה לפרעון ההלוואות לבנקים הייתה שבניגוד להסכם עמם, הבנקים עיכבו כספים שהיו אמורים להיות מוזרמים על ידם ליכין חקל לצרכי השקעות והון חוזר, דבר שגרם ליכין חקל לפגר בתשלום לפרדסנים וספקים וכתוצאה מכך נאלצה יכין חקל לסגור בתי אריזה ולפטר עובדים רבים.

שמרון אמר בחקירתו שהוא לא כתב את המסמך, אך הוא מעריך שגורמים ביכין חקל כתבו אותו לאור העובדה שבראש המכתב כתוב בחותמת הפקס 'יכין management'. ויצויין כי המסמך לא הובא על ידי התובעים אלא נמצא על ידי הפרקליטות בגנזך המדינה באחד התיקים שמתייחסים ליכין חקל (עמ' 232, שו' 30-15).

1. התובעים לא הוכיחו, אפוא, ברמת ההוכחה הנדרשת, כי הקדמת התשלומים ופרעון ההלוואות נעשתה רק בשל ובהסתמך על מכתביו של מר ורדי, כטענתם.
2. עוד בנוסף, דוד ספיר אמר בעדותו ששמעון העסיק לצורך עסקת הרכישה של יכין חקל צוות גדול של אנשים, ביניהם מהבכירים במשק, שבדקו עבורו את רכישת יכין חקל ואת שוויה. תהליך הבדיקה לקח זמן רב, נעשתה בדיקה מקיפה, ויתכן שאף קיימת חוות דעת כתובה בעניין שנמצאת בלונדון (עמ' 98, שו' 28-22; עמ' 110, שו' 13-10). הייתה גם הערכת שווי של המוכרים שכנראה הוצגה בפני מר שמעון (עמ' 106, שו' 26-12) אך הוא לא מצא ביכין חקל שומה כזאת (עמ' 11, שו' 19-1). מר שמעון היה אפוא מלווה במסגרת עסקת הרכישה של יכין חקל בעורכי דין ובצוות רב משתתפים. חזקה, על כן, שנציגיו ידעו, ולמצער היה עליהם לדעת, על קיומה של החלטה 1 שהייתה קיימת זמן רב לפני העסקה, ומיהו הגורם המוסמך ליתן התחייבות להאריך את חוזי החכירה של יכין חקל באותם תנאים. עו"ד ויסגלס גם אמר בעדותו שהוא ידע באותו זמן שההבטחה אינה מקובלת על היועץ המשפטי של המינהל מר אבישי ספיר וגם אמר זאת לשמעון (פרוט', עמ' 14, שו' 31-28, עמ' 15, שו' 11-9; עמ' 20, שו' 20-17; עמ' 22, שו' 23-10). (השוו : בג"צ 714/06 שנזכר לעיל).
3. יתרה מכך, קיומה של הסתמכות גם לא הוכח בקשר לעניין שינוי הייעוד. כבר אמרנו כי ההבטחה לשמעון הייתה כללית ביותר. עדי התובעים אישרו בחקירותיהם ששמעון לא חשב כלל על נושא שינוי הייעוד. מה שעניין אותו היה חידוש חוזי החכירה כדי שיוכל לעסוק בחקלאות. כך גם העיד ורדי, ששרון דיבר על הנושא באופן כללי ביותר בלי להיכנס לפרטים ובלי להזכיר את עניין שינוי הייעוד, למרות שנושא זה עלה ביניהם באופן כללי בשיחות אחרות בהקשר להחלטה 533 שאושרה בחודש מאי 1992.

בניגוד לעדותו של מר ורדי, טען דוד ספיר כי קיומו של סעיף שינוי ייעוד עניין את מר שמעון "כי זה היה המקור שממנו אפשר היה להיפרע ולהחזיר את החובות לבנקים". לדבריו, הטעם לכך ששמעון ביקש שהחוזים יישארו באותם תנאים היה שהוא רצה שאלה יהיו החוזים מהם יוכל להיפרע לצורך החובות (עמ' 112, שו' 11 – עמ' 113, שו' 5; עמ' 118, שו' 25 – עמ' 119, שו' 6). ואולם, כאמור, מעדותו של ורדי עלתה תמונה שונה. ורדי אמר בחקירתו שהוא שאל בשלב מסוים את עו"ד ויסגלס מדוע לא הגישה יכין חקל בקשה לפי החלטה 533 שהייתה בתוקף באותה עת שלא הבחינה בין חוזים שיש בהם סעיף שינוי ייעוד וחוזים שאין בהם סעיף שינוי ייעוד, ועו"ד ויסגלס השיב לו שהם לא יכולים. ורדי הוסיף ששמעון התפאר בפניו שעשה שִנטוע יקר מאוד בגן הירקון וייצוא חקלאי ליפן. ורדי אמר כי מר שמעון רכש את יכין חקל "בשביל החקלאות" (עמ' 68, שו' 32-5).

למעשה ההבטחה להאריך את חוזי החכירה של יכין חקל לתקופת חכירה נוספת של 49 שנה, קוימה במסגרת החלטה 1046 שאיחדה את מועדי הפקיעה של חוזי יכין חקל והאריכה אותם לתקופת חכירה נוספת של 49 שנה. גם אם, כפי שהעידו עדי המינהל, מדיניות המינהל הייתה לחדש את החוזים בתום תקופת החכירה אם אלו לא הופרו, נראה ששמעון רצה לוודא שאכן כך יהיה ולכך כיוונו הדברים בשיחותיו עם שרון. טיעון התובעים מקפל סתירה פנימית – אם באמת כוונת שמעון הייתה לנושא שינוי הייעוד, הדברים היו צריכים להופיע בהסכם הרכישה של יכין חקל ובמכתביו של ורדי.

1. לא זו אף זו, במשך תקופה ארוכה עמדת המינהל, כפי שהובעה במכתבי קרישפין וורדי (עד המכתב שכתב בחודש ספטמבר 93), הייתה שמדיניות המינהל היא לחדש את החוזים בהתאם לתנאים שיהיו נהוגים באותה עת ולא באותם תנאים, ושמעון לא היה יכול להסתמך בתום לב על כך שמכתביו של ורדי הם בבחינת הבטחה שלטונית. במכתב מיום 5.4.92 גם כתב קרישפין כי כל הסדר כפוף לאישור הנהלת המינהל ולאישור מועצת מקרקעי ישראל.
2. באשר להפניית התובעים לפס"ד מנהלת ההתנתקות, כבר הסברנו שהנסיבות שם היו שונות מאצלנו.
3. לאור האמור, אני דוחה הטענות לקיומם של סמכות נחזית והשתק.

בטלות יחסית

1. התובעים טוענים, כי בפסיקה נקבע שפגם במעשה המינהלי, לרבות פגם חמור של אי חוקיות וחוסר סמכות, לא יביא בהכרח לבטלות המעשה המינהלי. לטענתם, יש לקיים את ההבטחה להאריך את חוזי החכירה של יכין חקל כפי שהם, גם אם נפל בהם פגם, מכח דוקטרינת הבטלות היחסית.

התובעים טוענים כי יש להפריד בין עצם הקביעה בדבר פגמים במעשה של הרשות לבין התוצאה של אותם פגמים, ובענייננו בנסיבות העניין צודק לעשות כן.

1. לא מצאתי ממש בטענות התובעים כי יש לאכוף את ההבטחה הנטענת בשל דוקטרינת הבטלות היחסית. לא ניתן בענייננו לקיים באופן חלקי חלק ההבטחה הנטענת שעניינו חידוש חוזי החכירה באותם תנאים. לבד מקביעות בעניין מועד ההבטחה, מסוימותה וכוונתה, קבענו כי ההבטחה ניתנה בחריגה מסמכות, ודאי על כן שאין מקום לאכיפתה.
2. איני מקבל, על כן, טענת הבטלות היחסית.

האם קיים צידוק חוקי לביטול ההבטחה

1. השאלה החמישית שהצבנו הייתה - האם אכיפת ההבטחה הינה בלתי צודקת והמינהל יכול להשתחרר ממנה, כפי שטוען המינהל.
2. המינהל טוען כי גם אם הייתה ניתנת בענייננו הבטחה, אכיפתה אינה מוצדקת ואינה מתיישבת עם חובות המינהל כלפי הציבור, שכן הבטחה כזו כובלת את הרשות הציבורית ומנוגדת לצרכי הציבור ולאינטרסים הציבוריים. לטענת המינהל, הוכח מעדויות קרישפין ושמרון כי המדיניות הנוהגת הייתה ועודנה כי הארכת החוזה תהיה על פי נוסח החוזים שיהיה קיים במינהל באותה עת, אלא אם קיימת הוראה מפורשת אחרת בחוזה, ולא בכדי לא השתכללה ההבטחה הנטענת ללא אישור המועצה. המינהל הפנה בעניין זה לפסקי הדין בעניין מהדרין ונורדמן, בהם נקבע שרשות ציבורית אינה יכולה להגביל את סמכותה וכוחה בהתחייבות חוזית באופן השולל את שיקול דעתה, וכי להתחייבות כזו אין תוקף. סמכות המינהל להוסיף תניית שינוי ייעד נובעת מכך שכל תכלית החכירה הייתה חקלאית. המינהל מוסיף, כי בענייננו מכתב אשכול לא הוזכר כלל ברוב החוזים, להבדיל מפסה"ד בעניין מהדרין שם צורף מסמך קפלן לכל החוזים כחלק בלתי נפרד.
3. התובעים טוענים בסיכומי תשובתם, כי כוח השלטון להשתחרר מחוזה קם רק באותן נסיבות בהן קיימים צרכי ציבור חיוניים שאינם מתיישבים עם המשך קיום החוזה או עם תוצאותיו, ואין די בשינוי בעלמא במדיניות הרשות או בטענה סתמית בדבר צורכי ציבור. לטענת התובעים, המינהל לא ניסה להוכיח צורך ציבורי חיוני כלשהו המחייב את הפרת ההתחייבות. המינהל לא טען לאורך כל ההליך לפסול או פגם עקרוני כלשהו באופיה של העסקה שבמסגרתה ניתנה ההתחייבות להאריך את חוזה החכירה של יכין חקל באותם תנאים, ולא טען כי התמורה בה זכתה המדינה כנגד ההבטחה - רכישת יכין חקל והצלתה, הייתה תמורה בלתי הוגנת או מקפחת. מר שמעון קיים את חלקו בעסקה, וגם אם התמורה שהמדינה זכתה לה ניתנה בשנות התשעים, היא אינה יכולה להתנער מההבטחה כעת.

