בפני | כב' השופטת איריס לושי-עבודי | ||
מערערת | החברה הארץ-ישראלית לישוב עולים בע"מ | ||
נגד | |||
משיבה | הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שורקות |
פסק דין |
רקע תכנוני
לטענת המערערת, בעקבות אישור תכנית 220/R התבצעו הליכי איחוד וחלוקה וביום 9.6.1950 נרשמו במרשם המקרקעין אדמות המתחם, כשהן מחולקות לחלקות המהוות מגרשים לבנייה.
לאחר התליית תביעות הפיצויים, המליצה הוועדה המחוזית לתכנון לבנייה מרכז בפני המועצה הארצית לתכנון ולבנייה להוציא את מתחם אדמות הבולגרים מן השטח המיועד לגן לאומי במסגרת תמ"מ 3. בעקבות פניה זו החליטה המועצה הארצית (בישיבה מס' 214 מיום 7.5.1985): "לשנות יעוד הקרקע באזור מושבות דרום יהודה, אדמות הבולגרים מגן לאומי לאזור מגורים עם בנייה צמודת קרקע ורווחה אזורית... השינוי האמור יופקד במסגרת השינוי הכולל למושבות דרום יהודה".
ואולם, תכנית מתקנת זו (תכנית מתאר מחוזית מחוז המרכז, מס' ת/מ/מ/3, שינוי מס' 3 מושבות דרום-יהודה, להלן: "תמ"מ 3/3"), שנדונה ואושרה בהמשך על-ידי המועצה הארצית בשתי ישיבות נוספות שהתקיימו בשנים 1985 ו-1986, הופקדה רק כעבור ארבע שנים, בתאריך 25.12.1989 (י.פ. 3729, נספח 6 לכתב-הערעור), ומעולם לא אושרה.
המערערת הדגישה כי מגרשי המגורים המקוריים, שהועמדו כאמור בתכנית 220/R על שטח של 1,500 מ"ר, פוצלו לשניים. ואולם, היקף הבנייה נותר כשהיה, קרי ניתן היה להקים על כל מגרש בית מגורים דו-קומתי בשטח של 225 מ"ר ברוטו (30% משטח המגרש, כל קומה 15%). עוד הדגישה המערערת כי שיעור ההפרשות לצרכי ציבור הועמד בתכנית על 50%, כלומר כפליים בהשוואה לתכנית 220/R. המערערת ציינה עוד כי בתכנית נקבע כי הגשת תכנית מפורטת בצירוף תכנית ביוב כללית תיחשב כתחילת ביצוע התכנית וכי עם אישור התכנית יש להכין תכנית מפורטת, הכוללת טבלאות הקצאה וטבלאות איזון, וזאת תוך שנה ממתן תוקף לתכנית מתאר מקומית בר/במ/109. עוד נקבע בתכנית כי היתרי בנייה יוצאו רק על-פי התכנית המפורטת.
בשומה המכרעת נכתב כי בהתאם לתשריט התכנית, חולקו החלקות הכלולות במתחם ל-353 מגרשים באזור מגורים א'. על-פי הוראות התכנית באזור מגורים א', על מגרש מינימאלי בשטח של 480 מ"ר ניתן לבנות בית מגורים בן שתי קומות עם בנייה בשיעור של עד 50% (בהתחשב בתכסית קומת הקרקע). כן התירה התכנית הקמת מבני שירות שונים בשטח כולל של 130 מ"ר.
כך או כך, ביום 21.4.1994 פורסמה ההודעה בדבר מתן תוקף לתכנית זו (י.פ. 4208).
על-פי הוראות תכנית בר/1/109 באזור מגורים א', על מגרש מינימאלי בשטח של 480 מ"ר ניתן לבנות בית מגורים בן שתי קומות עם בנייה בשיעור של עד 45%.
שתי התכניות האחרונות, קרי תכנית מתאר מקומית בר/במ/109 ותכנית שינוי מתאר ומפורטת בר/1/109, ייקראו להלן ביחד: "התכניות החדשות".
היטל ההשבחה
המשיבה טענה אפוא כי לפי שיטת המדרגות - לפיה, כאמור, נעשה חישוב כל אחת מן ההשבחות בנפרד תוך שערוכן למועד אישור התכנית האחרונה וסיכום סך כל ההשבחות - יש לחשב את ההשבחה שחלה בין תכנית תמ"מ/3 לבין תכנית מתאר מקומית בר/במ/109 (התאריך הקובע: 15.3.1994), ובנפרד את ההשבחה שחלה בין תכנית בר/במ/109 לבין תכנית שינוי מתאר ומפורטת בר/1/109 (התאריך הקובע: 28.8.1998), ולסכום שתי השבחות אלה יחד. חישוב מעודכן זה העלה כי אליבא דמשיבה היטל ההשבחה הינו כדלקמן:
לגבי חלקה 332 (מחצית חלקה 91):
תכנית משביחה | תאריך קובע | השבחה | היטל השבחה (50%) |
בר/במ/109 | 15.3.1994 | 44,700$ | 66,490 ₪ |
בר/1/109 | 28.8.1998 | 30,000$ | 58,125 ₪ |
לגבי חלקה 326 (מחצית חלקה 202):
תכנית משביחה | תאריך קובע | השבחה | היטל השבחה (50%) |
בר/במ/109 | 15.3.1994 | 44,220$ | 66,074 ₪ |
בר/1/109 | 28.8.1998 | 30,000$ | 58,125 ₪ |
תביעות הפיצויים
ביום 19.8.1999, כשנה לאחר אישור תכנית שינוי מתאר ומפורטת בר/1/109, פנה עו"ד צ'קרוב למשיבה בבקשה לחדש את תביעות הפיצויים (לרבות תביעתה של המערערת). במכתבו ציין עו"ד צ'קרוב כי אמנם התכניות החדשות השיבו למקרקעין את זכויות הבנייה למגורים. ברם, הפגיעה, בגינה התבקש הפיצוי, נובעת מן העובדה כי במשך כ-17 שנים לא יכולים היו בעלי הקרקע לנצלה. במלים אחרות, הפיצוי התבקש בגין השיהוי במימוש זכויות הבעלים במקרקעין ולא בגין ירידת ערך המקרקעין, שהרי בסופו של יום, כעיקרון, לא נגרמה ירידת ערך לבעלי המקרקעין. בהמשך הסכימו הצדדים כי ההחלטה הסופית שתתקבל בתביעת הפיצויים של אחת מבעלות החלקות במתחם, הגב' גרמנוב, תחול על כלל המגרשים במתחם אדמות הבולגרים, לרבות על המקרקעין בערעור שבפניי.
