עניינה של תביעה זו בדרישת התובעת, דנישרא רניטק נדל"ן בע"מ (להלן: "דנישרא") כי יפסקו לה פיצויים, שהוערכו לצרכי אגרה בסכום של 10,000,000 ₪, בגין הנזקים שנגרמו לה כתוצאה מהתנהלותן של הנתבעת 1, הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז (להלן: "הוועדה המחוזית") ושל הנתבעת 2, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה זמורה (להלן: "הוועדה המקומית"). לטענת התובעת, הנתבעות הפרו את ההתחייבויות שנתנו לה ונהגו בחוסר תום לב מוחלט כלפיה. כפי שיפורט להלן, דין התביעה להתקבל.

א. רקע עובדתי

1. התובעת, דנישרא, היא בעלת הזכויות בקרקע בשטח של כ-43 דונם המצויה בין המרכז המסחרי המכונה "ביל"ו סנטר" בצומת ביל"ו לבין שכונות מגורים של קריית עקרון. הקרקע ידועה כחלקה 170 בגוש 3797, והיא גובלת בחלקות 169 ו-176 שהופקעו לצרכי ציבור (להלן יחדיו: "המתחם").

בחלק משטח המתחם בשטח של כ-23,125 מ"ר מצוי מפעל של חברת תדיראן סוללות בע"מ (להלן: "מפעל הסוללות").

בחודש יוני 2006 מכרה התובעת את זכויותיה בחלק מהמתחם (כפי שיפורט בהמשך) לחברת עוגן נדל"ן מניב בע"מ" (להלן: "עוגן").

1. שטח המתחם כלול בתכנית בר/8/571, שאושרה בשנת 1963 (להלן: "התכנית").

בשנת 2002, במסגרת תכנית מתאר מקומית זמ/335 שונה השטח הגובל במתחם מצפון והידוע בכינויו "בילו סנטר" מייעוד לתעשייה לייעוד למסחר.

על השטח הממוקם מדרום למתחם ומדרום לדרך אזורית 411 המכונה "עקרון 2000" חלה תכנית שינוי למתאר מקומי זמ/בת/329. אשר מרבית השטח הכלול בה מיועד לתעשייה תוך שהותר שימוש לשירותי מסחר בהיקף של עד 15%.

המתחם שרכשה התובעת נותר בייעודו המקורי לתעשייה.

תכנית המתאר המחוזית תמ"מ/21/3 (להלן: "התמ"מ") מייעדת את האזור, כולל המתחם, לאזור תעשייה, מלאכה ותעסוקה (סעיף 7.3.1) שבו נקבע בסעיף ד' כי יותרו באזור התכליות והשימושים של מסחר.

1. לאחר שרכשה את הקרקע בשנת 2002, ביקשה דנישרא לפעול להסבת המתחם לשימוש מסחרי. בפגישה שהתקיימה בחודש מאי 2003 בין נציגיה לבין מר רוני ורדי, אדריכל מטעם הוועדה המקומית (להלן: "מר ורדי") הוצגו לדנישרא על ידי מר ורדי דרכי פעולה לקידום תכניתה להסבת המתחם לשימוש מסחרי. בין היתר ציין מר ורדי כי על דנישרא לנקוט בהליכים להגשת תב"ע לשינוי התכנית כך שייעוד המתחם ישונה מתעשייה למסחר, הליכים אשר הם בסמכות הוועדה המחוזית.
2. במקביל פעלה דנישרא מול הוועדה המקומית לקידום תכניתה להסבת חלקו הצפוני של המתחם לשימוש מסחרי (להלן: "הפרויקט").

במהלך שנת 2003 הגישה דנישרא לוועדה המקומית בקשה להיתר בניה להריסת מבנים קיימים במתחם ולבניית אולמות רב תכליתיים לתעשייה, לבינוי בקומה אחת בהיקף של כ-8,500 מ"ר, והודיעה כי אם אלה יאושרו בכוונתה להגיש בקשה לשימוש חורג במבנים, כדי שיוכלו לשמש לצרכים מסחריים (להלן: "שימוש החורג").

ביום 26.8.03 דנה הוועדה המקומית בבקשה להיתר ההריסה והבניה ואישרה אותה בכפוף לתנאים ובתיאום עם מהנדס הוועדה.

בהמשך לאישור הוועדה המקומית, ביקשה המועצה המקומית קריית עקרון כי תשולם לה מקדמה על חשבון היטל ההשבחה שיוטל על דנישרא בגין השימוש החורג.

בחודש אוקטובר 2003 נחתם בין דנישרא לבין המועצה המקומית קריית עקרון מסמך עקרונות, שבמסגרתו הסכימו הצדדים כי דנישרא תשלם מקדמה על חשבון היטל ההשבחה שיחול על הקרקע לאחר שינוי הייעוד (להלן: "מסמך העקרונות").

בהתאם להודעת המועצה המקומית קריית עקרון מיום 8.10.03 לוועדה המקומית, שילמה דנישרא התשלום.

1. בפברואר 2004, העניקה בפועל הוועדה המקומית את היתר הבניה המבוקש לדנישרא.

לאחר קבלת ההיתר הגישה דנישרא בקשה לשימוש חורג במתחם בהיקף של כ-8,500 מ"ר, לתקופה של 8 שנים.

הבקשה פורסמה להתנגדויות ומשלא הוגשו לה כל התנגדויות, אישרה הוועדה המקומית בחודש מרץ 2004 שימוש חורג במתחם, בכפוף למספר תנאים וביניהם קבלת אישור המשרד לאיכות הסביבה (להלן: "האישור לשימוש חורג").

בהקשר זה ראוי לציין כי בשל פעילותו של מפעל הסוללות במתחם, התנגד המשרד לאיכות הסביבה להסבת השטח לשימושים מסחריים. אדריכל ורדי הבהיר לדנישרא כי לשם קידום הפרויקט המסחרי על דנישרא לדאוג להסיר את כל התנגדויות המשרד לאיכות הסביבה.

1. כתנאי לאישור השימוש החורג דרש המשרד לאיכות הסביבה כי דנישרא תפנה אדמה מזוהמת מהאזור הסמוך למפעל הסוללות ותשפר את תנאי הבטיחות במפעל.

בנוסף, התבקשה עריכת סקר סיכונים למפעל הסוללות.

דנישרא פעלה כפי שנדרש ממנה, פינתה 8,000 טון של אדמה מזוהמת אשר הוחלפו באדמה נקייה והכניסה שיפורים שונים בבטיחות מפעל הסוללות, זאת בפיקוח צוות מטעם המשרד לאיכות הסביבה, בעלות של מיליוני ש"ח.

1. בעוד דנישרא פועלת כאמור לפינוי האדמה המזוהמת ולעריכת סקר, נשלח ביום 5.5.2004 לוועדה המחוזית מכתב מטעמו של מר ראובן יעקובוביץ', תושב השכונה הסמוכה למפעל הסוללות, שבו הלין על ההיתר לשימוש חורג שניתן לדנישרא על ידי הוועדה המקומית.

תגובה למכתב זה נשלחה על ידי מר ורדי ביום 5.6.2004, אשר במסגרתה הבהיר לגב' עידית קרמר (אז גב' עידית בר יוסף), ראש צוות דרום של לשכת התכנון המחוזית (להלן: "גב' קרמר") כי הוועדה המקומית פעלה על פי חוק וכדין בעת הענקת ההיתר לשימוש חורג. מר ורדי ציין כי כל העבודות שנעשו על ידי דנישרא במקרקעין נעשו בתיאום עם המשרד לאיכות הסביבה, וכי שימוש מסחרי יעשה רק בכפוף לאישורו.

גב' קרמר השיבה למכתב זה בחודש ספטמבר 2004, וביקשה הבהרה למספר נקודות, שעיקרן נגעו לשאלת עמדתו של המשרד לאיכות הסביבה באשר לשימוש בקרקע.

מעבר לכך לא נעשה על ידי הוועדה המחוזית דבר בתקופה זו.

1. כחצי שנה לאחר אירועים אלה, ביום 14.10.2004 נשלח אל הוועדה המקומית מכתב מטעם ד"ר שוקי אמרני, יו"ר הוועדה המחוזית (להלן: "ד"ר אמרני").

ד"ר אמרני הבהיר במכתב כי ההליך הנכון והחוקי לקידום התכנית המבוקשת על ידי דנישרא הוא הליך של אישור תכנית חדשה, וכי הליך של אישור שימוש חורג במקרקעין אינו תואם בנסיבות העניין את הוראות החוק והפסיקה.

1. הוועדה המקומית השיבה למכתב זה ביום 27.10.2004, בציינה כי מכתבו של ד"ר אמרני נשלח באיחור משום שהבקשה לשימוש חורג כבר נדונה, פורסמה להתנגדויות ואושרה.

לגוף הדברים צוין כי השימוש החורג המבוקש על ידי דנישרא תואם את הוראות תכנית המתאר המחוזית החלה על האזור, הכוללת גם היתר למסחר.

עוד צוין כי לא מדובר בבקשה לשימוש חורג למסחר בשטח המצוי בליבו של אזור תעשייתי, אלא מדובר באזור אשר רובו כבר אינו משמש לתעשייה אלא למסחר. הוועדה המקומית גם קיימה דיון בנושא ביום 5.12.2004 שבו הוחלט כי אין מקום לשנות את החלטתה.