הכרעה

ההיבט הנורמטיבי

1. הנטל להוכיח קיומו של צידוק חוקי לסגת מהבטחה שלטונית, מוטל על הרשות הטוענת זאת (בג"ץ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2) 773, 780 (1993), והאסמכתאות שם).
2. על פי הפסיקה, הרשות רשאית להשתחרר מהבטחתה כאשר קיים לכך "צידוק חוקי". צידוק חוקי מתקיים מקום שמשקלו של האינטרס הציבורי שהרשות תהיה בת חורין למלא את תפקידיה כראוי בהתאם לנסיבות ולצרכים, כמו גם האינטרס לקיים את סמכות הרשות לתקן שגגה או עיוות שנפלו בפעולתה, גובר על אינטרס הפרט והציבור בקיומה של ההבטחה. האיזון נעשה בין האינטרס להגן על צורך ציבורי לאומי בעל חשיבות ועל ערכי יסוד של השיטה, לבין האינטרס הפרטי של טובת היחיד, הדורש קיומה של ההבטחה שניתנה לו, והאינטרס הציבורי שההבטחה תקוים בשל הצורך בהקפדה על יציבות פעולתו של המינהל הציבורי בהיותה אחד התנאים לתקינותם של סדרי המינהל וערובה חשובה לשמירת אמונו של האזרח ברשויות השלטון (בג"צ 6268/00 קיבוץ החותרים אגודה שיתופית חקלאית רשומה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(5) 639, 661-660 (2001), והאסמכתאות שם; בג"צ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ הנ"ל, בעמ' 785; פס"ד זיסר, עמ' 220). בהקשר זה נקבע כי "נקודת האיזון בין אינטרסים מתחרים אלה אינה ניתנת לקביעה על-פי נוסחה כללית מוגדרת מראש. היא צריכה מלאכת איזון מורכבת. היא תלויה במשקלם היחסי של כל אחד מהאינטרסים הללו. אך היא תלויה לא רק במשקלם של האינטרסים הכלליים העקרוניים, שאין לכבול את ידי הרשות, מחד, ושיש לשקוד על אמון הציבור ברשות, מאידך. היא תלויה גם במשקלם הסגולי ובאופיים של העיוות והסטייה של ההבטחה מנורמות מקובלות, ראויות ורצויות, שהצורך להשתחרר מהן גם הוא מאינטרס הציבור, ואף במידת הפגיעה באינטרס ההסתמכות של מקבל ההבטחה, אף אם (כך הפסיקה) לא שינה את מצבו לרעה עקב ההבטחה" (בג"צ 5018/91, בעמ' 785). לגבי השיקול של אינטרס הסתמכות הפרט על ההבטחה ומידת הפגיעה בו ראו גם: בג"צ קלכמן, עמ' 715-713; בג"צ אלחננוב, פסקה 33).

בענייננו

1. לטעמי, גם אם היינו רואים בהבטחה של שרון או של מר ורדי משום הבטחה שלטונית להאריך את חוזי החכירה של יכין חקל באותם תנאים, בנסיבות שבפנינו קיים צידוק חוקי לא לאכוף הבטחה זו ולא לקיימה.
2. כפי שאמרנו, מדיניות המינהל הייתה ועודנה להוסיף לכל חוזי החכירה תניית שינוי ייעוד בעת חידושם, בהתאם לעיקרון שנקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל בהחלטה 1. הבטחה להאריך את חוזי החכירה באותם תנאים סותרת את המדיניות שהתוותה על ידי מועצת מקרקעי ישראל.
3. בבסיסה של המדיניות להוסיף לחוזי החכירה בעת חידושם תניית שינוי ייעוד, עומד רצונה הלגיטימי של המדינה להשיב לידה קרקעות שהוחכרו למטרות חקלאיות ששונה ייעודן, בכפוף לפיצוי החוכר החקלאי, על מנת לוודא ניצולם המיטבי של המקרקעין בהתאם לשיקולים השונים אשר עמדו בפניה באותו זמן.

בפס"ד מהדרין נקבע בעניין זה כי:

"תכלית מרכזית של הגבלת שליטתו של הפרט על הקרקע, ומסירתה באמצעות חוזי חכירה, היתה הבטחת ניצול יעיל שלה, על פי צרכי המשק (שם); וזאת, בשונה מן הבעלות הפרטית, שלגביה היה – והדברים נאמרים מבלי לפגוע – חשש לקיומה של שאיפה לשינוי יעודה של הקרקע – ועליית ערכה עקב כך – אף שלא בקנה אחד עם טובת הציבור ... חשיבותם של צרכי המשק וטובת הכלל כראשונה במעלה, באה לידי ביטוי, למשל, בכך שלפי חוזי החכירה שהיו נהוגים, ככל שהיו משתנות הנסיבות הרלבנטיות, רשאית היתה קק"ל לצמצם את השטח המוחכר; דמי החכירה היו משתנים על פי הערכה מחודשת מעת לעת של שווי הקרקע, כדי שכלל הציבור ירויח מעליית הערך, הנתרמת במידה רבה מפיתוח כללי של כלכלת המדינה ולא רק בעקבות פעלו של החקלאי היחיד; הקרקע הוחכרה לתכלית מסוימת, שאסור היה לשנותה, אלא בהרשאתה המפורשת של קק"ל... ככל שלא נשתנתה תכלית החכירה. אכן, היה באפשרותו של החוכר להאריך את תקופת החכירה לארבעים ותשע שנים נוספות, שכן בנתון לכל האמור, ביקשה קק"ל להעניק לחוכר ולמשפחתו, ככל האפשר, תחושה של יציבות שתצדיק את השקעתו בקרקע." (פסקה מ"ז, עמ' 29).

בהמשך פס"ד מהדרין נאמר:

"בנהלו את מקרקעי המדינה משמש המינהל איפוא כנאמן הציבור, ועליו לפעול בהתאם לאינטרס הציבור כולו. אינטרס זה בא לידי ביטוי
באיזון ראוי בין השיקולים הלאומיים הרבים, לרבות שיקולים תקציביים-כלכליים והיבטים של יעילות ותועלת שהמדינה מחויבת בהם כלפי אזרחיה, כמו גם מטרות חברתיות (קמינצקי, בעמ' 512; ברק-ארז, בעמ' 632). נקודת האיזון משתנה, מסתמא, עם חלוף העתים. משאין ניתן ברגיל להגדיל את מצאי המקרקעין של המדינה (למעט אולי ייבוש רצועות ים), ועם הופעתם של צרכים חדשים, הנה כדי שיהא באפשרות המדינה לממש את המטרות הטמונות ביסוד סמכותה ואת המדיניות הקרקעית שתיטיב ביותר עם כלל הציבור, מן ההכרח הוא שלמינהל (ולרשות הפיתוח לפניו), תהא אפשרות להשפיע על דרכי הניצול של המקרקעין. חיונית יכולת זו לפעול לגבי זמינותם של המקרקעין לשימושים השונים, בהתאם לצרכים המשתנים (ראו עניין שיח חדש, בעמ' 54-53; יהושע ויסמן "הפרטה מוסוית של מקרקעי ישראל" עיוני משפט כא(3) 525, 530 (1998); קמינצקי, בעמ' 563). בהקשר זה כתב פרופ' ויסמן, כי "מכיון שלא ניתן לצפות מראש את כל תהפוכות הזמן, ראוי כי בניסוח הסכמי חכירה לתקופה ממושכת ישתמשו הצדדים בתניות גמישות העשויות לאפשר התאמה של ההסכם לשינויים שצופן העתיד" (ויסמן החזקה ושימוש, בעמ' 323). דברים אלה תואמים כמובן את ההיגיון ואת השכל הישר. לא למותר להוסיף, כי המדיניות צריך שתבטא צדק חלוקתי, כעולה בעליל מעניין שיח חדש." (פסקה מ"ז, עמ' 31).