בהלכת קהתי נקבע, ככלל, כי בעל זכויות במקרקעין אינו זכאי לפיצוי בגין תכנית פוגעת, מקום שתכנית עוקבת היטיבה את נזקיו. עם זאת, לכלל זה נקבעו חריגים המאפשרים לפסוק פיצוי מקום שעל אף אישור התכנית המיטיבה המאוחרת, אישור התכנית הפוגעת המקורית הוביל לפגיעה של ממש בבעל הזכויות במקרקעין. בין היתר, נקבע שבעל הזכויות במקרקעין עשוי לזכות בפיצוי מכוח סעיף 197 לחוק בגין הנזק שנגרם לו עקב "הקפאת" הנכסים בין שתי התכניות, וזאת כאשר פעולת רשויות התכנון הביאה לכך שחלפה תקופה ארוכה ממועד אישור התכנית הפוגעת ועד לאישור התכנית המיטיבה המאוחרת, שבמהלכה לא ניתן היה להפיק תועלת כלכלית מהמקרקעין. כלשונו של כבוד הנשיא מ' שמגר, בעמ' 220-219:
...שינוי יעוד שגרע מערך המקרקעין במידה המזכה בפיצויים לא יזכה בשל כך בלבד בפיצויים, אם שינוי היעוד בוטל או שבו ושינו את היעוד באופן שאין בו עוד כדי לגרוע אלא כדי להחזיר את המצב לקדמותו, ועל אחת כמה וכמה אם יש בו כדי להעלות שווי המקרקעין.
שאלה נפרדת היא מה דין הפגיעה הקניינית בתקופת הביניים בין תוכנית לתוכנית, ובעיקר אם היתה השהייה בלתי מוצדקת בתשלום הפיצויים אחרי השינוי הראשון של התוכנית. לצורך עניין זה יש לאבחן בין פיצויים עבור פגיעה בשווי הנכס שבינתיים נתבטלה, לבין פגיעה עקב השהיית הטיפול והנזק שנגרם בתקופת הביניים בין תוכנית לתוכנית עקב חוסר היכולת להשתמש במקרקעין או פגיעות כיוצא באלה.
הלכת בית-הכרם
במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה.
השאלה שהתעוררה באותו מקרה הייתה, האם הוראת סעיף 4(5) נועדה לחול רק על מצב שבו קיימת שרשרת של תכניות משביחות במקרקעין, אשר לא שולם ביחס אליהן היטל השבחה, או שמא הוראה זו חלה גם על מצב שבו בשרשרת התכניות האמורה נמצאת גם תכנית הפוגעת במקרקעין.
עוד יצוין כי - בדומה למקרה שבפניי - עמדתם של המבקשים בהלכת בית-הכרם הייתה כי התכנית המשביחה השיבה למעשה למקרקעין את שנלקח מהם בתכנית הפוגעת, כך שמצבם התכנוני של מקרקעי המבקשים לאחר אישור התכנית המשביחה היה דומה למצבם לאחר אישור התכנית המנדטורית המקורית, ואף נטען כי חלה הרעה במצבם כאשר משווים את התכנית המשביחה לתכנית המנדטורית המקורית.
לעומת זאת, עמדתה של הוועדה המקומית באותו מקרה הייתה כי סעיף 4(5) כלל לא נועד לחול על מצב שבו הייתה תכנית הפוגעת בזכויותיהם של בעלי המקרקעין. גישתה העקרונית של הוועדה המקומית הייתה, כי התוספת השלישית לחוק עוסקת בהשבחה בלבד, ומכאן שהוראת סעיף 4(5) לתוספת זו עוסקת רק במצב שבו הייתה השבחה של המקרקעין - קרי, במצב שבו היה רצף של תכניות משביחות במקרקעין. המשמעות המעשית של טענה זו היא, כמובן, השבחה גבוהה יותר בשל השוואת התכנית האחרונה לתכנית הפוגעת ולא לתכנית הראשונה, בעלת ערך המקרקעין הגבוה יותר.
הפירוש שבו דוגלים המבקשים טומן בחובו תוצאות והשלכות מרחיקות לכת. יש בו כדי להעניק לבעלי הזכויות בקרקע זכות עקיפה לפיצוי בגין תכניות פוגעות. יש בו כדי לאפשר מימוש של זכות פיצוי זו שנים רבות לאחר שחלפה תקופת ההתיישנות הרלוונטית. יש בו כדי לעקוף את ההוראות היוצרות חריגים מסוימים לזכות לפיצוי. בתוך כך, אין בו, במקרים מסוימים, כדי להביא לפיצוי מלא של בעל המקרקעין על נזקו. לתוצאות אלה אין כל זכר בהיסטוריה החקיקתית או בחוק עצמו. יש בהן שינוי מהותי של הדין בסוגיה זו. לדעתי, אין לקבוע כי המחוקק התכוון להשיג תוצאות אלה בלי לאותת על כוונתו זו. לא ייתכן כי תכלית כה משמעותית של החקיקה לא זכתה לאזכור כלשהו במהלך הליכי החקיקה. לא ייתכן כי המחוקק התכוון לחולל שינויים כאלה בדיני הפיצויים בגין פגיעה בזכויות במקרקעין, באופן אקראי או אגבי.