1. בתגובה למכתב זה התכנסה הוועדה המחוזית ביום 3.1.2005 והחליטה, בהתבסס על סמכותה לפי סעיף 28(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"), להורות לוועדה המקומית לא להעניק לתובעת היתר לשימוש חורג ולבטל את החלטתה מחודש מרץ 2004.

בהחלטה צוין כי "לאור אופי השינוי המבוקש, היקפו פריסתו ומשמעותו, המדובר בסטייה ניכרת" מהתכנית החלה על הקרקע. עוד נקבע כי "הבקשה הנדונה מחייבת ראייה ובחינה רב מערכתית לרבות בחינה של השתלבות מסחר בסביבה הקרובה, ושל השתלבות היקפי מסחר במחוז בכלל. בחינה כאמור צריכה להיות במסגרת תכנית שתיבחן על ידי הועדה המחוזית, המוסמכת לשקול את העתיד התכנוני של כל המתחם והאזור" (להלן: "ההחלטה המבטלת את האישור לשימוש חורג").

1. בעקבות החלטה זו התכנסה הוועדה המקומית פעם נוספת וביום 3.4.2005 החליטה לצמצם את ההיתר שהוענק לדנישרא, כך שיחול רק על שטח של 3,768 מ"ר ותוקפו יעמוד על 3 שנים בלבד. יוער כי המבנה שעליו חל ההיתר הושכר לרשת שופרסל (כגלגול של הסכם שנחתם עם חברת "קלאבמרקט").

במקביל להחלטה זו, החליטה הוועדה המקומית להמליץ בפני הוועדה המחוזית להפקיד את תכנית זמ/339 שאותה יזמה דנישרא, אשר הוגשה לוועדה המחוזית בחודש מרץ 2005, שעניינה שינוי ייעוד המתחם מאזור תעשייה לאזור מסחרי (להלן: "התכנית החדשה").

1. דנישרא הגישה ערר על ההחלטה המצמצמת של הוועדה המקומית (ערר מס' 255/05), אשר התקבל באופן חלקי ביום 21.7.2005, כאשר הוחלט להאריך את תוקפו של ההיתר שצומצם כאמור ל-3 שנים וזאת לתקופה של 5 שנים.

ועדת הערר ציינה כי החלטתה המקורית של הוועדה המקומית לא היתה ראויה לאור היקף השטח שעליו חלה ופרק הזמן שנקבע בה, אולם "באזור המקרקעין בהם נתבקש השימוש החורג, מבוצע כיום שימוש מסחרי מובהק", ובנסיבות העניין ולאור הסתמכות דנישרא, הענקת היתר לשימוש חורג מצומצם יותר היא החלטה ראויה.

יצוין כי עמדתה של נציגת הוועדה המחוזית בוועדת הערר הייתה כי על אף שמרבית השימושים הקיימים בפועל בשטחי התכנית המיועדים לתעשייה הם מסחריים, הוספת שטח נוסף של שימוש מסחרי, גם אם מדובר בתוספת קטנה יחסית, תגרום לשינוי אופי הסביבה. לטענתה, השימוש החורג משמש במקרה זה ככלי לשינוי תכניות ולא ניתן להשלים עם כך. לפיכך המלצתה הייתה לבטל גם את החלטת הוועדה המקומית שהתירה שימוש חורג מצומצם. עמדה זו נדחתה על ידי ועדת הערר, אשר החליטה כאמור ברוב דעות להאריך את תוקף ההיתר.

במקביל להחלטה זו פעלה דנישרא לקידום התכנית החדשה.

1. ביום 12.3.2006 הוגשה לוועדה המחוזית תכנית חדשה מתוקנת שהוכנה על ידי דנישרא. לאחר הגשתה, פנתה הוועדה המקומית לוועדה המחוזית בבקשה לקדמה. במכתב מיום 19.11.2006 פנה יו"ר הועדה המקומית ליו"ר הועדה המחוזית וביקש התערבותו "... לקידום ת.ב.ע. זו, מאחר וקיימת חשיבות סביבתית וזה ישפיע על פינוי מוקדם ככל האפשר של מפעל תדיראן המוגדר כמפעל מסוכן לכל הסביבה".
2. בה בעת נקטה הוועדה המקומית צעדים לקידומה של תכנית כוללת לאזור צומת ביל"ו, כולל המתחם, שנועדה בין היתר לקבוע תמהיל שימושים שונה לאזור הקיים הפועל.

התכנית הכוללת זמ/350 (להלן: "התכנית הכוללת") נדונה בוועדה המחוזית ביום 11.12.2007, כאשר הוועדה המחוזית החליטה להודיע על הכנת תכנית בהתאם לסעיף 77 לחוק ולקבוע תנאים בהתאם להוראות סעיף 78 לחוק "לפיהם לא ינתנו התרים לשימושים חורגים במתחם נשוא הדיון למעט הארכת שימושים במבנים שניבנו כדין ואושרו בהם שימושים חורגים לפני מתן החלטת הועדה המחוזית מיום 13.2.06 בדבר סטיה ניכרת מתכנית והשימוש שנעשה בהם היה כדין בהתאם להיתר". הובהר כי הארכת המועד לשימוש חורג לא תעלה על 18 חודשים מיום פרסום ההודעה או עד שהוועדה המחוזית תחליט לגבי התכנית, לפי המוקדם מבניהם.

1. הדיון בוועדה המחוזית בעניין התכנית החדשה הנקודתית שהוגשה על ידי דנישרא התקיים רק ביום 28.1.2008.

מפרוטוקול הישיבה עולה כי במסגרת הדיון בתכנית הודגשה על ידי המשתתפים השונים בישיבה החשיבות של פינוי מפעל הסוללות לאור הסיכונים הנובעים ממנו. בסיום הדיון התקבלה החלטה הוועדה המחוזית כדלקמן:

"הועדה, לאחר ששמעה את ראש המועצה המקומית קרית עקרון, יזמי ומתכנני התכנית מחליטה לשוב ולדון בתכנית תוך 6 חדשים ובכפוף לכך:

1. יוצגו בפני הועדה – התקדמות התכנית הכוללת והצגת מסקנות ראשונות לעניין הראייה הכוללת לאיזור.

2. הצגת ההסכם שנועד לפינוי המפעל תוך פרק זמן קצר, כפי שצוין במהלך הישיבה".

1. בעקבות החלטה זו פעלה דנישרא, בשיתוף עם חברת עוגן אשר רכשה את המבנה שבו מוקם מפעל הסוללות, לקדם את פינוי המפעל.

בהמשך למגעים עם בעלי המפעל נחתם ביום 3.12.2008 הסכם שיתוף פעולה בין עוגן לבין תאגידי קיבוץ גת להשכרת קרקע לצורך העתקת מפעל הסוללות, אשר הוצג בפני הוועדה המחוזית.

1. הוועדה המקומית ומועצת קריית עקרון הקימו צוות לבחינת המצב התכנוני הכולל באזור.

צוות האדריכלים שנבחר הגיש שני דו"חות ביניים בנוגע למרכז המסחרי "ביל"ו סנטר" כולו. דו"ח הביניים השני מחודש דצמבר 2008 קבע כי "בהיבט האזורי הרחב יותר, היקף השטחים המסחריים הקיימים בקרית עקרון וגם אלה אשר יוצעו ככל הנראה במסגרת התכנית הינו קטן משמעותית בהתייחס לפוטנציאל הקיים בתוכניות מאושרות ובשטחים המופיעים בתכנית האב של העיר רחובות. עם זאת, ניתן יהיה לשקול, על פי העקרונות שצויינו להלן, ניסוח הגבלות על פיתוח המסחר החוץ-עירוני באופן כזה שהוא לא יהווה בן תחרות ישיר למסחר הלב-עירוני" (עמוד 12 לדו"ח).

באשר לתכנית החדשה שאת הפקדתה ביקשה דנישרא לקדם, נקבע בדו"ח הביניים כי ניתן "להמליץ על הפקדת תכנית מפורטת הכוללת שינוי יעוד בשטח שופרסל בלבד מתעשיה למסחר בתנאי עמידה בתנאי הגנת הסביבה, באישור נספח תחבורתי כולל למתחם ביל"ו סנטר כולו" (עמוד 9 לדו"ח).

1. בהמשך לכך התקיים בחודש ינואר 2009 דיון נוסף בתכנית החדשה שהוגשה על ידי דנישרא. בסיומה של ישיבה זו התקבלה החלטה לדחיית התכנית.

הוועדה הבהירה בהחלטתה כי מצאה לנכון לדחות את התכנית משום שאין מקום לתוספת שטחי מסחר בצמוד למרכז "ביל"ו סנטר" שלא במסגרת תכנית כוללת, ויש להביא בחשבון את השפעת תוספת המסחר על המרחב העירוני.

1. עוד יש להוסיף כי ביום 20.7.2009 התקיים דיון בוועדה המחוזית בתכנית הכוללת זמ/350 הנזכרת לעיל.

הוועדה המחוזית חזרה על התנאים שקבעה לפי סעיף 78 לחוק, וביניהם הקביעה המוזכרת לעיל מיום 11.12.2007 שלפיה לא יינתנו היתרים לשימושים חורגים במתחם, למעט הארכה של שימושים במבנים שניבנו כדין ואושר בהם שימוש חורג טרם החלטת הוועדה המחוזית מיום 13.2.2006.