וכן, ובעיקר:

"אין ולא היתה הצדקה להמשיך ולהאריך את חוזי החכירה ככתבם וכלשונם, ולאיין את חלון ההזדמנויות הצר שניתן למינהל, אחת לארבעים ותשע שנים, לשם הערכה מחודשת של המצב ולהתאמת חוזי החכירה השונים למציאות משתנה. נזכור כי כבר משנת 1965 נעשית החכרת קרקעות למטרות חקלאיות רק בכפוף לתניית שינוי יעוד בחוזה החכירה. אין לראות בכך חידוש שמשמעו כי בכל מה שקדם אין ניתן להכניס תניה של שינוי יעוד – אלא שבמבט צופה פני עתיד להארכת חכירה, אין מניעה להוסיף התניה." (פסקה מ"ח, עמ' 32).

1. ההבטחה להאריך את חוזי החכירה של יכין חקל באותם תנאים כובלת את המדינה בהתחייבות להחכיר ליכין חקל את הקרקעות החקלאיות שהוחכרו לה לתקופה כוללת של 98 שנה, גם אם למשק הישראלי לא תהיה עוד תועלת מהמטעים הנטועים עליהם או חלקם. כבר הזכרנו בסעיף ‎150 שלעיל, כי בפס"ד מהדרין נקבע שאין תוקף להתחייבות המגבילה את סמכותה וכוחה של רשות ציבורית השוללת ממנה את שיקול דעתה בתחומים למענם הוענקה לה הסמכות.
2. נוכח כל האמור, האינטרס הציבורי שבמתן אפשרות למדינה להשתחרר מההבטחה השוללת ממנה את האפשרות להוסיף לחוזי החכירה סעיף שינוי ייעוד בעת חידושם, הוא רב. בפרט שעה שלהתחייבות כזו משמעות ציבורית רחבה בהיות קרקעות המדינה משאב ציבורי בעל חשיבות עליונה, וכן לאור העובדה שעסקינן בהבטחה הנוגעת לקרקעות הנמצאות במרכז הארץ, ובשטח עצום של כ- 12,800 דונם.
3. לכל המקובץ יש להוסיף כי אכיפת ההבטחה אף פוגעת בשוויון שכן היא מפלה לטובה את יכין חקל ומעמידה אותה במצב טוב משל חוכרים חקלאיים אחרים אשר חוזי החכירה שלהם לא כללו תניית שינוי ייעוד, ואף על פי כן היא הוספה בעת חידושם. על פי הפסיקה, אפליה הכרוכה בהבטחה נטענת מהווה צידוק מספיק כדי לשנות את ההבטחה או לבטלה (ע"א 6620/93 עיריית רמת-גן נ' גולומב, פ"ד נא(2) 363, 375-374 (1997).

באכיפת ההבטחה יש משום הענקת יחס לא שוויוני לשמעון גם לעומת גורמים אחרים שהתעניינו ברכישת יכין חקל, כפי שהעיד מר קרישפין, כי למתעניינים האחרים ברכישה הובהר מפורשות כי חוזי החכירה של יכין חקל יחודשו בהתאם לתנאים שיהיו נוהגים במינהל בעת חידושם.

ראו בעניין זה גם בג"צ קיבוץ החותרים הנ"ל, שם נקבע כי: "לאור חשיבותו של משאב החול האוזל, לאור חובת הנאמנות של המדינה המופקדת על משאבי המדינה לטובת כל תושביה ולאור חובתה לנהוג בהגינות ובשוויון, יש צידוק חוקי לשינוי המדיניות ולהשתחררות מהבטחה גם אם הייתה כזו " (עמ' 661-660).

1. במאמרו "הבטחה מינהלית לציבור", כותב המלומד יואב דותן כי הנטייה הכללית של בתי משפט, במקרים בהם הבטחה מנהלית ניתנה תוך חריגה ממדיניותה הכללית של הרשות המנהלית באותו עניין, הייתה לשלול את האפשרות לאכוף הבטחות מנהליות שחרגו מהנחיות הרשות או עמדו בניגוד לעקרון השוויון. לדעתו, העובדה שההבטחה חרגה ממדיניות אינה צריכה אמנם להיות שיקול קונקלוסיבי בעניין זה, אבל על הרשות ובית המשפט צריכים לשקול את כל הנסיבות והשיקולים הרלוונטיים לאותו מקרה קונקרטי, והוא מסכם: "אין ספק כי ראוי לנהוג משנה זהירות קודם שמגיעים לתוצאה כזו בעת הפעלת הסמכות המינהלית; משום שאחרת, עשוי השימוש בכלי הלא-פורמלי של ההבטחה המנהלית לשמש בסיס לפגיעה לא-רצויה בעקרון השוויון" (יואב דותן "הבטחה מינהלית לציבור" משפט וממשל ה' (תש"ס) 465, עמ' 493-491).
2. איני סבור כי משקל האינטרס בקיום ההבטחה למר שמעון עולה על האינטרס שבהשתחררות מההבטחה. נחזור בהקשר זה על מה שכבר אמרנו בהקשרים אחרים: ההבטחה הנטענת ניתנה באופן כללי, ללא התייחסות לתנאים ספציפיים ולא לנושא תניית שינוי הייעוד ספציפית, ומבלי להכירם כלל. שרון לא דן בנושא עם מר ורדי, שמצדו רק ראה עצמו מחויב למה שאמר לו שרון ולא ניהל על הנושא משא ומתן באופן עצמאי. כאמור, שמעון היה מלווה בטובי עורכי הדין והיה עליו לדעת על כך שההבטחה עומדת בסתירה למדיניות המינהל בעניין זה וכי יש צורך לקבל לכך את אישורה של מועצת מקרקעי ישראל. גם בהיבט ההסתמכות, התובעים לא הוכיחו כי שמעון רכש את יכין חקל בהסתמך על ההבטחה הנטענת, ודאי לא בכל הקשור לנושא תניית שינוי הייעוד. משכך, ולאור כל המכלול, באיזון בין האינטרס הפרטי של מר שמעון והאינטרס הציבורי בקיום ההבטחה, אל מול האינטרס הציבורי שבהשתחררות מההבטחה, האינטרס בהשתחררות מההבטחה גובר.
3. לאור כל האמור, אני סבור כי בנסיבות העניין קיים למדינה צידוק חוקי לחזור בה מן ההבטחה שניתנה.