בה בעת, הפירוש האמור מתנכר לעיקרון הבסיסי שלפיו יש לפרש חוק מתוך תפיסה שמדובר ביצירה שלמה וקוהרנטית. הפירוש האמור עלול להביא לסיכול המערך הסטטוטורי שנקבע לעניין תביעת פיצויים. הוא עלול להביא לעקיפת ההוראות המיוחדות שנקבעו בדין לעניין התיישנות. הוא עלול לסכל את הדין הפוטר את הרשות, במצבים מסוימים, מן החובה לשלם פיצויים על פגיעה של תכנית במקרקעין. מאפיינים אלה מלמדים, כי לא ניתן ליישב את הגישה הפרשנית של המבקשים עם החובה הבסיסית לפרש את חוק התכנון והבניה כמכלול שלם וקוהרנטי.
...
נוכח השיקולים הפרשניים שעמדתי עליהם, מסקנתי היא כי סעיף 4(5) לתוספת השלישית הינו הוראה טכנית בעיקרה, אשר נועדה ליצור דרך חישוב למצב שבו נתקבלו תכניות משביחות אחדות בזו אחר זו. על-כן, מסקנתי היא כי יש לדחות את עמדת המבקשים שלפיה סעיף זה נועד להסדיר מצב שבו נתקבלה תכנית פוגעת לפני התכנית המשביחה.
[רע"א בית-הכרם, בעמ' 514, 517.]
השומה המכרעת
השומה המכרעת עצמה אוחזת 33 עמודים ובין היתר מפורטים בה בהרחבה ובבהירות פרטי הנכס, המצב התכנוני, המצב המשפטי, שומות הצדדים, טענות הצדדים והכרעת השמאית המכריעה.
לגבי חלקה 332 (מחצית חלקה 91):
תכנית משביחה | תאריך קובע | השבחה | היטל השבחה (50%) |
בר/במ/109 | 15.3.1994 | 37,571$ (111,661 ₪) | 55,830 ₪ |
בר/1/109 | 28.8.1998 | 15,000$ (58,125 ₪) | 29,063 ₪ |
לגבי חלקה 326 (מחצית חלקה 202):
תכנית משביחה | תאריך קובע | השבחה | היטל השבחה (50%) |
בר/במ/109 | 15.3.1994 | 37,893$ (112,618 ₪) | 56,309 ₪ |
בר/1/109 | 28.8.1998 | 15,000$ (58,125 ₪) | 29,063 ₪ |
ההליכים בערעור שבפניי
טענות הצדדים
בנסיבות אלה סבורה אפוא המערערת כי הלכת בית-הכרם אינה חלה ו"המצב הקודם" במקרקעין היה תכנית 220/R ולא התכנית הפוגעת תמ"מ 3, כך שאליבא דמערערת התכניות החדשות לא יצרו כל השבחה במקרקעין אלא רק השיבו את המצב לקדמתו.
המערערת הטעימה בעניין זה כי המשיבה עצמה טענה במסגרת ההליכים בעניין תביעות הפיצויים כי ערך מקרקעי המתחם עלה בהתמדה, וזאת ביתר שאת לאחר שאף פורסמה ההודעה בדבר הפקדת התכנית המתקנת תמ"מ 3/3.
דיון והכרעה
בהקשר זה, למשל, העלתה המערערת טענה מרחיקת לכת, לפיה בחוות-דעתה כתבה השמאית המכריעה כי "עפ"י כתב מינוי מיום 10.12.2007 נתמניתי ע"י הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שורקות" ובעל המקרקעין לקבוע את היטל ההשבחה לחלקות שבנדון". על הדגשה שולית זו של המלים "היטל ההשבחה" בנתה אפוא המערערת תלי תלים של פרשנות ולמדה כי: "השמאית המכריעה פרשה את כתב המינוי כקובע א-פריורי ובאורח פוזיטיבי כי בענייננו, על 'החלקות שבנדון' חל היטל השבחה, וכי התפקיד המוטל על השמאית הוא לקבוע את שיעורו של ההיטל. ככל הנראה שלנוכח הפרשנות האמורה, נמנעה השמאית המכריעה להידרש לטיעוני המערערת". בהתאם לכך תקפה המערערת את השמאית המכריעה על כך שלא נענתה לבקשתה לערוך שתי שומות חלופיות - האחת בהנחה שהלכת בית-הכרם חלה בענייננו, והשנייה בהנחה שהלכה זו אינה חלה.
דא עקא, כאמור לעיל, השומה המכרעת עצמה אוחזת 33 עמודים ובין היתר מפורטים בה בהרחבה ובבהירות פרטי הנכס, המצב התכנוני, המצב המשפטי, שומות הצדדים, טענות הצדדים והכרעת השמאית המכריעה, שהתייחסה לכל טענות הצדדים, לרבות טענות המערערת, והכריעה בהן. בנסיבות אלה, בטענה כללית זו של המערערת אין כל ממש. אכן, אף שטענותיה של המערערת לא נתקבלו הרי שניתן לראות כי הן נדונו לגופן על-ידי השמאית המכריעה ונדחו.
תחולת הלכת בית-הכרם
לחילופין, ומעבר לדרוש, אני סבורה כי אף אם ניתן היה לדון בעניין זה במסגרת הערעור שבפניי, הרי שבית-משפט זה כלל אינו מוסמך לסטות מהלכת בית-הכרם באופן שבו המערערת מבקשת לעשות כן. יתרה מכך, על כל פנים, אף בית-משפט זה היה מוסמך לעשות כן, הרי שהיה מקום לדחות את טענת המערערת אף לגופה.