על החלטה זו הגישה דנישרא ערר לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (ערר 073/09), אשר נדחה ביום 4.7.2010.

נקבע על ידי ועדת המשנה של המועצה הארצית כי ההחלטה להקפיא את הוצאת ההיתרים לשימושים חורגים הייתה החלטה נכונה, שכן לא ראוי שהמציאות תכתיב את המדיניות התכנונית.

1. להשלמת התמונה יצוין כי בהסכם מיוני 2006 שבמסגרתו התקשרה דנישרא עם עוגן כאמור, רכשה עוגן את מבנה שופרסל ואת מבנה מפעל הסוללות והתחייבה לרכוש את יתרת המבנים במתחם אם וכאשר יינתן להם היתר לשימוש חורג למסחר או שייעודם ישונה למסחר.

עוד יצוין כי במהלך שנת 2009 פנתה דנישרא בבקשה לקבל אישור לשימוש חורג לשטח נוסף של 2,699 מ"ר במתחם.

הוועדה המקומית דחתה את הבקשה בהחלטה מיום 4.1.2009, לאור מדיניות הוועדה המחוזית כאמור.

יוער כי בקשה להארכת ההיתר משנת 2005 לשטח של 3,768 מ"ר, שמכרה דנישרא לחברת עוגן שבו פועל כאמור סניף של רשת שופרסל, אושרה על ידי הוועדה המקומית ביום 11.3.2014. משמעות ההחלטות האמורות היא כי על דנישרא להמתין לסיומם של הליכי התכנון הכוללים טרם תוכל לעשות שימוש מסחרי במתחם מעבר להיתר המצומצם שניתן בשנת 2005, שכן התכנית שהוגשה על ידה נדחתה ואין באפשרותה לקבל היתרים נוספים לשימושים חורגים.

ב. טענות הצדדים

1. דנישרא טענה כי הנתבעות נהגו בחוסר תום לב וחוסר הגינות כאשר הובילו אותה לבצע פעולות בעלות גבוהה לניקוי המתחם ושיפור רמת הבטיחות במפעל הסוללות, תוך הצגת מצג בפניה כי יותר לה בסופו של יום לעשות שימוש מסחרי במתחם.

בהסתמך על מצגים אלה הוציאה דנישרא הוצאות ניכרות ושינתה את מצבה לרעה. התנהלות זו עולה לטענת דנישרא כדי הבטחה שלטונית.

עוד נטען כי הנתבעות נהגו בחוסר תום לב בניהול המשא ומתן עמה. דנישרא הוסיפה כי הנתבעות התרשלו בהתנהלותן, הוועדה המקומית בעת מתן ההיתר תוך הצגת מצג שיתקבל שימוש חורג וכי בסמכותה ליתן אישור כזה שניתן אך בוטל ע"י הועדה המחוזית והועדה המחוזית בכך שלא פיקחה על פעילותה של הוועדה המקומית ולא מנעה את ההשקעות על סמך מצגי הועדה המקומית, למרות שידעה או שהייתה אמורה לדעת כי אלה ניתנו ללא סמכות כפי שקבעה הועדה המחוזית בסופו של יום.

לפיכך נטען כי על הנתבעות לפצות את דנישרא על נזקיה, אשר חושבו לפי אובדן דמי השכירות. לחלופין התבקשו פיצויים בגין ההוצאות שהוציאה דנישרא כדי לעמוד בתנאי ההיתר.

1. הנתבעת 1 טענה כי לא נפל כל פגם בהתנהלותה ובהחלטותיה אשר היו החלטות תכנוניות מקצועיות העולות בקנה אחד עם המדיניות הכללית של הועדה לא להתיר שימושים חורגים למסחר טרם עריכת בחינה כוללת של המצב התכנוני באזור.

הוועדה המחוזית הדגישה כי עמדתה הייתה עקבית לאורך כל הדרך וכי עוד בשנת 2004 הודיעה כי היא מתנגדת לאישור שימוש חורג במתחם.

לטענתה, הכספים שהשקיעה דנישרא במקרקעין הושקעו בשל היותה בעלת הקרקע, במנותק מהשימוש המסחרי המבוקש במקרקעין.

לבסוף נטען כי אובדן הרווחים הנטען על ידי דנישרא מופרך וכי דנישרא הפיקה רווחים מהשטח של 3,768 מ"ר שלגביו ניתן היתר לשימוש חורג.

1. הנתבעת 2 טענה כי החלטותיה סבירות והתקבלו בסמכות. ההחלטה לבטל את ההיתר לשימוש חורג שניתן לדנישרא התקבלה על ידי הוועדה המחוזית, באופן שאינו מאפשר לייחס לוועדה המקומית כל חבות או אחריות. אם בכלל, הוועדה המחוזית היא האחראית לנזקי דנישרא.

גם הוועדה המקומית טענה כי דרישות המשרד לאיכות הסביבה בנוגע לפינוי הקרקע המזוהמת ומיגון מפעל הסוללות הוצגו במנותק משאלת שינוי הייעוד במקרקעין, וכי דנישרא ביצעה פעולות אלה ללא קשר להחלטת הוועדה המקומית באשר למתן היתר לשימוש חורג. הודגש כי דנישרא ידעה כי שינוי ייעוד הוא בסמכות הוועדה המחוזית ולפיכך לא ניתן לטעון להבטחה שלטונית של הוועדה המקומית בעניין זה.

לבסוף נטען כי דנישרא לא הוכיחה את נזקיה או קיומו של קשר סיבתי בין הנזקים הנתבעים לבין פעולות הוועדה המקומית.

ג. המסגרת הנורמטיבית

1. טרם הכרעה במחלוקת שנתגלתה בין הצדדים, אתייחס בקצרה למסגרת הנורמטיבית החלה על נסיבות המקרה דנן.
2. הפסיקה עסקה רבות בשאלת התרשלותן של רשויות לתכנון ובנייה. כידוע, יסודותיה של עוולת הרשלנות הם חובת זהירות (מושגית וקונקרטית), התרשלות (כלומר מעשה או מחדל המנוגדים לחובת הזהירות) וקיומו של קשר סיבתי בין הפרת החובה לבין הנזק שנגרם (סעיפים 35 ו-36 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש]). חובת זהירות מושגית תיבחן על פי מבחן הצפיות, בהתאם לשאלה האם היה על אדם סביר לצפות את התרחשות הנזק במובן הנורמטיבי, מקום שניתן לצפותו כעניין טכני, כאשר ההכרעה תיעשה על פי שיקולים של מדיניות משפטית. חובת הזהירות הקונקרטית תיבחן על רקע נסיבותיו של המקרה הספציפי.
3. בע"א 653/97‏ חברת מרכז ברוך וצפורה בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ''ד נג(5) 817 נאמר ע"י בית המשפט העליון בנוגע להטלת אחריות על רשות ציבורית בגין פעולה רשלנית כי "אם בעבר הייתה המדינה חסינה מפני תביעות, הרי שזהו אינו המצב כיום. עקרון השוויון בפני החוק מחייב הטלת אחריות ברשלנות על הרשות הציבורית על-פי אותן אמות-מידה החלות על הפרט. דין השלטון המזיק כדין הפרט המזיק, והוא חייב, כמו כל מזיק אחר, לנקוט אמצעי זהירות סבירים כדי למנוע נזק". יצוין כי באותו עניין נדונה שאלת אחריות העירייה והוועדה המקומית לנזקים שנגרמו לבעלי המקרקעין בעקבות התרשלותן של הרשויות בקידום הליכי תכנון, במשך תקופה של עשרות שנים.
4. בע"א 4079/05 הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון נ' מעונה חברה לבניין בע"מ (ניתן ביום 11.11.2010) (להלן: "עניין מעונה"), קבע בית המשפט העליון כי גופי תכנון המוסמכים להעניק היתרי בנייה חבים חובת זהירות מושגית כלפי הציבור, להעניק היתרים התואמים לדין, ולהימנע ממתן היתרים שאינם מתיישבים עם הדין. וכך נאמר על ידי בית המשפט:

"בית משפט זה כבר קבע בעבר, כי גופי תכנון המוסמכים להעניק היתרי בנייה חבים חובת זהירות מושגית כלפי בני הציבור, להעניק היתרים התואמים לדין, ולהימנע ממתן היתרים שאינם מתיישבים עם הדין (ע"א 324/82 עיריית בני-ברק נ' רוטברד, פ"ד מה(4) 102, 118 (1991) (להלן: ענין רוטברד)). מוסד התכנון אחראי להפעיל את סמכויותיו הסטטוטוריות כראוי, ולפעול במסגרת הדין. אחריות זו אינה מצטמצמת לחובתו במישור הדין הציבורי. היא מתרחבת גם אל עבר אחריותו במשפט הפרטי כלפי פרט שהסתמך על היתר הבנייה שניתן לו, פעל על פיו, שינה את מצבו לרעה, וסבל נזק. מציאות זו יוצרת את ה-"קרבה" הנדרשת בין צדדים אלה, המצדיקה הטלת חובת זהירות מושגית על מוסד התכנון המעניק היתרים (ע"א 196/90 ירמיהו עיני, חברה לבנין בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריות, פ"ד מז(2) 111, 131 (1993); ענין לוי, בעמ' 68). כך, על מוסד תכנון מוטלת חובת זהירות מושגית כלפי אזרח הפונה אליו בבקשה להיתר בנייה, מקבל היתר כזה, פועל על פיו, ומשנה את מצבו בעקבותיו. בענייננו, חלה, אפוא, חובה מושגית על הוועדה המקומית להפעיל את סמכויותיה כדין במתן היתרי בנייה"

(ראו עוד בעניין זה את שנקבע בע"א 80/87 זלסקי ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון פ"ד מה(4) 604 (1991), שם הטיל בית המשפט אחריות בנזיקין על ועדה מקומית כלפי רוכשי מקרקעין, אשר הסתמכו על היתר בנייה עקרוני שניתן על ידי הוועדה המקומית בעת קבלת החלטה לרכישת הקרקע; עוד ראו ע"א 209/85 ‎עיריית קרית-אתא‎ ‎נ' אילנקו בע"מ, פ''ד מב(1) 190 באשר למסירת מידע רשלני על ידי רשויות תכנון).