חוזי רשות הפיתוח

1. בכתב התביעה עתרו התובעים לסעד חלופי לפיו התבקש בית המשפט להצהיר כי על המינהל להאריך את כל חוזי החכירה של קבוצת יכין חקל באותם תנאים לתקופה נוספת של 49 שנה מיום 1.1.2010. בסיכומיהם זנחו התובעים סעד זה לגבי שני סוגי החוזים הראשונים – חוזי קפלן וחוזה גן הירקון, והותירוהו רק לגבי חוזי רשות הפיתוח.
2. התובעים טוענים כי גם אם ההתחייבות שניתנה למר שמעון אינה ניתנת לאכיפה, יש להאריך את חוזי רשות הפיתוח כפי שהם, מאחר שבחוזים אלו נקבע כי תקופת החכירה היא ל- 49 שנים, "בתנאי שבתום תקופת 49 השנים הראשונות תוארך תקופת החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים", להבדיל מיתר חוזי החכירה של יכין חקל בהם נקבע כי "חידוש" החוזה לתקופת חכירה נוספת יהיה בתנאים "שיהיו נהוגים". לטענת התובעים, על פי הפסיקה והספרות הלשון "הארכה", להבדיל מ"חידוש", מלמדת על המשכו של החוזה על כל תנאיו. גם היועצת המשפטית של המינהל חיוותה דעתה כי את חוזי רשות הפיתוח ניתן להאריך כפי שהם (ס' 35 סיפא בחוות דעתה). התובעים טוענים עוד בסיכומי התשובה מטעמם, כי ניתן למצוא תמיכה לפרשנות המוצעת על ידם בפס"ד מהדרין, שם קבע בית המשפט כי אם לא הייתה קיימת בחוזה החכירה תנייה הקובעת כי תקופת החכירה השנייה תהא בתנאים שיהיו נהוגים במינהל "באותה העת", היה ניתן לטעון שתניית שינוי הייעוד אינה מחייבת בין הצדדים, מאחר שאינה נזכרת במכתב קפלן, הזהה למכתב אשכול (סעיפים 6-5 בפסק דינה של הש' ברק-ארז). לכן, לטענתם, לאור העובדה שבחוזי רשות הפיתוח של יכין חקל לא נחתם בין הצדדים שום מסמך נוסף ולא מופיע סעיף שהחידוש יהיה בתנאים שיהיו נהוגים במינהל באותה עת, קיימת בחוזים אלו זכות חכירה ליכין חקל ל- 49 שנים נוספות ללא אפשרות לשינוי תנאי החכירה.
3. התובעים טוענים, במענה לטענת המינהל כי באחד מתיקי חוזי רשות הפיתוח נמצאה "תוספת א'" בה קיים סעיף האומר שחידוש החכירה יהיה בתנאים הנהוגים במינהל במועד החידוש - כי הטענה נטענה לראשונה בתצהיר שמרון ולא הועלתה מעולם על ידי המינהל במסגרת המגעים שנוהלו מולו. בחוות דעת היועצת המשפטית של המינהל וכתב ההגנה טען המינהל שבחוזי רשות הפיתוח לא נקבע מהם התנאים שיחולו בעת החידוש, ומדובר בשינוי חזית. לגופו של עניין, טוענים התובעים, כי שמרון אישר בחקירתו שהתיק המקורי נשרף ואינו קיים עוד, וכל שמצא הוא חוזה אחד מחוזי רשות הפיתוח שסרוק בתיק וירטואלי במחשב, כשבו סרוק גם המסמך תוספת א'. שמרון לא סרק את המסמכים ולא יכול לבחון אם מדובר בשני מסמכים ששודכו זה לזה, ונסיונו ליצור שיוך בין המסמכים הוא עדות סברה. שמרון אישר שהתיק נשרף בשנת 2011, משמע הוא היה קיים בעת שיועמ"ש המינהל כתבה את חוות דעתה ובעת שנכתב כתב ההגנה, אולם איש לא מצא באותה עת את המסמך "תוספת א'". המסמך גם לא נמצא באף אחד מתיקי רשות הפיתוח האחרים שבמינהל ואף לא בתיקים שבידי יכין חקל. כמו כן, המילים "תוספת א'" במסמך נכתבו בכתב יד ואין לדעת מי הוסיף אותן. במסמך גם אין פירוט של גוש וחלקה ולא ניתן לקשור אותו לחוזה רשות הפיתוח כלשהו. כותרת המסמך היא "חוזה חכירה", דבר שאינו מתיישב עם היותו תוספת לחוזה אחר, והוא עוסק באותם עניינים בהם עוסק חוזה רשות הפיתוח, שלא כמקובל כשמדובר בחוזה ובתוספת לו. בתחתית העמוד האחרון של המסמך מופיעות המילים "תוספת א'" ו"רשימה", דבר המעיד על כך שמדובר בחוזה חכירה עצמאי ולא בתוספת לחוזה אחר.
4. המינהל טוען בעניין זה, כי בחוזי רשות הפיתוח בהם לא צוין בגוף החוזה באילו תנאים יחודשו, נקבע בסעיף 4א' כי תנאי החכירה "יהיו התנאים הקבועים בחוזה החכירה הרצוף לחוזה זה כחלק בלתי נפרד ממנו ומסומן כ-'תוספת א'". תוספת זו אותרה בתיק אחד (החוזה והתוספת - נספח 1 לתצהיר שמרון), ונקבע בה כי החידוש יהיה "לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות על אדמות הקרן הקיימת לישראל בע"מ לגבי קרקעות חקלאיות בלתי נטועות המיועדות למטעי הדר..." (סעיף 5 בתוספת א').
5. המינהל מוסיף בעניין זה, כי מקרקעי ישראל הם משאב ציבורי מוגבל השייך לכלל הציבור, ויש להקפיד על ניצולו לטובת כלל הציבור בדרך הטובה ביותר, וראוי כי טובת ההנאה הכלכלית הגלומה בו תתחלק בין הציבור בכללותו ולא תהיה נחלתו של גורם אחד בלבד. לטענת המינהל, כאשר לא ניתן להמשיך לקיים את החוזה בשל כך שנעשה שינוי של ייעוד הקרקע, דינו של החוזה להתבטל בהתאם לדיני החוזים, תוך מתן פיצוי על השווי של הקרקע בייעוד חקלאי והשקעות. המינהל טוען כי אין להאריך את חוזי רשות הפיתוח באותם תנאים כפי שהם גם לפי פס"ד מהדרין שבו נפסק כי יש להעניק למינהל את הגמישות הנדרשת בעת חידוש החוזים ולהתאימם לצרכי התקופה.

הכרעה

1. כפי שתואר בפרק "רקע עובדתי" בתחילת פסק הדין, קיימים שלושה סוגים של חוזים המקנים ליכין חקל אפשרות לחידוש החכירה לתקופה נוספת:
2. חוזי רשות הפיתוח מקנים לקבוצת יכין זכות חכירה לתקופה של 49 שנים ולתקופת חכירה נוספת של 49 שנים. בחוזים אלה לא מצוין מהם התנאים שיהיו נהוגים בתקופת החכירה הנוספת.

כותרתם של חוזי רשות הפיתוח היא: "חוזה", ונקבע בהם, בין היתר, כדלקמן:

"הואיל והחברה [יכין חקל-א.מ.] קשורה עם הרשות [רשות הפיתוח-א.מ.] בחוזה בדבר עבוד פרדסים מסויימים ע"י החברה (להלן "חוזה עבוד");

והואיל והחברה רוצה לרכוש לעצמה זכויות לגבי הפרדסים המתוארים להלן בחוזה זה, והרשות הסכימה לכך;

אי לזאת באו הצדדים לידי הסכם דלקמן:

...

1. הרשות מתחייבת בזה להעביר את הפרדס לחברה והחברה מתחייבת בזה לרכוש את הפרדס מאת הרשות בהתאם לאמור להלן בחוזה זה. העברת ו/או רכישת הפרדס תיעשה ע"י רשום חכירה מאת הרשות לטובת החברה, או לפי פקודתה, לתקופה של 49 שנים, בתנאי שבתום תקופת 49 השנים הראשונות תוארך תקופת החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים. הרשות מתחייבת בזה להעביר ולמסור את הפרדסים הנ"ל לחברה כשהם חפשיים מכל חוב, שעבוד, תביעה או זכות חוקית ובפרט כשהם חופשיים מכל התחייבות או חובת תשלום פיצויים לגבי פועלים, משגיחים או עובדים אחרים שעבדו בפרדסים הנ"ל.
2. א). שני הצדדים מתחייבים בזה לרשום בספרי האחוזה את החכירה האמורה בהקדם האפשרי לאחר גמר כל התשלומים המגיעים לרשות מאת החברה בהתאם לסעיפים 9-7 להלן; תנאי חוזה החכירה יהיו התנאים הקבועים בחוזה החכירה הרצוף לחוזה זה כחלק בלתי נפרד ממנו ומסומן כ"תוספת א'"; תקופת החכירה תתחיל מיום חתימת חוזה זה.

ב) תקופת החכירה תהיה תקופה מוחלטת של 49 שנים (ארבעים ותשע) החל מיום ___ וגמור ביום ____ שתקרא להלן ("תקופת החכירה")".

(הדגשים אינם במקור).

(דוגמת חוזה רשות הפיתוח צורפה כנספח י"ד לתצהיר ספיר - ת/4).

1. חוזי קפלן וחוזה גן הירקון מקנים לקבוצת יכין חקל זכות חכירה לתקופה של 49 שנים ואופציה לתקופת חכירה נוספת של 49 שנים, בה יחולו התנאים "שיהיו נהוגים" בחכירות לגבי קרקעות המיועדות לאותה מטרה.
2. חוזי קפלן מורכבים ממספר מסמכים:
3. הסכם בן שני עמודים בין רשות הפיתוח ובין חברה מקבוצת יכין חקל, בו נקבעו התנאים העיקריים לגבי החכירה, לרבות תקופת החכירה, דמי החכירה ורישומה, שצורפה לו רשימה הכוללת את המקרקעין המוחכרים. בהסכם זה נקבע, בין היתר, כדלקמן:
4. "הרשות מתחייבת להחכיר לחוכר את הקרקע המפורטת ברשימה ובתרשים הרצופים להסכם זה והמהווים חלק בלתי נפרד הימנו..., להלן: "הקרקע", והחוכר מתחייב לחכור מאת הרשות את הקרקע לפי התנאים המפורטים בחוזה החכירה המצורף להסכם זה, להלן "חוזה החכירה".
5. הוסכם בין הצדדים שכל תנאי חוזה החכירה יחייבו את הצדדים כאילו נכללו בהסכם זה.
6. תקופת החכירה היא תקופה מוחלטת של 49 שנה מ- 1.10.1953 וגמר ביום 30.9.2002, להלן: "תקופת החכירה", עם זכות הארכת החכירה לתקופה נוספת של 49 שנה בהתאם לאמור בסעיף 5 של חוזה החכירה".
7. חוזה חכירה בן 19 עמודים שבו מפורטים כל תנאי החכירה. במבוא לחוזה החכירה נכתב כדלקמן:

"הואיל והרשות היא בעלת חלקות אדמה הרשומות בספרי האחוזה והמתוארות בית ביתר פירוט בתוספת א' שאחרי סעיפי החוזה הנוכחי (שתקראנה להלן "הקרקע");

והואיל ושר האוצר של ממשלת ישראל, במכתבו מ- 12.12.1952, שהעתקו מצורף לחוזה זה כחלק בלתי נפרד הימנו, הודיע לחוכר, בין היתר, כי הממשלה תגרום לכך שהרשות תחכיר לחוכר קרקעות לשם נטיעתם, גידולם, החזקתם, עיבודם וניהולם של מטעי פרי הדר וגידולים סבטרופיים אחרים;

והואיל ועל סמך המכתב הנ"ל ביקש החוכר מהרשות להחכיר לו את הקרקע ולהרשות לו להקים עליה בכספו וגם/ או על חשבונו בנינים ולנטוע מטעים;

והואיל והרשות מסכימה להחכיר לחוכר את הקרקע (הקרקע עם הבנינים, המטעים וכל דבר אחר המחובר או שיחובר אליה באופן קבוע ייקראו להלן "הנכסים המוחכרים") לפי התנאים המפורטים להלן;".