ברם, על אף שטענה זו שובה את העין, הרי שאני סבורה כי אין בה כל ממש.
בנסיבות אלה, בהן כלל לא מתעוררת בפני בית-המשפט טענה כי נפלה שגגה כלשהי מלפניה של השמאית המכריעה ביישום ההלכה המחייבת (מעבר למספר טענות נקודתיות במישור השמאי אשר יפורטו להלן), אינני סבורה כי הערעור על הכרעת השמאית המכריעה מהווה את המסגרת המתאימה לתקיפת ההלכה המשפטית הבסיסית אותה יישמה השמאית המכריעה כהלכה. במלים אחרות, אף אם השאלה העקרונית המתעוררת במסגרת הערעור, כשלעצמה, הינה "שאלה משפטית" מובהקת, הרי שכלל אין מדובר בערעור "בנקודה משפטית" ולפיכך הדיון בשאלה (משפטית) זו חורג ממסגרת הערעור.
לכך יש להוסיף את ההלכה הנוהגת, לפיה עילות ההתערבות בחוות-דעתו של שמאי מכריע - ובפרט לאור חיזוק מעמדו של השמאי המכריע במסגרת תיקון מס' 84 לחוק - מצומצמות למקרים חריגים בהם פעל השמאי או המעריך בניגוד לכללי הצדק הטבעי, כגון תחת השפעה בלתי-הוגנת או עקב תרמית או כאשר פעל בחוסר תום-לב. ראו, למשל ע"א 1168/07 יפה נוף - תחבורה, תשתיות ובניה בע"מ נ' הפלר ואח' (פורסם במאגרים, ניתן ביום 1.2.2009).
זאת, הואיל ומדובר בהלכה מוצקה שניתנה על-ידי הרכב של שלושה שופטי בית-המשפט העליון ולאחר מכן שבה ואושרה על-ידי הרכב של שבעה שופטי בית-המשפט העליון במסגרת דיון נוסף. במסגרת שני פסקי-דין אלה של בית-המשפט העליון העלו שופטי המיעוט אפשרויות שונות של החרגת ההלכה הבסיסית, לפיה סעיף 4(5) חל רק על רצף של תכניות משביחות, וזאת, למשל, בהתייחס למצב הפיצויים בגין התכנית הפוגעת. כך, למשל, קבע כבוד השופט א' גולדברג בדעת המיעוט ברע"א בית-הכרם כי:
...ברור כי לא ניתן בנשימה אחת להתעלם מן התכנית [הפוגעת – א.ל.ע.] המאוינת וגם לקבל פיצויים בעטייה, כשבכך יש פיצוי כפול. רוצה לומר, החריג לכלל שלפיו יחושב היטל ההשבחה לפי סעיף 4(5) לתוספת השלישית שבו אנו דנים, בין התכנית הראשונה לאחרונה, תוך התעלמות מן התכנית הפוגעת, הוא רק אם נתקבלו פיצויים. רק אז נוצר "מצב אפס" חדש.
...
...לשיטתי יש לפרש את סעיף 4(5) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה באופן הבא: בתכניות משביחות בלבד - יחול הסעיף כפשוטו; בתכניות שביניהן ישנה תכנית פוגעת, אשר בגינה לא שולמו פיצויים - "תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה" (כאמור בסעיף הנדון); בתכניות שביניהן ישנה תכנית פוגעת ושולמו פיצויים עקב התכנית תהא תכנית זו "התכנית הראשונה" לעניין הסעיף הנדון.
[רע"א בית-הכרם, בעמ' 526-525.]
ואולם, דעה זו לא נתקבלה, ושופטי הרוב (שהיו כמובן ערים לאפשרויות השונות להחרגת ההלכה הבסיסית) בחרו, כאמור, לשמור על העיקרון הפשוט, לפיו סעיף 4(5) חל רק על רצף של תכניות משביחות ולפיו במצב של תכנית פוגעת יש לחשב את ההשבחה שנוצרה בין התכנית האחרונה לבין התכנית הפוגעת. יתרה מכך, שופטי הרוב הדגישו כי אין לקשור בין דיני היטל ההשבחה לבין דיני הפיצויים בגין תכנית פוגעת. עמדה על כך, למשל, כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן בדעת הרוב ברע"א בית-הכרם:
...מסלול הפיצויים לפי סעיף 197 ומסלול היטל ההשבחה לפי סעיף 4(5) לתוספת השלישית הם שני מסלולים שונים ונפרדים וחלים עליהם כללים שונים. לפיכך, אין לערבבם זה בזה ואין "לתקן" - על-ידי הליכה באחד מהם - מצב שנוצר במסלול האחר, שיש לו תקנה באותו מסלול אחר.
[רע"א בית-הכרם, בעמ' 528.]
וכן כבוד השופט ת' אור בדבריו בדנ"א בית-הכרם:
רואים אנו אפוא שבולט חוסר הסימטריה בין ההסדר בדבר תשלום פיצויים לבעלים של מקרקעין שמקרקעיו נפגעו עקב תכנית, לבין ההסדר בדבר תשלום היטל השבחה על-ידי מי שמקרקעיו הושבחו עקב הוראותיה של תכנית. היעדר כזה של סימטריה תומך בטיעון כי יש לדחות את הניסיון להרכיב את הוראות החוק בדבר תשלום פיצויים על אלה החלות על היטל השבחה. בחינה מקרוב של השלכות היעדר הסימטריה כאמור תראה את הקשיים המתעוררים ואת התוצאות הבלתי סבירות המתקבלות מהקביעה שסעיף 4(5) דן גם בתכניות פוגעות.
[דנ"א בית-הכרם, בעמ' 127.]
בנסיבות אלה ברור כי במקרה זה אין לשמאית המכריעה - או לבית-משפט השלום במסגרת ערעור על החלטתה - אפשרות לבצע בכל זאת אבחנה והחרגה של ההלכה הבסיסית הגורפת של בית-המשפט העליון וכי רק בית-המשפט העליון עצמו מוסמך לשנות הלכה זו.