1. דוגמא נוספת להטלת אחריות בנזיקין על רשויות התכנון ניתן למצוא בהחלטת בית המשפט העליון בע"א 324/82‏ ‎עיריית בני-ברק‎ ‎נ' ברוך רוטברד, פ''ד מה(4) 102, שם הטיל בית המשפט אחריות בנזיקין על הוועדה המקומית ומהנדס העיר בעקבות מתן היתר בנייה שלא כדין, כאשר למבקשי ההיתר נקבע אשם תורם בשיעור של 50%. בנסיבות אותו מקרה הוצא לפי דרישת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה צו שיפוטי להפסקת בנייתו של בניין משום שהסתבר שההיתר ניתן לאחר שהוועדה המקומית שינתה את סיווג אזור המגורים של החלקות מבלי שהתקבל לכך אישור הוועדה המחוזית. הנה כי כן, הפסיקה הכירה זה מכבר באפשרות בית המשפט להטיל אחריות בנזיקין על רשויות תכנון שנהגו ברשלנות בעת מתן שירותיהן לאזרח.

ד. דיון והכרעה

ד(1). טענות מקדמיות

1. הוועדה המקומית טענה כי התנהלות דנישרא נגועה בחוסר תום לב, משום שביצעה חריגות בנייה במקרקעין, אלא שבחקירתו הבהיר מר ורדי כי "אני אסביר לך - המבנה D בצורתו האדריכלית נבנה שונה ממה שהיה בהיתר. זו סטייה מהיתר. זה דבר שצריך לקבל עליו אישור. כשבנו את קירות המעטפת שלו הוא נראה שונה. לא דבר שלא ניתן לאשרו אבל שונה מהשרטוט שהיה בהיתר, לדוגמא" ולכן הוא חוזר בו מהטענות שהופנו כנגד חוסר תום ליבה של התובעת, ובלשונו "אני מוכן לרדת מה"לא נקיות"" (עמ' 176, ש' 21 – 26; וכן ראו ת/17). עוד טענה הוועדה המקומית נגד תום ליבה של דנישרא משום שפנתה למר ורדי בבקשה שיעיד מטעמה מבלי שהובהר כי הוועדה המקומית נתבעת בהליך. התברר כי הפנייה אליו נעשתה לאחר שסיים את עבודתו בוועדה המקומית, וממילא לא ברורה הנפקות של טענה זו לעניין ההכרעה בתביעה דנן.

למותר לציין כי מר ורדי כעד צריך למסור ולהעיד על העובדות האמיתיות ללא קשר לשאלה מי הנתבע או מי הזמין אותו למתן עדות.

1. בנוסף נטען על ידי הוועדה המקומית כי הוצאות ונזקים הקודמים ליום 22.2.2003 התיישנו משום שממועד זה ועד למועד הגשת כתב התביעה חלפו יותר מ-7 שנים, ולחילופין יש לדחות את התביעה מחמת שיהוי.

גם בטענות אלה אין ממש, שכן כפי שהבהירה דנישרא, אין לה כל דרישה להשבת ההוצאות עבור פינוי הקרקע שנעשה לפני חודש פברואר 2003. מעבר לכך יוער כי ספק אם המועד הרלוונטי לעניין עילת התביעה הוא המועד שבו בוצעו התשלומים עבור ניקיונות הקרקע.

1. עוד טענה הועדה המקומית בסיכומיה לקיומו של מעשה בית דין לאור החלטות קודמות בעניינה של דנישרא (עת"מ (מרכז) 38565-04-10 דנישרא רניטק נדל"ן בע"מ נ' אמרני ואח' (ניתן ביום 31.12.2011) (להלן: "פסק הדין בעתירה המנהלית"), וכן פסק הדין של בית המשפט העליון בערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בעע"ם 2060/12 ובעע"ם מיום 2049/12 מיום 10.4.2013).

לא היה מקום להעלות טענה זו בסיכומים לאחר שסוגיה זו כבר נדונה והוכרעה בהחלטתי מיום 3.2.2014, שם קבעתי "ככלל, הדיון בהליך המנהלי אינו יוצר השתק עילה בהליך האזרחי. אין זה מן הנמנע, כי עתירה מנהלית תידחה ובית המשפט יסרב לשנות מהחלטת ועדת תכנון ולעותר תיוותר עילה לתביעת פיצויים מבלי שפסק הדין בעתירה המנהלית יקים כנגדו השתק עילה". בהליך המנהלי לא מתבררות העובדות, לא נשמעים עדים ופעמים העתירה מוכרעת ללא קשר למסד העובדתי המתברר בתביעה האזרחית, כשיהוי (השונה מהשיהוי בתובענה לעומת עתירה), נקיון כפיים, מעשה עשוי וכו'. לכן ברור שפסק הדין בעתירה המנהלית בדרך כלל לא יהווה מעשה בית דין למחלוקת עובדתית.

לאור האמור אני דוחה הטענות המקדמיות שהועלו על ידי הוועדה המקומית.

ד(2). האם התרשלו הנתבעות בהתנהלותן?

1. לאחר ששמעתי את העדויות בתיק ועיינתי בראיות שהוצגו לי, הגעתי למסקנה כי הנתבעות שתיהן התרשלו בהתנהלותן בעניינה של דנישרא.

כפי שקבע בית המשפט העליון בעניין מעונה, גופי התכנון, ובענייננו, הוועדה המקומית והוועדה המחוזית, חבות כלפי האזרח – מקבל ההיתר בחובות זהירות מושגית וקונקרטית.

הנתבעות ידעו או היה עליהן לדעת שהן מחויבות להפעיל את סמכויותיהן על פי דרישות הדין, ולצפות כי ככל שלא יעשו כן, תיחשף דנישרא לסיכון, כפי שאכן אירע בפועל, שהשקעותיה ברובן במתחם ירדו לטמיון.

אחריות הוועדה המקומית

1. בשנת 2003, לאחר שרכשה את הקרקע, פנתה דנישרא לוועדה המקומית והביעה את רצונה לעשות במתחם שימוש מסחרי. בעניין זה העיד מר ברמן כי "מהיום הראשון פנה אלינו ראש המועצה המקומית, אריק חדד, פנו אלינו כשהלכנו לוועדה בוועדה המקומית, המהנדס ורדי והצוות שלו, וביקשו מאיתנו להפוך את המקום למסחר בנתיב שציינתי קודם. אריק חדד הראה לי שהועדה המחוזית הכניסה אנשים לגור בסמוך למפעל, מכיוון שבאזור שהיה צפונית לנו, מה שהיום ידוע כבילו סנטר, הוא לא היה קרקע חקלאית, מנהל, מפעלים אזוריים, שכולם הפכו באותו זמן למסחר, ודרש מאתנו לפנות את המבנים של תדיראן סוללות שהפכו למפגע סביבתי, למסחר, כי רק במסחר עושים אפגרייד של המבנים, אפגרייד של איכות הסביבה של התושבים שחיים בסמיכות לאותו מקום שאת טוענת שכדאי מאוד לעשות בו תעשיה" (עמ' 49, ש' 4 – 11).
2. כאמור, בחודש מאי 2003 התקיימה פגישה בין נציגי דנישרא לבין מר ורדי.

כעולה מסיכום אותה פגישה (שנכתב על ידי נציגי דנישרא), המתווה שעליו סוכם היה כי דנישרא תנקוט פעולה לקבלת היתר לבניית אולמות רב-תכליתיים לתעשייה, לאחר מכן תגיש בקשה לשימוש חורג למבנים, ובמקביל תפעל מול הוועדה המחוזית לקידום תכנית לשינוי ייעוד המתחם מתעשייה למסחר.

מר ורדי העיד בעניין זה כי דובר היה ב"סיכום דברים שהיה מקובל על שני הצדדים. זה בהחלט היה המתווה המקובל וזה נכון לדעתי גם כעת" (עמ' 182, ש'29 – 30). ואכן בהתאם לסיכום זה, אושר לדנישרא תחילה היתר בנייה ולאחר מכן, בחודש מרץ 2004, ניתן לה היתר לשימוש חורג למסחר בשטח של כ-8,500 מ"ר.

1. אין חולק כי הוועדה המקומית הציגה עצמה כבעלת סמכות להעניק לדנישרא היתר לשימור חורג. ואכן נדמה כי באופן עקרוני ההיתר לשימוש חורג תאם את המגמה הכללית באזור, שכן כפי שהעידה גב' קרמר, בפועל כיום "79 אחוז מהשטח משמשים למסחר" (עמ' 74, ש' 6), ואין ספק כי מדובר היה בהליך נפוץ באזור זה.