ובהמשך נכתב:

"מטרות החכירה

1. הרשות מוסרת לחוכר והחוכר מקבל מהרשות בחכירה את הנכסים המוחכרים המתוארים בפרוטרוט ברשימה שאחרי סעיפי החוזה הנוכחי למטרת נטיעתם, גידולם, החזקתם, עיבודם וניהולם של מטעי פרי הדר וגידולים סובטרופיים, בתנאי מפורש שאסור יהיה לחוכר להשתמש בנכסים המוחכרים למטרה אחרת כל שהיא...

...

תקופת החכירה

1. תקופת החכירה תהיה תקופת מוחלטת של 49 (ארבעים ותשע) שנים החל מיום ___ וגמור ביום ____ (שתקרא להלן "תקופת החכירה").
2. בתום תקופת החכירה של 49 (ארבעים ותשע) שנים לפי החוזה הנוכחי, תהיה לחוכר הזכות לחדש את החכירה לתקופה נוספת של 49 (ארבעים ותשע) שנים לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות על אדמות הקרן הקיימת לישראל לגבי קרקעות המיועדות למטעי הדר ולגידולים סובטרופיים, אם החוכר יבקש זאת מהרשות בכתב לפחות 6 חודשים לפני גמר תקופת החכירה הראשונה....".

(ההדגשה אינה במקור).

לחוזה החכירה (חוזה קפלן) צורפו גם רשימת המקרקעין המוחכרים (תוספת א'), ומכתב אשכול (תוספת ב').

(דוגמה של חוזה קפלן צורפה כנספח ט"ו לתצהיר ספיר - ת/4).

1. חוזה גן הירקון, שנחתם בשנת 1963, שונה בנוסחו מחוזי קפלן. סעיף 1 בחוזה גן הירקון קובע:

"המחכיר מחכיר בזה לחוכר והחוכר חוכר מהמחכיר את הנכסים המוחכרים למטרת נטיעתם, גידולם, החזקתם, עיבודם וניהולם של מטעי פרי הדר בתנאי מפורש שאסור יהיה לחוכר – כפוף לאמור בסכם זה – להשתמש בנכסים המוחכרים למטרה אחרת כל שהיא".

באשר לתקופת החכירה ותקופת החכירה הנוספת, נקבע בחוזה גן הירקון כדלקמן:

"2. (א) תקופת החכירה תהיה תקופה מוחלטת של 49 שנים (ארבעים ותשע שנים) החל מיום 1.12.1957 וגמור ביום 30.11.2006 (להלן: "תקופת החכירה").

(ב) בתום תקופת החכירה לפי החוזה הנוכחי תהיה לחוכר הזכות לחדש את החכירה לתקופה נמוספת של 49 שנים (ארבעים ותשע שנים) להלן "תקופת החכירה הנוספת" לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות אדמות המחכיר לגבי קרקעות המיועדות למטרה הנזכרת בסעיף 1 דלעיל אם החוכר יבקש זאת בכתב לפחות 6 חודשים לפני גמר תקופת החכירה הראשונה..."

(סעיף 2 בחוזה גן הירקון, נספח ט"ז לתצהיר ספיר - ת/4).

1. בכל החוזים הנ"ל - חוזי רשות הפיתוח, חוזי קפלן וחוזה גן הירקון, אין תניית שינוי ייעוד.

ויוער בהקשר זה, כי טענת התובעים שעל המינהל להאריך את חוזי רשות הפיתוח באותם תנאים נטענה על ידם באופן גורף ולא הצטמצמה לשאלה האם רשאי המינהל להוסיף לחוזים אלו תניית שינוי ייעוד בעת חידושם. עם זאת, מלבד מהחידוש שבהוספת סעיף שינוי הייעוד לא ציינו הצדדים שוני מהותי אחר בין תנאי החכירה אז והיום, והדיון יתייחס לתניית שינוי ייעוד בלבד.

1. בפסק דין מהדרין נסוב הדיון סביב השאלה האם עומדת למינהל האפשרות להוסיף לחוזי החכירה של מהדרין בעת הארכתם סעיף שינוי ייעוד, סעיף שלא היה קיים בחוזים המקוריים, וזאת למרות מסמך קפלן (הזהה בעיקרו למכתב אשכול), שבו נכתב שתהיה לחוכרים זכות להארכת החכירה באותם תנאים, ועל אף העובדה שחוזי החכירה שם כללו הפנייה למסמך קפלן והוא אף צורף כחלק בלתי נפרד מהם. כן נדון היחס בין ההתחייבות שבמסמך קפלן להארכת החוזים באותם תנאים, ובין הסעיף בחוזה החכירה שקבע שחידוש החכירה יהיה בתנאים הנהוגים באותה עת בחוזים מסוג מטעים. בית המשפט העליון קבע כי על אף שמסמך קפלן הוא בבחינת הבטחה שלטונית, ולמרות שמסמך קפלן היה חלק מהמכלול החוזי של חוזים אלו, ניתן להוסיף להם תניית שינוי ייעוד בעת הארכתם.
2. חוזי קפלן אצלנו מקבילים לחוזים נושא פסק דין מהדרין, וזהים למעשה לתוכנם (למעט בעניין זהות כותב המכתב, קפלן בפס"ד מהדרין ואשכול אצלנו). משכך, ברי כי חלה לגבי חוזים אלה אצלנו ההלכה שנקבעה בפס"ד מהדרין, ולפיה עומדת למינהל האפשרות להוסיף לחוזי קפלן תניית שינוי ייעוד בעת הארכתם.

הקביעה שנקבעה בפס"ד מהדרין יפה, מקל וחומר, גם לגבי חוזה גן הירקון, שלא כלל התייחסות למכתב אשכול, שאף לא צורף אליו (ראו בעניין זה: פס"ד הדרי החוף).

לאור האמור, דומה שלא בכדי זנחו התובעים את עתירתם לסעד החלופי להצהיר כי יש להאריך את חוזי החכירה הללו באותם תנאים אף ללא קיומה של הבטחה שלטונית מחייבת כלפי מר שמעון.

1. השאלה שנותרה אפוא לדיון בהקשר זה היא, האם אפשרות המינהל להוסיף תניית שינוי ייעוד קיימת גם לגבי חוזי רשות הפיתוח.
2. מר שמרון כתב בתצהירו כי בחוזי רשות הפיתוח לא נקבע אילו תנאים יחולו בתקופת החכירה הנוספת (ס' 17ב' בתצהיר נ/4). כך גם נכתב בכתב ההגנה מטעם המינהל (ס' 12ג' בכתב ההגנה), בחוות הדעת של יועמ"ש המינהל מיום 23.5.04 (ס' 2.2, 3.3, 34.3, 35), במסמך השלמה ועדכון של יועמ"ש המינהל מיום 26.10.04 (ס' 2.3), ובחוות דעתה של מנהלת מחלקת הבג"צים מיום 11.10.04 (עמ' 5, עמ' 6 ס' 15).
3. חוזי רשות הפיתוח לא כללו, אם כן, הוראה לפיה הארכת החכירה לתקופה נוספת של 49 שנה תהיה בתנאים שיהיו נהוגים במינהל בחכירה לגבי קרקעות חקלאיות, בשונה מחוזי קפלן וחוזה גן הירקון, ומחוזים אחרים של יכין חקל, אשר כללו הוראה כאמור. מנגד, חוזי רשות הפיתוח גם לא קובעים כי התנאים שיחולו בתקופת החכירה הנוספת יהיו התנאים שבתקופת החכירה הראשונה. ניתן לומר כי חוזי רשות הפיתוח שותקים, אפוא, באשר לתנאי החכירה שיחולו בתקופת החכירה הנוספת.
4. בסעיף 4(א) בחוזה רשות הפיתוח נקבע כי: "תנאי חוזה החכירה יהיו התנאים הקבועים בחוזה החכירה הרצוף לחוזה זה כחלק בלתי נפרד ממנו ומסומן כ"תוספת א'". שמרון צרף לתצהירו חוזה מיום 31.12.54 בין רשות הפיתוח ובין יכין חקל המתייחס לפרדס 604 (נספח 1 לתצהיר נ/4), שנוסחו זהה לנוסח חוזה שנחתם בין הצדדים באותו תאריך ומתייחס לפרדס 501 (נספח י"ד לתצהיר ספיר ת/2). לחוזה שצורף על ידי שמרון בנספח 1 לתצהירו, צורף גם חוזה חכירה שעליו כתוב בכתב יד "תוספת א'", עליו לא צוין כל פרט זיהוי ספציפי כמו זהות החוכר, גוש וחלקה, מספר פרדס וכו', והחוזה הוא "בלאנקו" (להלן: "התוספת"). בסעיף 5 בתוספת נקבע כי בתום תקופת החכירה של 49 שנים תהיה לחוכר הזכות לחדש את החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות על אדמות הקק"ל לגבי קרקעות חקלאיות בלתי נטועות המיועדות למטעי הדר, אם יבקש זאת מפורשות בכתב לפחות 6 חודשים לפני גמר תקופת החכירה הראשונה.
5. בעניין המסמך "תוספת א'", מר שמרון הסביר בחקירתו כי תיקי המינהל נסרקו בשנות ה- 2000 למערכת הדמיה. התיקים המקוריים הועברו לארכיבים וחלק מהם לא ניתנים לאיתור בעקבות שריפה ושיטפון שארעו בארכיבים (עמ' 223, שו' 27-11). מר שמרון הבהיר בחקירתו כי כשאמר בתצהירו שעיין בתיק בו נמצאה התוספת כוונתו הייתה לתיק הסרוק הממוחשב שאליו נסרקים כל התיקים, ולא בתיק הפיזי עצמו שבארכיב של המינהל, שלפי אישור הארכיב נשרף בשנת 2011 (עמ' 222, שו' 27-2, עמ' 224, שו' 7-6). מר שמרון אמר כי המסמכים היו באותו תיק ונסרקו לאותו תיק (עמ' 225, שו' 5), אולם אישר כי על גבי התוספת לא מופיע גוש וחלקה ולא חתימות, והוא לא יודע מי הוסיף את הכיתוב בכתב יד "תוספת א". מר שמרון הודה שהוא לא יכול לאשר שכאשר נחתם חוזה החכירה בשנת 1954 זו אכן התוספת שצורפה אליו, אלא רק ששני המסמכים נמצאים בתיק המינהל האלקטרוני תחת אותו מספר תיק יחד עם עוד עשרות מסמכים אחרים (עמ' 225, שו' 19 – עמ' 226, שו' 10). בחקירתו החוזרת אמר מר שמרון כי חוזה החכירה של הדרי החוף, שנדון בבית המשפט המחוזי והעליון, היה חוזה משנת 1955 הזהה לחלוטין לחוזי רשות הפיתוח, וגם שם מילאו בכתב יד את פרטי הגוש והחלקה, הדונמים והתשלום וכי הטופס הסטנדרטי שם זהה לחלוטין לזה שצורף לתצהירו כאן (עמ' 235, שו' 20-10).
6. המינהל לא טען בשום שלב כי לחוזי רשות הפיתוח צורף חוזה בו נקבע כי חידוש החכירה יהיה בתנאים הנהוגים במינהל באותה עת. טענה מסוג זה הינה טענה עובדתית, שהיה על המינהל להעלותה בכתב הגנתו. גם בתצהירו של שמרון לא הועלתה למעשה הטענה (בניגוד לנטען על ידי ב"כ התובעים בסיכומים), והתוספת רק צורפה יחד עם חוזה רשות הפיתוח לנספח 1.