המבקשים מנסים להיבנות מן ההלכה שנפסקה בע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים נ' קהתי ואח' (להלן – פרשת קהתי). באותה פרשה, נפגעו מקרקעיו של מר קהתי עקב תכנית שנתקבלה בשנת 1974. מר קהתי הגיש תביעת פיצויים בשנת 1975. תביעה זו עברה גלגולים רבים, וכ-16 שנים מאוחר יותר - בשנת 1991 - נתקבלה תכנית משביחה במקרקעין. השאלה הייתה, אם יש להביא את התכנית המשביחה בחשבון, בעת חישוב הפיצויים שלהם זכאי מר קהתי.
רוב השופטים בעניין קהתי (הנשיא שמגר והשופט גולדברג) סברו, כי במצב המתואר היקף הפיצוי שבעל המקרקעין יזכה לו מושפע גם מערך הזכויות בקרקע בעקבות התכנית המשביחה. בהתאם לכך, התכנית המשביחה עשויה להביא להקטנה בשיעור הפיצוי, ואולי אף תמנע פיצוי לחלוטין.
המבקשים טוענים לצורך בסימטריה בין הפתרון שנקבע על-ידי הרוב בפרשת קהתי, לבין הבעיה שבה אנו עוסקים כאן. לשיטתם, עולה מפרשה זו כי בקביעת היטל ההשבחה אין להתחשב בשלבים שבדרך, אלא רק בשווי המקרקעין בסוף הדרך, כשם שנעשה הדבר שם לעניין קביעת הפיצוי לפי סעיף 197 לחוק.
לדעתי, אין בפסק-הדין באותה פרשה כדי להשפיע על ההכרעה בענייננו. דעת הרוב באותה פרשה לא נדרשה כלל לפירושו של סעיף 4(5) לתוספת השלישית, ולא עמדה על השיקולים הפרשניים הנוגעים להוראה זו. למעשה, דעת הרוב לא התייחסה כלל להיבטים השונים - הנורמטיביים והקונקרטיים - הנוגעים להטלתו של היטל השבחה. במצב דברים זה, אין בהפנייה לפרשת קהתי כדי לענות על הקשיים הנעוצים בגישה הפרשנית שלה טוענים המבקשים. טיעון זה גם אינו מתמודד עם התכלית העולה מן ההיסטוריה החקיקתית שהובילה לסעיף 4(5) לתוספת השלישית, ולפיה עיקר מטרתו של סעיף זה הייתה לפשט את ההליכים לקביעת היטל השבחה מקום שבו היה רצף של תכניות משביחות ומניעת פרצות אפשריות בהשתת ההיטל.
[רע"א בית-הכרם, בעמ' 518.]
ודוק: הסתייגותו של כבוד השופט ת' אור בהמשך דבריו מהלכת קהתי עניינה השקפתו ביחס לקביעותיה של הלכה זו בכל הנוגע לתביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, ואין בה כדי לסייג בדרך כלשהי את הלכת בית-הכרם שעניינה היטלי השבחה, לרבות לא בנסיבות בהן חלה הלכת קהתי.
ראו גם דברי כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן בעניין זה, שם, בעמ' 528-527; ודברי כבוד השופט ת' אור בדנ"א בית-הכרם, בעמ' 141-139.
ראשית, בכל הכבוד, מקובלת עלי גישתם של שופטי הרוב בהלכת בית-הכרם, לפיה אין לקשור בין דיני היטל ההשבחה לבין דיני הפיצויים בגין תכנית פוגעת, ולפיה יש לשמור על כללים פשוטים בעניין זה. אכן, אילו היינו מאפשרים טשטוש הגבולות בין שתי מערכות הדינים, הרי שהמציאות הייתה עשויה לזמן בפנינו מקרים שונים ומשונים אשר היו עלולים לסבך עד מאד את פני הדברים וליצור עיוותים.
בהקשר זה יצוין עוד כי דעת המיעוט בהלכת בית-הכרם נשענה בעיקר על החשש מפני מצבים, שבהם עלול להיגרם חוסר צדק לבעל מקרקעין אשר אינו זוכה לפיצויים בגין תכנית פוגעת אך לאחר מכן נדרש לשלם בכל זאת היטל השבחה בגין תכנית משביחה המתקנת את התכנית הפוגעת (השבחה, אשר כלשונו של כבוד השופט מ' חשין הינה "השבחת-דֶמֶה, אותה פיקציה-של-השבחה, הנגזרת מן התכנית הפוגעת", כאשר היטל ההשבחה שמבקשים להטיל בגין אותה "השבחת-דֶמֶה" הינו למעשה היטל השבחה על "אי-התעשרותו של פלוני" או, במלים אחרות, "היטל השבחה על הפגיעה שנפגעו המקרקעין של פלוני").
אלא שדעת הרוב בהלכת בית-הכרם הראתה בצורה ברורה כיצד קבלת דעת המיעוט עלולה להיות בעלת השלכות רוחביות בעייתיות ולגרום למצבים קשים אחרים של חוסר-צדק, וכלשונו של כבוד השופט ת' אור:
דומה, כי שתי הדוגמאות שהבאתי לעיל ממחישות כי ה"צדק" שבשמו טוען חברי הינו במידה רבה צדק אקראי אשר מעניק טובת הנאה לחלק מבעלי המקרקעין שנפגעו עקב תכנית, שלא על יסוד הבחנה עניינית מוצדקת. לעומתם, בעלי מקרקעין אחרים שנפגעו גם הם באותה מידה, אך בעקבות התכנית הפוגעת לא הייתה תכנית משביחה במקרקעיהם, לא יזכו לאותה טובת הנאה.