בכל מקרה, לא יכול להיות חולק שהועדה המקומית הייתה בעלת אינטרס ראשון במעלה לכך שמפעל הסוללות יפונה ותנוקה הקרקע המזוהמת שעליה שכן המפעל. מטעם זה הועדה המקומית הבהירה במפורש או במשתמע כי מתן ההיתר והשימוש החורג כרוכים בכך שדנישרא תשקיע מליוני ש"ח על סמך מצגים כי יינתן ההיתר והשימוש החורג.

אין חולק כי הוועדה המקומית רשאית הייתה לדרוש דרישות כאלה שהן לטובת העניין והאינטרס הציבורי, אך היא לא הייתה יכולה לומר לדנישרא במישרין או בעקיפין כי היא יכולה להשקיע השקעות אלה על בסיס וודאות מוחלטת שתקבל היתר שימוש חורג.

סעיף 146 לחוק קובע כי "הועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג". החוק הסמיך, אפוא, את הוועדות המקומיות לדון בבקשות לשימוש חורג ולאשרן. בית המשפט העליון הכיר בכך שעל אף שהליכי התכנון מהווים ככלל את דרך המלך לשינוי תכניות, ישנן נסיבות שבהן יהיה ראוי לאשר שימושים חורגים כחלופה זמנית לאישור תכנית.

כפי שהבהיר בית המשפט העליון בע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין ואח', פ"ד נא(2) 825:

"ניסיון החיים מלמד, כי לא תמיד ניתן לצפות מראש את כל האפשרויות. הטעמים לכך עשויים להיות מגוונים. הם עשויים להיות נעוצים במגבלות האנושיות בצפייה מראש של כל התפתחות או תרחיש אפשריים. הם עשויים להיות נעוצים בשינוי מהותי בנסיבות שלא ניתן היה לצפותו מראש... האפשרות ליתן הקלות מאפשרת להתחשב במציאות זו. היא מאפשרת גמישות. היא מאפשרת התאמה של ההחלטה האינדיווידואלית בעניין פלוני למציאות המשתנה. היא מקנה לרשות אפשרות להתיר, מקום בו הדבר מתחייב ואפשרי, סטייה מן התכנית הקיימת" (עמוד 864 לפסק הדין).

החלטת הוועדה המקומית אינה מצויה ב"כיסו" של איש ואיש אינו יכול להבטיח כי האישור החורג אכן יתקבל ועל סמך אלה לגרום לדנישרא להשקיע את אותן השקעות. אם הוועדה המקומית לא הייתה מאשרת את השימוש החורג, איש לא היה יכול לבוא אליה בטענה, שכן זו הפרורגטיבה שלה והיא לא יכולה להיות כבולה באמירה של מאן דהוא.

1. יתירה מכך, סמכות הוועדה המקומית להעניק היתרים חורגים היא סמכות מוגבלת, שכן היתר יינתן לתקופה קצובה (סעיף 148 לחוק) ועל פי הוראות סעיף 151(א) לחוק "לא יינתנו הקלה או היתר לשימוש חורג אם יש בכך סטיה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע או הבנין". תקנה 2 לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשס"ב-2002 קובעת מהי סטייה ניכרת, כאשר תקנה 2(2) מבהירה כי בין היתר "בניה בשינוי מהוראות הבניה הקבועות בתכנית, המשנה את אופיה של הסביבה הקרובה".

בענייננו, הוועדה המחוזית סברה כי שיקול דעתה של הוועדה המקומית היה שגוי, משום שההיתר שהוענק לדנישרא מהווה סטייה ניכרת מהתכנית החלה על המתחם.

לפיכך, החליטה הוועדה המחוזית לעשות שימוש בסמכותה לפי הוראות סעיף 28 לחוק ולהורות לוועדה המקומית לבטל את ההיתר שניתן.

1. כפי שכבר צוין לעיל, לאחר החלטה זו ניתן לדנישרא היתר לשימוש חורג מצומצם יותר בהיקפו על ידי הוועדה המקומית.

דנישרא הגישה ערר על החלטה זו (ערר מס' 255/05), אשר התקבל באופן חלקי על ידי ועדת הערר.

גם עמדתה של ועדת הערר הייתה כי החלטתה המקורית של הוועדה המקומית לא הייתה ראויה בשל היקף השטח שלגביו ניתן ההיתר ופרק הזמן הארוך שלו ניתן.

עם זאת ועדת הערר סברה כי מאחר ש"באזור המקרקעין בהם נתבקש השימוש החורג, מבוצע כיום שימוש מסחרי מובהק", היה מקום להעניק היתר לשימוש חורג מצומצם יותר.

1. לאור קביעות אלה המסקנה היא כי הוועדה המקומית התרשלה תחילה בכך שהורתה לדנישרא להשקיע השקעות בטרם ניתן ההיתר לשימוש חורג ואחר כך בכך שהעניקה לדנישרא היתר לשימוש חורג רחב מדי, בניגוד להוראות החוק וכאמור על הוועדה המקומית חלה חובת זהירות קונקרטית בנסיבות העניין להפעיל את הסמכות הנתונה לה ולהעניק היתר בנייה על פי החוק ובמסגרת התכניות התקפות, ולא להתיר לדנישרא להשקיע השקעות על סמך הבטחה שהיתר לשימוש חורג יתקבל.

משלא עשתה כך, והעניקה לדנישרא היתר לשימוש חורג אשר לא תאם את הוראות הדין והציגה לדנישרא מצגים (שיתקבל שימוש חורג) שהסתברו כלא נכונים ומבוססים דיים, הפרה הוועדה את חובת הזהירות החלה עליה.

כפי שצוין לעיל, דנישרא מילאה אחר כל ההנחיות שקיבלה ובהסתמך עליהן השקיעה כספים רבים, בעיקר כדי לעמוד בדרישות המשרד לאיכות הסביבה כדי שיוענק האישור לעשיית שימוש חורג מסחרי במתחם. אלא שלאחר שהושקעו על ידה משאבים רבים בהסתמך על המצגים שהוצגו לה, נותרה דנישרא מול שוקת שבורה, משצומצם משמעותית ההיתר לשימוש חורג שניתן לה ונדחתה התכנית הנקודתית שהוגשה על ידה.

אם הוועדה המקומית הייתה מבצעת את עבודתה נאמנה, ומבהירה לדנישרא כי ההיתר המבוקש על ידה אינו עולה בקנה אחד עם מדיניות תכנון ראויה ולפיכך לא תוכל לקבלו, או לפחות כי קיים סיכון כזה, יכלה דנישרא לשקול את צעדיה ולקבל החלטות בדבר ההשקעה במקרקעין בהתאם.

כאן, לא רק שכך הובטח אלא שהוועדה גבתה היטל השבחה על חשבון השימוש החורג. מה שלא הותיר ספק לגבי המצג שהציגה כי השימוש החורג הוא אפשרי ויינתן.

כפי שנקבע בעניין מעונה, אחריות של רשות התכנון כלפי האזרח אינה מצטמצמת לחובתה במישור הדין הציבורי, אלא היא מאפשרת גם להטיל עליה אחריות במשפט הפרטי במקרים שבהם האזרח הסתמך על היתר בנייה שניתן לו, פעל על פיו, שינה את מצבו לרעה, וסבל מנזק כתוצאה מכך.

1. אכן, אין חולק כי היתר לשימוש חורג מעצם טבעו הוא פתרון זמני, וכי הובהר לדנישרא על ידי הוועדה המקומית כי במקביל עליה לנקוט בהליכים לאישורה של תכנית שתחול על המתחם. גם אין חולק כי היה ברור לדנישרא כי אישורה של תכנית לשינוי ייעוד המתחם הוא בסמכותה של הוועדה המחוזית.

לפיכך ברור כי האפשרות להסתמך על קבלת היתר זה היא מוגבלת. דבר זה צריך היה להיות ברור גם לדנישרא (ועל כך בפרק הסתכנות מרצון).

עם זאת, בנסיבותיו הייחודיות של המקרה דנן, כאשר הוצג לדנישרא מצג שלפיו מדובר בפתרון חוקי ומקובל אשר נעשה בו שימוש נרחב באזור צומת ביל"ו, כאשר דובר באזור שאחוז ניכר ממנו שימש למסחר, כאשר ההיתר הוענק לדנישרא בפועל וכאשר הוועדה המקומית הבהירה לה כי כל שעליה לעשות הוא לעמוד בתנאים שהציב המשרד לאיכות הסביבה, והיא גם לקחה סכום כסף על חשבון היטל ההשבחה תוך הצגת מצג קרוב לוודאי שהשימוש החורג יאושר ודנישרא בלאו הכי תהיה חייבת בהיטל השבחה, מהווה התנהלות הוועדה המקומית התרשלות כלפיה, משהסתבר בדיעבד כי עמדת הוועדה המחוזית (אשר התקבלה על ידי ועדת הערר בערר מס' 255/05) היא, כי ההיתר מהווה סטייה ניכרת מהתכנית החלה על האזור.