לו היה המינהל טוען טענה זו מלכתחילה וכפי שהיה צריך לעשות, והיה מוכיח כי התוספת אכן צורפה לחוזה רשות הפיתוח שבנספח 1 לתצהיר שמרון, אפשר שניתן היה להניח שחוזי רשות הפיתוח היו זהים ונחתמו באותו פרק זמן, ויתכן שהיה די בכך כדי להביא לקביעה שהתוספת צורפה לחוזי רשות הפיתוח. אם כך היה, היה בקביעה שכזו להוביל לתוצאה ברורה, לאור ההלכה שנקבעה בפס"ד מהדרין, כי המינהל רשאי להוסיף לחוזי החכירה תניית שינוי ייעוד בעת חידוש החוזים לתקופת חכירה נוספת.

1. מאחר שהטענה לא הועלתה על ידי המינהל בכתב הגנתו, ולאור עדותו של מר שמרון שלא יכול היה לקשור באופן כלשהו בין התוספת וחוזה החכירה הספציפי שצורפו כנספח 1 לתצהירו, מלבד העובדה ששניהם נסרקו תחת אותו תיק אלקטרוני במינהל, אין די בכך לצורך ראיה שהמסמך "תוספת א'" אכן צורף במקור לחוזה זה. לפי עדותו של מר שמרון התוספת נמצאה בתיק אחד של חוזה רשות הפיתוח, שעה שמדובר ב- 18 חוזי רשות הפיתוח. על כך יש להוסיף שמר ספיר אמר בחקירתו שהוא לא מכיר את התוספת וכי באף אחד מהתיקים של יכין חקל לא מצויה תוספת כזו (עמ' 87, שו' 17-13).
2. האם יש לפרש את שתיקת חוזי רשות הפיתוח בקשר לתנאים שיחולו בעת הארכת חוזה החכירה לתקופת חכירה נוספת, כי יש להאריך חוזים אלו באותם תנאים של החוזה המקורי, כפי שטוענים התובעים, ללא יכולת להוסיף להם תניית שינוי ייעוד בעת חידושם? אני סבור כי התשובה לשאלה זו שלילית. מדובר בשאלה של פרשנות, ומשאין בלשון החוזה כדי להכריע בעניין, יש לפנות אל אומד דעת הצדדים כעולה מתוך החוזה ומנסיבות העניין.
3. התובעים נשענים על כך שבחוזי רשות הפיתוח נכתב כי ליכין חקל הזכות ל"הארכת" החכירה לתקופה נוספת, להבדיל מ"חידושה". התובעים הפנו בעניין זה לפסק הדין בע"א 8729/07 אירומנטל בע"מ נ' קרן קיימת לישראל (נבו) (12.11.09) (להלן: "פס"ד אירומנטל"), בו ציין כב' השופט עמית כי "יש להבחין בין הארכת החכירה (extension),לבין חידוש חכירה (renewal). הארכת חכירה משמעה המשך של השכירות המקורית, וחידוש חכירה משמעו התקשרות בשכירות חדשה" (ס' 21 בפסה"ד).
4. פס"ד אירומנטל, כמו גם שאר פסקי הדין אליהם הפנו התובעים בעניין זה, ניתנו לפני שניתן פס"ד מהדרין. בפס"ד מהדרין, המאוחר יותר, קבע כב' השופט רובינשטיין את העקרונות לאורם יש לפרש את סמכות המינהל להוסיף תניית שינוי ייעוד בעת חידוש חוזי חכירה חקלאיים לתקופה נוספת. לכן, יש ללכת בענייננו לפי פס"ד מהדרין.

כמו כן, פס"ד אירומנטל דן רק בשאלת זכותו של החוכר להארכת החוזה, ולא בתנאים שיחולו בתקופת החכירה הנוספת. בנוסף, דובר שם בחכירה עירונית למטרות תעשייה, הקרובה לחכירה עירונית למגורים, ולא בקרקע חקלאית כמו אצלנו. הש' עמית ציין שם במפורש כי יש להבחין בין חוזים במגזר החקלאי לסוגיהם לחוזים במגזר העירוני למגורים או לעסקים (שם, בסעיף 22). הש' עמית הדגיש כי על אף העובדה שדובר בחוזה למטרת תעשיה, "עדיין מדובר בחוזה עירוני, המכיר בזכותו של החוכר לדורות לשינוי ייעוד, בכפוף להסכמת המינהל, להבדיל מחוזים במגזר החקלאי, הכוללים הוראה על החזרת הקרקע למינהל עם שינוי הייעוד". הש' עמית הפנה בעניין ההבחנה בין חוכרים עירוניים לחוכרים חקלאיים, לדברים שנאמרו בבג"צ 4736/03 אלון חברה הדלק לישראל בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר ויושב ראש מועצת מקרקעי ישראל (בנבו) (15.6.08): "עקרונות מנחים אלו ביחס לקרקע עירונית, שונים בתכלית מעקרונות ההחכרה של קרקע חקלאית ... על-פי התפיסה הבסיסית המעוגנת בהחלטה מס' 1, זכויותיו בקרקע של חוכר קרקע עירונית "עמידות" יותר בפני שינויים מזכויותיו של החוכר החקלאי (למעט באשר לחלקת מגוריו של החקלאי). הדבר נובע, בין היתר, מהשוני המשמעותי בהיקפי הקרקע המוחכרים, ומשיעור דמי החכירה המשולמים לשני סוגי הקרקעות, ומהאינטרס הציבורי לשמר את המרחבים החקלאיים פתוחים וירוקים לטובת הציבור כולו, ולרווחת הדורות הבאים... (סע' 23 בפס"ד אירומנטל). דברים אלו עולים בקנה אחד עם הקביעות שנקבעו בהמשך בפס"ד מהדרין.

(ההדגשות אינן במקור).

1. מלבד השימוש בחוזה רשות הפיתוח במילה "הארכה" ולא במילה "חידוש", התובעים לא הפנו לכל מקור אחר, בלשון החוזה או בנסיבות החיצוניות לו, המעיד על כך שכוונת הצדדים הייתה, כטענתם, שהתנאים שיהיו נהוגים בתקופת החכירה השניה יהיו זהים לאותם תנאים שהיו בתקופת החכירה הראשונה. יתרה מכך, התובעים לא טענו ולא הוכיחו כי נסיבות עריכת חוזי רשות הפיתוח היו שונות משאר חוזי החכירה של יכין חקל שנחתמו באותה תקופה, או כי הצדדים התייחסו באופן שונה לחוזי רשות הפיתוח ובמובחן משאר חוזי החכירה של יכין חקל, או אף כי כוונתם הייתה לקבוע בחוזי רשות הפיתוח הסדרים שונים מהותית מההסדרים שנקבעו בחוזי קפלן או בחוזה גן הירקון. דוד ספיר כתב בתצהירו כי חוזי קפלן נחתמו בהתאם למכתב אשכול, והתייחס אליהם כמקשה אחת יחד עם שאר חוזי החכירה שחתמה יכין חקל (ס' 37, 38 בתצהיר ת/4). על פי סעיף 12 בחוזה רשות הפיתוח, החכרת הפרדס נעשתה "בתנאי מפורש" שיכין חקל לא תשתמש בפרדס או בקרקע עליו הוא נטוע למטרה אחרת פרט לעיבוד וניצול חקלאי. יכין חקל התחייבה לשמור על הפרדס ולעבדו, ורק בהסכמת רשות הפיתוח הורשתה לשנות את העיבוד ולנצל את הקרקע של הפרדס לעיבוד חקלאי אחר. כן הורשתה יכין חקל להקים בפרדס רק מבני משק הדרושים באופן ישיר לעיבוד הפרדס ובנייני מגורים לשומרי הפרדס.