[דנ"א בית-הכרם, בעמ' 135.]
שנית, כאמור, הלכת בית-הכרם חלה במפורש גם מקום שבו כלל לא משולמים פיצויים לבעל המקרקעין בגין התכנית הפוגעת (ואפילו פיצויים אלה מגיעים לו מלכתחילה), למשל בשל התיישנות תביעת הפיצויים. בנסיבות אלה, קשה להצדיק תוצאה לפיה יהיו מקרים, בהם כלל לא ישולמו פיצויים בגין תכנית פוגעת, אך בעל המקרקעין ישלם בכל זאת היטל השבחה מלא בגין ההשבחה שנוצרה בין התכנית האחרונה לבין התכנית הפוגעת (כאמור בהלכת בית-הכרם); ולעומת זאת יהיו מקרים אחרים בהם בעל המקרקעין יזכה לפיצויים כלשהם (למשל בגין שיהוי כטענת המערערת בפניי), אך לצורך חישוב היטל ההשבחה יתעלמו מן התכנית הפוגעת, ובכך, למעשה, יזכה בעל המקרקעין בפיצוי כפול - בדיוק התוצאה אותה ביקשה הלכת בית-הכרם למנוע (ראו, למשל, את דברי כבוד השופט ת' אור בעמ' 509 לרע"א בית-הכרם, לפיהם: "אין חולק, כי התוצאה האמורה של כפל פיצוי אינה סבירה, וכי אין לפרש את סעיף 4(5) לתוספת השלישית באופן שיאפשר תוצאה זו").
בהקשר זה יצוין כי אף שופטי המיעוט בהלכת בית-הכרם שללו מצב זה, כדברי כבוד השופט א' גולדברג שחלקם צוטטו כבר לעיל:
ביסוד היטל ההשבחה עומדת אפוא תכלית של מיסוי על התעשרות כתוצאה מתכנית משביחה, ובאין "עשיית עושר ולא במשפט" (כדברי ההסבר בהצעת החוק) - אין היטל.
תכלית זו של החוק היא אבן הפינה בבואנו לפרש את סעיף 4(5) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. דהיינו, ההיטל אינו חל על "התעשרות" מושגית שלא הביאה להתעשרות בפועל, והחיוב נוצר בעת מימוש הנאה מהתכנית. במילים אחרות, הרציונל הכלכלי העומד מאחורי היטל ההשבחה הוא שצריך לעמוד גם מאחורי סעיף 4(5) לתוספת השלישית, ועל-פיו חל היטל ההשבחה רק עקב השבחה מעשית ולא עקב השבחה מושגית. מכאן נובע, שאם אוינה תכנית פוגעת בתכנית משביחה שלאחריה, יש לחשב את ההשבחה בין התכנית הראשונה לאחרונה, בלי להתחשב במצב הביניים הנובע מתכנית פוגעת שעברה מן העולם, כלא הייתה.
הגישה האמורה יפה כל אימת שלא שולמו פיצויים בשל התכנית הפוגעת. לעניין זה אין כל הבדל אם הזכות לפיצויים התיישנה, או שהיא עדיין שרירה וקיימת. השורה התחתונה היא הקובעת, ולפיה לא התקבל פיצוי על התכנית ששבקה חיים. עם זאת, ברור כי לא ניתן בנשימה אחת להתעלם מן התכנית [הפוגעת – א.ל.ע.] המאוינת וגם לקבל פיצויים בעטייה, כשבכך יש פיצוי כפול. רוצה לומר, החריג לכלל שלפיו יחושב היטל ההשבחה לפי סעיף 4(5) לתוספת השלישית שבו אנו דנים, בין התכנית הראשונה לאחרונה, תוך התעלמות מן התכנית הפוגעת, הוא רק אם נתקבלו פיצויים. רק אז נוצר "מצב אפס" חדש.
[רע"א בית-הכרם, בעמ' 525, ההדגשה אינה במקור.]
ברם, אני סבורה כי לא ניתן לקבל טענה זו. שכן, מעבר לחוסר הצדק הטמון בה בהשוואה למקרים אחרים, כמפורט בפסקה הקודמת, הרי שהאבחנה בין פיצוי בגין התכנית הפוגעת לבין פיצוי בגין שיהוי הינה, במקרה זה, אבחנה מלאכותית. זאת, הואיל וביסודו של דבר הפיצוי לפי סעיף 197 לחוק ניתן עקב קיומה של תכנית פוגעת, שהרי במשך שנים המקרקעין עמדו במצב של פגיעה עקב התכנית הפוגעת ומוסדות התכנון כשלו בפועלם להסרת פגיעה זו.
בהקשר זה יצוין עוד כי אחת מטענותיה העיקריות של המשיבה במסגרת תביעות הפיצויים הייתה כי אין מדובר עוד בתביעה לפי סעיף 197 לחוק, כי אם בתביעת נזיקין "רגילה" מכוח דיני הנזיקין הכללים. ברם, טענה זו נדחתה במפורש על-ידי הערכאות שדנו בתביעות הפיצויים:
לדעת ועדת הערר, אין לקבל את טענת המשיבה לפיה תביעתה המחודשת של העוררת אינה בגדר תביעה לפי סעיף 197 לחוק התו"ב. גם הטענה לפיה התביעה היא בגין פעולות של המשיבה אשר חלים עליה דיני הנזיקין, אינה שוללת את תחולת ס' 197 על המקרה דנן. ועדת הערר סבורה כי תביעתה של העוררת הוגשה בגין פגיעתה של תמ"מ/3 ונותרה ככזו, אלא שטיב הפגיעה ומימדיה שינו צורה עם הזמן, זאת עקב הסכמה דה פקטו של הצדדים שלא לדון בתביעה בצורה המקורית.
[ערר 15/00 גרמנוב נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שורקות" (ניתנה ביום 26.3.2007, צורפה כנספח 11 לכתב-הערעור).]