אחריות הוועדה המחוזית

1. לטענת הוועדה המחוזית, לא נפל פגם בהחלטתה לבטל את ההיתר שניתן לדנישרא על ידי הוועדה המקומית, שכן ההחלטה התבססה על אינטרסים ציבוריים באשר למדיניות התכנון הראויה לאותו אזור (על בסיס זה נקבע בפסק הדין בעתירה המנהלית שאליו הפנתה הוועדה המחוזית בסיכומיה כי אין מקום להתערב בהחלטה הגורפת של הוועדה המחוזית לקבוע איסור על היתרים לשימושים חורגים במתחם התכנית הכוללת לאזור, זמ/350).

אלא שכפי שכבר צוין לעיל, אין דינו של ההליך המנהלי כדין ההליך לתביעת פיצויים אזרחית. הסוגיה הרלוונטית בענייננו איננה ההלכות החלות על התערבות בית משפט לעניינים מנהליים בהחלטות תכנוניות, אלא שאלה מתחום המשפט האזרחי וזכאותה של דנישרא לפיצויים לאור התנהלות רשלנית של הנתבעות. פעמים יכולה הרשות לקבל החלטה תקינה לחלוטין אך "בדרך" אליה או "בצידה" עשויות להתקבל החלטות רשלניות או כאלה שיש בהן מצג שווא מטעה לאזרח. מחדלים אלה או יותר נכון עוולות כאלה מטבען יכולות להיעשות ע"י מעשה – למשל הצגת מצג שווא מטעה בפועל, או ע"י מחדל – כהימנעות מלעשות מעשה שיעצור את הרשות הכפופה לה מלנהוג בצורה בלתי תקינה.

בהקשר זה דעתי היא, כי מכלול נסיבות מתן החלטת הוועדה המחוזית והתנהלותה מקימות לתובעת עילת תביעה ברשלנות. ודוק; כמו בדברים האמורים לעיל, רשלנות הוועדה המחוזית אינה בעצם ביטולו של ההיתר לשימוש החורג שניתן על ידי הוועדה המקומית, אלא באופן שבו התנהלה עד לשלב שבו התקבלה החלטה זו, ואפרט:

1. ראשית, המועד שבו הודיעה הוועדה המחוזית על עמדתה באשר לסירוב להעניק היתרים לשימוש חורג או לבטל את החלטת הועדה המקומית לתת את האישור החורג בנימוק של חוסר סמכות.

כפי שפורט לעיל, מכתבו של ד"ר אמרני שבו הובעה מפורשות עמדת הוועדה המחוזית המתנגדת למתן היתרים לשימוש חורג נשלח רק בחודש אוקטובר 2004, לאחר שדנישרא כבר השקיעה כספים רבים בפיתוח המתחם ולאחר שהוועדה המקומית כבר העניקה לה את ההיתר לשימוש חורג למרות שיידעה על קיומו של ההליך (כפי שיפורט בהמשך) והיא שתקה ולא מנעה אותו.

1. לא רק זאת, אלא שמהראיות שהוצגו לי התברר כי כוונת הוועדה המקומית לתת לדנישרא היתר הובאה לידיעת הוועדה המחוזית בשלב מוקדם בהרבה.
   במכתב שנשלח על ידי המשרד לאיכות הסביבה למהנדס הוועדה המקומית ביום 6.1.2004 אשר נושאו היה "היתר בנייה לשימוש חורג למרכול וחנויות בשטח מפעל תדיראן" (ת/3) צוין כי דנישרא, מפעל תדריאן והמשרד, משתפים פעולה זה זמן מה כדי להביא להקטנת הסיכונים ממפעל הסוללות כדי שיתאפשר שימוש מסחרי במתחם.

במכתב הובהר כי מתן ההיתר לשימוש חורג במתחם לצרכים מסחריים תלוי במילוי אחר דרישות לתנאי המשרד.
מכתב זה נשלח גם לגב' קרמר מהוועדה המחוזית.
גב' קרמר נשאלה בחקירתה כיצד טיפלה במכתב לאחר קבלתו, והשיבה כי היא הבינה "שמדובר בבעיה שיש למשרד להגנת הסביבה עם היתר לשימוש חורג ומבינה שהמכתב מתייחס לנושאים סביבתיים ולא תכנוניים ולכן לא מתעסקת איתו. הוועדה המחוזית לא נתנה דעתה לנושא של צומת בילו באותה עת" (עמ' 77, ש' 28 – 30).
זאת ועוד, מר שולי סולימן (להלן: "מר סולימן"), אשר כיהן כראש המועצה המקומית קריית עקרון בין השנים 2003 ל-2007, העיד כי מדיניות הוועדה המקומית הייתה ידועה לוועדה המחוזית וכדבריו "המדיניות של שוקי [ד"ר אמרני] הייתה עד לפני שהגעתי למועצה והוא לא פסל ולא נקט בדרך דומה אף פעם, הייתה לתת שימושים חורגים ועובדה שיש שימושים חורגים טרם כניסתי למועצה וטרם כניסתה של התובעת" (עמ' 30, ש' 24 – 28).

43. סעיף 19 (א) לחוק קובע: "במרחב תכנון מקומי שבתחומו נמצאות יותר מרשות מקומית אחת (להלן - הרשויות המרחביות), יהיה הרכבה של הועדה המקומית כזה:

(1) הממונה על המחוז או נציגו והוא יהיה היושב ראש;"

הנתבעת 2 היא ועדה מרחבית.

ד"ר אמרני אישר בעדותו כי נציגו בוועדה היה יו"ר הוועדה המקומית מר עמי יפרח. ד"ר אמרני אמר כי לא נתן כל הנחיות ספציפיות בנושא של שימושים חורגים בצומת בילו. ד"ר אמרני "העריך" כי קיבל ממר יפרח דיווחים על מה שקורה בוועדה המקומית "בסדר גודל של אחת למספר חודשים (עמ' 122-121).

למעשה, בתקופה שבמהלכה ניתן ההיתר לשימוש חורג, הוועדה המחוזית נקטה במדיניות של השארת נושא מתן היתרים לשימוש חורג לשיקול דעתה של הוועדה המקומית ולא התערבה בכך.

רק בשלב מאוחר יותר שינתה עמדתה ללא כל הסבר וטענה כי הועדה המקומית לא היתה רשאית לתת שימוש חורג כזה.

ולראיה, בפועל, הרוב המוחלט של אזור צומת ביל"ו מוקדש כיום למסחר (ראו עדותה של גב' קרמר כמפורט בסעיף 35 לעיל).

בתשובה לשאלה אלה הנחיות בנוגע לנושא שימושים חורגים העביר ד"ר אמרני ליו"ר הוועדה המקומית, הוא השיב כי "לא זכור לי שנתתי הנחיות ספציפיות... בהליך התכנוני ישנן הרבה מאוד פעולות נוספות שהמחוקק מגדיר מה מותר ומה אסור ואין צורך שאפנה תשומת לב לסעיף כזה או אחר בחוק" (עמ' 121, ש' 3 – 10).
בהתייחס לשאלה האם עד למקרה של דנישרא לא נבדק הנושא של מתן היתרים לשימוש חורג באזור צומת ביל"ו לעומקו, השיבה גב' קרמר כי "דנישרא העלתה את הנושא למודעות של הוועדה המחוזית והוועדה המחוזית לקחה על עצמה לעשות סדר במה שקורה בצומת בילו" (עמ' 95, ש' 13 – 14).
המסקנה המתבקשת מראיות אלה היא כי הוועדה המחוזית בחרה להתעלם מהמתרחש באזור זה בכל הנוגע לשאלת מתן היתרי שימוש חורגים, כאשר שיקול הדעת הוקנה בפועל לוועדה המקומית.

בנסיבות המקרה דנן עולה כי הועדה המחוזית התרשלה כשמחד, לא מנעה או כשנתנה ידה למצגי השווא שהוצגו לדנישרא ע"י הועדה המקומית שלפיהם היא תקבל את השימוש החורג באופן וודאי, ומשכך גרמה לדנישרא להוציא מליוני ש"ח לפינוי האדמה המזוהמת משטח מפעל הסוללות ומאידך, לא מנעה ולא התריעה כי ההליך שנעשה בוועדה המקומית לאישור השימוש החורג אינו תקין.

הועדה המחוזית לא דאגה לפקח על פעילותה של הוועדה המקומית כמתחייב מהוראת סעיף 19 לחוק ולא ראתה לנכון לעשות זאת גם לאחר שהסוגיה הונחה לפתחה באופן ברור בזמן אמת.

44. יתירה מכך, אילו הייתה הוועדה המחוזית נוקטת עמדה בשלב מוקדם יותר, היה נמנע המצב שבו מצויה דנישרא כיום, כאשר פעלה כדין והסתמכה על החלטת הוועדה המקומית.

כפי שציינה וועדת הערר בהחלטה בערר מס' 255/05 בנוגע להיתר לשימוש חורג למבנה שבו פועלת רשת שופרסל, בנסיבות המקרה דנן יש להביא בחשבון את האלמנט הנוסף של "הסתמכות ושינוי מצב לרעה של העוררת שפעלה על סמך החלטות בנות תוקף. אין אנו יכולים לעצום עין, לטמון ראש בחול ולהתעלם מכך שכן הדבר עלול לגרום עוול ליזם שפעל בתום לב". לאור כל האמור, בנסיבות העניין יש לראות בהתנהלותה של הוועדה המחוזית התרשלות כלפי דנישרא.