לאור האמור, איני מקבל את פרשנות התובעים בעניין השימוש במילה "הארכה" ולא "חידוש", ככזו המחייבת שבחוזי רשות הפיתוח יהיו תנאי החכירה שיחולו בתקופת החכירה הנוספת זהים לחלוטין לתנאי החכירה שיחולו בתקופת החכירה הראשונה, שלא כמו בשאר החוזים. נראה כי ההבדל בין החוזים אצלנו מבחינת השימוש במילה "הארכה", ולא במילה "חידוש", היה סמנטי בלבד ולא מהותי והצדדים לא התכוונו בענייננו לייחס שוני מהותי לשימוש במילה זו ולא במילה זו. בהקשר זה יוער כי בהסכם שנכלל בחוזי קפלן, שהוא אותו הסכם נשוא פס"ד מהדרין, נכתב כי לחוכר האופציה ל"הארכת" החכירה, ובחוזה החכירה נכתבה המילה "חידוש" החכירה. עינינו הרואות, כי נעשה שימוש בשתי המילים באותה משמעות, בין זו ובין זו, ולא ייחסו משמעות שונה ואחרת לכל מילה.

1. גם הפרשנות התכליתית של חוזה החכירה, לאור פסק הדין בעניין מהדרין, מובילה לכך שאין לתת לתובעים זכות להארכת חוזי רשות הפיתוח באותם תנאים.

אמרנו כי בפס"ד מהדרין נקבע שלמרות שמסמך קפלן מחייב והוא בבחינת הבטחה שלטונית, הוא חלק ממכלול הסכמים שהתגבשו בין הצדדים לאורך זמן, ולשון המסמכים והנסיבות החיצוניות מלמדות כי מטרתה ותכליתה של החכירה היתה חקלאית גרידא. נקבע, כי מאחר שמלשון המסמכים והנסיבות עולה שהצדדים לא נתנו דעתם בעת חתימת חוזי החכירה לשינוי יעוד עתידי בקרקע המוחכרת, ומשלא ניתן לשחזר את כוונתם האמיתית בנוגע לתנאי חידוש החכירה, נדרשת פרשנות תכליתית של חוזה החכירה, שהוא חוזה רשות.

בפס"ד מהדרין סקר כב' השופט רובינשטיין בהרחבה את הרקע לחתימת חוזי החכירה באותה תקופה של תחילת שנות ה- 50 ואת מכלול השיקולים העומדים בעת פרשנות חוזה הרשות. כך נקבע כי: "אין ולא היתה הצדקה להמשיך ולהאריך את חוזי החכירה ככתבם וכלשונם, ולאיין את חלון ההזדמנויות הצר שניתן למינהל, אחת לארבעים ותשע שנים, לשם הערכה מחודשת של המצב ולהתאמת חוזי החכירה השונים למציאות משתנה. נזכור כי כבר משנת 1965 נעשית החכרת קרקעות למטרות חקלאיות רק בכפוף לתניית שינוי יעוד בחוזה החכירה. אין לראות בכך חידוש שמשמעו כי בכל מה שקדם אין ניתן להכניס תניה של שינוי יעוד – אלא שבמבט צופה פני עתיד להארכת חכירה, אין מניעה להוסיף התניה" (פסקה מ"ח).

ובהמשך: "נוכח התכליות המיוחדות המונחות ביסוד סמכותו של המינהל ככלל וביחס לחוזי חכירה בפרט, לא נוכל להלום פרשנות אשר איננה מאפשרת למינהל להוסיף אל חוזה החכירה תניית שינוי יעוד בפתחה של תקופת החכירה הנוספת כנהוג בחכירות מקבילות" (פסקה מ"ט). קביעות אלו שבו ואומצו גם בפס"ד נורדמן, ובפס"ד הדרי החוף.

1. בפס"ד מהדרין נקבע עוד, כי לא בכדי נקבע בחוזה החכירה שלחוכרים תהיה זכות לחדשו עם תום תקופת החכירה הראשונה, במקום שתוגדר תקופת החכירה מלכתחילה ל- 98 שנים, וכי: "היתרון הטמון בקיומו של משטר מקרקעין המבוסס על חכירה, הוא בהזדמנות שהוא מעניק לרשויות הרלבנטיות לקראת סיומה של תקופת חכירה, וטרם התקשרות לתקופת חכירה נוספת, להעריך מחדש את הצרכים ולהתאים את חוזי החכירה לצרכים הללו".

אמנם בחוזי רשות הפיתוח לא נכלל סעיף הקובע שחידוש החכירה יהיה בתנאים הנהוגים, אולם כב' השופט רובינשטיין סבר כי לאור ההלכה שאין רשות ציבורית יכולה להגביל את סמכותה וכוחה בהתחייבות חוזית באופן השולל ממנה את שיקול דעתה בתחומים למענן הוענקה לה ולכל התחייבות כזו אין תוקף: "אף אם לא נכללה בחוזה הוראה מפורשת המורה כן, ניתן איפוא לקרוא לתוכו תניה מכללא, אשר מייחסת לצדדים כוונה שלא לשלול את שיקול דעתה של הרשות ביחס לתקופת החכירה הנוספת" (פסקה נ', עמ' 33 בפס"ד מהדרין). (כל הדגשים לא במקור).

1. ודוק: הקביעות שבפסק דין מהדרין באשר לאומד דעת הצדדים ולאפשרות המינהל להוסיף תניית שינוי ייעוד בעת חידוש החכירה לתקופה נוספת, באו על אף העובדה שלחוזים אלו צורף כחלק בלתי נפרד מסמך קפלן בו נכתב כי הארכת חוזי החכירה תהיה "באותם תנאים". אצלנו לא צורף לחוזי רשות הפיתוח מכתב אשכול, כך שלקביעות בפס"ד מהדרין בעניין פרשנות החוזה יש משנה תוקף.
2. באשר לטענת התובעים כי הקביעות של כב' השופטת דפנה ברק ארז בפס"ד מהדרין תומכות בטענתם שיש לפרש את חוזה רשות הפיתוח באופן השולל אפשרות להוסיף תניית שינוי ייעוד בעת חידוש החכירה, הרי שנימוקיה של השופטת ברק ארז היו בדעת יחיד, בעוד נימוקי הרוב היו כפי שפרטנו. לטעמי, העובדה שמכתב אשכול לא צורף לחוזי רשות הפיתוח פועלת דווקא לחובת התובעים, שכן בהיעדרו אין מקור חוזי המעיד על כך שהצדדים הסכימו שיש לחדש את החכירה באותם תנאים (השוו בעניין זה: פס"ד הדרי החוף, סע' 15-14).
3. למותר לציין כי חוות הדעת של היועצת המשפטית של המינהל מיום 23.5.04, שבה סברה כי לאור שתיקת חוזי רשות הפיתוח ניתן להאריכם באותם תנאים, אינה מחייבת, מה גם שדעה זו אף לא התקבלה על ידי מנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה ועל ידי היועץ המשפטי לממשלה, שסברו כי אין לנהוג לגבי חוזים אלו באופן שונה משאר חוזי החכירה של יכין חקל. היועצת המשפטית של המינהל עצמה שינתה דעתה בעניין זה במכתבה מיום 17.10.04.
4. לאור כל האמור, דין עתירתם של התובעים להורות למינהל להאריך את חוזי רשות הפיתוח באותם תנאים, להידחות.

התיישנות ושיהוי

1. אף על פי שלאור התוצאה אליה הגענו בפסק הדין, מתייתר הצורך לדון בטיעוני הסף של המינהל לפיהן יש לדחות את התביעה בשל התיישנות ושיהוי, מצאתי להתייחס אליהן בקצרה.
2. המינהל טוען כי עילת התביעה התיישנה מאחר שעילת התביעה מבוססת על מכתבי ורדי, שהאחרון בהם מיום 31.1.94. לטענתו, התובעים הבינו "שיש בעיה" עוד במרץ 2002 כשפנו בדרישה לחדש את חוזי החכירה, וכך עולה גם מתצהירו של דוד ספיר, ואילו התביעה הוגשה רק ביום 29.12.09. משכך, עילת התביעה לגבי כל החוזים שהסתיימו לפני 30.12.02 התיישנה.
3. המינהל טוען עוד, כי התובעים, שיוצגו כל השנים על ידי טובי עורכי הדין אשר ערים לזכויותיהם, היו צריכים לפעול ללא שיהוי למיצוי זכויותיהם, ומשלא עשו כן יש לדחות תביעתם בשל שיהוי. התובעים ישנו על זכויותיהם, הרשות שינתה מצבה לרעה, וחלוף הזמן גרם לנזק ראייתי.
4. התובעים טוענים בתשובה, כי יש למנות את תקופת ההתיישנות מהמועד בו התכחש המינהל להתחייבות. החששות הראשונים לכך שהמינהל יימנע מכיבוד ההתחייבות עלו במסגרת חלופת מכתבים בין יכין חקל למינהל בשנים 2004-2003. בהתאם לאופציה הנתונה להם בחוזי החכירה הודיעו התובעים למינהל על הארכת חוזי החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים והמינהל לא הגיב להן ולא הסתייג מהן בשום דרך. הפעם הראשונה בה עלה חשד לאי הסכמה עם המינהל הייתה במכתב תשובה של המינהל מיום 9.11.03, כשש שנים לפני הגשת התביעה, כשגם במכתב זה לא העלה המינהל טענות בנוגע לעצם הארכת החוזים אלא בנוגע לרישום החכירות בלבד. דוד ספיר לא טען אחרת בחקירתו.
5. לטענת התובעים, לגבי חוזי רשות הפיתוח הודה המינהל, בהתאם לחוות דעתה של יועמ"ש המינהל מיום 23.5.04, שיש לתובעים זכות להארכת החוזים באותם התנאים, ובהתאם לדין יש למנות את תקופת ההתיישנות בעניינם מאותו יום.
6. התובעים טוענים עוד כי טענת המינהל לשיהוי, חסרת תום לב. לכל אורך הדרך עד הגשת התביעה נוהלו מגעים בין התובעים למינהל בעניין. המינהל לא שינה מצבו לרעה ולא נגרם לו כל נזק. אין לזקוף לחובת התובעים את העובדה שמיצו עד תום את ההליכים מול המינהל טרם הגשת התביעה.