דברים אלה אושרו במפורש על-ידי בית-המשפט המחוזי בפס"ד גרמנוב (עמ' 17 לפסק-הדין: "לאור תחולתה של הלכת קהתי ולאורה, יש לדחות גם את טענת המערערת על כך שעילת התביעה בגין נזקי "ההקפאה" אינה נכנסת בגדר סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה"), כאשר בקשת רשות הערעור על פסק-דין זה נדחתה על-ידי בית-המשפט העליון, כאמור לעיל.
בנקודה זו ראוי להתייחס במילים אחדות לאי-דיוק שנפל בטיעונם של המבקשים בעניין אשר עשויה להיות לו חשיבות ניכרת. לשון סעיף 4(5) לתוספת השלישית מורה, כי הבסיס שעל-פיו יש לחשב את ההשבחה הוא המצב במקרקעין לפני התכנית הראשונה. הוראה זו תואמת את התכלית שעליה עמדנו קודם, שכן היא לוכדת את ההשבחה שנוצרה על-פי שורה של תכניות משביחות, בתקופה שבה היה החייב בהיטל בעל זכויות במקרקעין. אך המבקשים משווים, משום מה, את שווי המקרקעין בעקבות התכנית המשביחה, לשווי המקרקעין "לפי" (קרי: לאחר) התכנית הראשונה, היא התכנית המקורית משנת 1944. שלא בהתאם לאמור בהוראת סעיף 4(5) לתוספת השלישית, המבקשים לא לוקחים, כבסיס לחישוב, את המצב קודם לתכנית המקורית לשיטתם. בכך, כמובן, נגרעת ההשבחה הכרוכה בתכנית הראשונה מן ההשבחה הכוללת, וקטן בהתאמה שיעור החיוב בהיטל השבחה, וזאת בניגוד מוחלט להוראתו המפורשת של סעיף 4(5) לתוספת השלישית ולתכליתו.
עם זאת יש לציין כי טיעון זה כלל לא הועלה בפניי על-ידי הצדדים ובפרט לא על-ידי המשיבה; כי המצב התכנוני עובר לתכנית 220/R לא תואר על-ידי הצדדים (אם ניתן בכלל לדבר על "מצב תכנוני" עובר לתכנית מנדטורית); כי עניין זה לא הוברר בפני השמאית המכריעה; וכי אף במסגרת הלכת בית-הכרם הדברים לא התבהרו עד תום, כך שהערתו הנ"ל של כבוד השופט ת' אור - שלכאורה נדמה כי היה בכוחה לסיים את הדיון עוד בטרם החל - נותרה בגדר הערה גרידא.
בעניין זה לא למותר להזכיר דברים שאמר כבוד הנשיא ו' זיילר בפסק-הדין המקורי בעניין בית-הכרם (ע"א (י-ם) 205/95 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' קריית בית הכרם בע"מ ואח' (פורסם במאגרים, ניתן ביום 11.9.96)) - אף שלא נתקבלה גישתו העקרונית בעניין תחולת סעיף 4(5) על "אשכול תכניות" בלבד - לפיהם אין בתכניות משביחות, שאושרו במרחקי זמן ארוכים זו מזו, דבר-מה אשר מצדיק כי לא ישולם היטל השבחה בגין התכנית המשביחה המאוחרת. הטורח שטרח הציבור בהכנת התכנית המשביחה המאוחרת הינו אותו טורח, הן כאשר התכנית הקודמת שנתקבלה לפני שנות דור אסרה כל בנייה על המקרקעין, והן כאשר התכנית הקודמת אפשרה בנייה. על-כן, בשני המקרים יש הצדקה להטיל היטל השבחה בעקבות אישורה של התכנית המשביחה.
תכנית מתאר מחוזית כתכנית פוגעת
בענייננו, אפוא, המונח "תכנית" בסעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק מתייחס לתכניות החדשות, המשביחות, שהינן אמנם תכנית מתאר מקומית (בר/במ/109) ותכנית מפורטת (בר/1/109), ומונח זה כלל אינו מתייחס לתכנית הפוגעת תמ"מ 3, אשר מהווה את "המצב הקודם" במקרקעין ואשר ביחס אליה הושבחו המקרקעין על-ידי התכניות החדשות.
די אפוא בנימוק פשוט זה על מנת לדחות טענה זו של המערערת מכל וכל.
התייחסות לתכנית המתקנת תמ"מ 3/3
ראשית, למעשה, השמאית המכריעה קיבלה טענה זו של המערערת ובעמ' 26 לחוות-דעתה חישבה את השווי הקודם של המקרקעין כדלקמן:
בחישוב ההשבחה עקב אישורה של תוכנית בר/במ/109 הבאתי בחשבון את השיקולים הבאים:
במצב הקודם היו החלקות כלולות במתחם המיועד ל"גן לאומי". יחד עם זאת, וכפי שעולה ממסמכים שנמסרו לי, בשנת 1985 קיבלה המועצה הארצית החלטה לשינוי יעוד הקרקע מגן לאומי לאזור מגורים, ובתמ"א/31 נכלל המתחם באזור המיועד ל"שטח עירוני בנוי". לפיכך הוערכה הקרקע במצב התכנוני הקודם כקרקע ביעוד לגן לאומי עם פוטנציאל לשינוי יעוד.
[ההדגשה אינה במקור – א.ל.ע.]
שנית, על כל פנים, מדובר בסוגיה שמאית מובהקת, שבית-משפט זה לא יתערב בה במסגרת ערעור זה. מעבר לדרוש יצוין בעניין זה כי התכנית המתקנת תמ"מ 3/3 לא אושרה מעולם, כך שהשמאית המכריעה צדקה למעשה בקביעתה כי עד לקבלתה של תכנית המתאר המקומית בר/במ/109 טרם פגה כליל פגיעתה של תמ"מ 3.