45. הרקע לשינוי במדיניות הוועדה המחוזית גם הוא ראוי לציון.

ביום 20.9.2004 נשלחה לוועדה המחוזית פנייה מתכנית הטלוויזיה "בולדוג" (תכנית של העיתונאי גיא מרוז), שבמסגרתה הועלו טענות כנגד ההיתר לשימוש חורג שהוענק לדנישרא.

תשובתה של גב' קרמר מיום 22.9.2004 לפניה זו עלתה בקנה אחד עם מדיניות הוועדה המחוזית עד לאותה עת, שכן במכתב צוין כי "השטח המבוקש אינו קרקע חקלאית מוכרזת ובמקרה כזה ההחלטה על מתן שימוש החורג [כך במקור. ר.ש.] בקרקע, הינו בסמכות הוועדה המקומית בלבד".

46. הדברים השתנו לאחר הישיבה שהתקיימה ביום 14.10.2004.

לישיבה זו הגיע צוות תכנית הטלוויזיה, כאשר כפי שהעיד ד"ר אמרני "הדוברת של משרד הפנים, סבין, אישרה להם להגיע לצלם את הישיבה ולצאת החוצה, זכור לי שאמרתי שבשום אופן הם לא ישבו בישיבה שם אבל היא אמרה שזכות הציבור לדעת ולאפשר להם לצלם תמונה ולצאת החוצה, הם נכנסו וצלמו תמונה ויצאו החוצה והדיון נמשך. הדיון התחיל לאחר שהם סגרו את הדלת מאחוריהם" (עמ' 132, ש' 13 – 16).

לאחר הישיבה, לפתע היו התייחסויות של הועדה המחוזית, ונשלח לוועדה המקומית מכתבו האמור של ד"ר אמרני, שבו הודיעה הוועדה המחוזית כי היא מתנגדת למתן ההיתרים לשימוש חורג. בדיעבד התברר לדנישרא כי ד"ר אמרני מסר לתכנית הטלוויזיה את שנכתב במכתבו, ובכלל זה כי בנסיבות העניין היתר שימוש חורג אינו תואם את הוראות החוק והפסיקה (עמ' 134).

מר ורדי העיד בהקשר זה כי "ולדעתי הטריגר היה התכנית של גיא מרוז זה לדעתי מה שגרם לוועדה המחוזית להתחיל לפעול" (עמ' 158, ש' 29 – 30).

47. נראה כי ההחלטה בדבר ביטול ההיתר שניתן לדנישרא התקבלה למעשה במועד זה, מבלי שניתנה לדנישרא הזדמנות של ממש להעלות את טענותיה.

דנישרא לא הוזמנה לישיבה זו, משום שלדבריו של ד"ר אמרני "זו ישיבה של מליאת הוועדה המחוזית שדנה בתכנית ומי שמזומן זו הוועדה המקומית" (עמ' 132, ש' 23).

יצוין בהקשר זה כי ספק אם מדובר היה בישיבה רשמית שכן גב' קרמר העידה כי "ישיבה בנושא ספציפי זה. זה לא ישיבה סטטוטורית של וועדה, אלא ישיבת היגוי, עבודה, הבהרה. אין לה פורום קבוע, ידוע" (עמ' 85, ש' 3 – 4, וכן ראו סיכום הישיבה, ת/6).

48. אכן, בחודש ינואר, טרם קבלת ההחלטה הרשמית לפי סעיף 28 לחוק ניתנה לדנישרא אפשרות לטעון בדיון, אך זאת לאחר שמכתבו הנ"ל של ד"ר אמרני כבר נשלח לועדה המקומית ולאחר שכבר הודיע לתכנית הטלוויזיה כי הוועדה המחוזית סבורה כי מדובר בהליך שאינו תואם את הוראות הדין.

סמיכות הזמנים בין קבלת פניית תכנית הטלוויזיה ושליחת מכתבו של ד"ר אמרני מעוררת תמיהה מדוע לא פעלה הועדה המחוזית עד אז ותמיהה נוספת באשר לעומק הבירור ואיסוף המידע שנעשו טרם קבלת ההחלטה, מבלי שנשמעו טענותיה של דנישרא.
נסיבות העניין מלמדות כי ספק אם בחודש אוקטובר 2004 היה בפני הוועדה המחוזית המידע הנדרש כדי לקבוע כי החלטת הוועדה המקומית אכן היוותה "סטייה ניכרת" מהתכנית החלה על השטח באופן שהצדיק את ביטולה.

גם אם מסתבר בדיעבד כי מדובר במדיניות ראויה, אין בכך כדי לגרוע מהרשלנות הברורה של הוועדה המחוזית בהתנהלותה זו ומהתהיות באשר לדרך שבה שינתה לפתע את מדיניות אי ההתערבות שבה נקטה כל אותה תקופה.

כאמור לעייל, עמדתה של הוועדה המחוזית שלפיה לא ניתן להוסיף גם תוספת קטנה של שימוש מסחרי לשטחי המתחם (למרות שמרבית השימושים הקיימים בפועל הם מסחריים) לא התקבלה על ידי וועדת הערר (ערר מס' 255/05 לעיל) כאשר הוחלט להתיר שימוש חורג מצומצם לתקופה קצרה יותר.

49. ראוי לציין כי החלטת הוועדה המחוזית בחודש ינואר 2005 לעשות שימוש בסעיף 28 לחוק היתה החלטה חריגה בנסיבות העניין בהתייחס לאופן שבו פועלת הוועדה המחוזית. למעשה, גם ד"ר אמרני לא חלק על כך וכדבריו "מצב מיוחד שנוצר שבו וועדה מקומית אישרה שימוש חורג והוועדה המחוזית במסגרת סמכותה מבטלת אותו" (עמ' 140, ש' 22 – 23). גם עובדה זו מדגישה את הספק, האם מילאה הוועדה המחוזית חובתה להשתמש בסמכותה באופן ראוי ומושכל. לאור כל האמור לעיל, יש לראות בהתנהלותה של הוועדה המחוזית הפרת חובת הזהירות הקונקרטית שחלה עליה.

50. שנית, גם לאחר שלב זה הוסיפה הוועדה המחוזית להתנהל באופן בלתי עקבי.

עמדתה הראשונית של הוועדה המחוזית הייתה כי יש לדאוג להוצאתו של מפעל הסוללות משטח המתחם, וכי תינתן עדיפות לתכנית אשר תכלול את פינויו.

כך למשל, בסיכום ישיבה שנערכה ביום 7.2.2005 נרשם מפיו של ד"ר אמרני כי "במקרה ותוגש תכנית חדשה, לאור הנסיבות המיוחדות שנוצרו לשכת התכנון המחוזית תסייע ותיתן עדיפות בטיפול בתכנית לכשתוגש. בעניין המפעל המסוכן, הוצגה תמימות דעים של כל הגורמים שיש לפעול להעברת המפעל למקום אחר. לכן, כל יוזמה בכיוון הזה מבורכת והיא תילקח בחשבון בהתייחסות הכוללת לפיתוח האזור".

כפי שציין מר סולימן, "הועדה המחוזית היא ברשותו של שוקי אמרני והיא גם אמרה שדנישרא תגיש תכנית מסודרת, תב"ע, תשנה אותה וברור לי שזה התהליך שאמור להימשך, אם ר' המחוז אומר זאת. ככל שידוע לי, דנישרא הוציאה תכנית כזו ועברו 10 שנים מאז ששוקי אמר לי את הדברים האלה וברור לי שאם עד עכשיו לא נעשה צעד אופרטיבי אז המפעל יישאר שם עוד שנים" (עמ' 25, ש' 13 – 17).

51. כאמור, ביום 28.1.2008 התקיים דיון בוועדה המחוזית בנוגע לתכנית הנקודתית שהוגשה על ידי דנישרא.

כעולה מפרוטוקול הדיון מיום 28.1.2008, בשלב זה הוועדה המחוזית הייתה מעוניינת, לקדם את פינויו של מפעל הסוללות משטח המתחם, וכך הוצגו הדברים לדנישרא.

כך אמר ד"ר אמרני "אני רוצה לציין שאין לנו צל של ספק שאנחנו כוועדה מחוזית נדרשים לשאלה לגבי הצורך והרצון שלנו, מכל הכיוונים, איכות הסביבה, בטיחותי, כל דבר שרק ניתן להעלות על הדעת, והמשימה להזיז את המפעל היא מקודשת לאור העובדה שמדובר בצורה הכי ברורה בסכנת חיים לאנשים, גם אם המפעל הזה עושה את כל הפעולות שרק ניתן להעלות על הדעת מבחינת הקריטריונים של המשרד להגנת הסביבה".

בהמשך הדברים הבהיר ד"ר אמרני כי "אין ספק שאנחנו נמצאים במצב שהאינטרס שלנו כוועדה ציבורית, כגוף שהאינטרס הציבורי עומד לנגד עיניו, שהמפעל לא יהיה שם. לפעמים המדינה נדרשת לשלם מחיר מסוים כדי שלאותם אנשים יהיה את הכדאיות לעבור למקום אחר. והאדם אמר בצורה פשוטה – כדי שאני אחליט אם אני עובר למקום אחר, אני צריך לדעת מה יהיה שם. כפי שורד אמרה, ניתן לעשות התניות כתנאי להפקדה, תהליך שניתן להגדיר לקראת הפעולה הזו (שם, בעמוד 19). מדברים אלה עולה כי היה ברור לוועדה המחוזית כי כדי שתתבצע העברת המפעל, יהיה צורך בשינוי ייעוד הקרקע לשימושים מסחריים, שכן ללא שינוי זה לא תהא כל כדאיות כלכלית לפינוי המפעל (שם, בעמוד 19).