הכרעה

1. לטעמי, יש למנות את תקופת ההתיישנות בענייננו מהמועד בו נודע לתובעים לראשונה על כך שבכוונת המינהל לשנות את תנאי החכירה בתקופת החכירה הנוספת ולהחיל בהם תנאים שונים מבתקופת החכירה המקורית.
2. חוזי החכירה של יכין חקל נושא תובענה זו כללו אופציה להארכת החכירה לתקופה נוספת של 49 שנה. על פי החוזים, הארכת החכירה נעשית בהודעה על רצונה של יכין חקל לממש את האפשרות שניתנה לה ולהאריך החוזים לתקופה נוספת של 49 שנה. כך עשתה יכין חקל בהודעות שמסרה למינהל במשך השנים 2004-2002, לרבות הודעה מיום 13.5.03 בה הודיעה קבוצת יכין חקל על הארכת חוזי החכירה שלה בהתאם להתחייבות המינהל במכתבו של ורדי מיום 15.9.93 (ראו סעיף ‎30 לעיל; המכתבים – נספח מ"ד לתצהיר ספיר ת/4). בנסיבות אלו, ולאור העובדה שבמכתבי ורדי מיום 15.9.93 ו- 31.1.94 נכתב כאמור כי חוזי החכירה של יכין חקל יוארכו באותם תנאים (ובעניין זה הארכנו בפסק הדין), עילת התביעה נולדה רק משעה שנודע לתובעים לראשונה שבכוונת המינהל לחדש את החכירה בתנאים שונים מתנאי החוזים המקוריים, ובאילו שינויים מדובר.
3. בהקשר זה יוער, כי הגם שבמרבית חוזי החכירה של יכין חקל נכלל סעיף הקובע כי חידוש החכירה לתקופה נוספת של 49 שנה יהיה בתנאים הנהוגים במינהל באותה עת, לא היה בקיומו של הסעיף כדי ליצור אצל יכין חקל ציפייה לכך שהמינהל ישנה את התנאים שעה שלא ידעה עדיין אילו שינויים מבקש המינהל לעשות. מה עוד, שלשיטתה היא אחזה בהבטחה שחוזי החכירה של יכין חקל יוארכו באותם תנאים. עילת התביעה קמה ליכין חקל רק משעה שנודע לה כי המינהל מבקש לשנות את חוזי החכירה באופן המהווה הפרה של ההבטחה שניתנה לה לשיטתה. מקל וחומר לגבי חוזי רשות הפיתוח, בהם אין סעיף הקובע שחידוש החכירה יהיה בתנאים הנוהגים במינהל.
4. מהו אפוא המועד בו נודע לתובעים לראשונה על כך שבכוונת המינהל לחדש את החכירה בתנאים שונים?
5. דוד ספיר כתב בתצהירו כי בשלב מסוים בשנים 2003 ו- 2004 "החלו לבצבץ סימני שאלה", בכל הנוגע לכוונתו של המינהל לכבד את התחייבויותיו, על רקע בקשות של חברות מקבוצת יכין חקל לרשום את החכירות של הקרקעות בלשכת רישום המקרקעין וסירוב המינהל לעשות כן בנימוקים תכנוניים של שינוי ייעוד הקרקעות (סעיפים 91, 92 בתצהיר ספיר). ספיר חזר ואמר בחקירתו כי נזקק למכתב רק בשנים 2003-2002, בעקבות הבקשה לרישום בטאבו, אז עברו ובדקו את כל המסמכים (עמ' 100, שו' 31-27). גם ויסגלס וורדי העידו שלא היה צורך לעסוק בחוזים עד פקיעתם ב- 2002, ואז החלו דיונים, כולל עם יועמ"ש המינהל ואסנת מנדל, משרד יגאל ארנון ועוד, לנסות לפתור את העניין. כל השלושה לא נקבו במדויק מהו המועד בו נודע ליכין חקל לראשונה שהמינהל מבקש לשנות את תנאי החכירה, ובאיזה אופן.
6. ממכתב ב"כ יכין חקל מיום 27.8.03 עולה כי הדין ודברים בין יכין חקל למינהל באותה תקופה היה בעניין רישום החכירות על פי חוזי החכירה בלשכת רישום המקרקעין. רק ביום 11.6.03 נשלח מכתב מטעם המינהל בו הודיע המינהל כי לא ניתן לבצע את הרישום המבוקש עקב "מגבלות תכנוניות" (המכתב צורף בנספח מ"ה לתצהיר ספיר ת/4).
7. הראיה המוקדמת ביותר שהובאה ושיש בה ללמד על כוונת המינהל לשנות את תנאי החכירה של יכין חקל הינה מכתבה של הממונה המחוזית לרישום והסדר במינהל מיום 9.11.03. מדובר במכתב שנשלח בתשובה למכתב ב"כ יכין חקל מיום 27.8.03, בו כתבה הממונה על הרישום כי רוב השטח המוחכר נכלל בתכניות בהכנה שמשנות את ייעוד הקרקע ולכן אין מקום לרישום החכירות על שם יכין חקל ויש לקיים פגישה על מנת לדון בחידוש החכירות בהתאם לנתוני התכנון החדשים, וכי אם וכאשר יוארכו חוזי החכירה המינהל יפעל בשיתוף פעולה לרישום החכירות "בהתאם לחוזי החכירה החדשים" (המכתב צורף בנספח מ"ה לתצהיר ספיר ת/4). כפי שעולה ממכתב זה, ומההתכתבויות שבאו בעקבותיו (ראו בסעיפים ‎32 - ‎34 לעיל), רק ממועד זה החלו הצדדים בדיונים לגבי דרישת המינהל לשנות את חוזי החכירה.
8. הנטל להראות כי התובעים ידעו על כוונת המינהל לשנות את תנאי החכירה של יכין חקל בתקופת החכירה הנוספת ועל התכחשות המינהל להבטחה הנטענת לפני יום 29.12.02 - שבע שנים לפני הגשת התביעה, הינו על המינהל שטוען להתיישנותה. המינהל לא הביא כל עדות או ראיה בעניין זה, כך שכל שיש בפנינו הוא מכתב המינהל מיום 9.11.03. מכתב זה נכתב כשש שנים לפני הגשת התביעה, ועל כן התביעה לא התיישנה.
9. באשר לטענת המינהל לשיהוי, עדי המינהל עצמם העידו כי התנהלו במשך השנים מגעים מאז שהתעוררה סוגיית חידוש חוזי החכירה של יכין חקל בין יכין חקל לנציגי המינהל, בהם היו מעורבים גם הדרגים הגבוהים ביותר, לרבות מנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה והיועץ המשפטי לממשלה. טענת המינהל שהוא שינה מצבו לרעה נטענה בעלמא וללא כל הסבר או ביסוס, ואין בה ממש.

בטרם סיום

1. אף שההחלטה הסופית הינה כפי שנפסק, קשה היה להימנע מתחושה מסוימת של אי נוחות, שהרי נמצא שניתנה לשמעון הבטחה על ידי שר בישראל, ובדיעבד, לאחר בדיקת הדברים לעומקם, נקבע שההבטחה אינה עומדת באף אחד מהפרמטרים הנדרשים על פי הפסיקה לצורך היותה הבטחה שלטונית מחייבת ­– נעדרת מסוימות, ללא הכרת החומר במלואו, ללא כוונה לתת לה תוקף משפטי, וללא סמכות. משנבדקו הדברים מבעד למשקפי המשפט, לא ראינו מנוס מהקביעות שקבענו. עם זאת, בנסיבות האמורות, לא מצאנו שיהיה זה ראוי לחייב את התובעים בהוצאות המשפט.

סיכום

1. התביעה נדחית.
2. לאור הנסיבות כפי שפורטו בפסק הדין ובסעיף 'לפני סיום', אין חיוב בהוצאות וכל צד יישא, אפוא, בהוצאותיו ובשכר טרחת עורך דינו.

ניתן היום, י"א אייר תשע"ח, 26 אפריל 2018, בהעדר הצדדים.

חתימה