שלישית, אשר לטענת המערערת כי המשיבה עצמה טענה במסגרת ההליכים בעניין תביעות הפיצויים כי ערך מקרקעי המתחם עלה בהתמדה לאחר שהתקבלה החלטת המועצה הארצית ולאחר שפורסמה הודעה בדבר הפקדת התכנית המתקנת תמ"מ 3/3, הרי שכמצוין לעיל טענות מסוג זה הוחלפו בין הצדדים לאורך כל ההליכים בתביעות הפיצויים והיטל ההשבחה, ובית-המשפט לא ייתן ידו לטענות אלה.
אכן, במסגרת תביעות הפיצויים ניסו בעלי הזכויות במתחם להאדיר את הפגיעה שנפגעו המקרקעין עקב תמ"מ 3, בעוד המשיבה ניסתה למעט ככל הניתן בפגיעה זו. לעומת זאת, במסגרת ההליכים בעניין היטל ההשבחה נהפכו היוצרות, וכעת המערערת היא זו אשר מנסה למעט בפגיעה שנפגעו המקרקעין עקב תמ"מ 3, בעוד המשיבה מנסה להאדיר פגיעה זו על מנת להגדיל את היטל ההשבחה. בהתאם לכך, כל צד מגלגל עיניו השמימה ונאחז דווקא בדברים שאמר חברו בהליך הראשון על מנת להשתמש בדברים אלה נגד חברו בהליך השני.
בנסיבות אלה, כאמור, אף אם טענות אלה הן לגיטימיות לעתים מבחינה משפטית (בין היתר בשל השוני שצוין לעיל בין דיני הפיצויים לבין דיני היטל ההשבחה), הרי שהן גובלות בחוסר תום לב ואינני סבורה כי יש מקום להידרש אליהן, בין היתר משום שהדבר יוביל למעגל שוטה אינסופי.
טענות נוספות של המערערת
ברם, טענות אלה - שחלקן כלל לא פורט כראוי בכתב-הערעור - הן טענות שמאיות מובהקות ולא מצאתי כל מקום להתערב בהן.
סיכום
בפסיקת הוצאות גבוהות יחסית בעניין זה התחשבתי, בין היתר, בעובדה כי המערערת סירבה במפגיע לניסיונות בית-המשפט לדון בערכי השומה לגופם, לצורך האפשרות למצוא פשרה מוסכמת, והעדיפה לדון באריכות בעניין העקרוני, בבחינת "יקוב הדין את ההר" (סנהדרין, ו, ב) ותוך אמונה בלתי-מתפשרת ב"צדקת דרכה" וניסיון חסר הגיון לתקוף הלכה מבוססת של בית-המשפט העליון. כל זאת, על רקע העובדה כי במהלך השנים המשיבה עצמה הפחיתה מיוזמתה את השומה לאור הלכת פמיני, העובדה כי מבחינה שמאית שומת ההשבחה של השמאית המכריעה, ובפרט ביחס למדרגה השנייה, הייתה נמוכה במידה משמעותית משומת ההשבחה של המשיבה, והעובדה כי בעלי הזכויות במתחם זכו בסופו של יום לפיצויים בגין התכנית הפוגעת.
אכן, יפים לעניין זה דבריה של כבוד השופטת מ' אגמון-גונן בפס"ד גרמנוב, לפיהם:
ריבוי ההליכים והטענות עליהם חזרה המערערת גם כאשר נדחו במפורש בהליכים קודמים, והפנית אצבע מאשימה לבעלי הקרקע מחייבת פסיקת הוצאות משמעותית, שתרתיע מפני התנהגות כזו מצד הרשות, שככלל, קל לה יותר, מעשית וכלכלית, לנהל הליכים כנגד פרטים.
דברים אלה נאמרו כמובן ביחס להתנהגותה של המשיבה במסגרת תביעות הפיצויים, אך אני סבורה כי המערערת צריכה להפנים כי במסגרת צידו השני של המטבע - קרי ההליכים בעניין היטל ההשבחה - מצופה ממנה להתנהג באופן דומה (אף אם לא זהה, בהיותה גורם פרטי) ולהניח לעניין כ-65 שנים לאחר שנרשמה כבעלת המקרקעין וכ-10 שנים לאחר שמכרה את זכויותיה במקרקעין והחלו ההליכים המשפטיים המרובים בעניין היטל ההשבחה, לא כל שכן שבתווך זכו בעלי הזכויות במתחם, כאמור, בתביעות הפיצויים שהגישו והמצב התכנוני של המקרקעין הושב על כנו.
המזכירות תעביר את פסק-הדין לצדדים ולשמאית המכריעה בדואר.
ניתן היום, י"ד תשרי תשע"ג, 30 ספטמבר 2012, בהעדר הצדדים.
תאריך | כותרת | שופט | צפייה |
---|---|---|---|
15/03/2010 | החלטה על בקשה של מערער 1 כללית, לרבות הודעה תגובה מטעם העוררת בעניין הסמכות העניינית 15/03/10 | שירלי דקל נוה | לא זמין |
26/04/2010 | הוראה למשיב 1 להגיש כתב תשובה | שירלי דקל נוה | לא זמין |
05/05/2012 | החלטה מתאריך 05/05/12 שניתנה ע"י איריס לושי-עבודי | איריס לושי-עבודי | לא זמין |
30/09/2012 | פסק דין מתאריך 30/09/12 שניתנה ע"י איריס לושי-עבודי | איריס לושי-עבודי | צפייה |
תפקיד | שם | בא כוח |
---|---|---|
מערער 1 | החברה הא"י לישוב עולים בע"מ | נעמי וייל |
משיב 1 | הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שורקות | תמר איגרא באומר |
מבקש 1 | האפוטרופוס הכללי | הילה שלום פינגרהוט |