52. בהתאם לכך, בתום הישיבה התקבלה החלטת הוועדה המחוזית לשוב לדון בתכנית תוך 6 חודשים, בתנאי שיוצגו לה ראיות ומסקנות ראשונות בנוגע לתכנית הכוללת לאזור, וכי יוצג הסכם לפינויו של מפעל הסוללות.
כפי שציין ד"ר אמרני בחקירתו, עמדת הוועדה המחוזית בנוגע לאישור תכנית למתחם היתה "חשבתי אז שברגע שתוגש תכנית תינתן עדיפות בפן המנהלי שבסדר העדיפות שלה של הגעת התכנית לדיונים, יקבלו עדיפות בעניין זה בוועדה המחוזית" (עמ' 140, ש' 23 – 25).

על רקע זה יכולה הייתה דנישרא להניח כי על אף שלא יוענק לה היתר לשימוש חורג רחב יותר, ניתן יהיה לקדם את השימוש המסחרי במתחם באמצעות קידום תכנית ספציפית, שתאושר בקרוב.

דנישרא פעלה בהתאם וגם הציגה הסכם לפינוי המפעל.

53. ברם, בדיון שהתקיים לבסוף בחודש ינואר 2009 הוחלט לדחות את התכנית החדשה ולהמתין לקבלתה של תכנית כללית.

הנימוק שהוצג על ידי הוועדה המחוזית לדחיית התכנית, היינו, כי ראוי להמתין לאישורה של תכנית כללית, הוא ככלל נימוק ראוי התואם את מדיניות רשויות התכנון. ברם, מדובר בנימוק שהיה נכון גם למועד הדיון הראשון בתכנית החדשה.

לא הייתה כל סיבה לא להבהיר לדנישרא כבר בחודש ינואר 2008 כי זוהי עמדתה של הוועדה המחוזית. ודוק; ברי כי הוועדה המחוזית לא הייתה מחויבת לאשר את התכנית, אלא שראוי היה להבהיר לדנישרא את מצב הדברים מראש, ולא להציג מצג שלפיו פעולה להעתקת המפעל תוביל לאישורה של התכנית, כאשר העמדה התכנונית של הוועדה היא כי יש להמתין לאישורה של תכנית כוללת לאזור.

גם בעניין זה ניכר כי הוועדה המחוזית נהגה ברשלנות ביחסה לדנישרא ולא שקלה כראוי את ההשלכות של התנהלותה בעניינה.

54. יתירה מכך, בהחלטה צוין כי "אמנם, נראה על פניו כי בנסיבות המיוחדות של ההמלצה לפנות את מפעל תדיראן מהמקום תידרש הועדה לקבוע יעוד קרקע חדש לשטח הנדון אולם לאחר שהוסבר על ידי בעלי המפעל לוועדה המחוזית כי ננקטו כל הפעולות הנדרשות כיום לשמירת איכות הסביבה בהתאם למצב הקיים והכללים התקפים כיום (אם כי טווח הסיכון אינו בהכרח בגדר המפעל טווח אפס) סבורה הועדה כי ניתן להמתין לסיום הכנת התכנית הכוללת שתבחן את יעודי הקרקע וההיקפים הנדרשים למתחם".

כלומר, פעולותיה של דנישרא שנעשו בהסתמך על קבלת ההיתר המקורי לשימוש חורג, שהובילו לשיפור באיכות הסביבה של המתחם, הן שאפשרו לוועדה המחוזית להחליט בסופו של יום כי ראוי לדחות את התכנית החדשה שהוצעה על ידי דנישרא ולהמתין עד לאישורה של תכנית כוללת לאזור, אשר נכון למועד הגשת סיכומי הצדדים טרם אושרה.

מהאמור ברור כי השקעותיה של דנישרא במתחם הן שאפשרו לוועדה המחוזית להתנהל באופן שבו התנהלה, שכן ללא פעולות אלה היה ברור כי האינטרס הציבורי הוא לפעול לפינוי מפעל הסוללות בהקדם האפשרי.

55. שלישית, ראוי להזכיר את התנהלותה של הוועדה המחוזית כפי שהתבררה במסגרת ניהול ההליך דנן. במסגרת ניהול ההליך התברר כי היו מספר מסמכים שהקשו על עמדתה של הוועדה המחוזית (כגון המסמך שעליו מופיעה ההערה בכתב ידו של ד"ר אמרני המוזכר להלן) אשר נשמטו לכאורה מתצהיר גילוי המסמכים שהוגש על ידה.

זו התנהלות דיונית בלתי תקינה ואף נוגדת את הדין (לפחות בהיבט של חובת "גילוי מסמכים" בלי להשמיט מסמכים שאינם נוחים), בעיקר כאשר מדובר בנציגי המדינה, המלמדת כי הוועדה המחוזית עצמה הייתה מודעת לקשיים שסבבו את ההחלטה לבטל את ההיתר לשימוש חורג שניתן לדנישרא, כאשר ביקשה להסתיר מבית המשפט מסמכים שהיו מחלישים את גרסתה.

56. המסקנה המתבקשת מהעובדות המפורטות לעיל היא כי הוועדה המחוזית הפרה גם היא את חובת הזהירות החלה עליה, והתרשלה בקבלת ההחלטות בנוגע למתחם. כאמור, הרשלנות אינה בעצם קביעתה הסופית של הוועדה המחוזית כי ההיתר שניתן מהווה סטייה ניכרת מהתכנית, אלא באופן התנהלותה, התקופה שבה השתהתה מאז שקיבלה את מכתב המשרד לאיכות הסביבה ומכתב התלונה של מר יעקובוביץ ועד למועד שבו התקבלה לבסוף החלטה זו, ובהמשך כאשר נתנה להבין כי ניתן יהיה להסדיר את הדברים מבלי להבהיר את עמדתה בצורה ברורה ונחרצת כאשר נודעו לה העובדות הרלבנטיות.

חלוקת האחריות בין הנתבעות

57. הנתבעות ביקשו לגלגל את האחריות לנזקי דנישרא אחת על כתפי השנייה.
הוועדה המחוזית טענה כי בכל מקרה לא ניתן להטיל עליה אחריות, משום שלא הוצג על ידה כל מצג כלפי דנישרא, והיא הבהירה עוד בחודש אוקטובר 2004 כי היא מתנגדת למתן היתר לשימוש חורג בהיקף המבוקש על ידי דנישרא כך שאין קשר בין פעולותיה לבין נזקי דנישרא. הוועדה המקומית טענה כי לא ניתן לייחס לה כל אחריות לנזקי דנישרא, משום שההחלטה על ביטול ההיתר התקבלה על ידי הוועדה המחוזית בניגוד לדעתה, כך שאין כל קשר סיבתי בין נזקי דנישרא לבין פעולותיה. לטענתה, מקור כל נזקי דנישרא בהחלטותיה של הוועדה המחוזית.

58. עמדה זו של הנתבעות לא ניתן לקבל.
אכן, כפי שהבהיר בעניין זה בית המשפט העליון בע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, נתניה ואח' פ" מו (5) 727. (1992) "הועדה המקומית והועדה המחוזית אינן גופים זהים או חלופיים. בין הגופים הללו קיימת הפרדה משפטית ועניינית... אכן, הועדה המחוזית אינה אחראית, במישרין, או באופן שילוחי לפעולותיה של הוועדה המקומית. ואולם אחריותה של הוועדה המחוזית קמה בענייננו מכוח חובתה, כגוף נפרד ועצמאי, לפקח על פעולותיה של הוועדה המקומית".

59. אחריותה של הוועדה המקומית נובעת באופן ישיר מהתנהלותה בעת מתן ההיתר ועל כן לא ניתן לטעון לניתוק הקשר הסיבתי בהיבט זה.

הוועדה המקומית הציגה בפני דנישרא מצג שעליו הסתמכה, ועל כן יש לראות בה אחראית לנזקים שנגרמו לה כתוצאה מכך. מנגד, רשלנותה של הוועדה המחוזית היא בכך שנמנעה מלהפעיל ולהשתמש בסמכות הפיקוח השלטונית שהוענקה לה באופן ראוי ובכך שנתנה לדנישרא להבין כי ניתן יהיה להסדיר את הדברים וגם היא התנהלה ברשלנות כמפורט לעיל. לפיכך יש לראות גם בה אחראית לנזקי דנישרא.

מסקנתי היא כי הנתבעות אחראיות ביחד ולחוד, לפצות את דנישרא בגין נזקיה.

60. בהקשר זה ראוי לציין כי אכן עמדתה הרשמית של הוועדה המקומית, כפי שהובעה במכתב שנשלח אל ד"ר אמרני הייתה כי אין לבטל את ההיתר שהוענק לדנישרא. אלא שהתכתבות בין מר יפרח, יו"ר הוועדה המקומית לבין ד"ר אמרני, טרם קבלת ההחלטה בחודש ינואר 2005 על ידי הוועדה המחוזית להורות על ביטול ההיתר מעוררת תמיהה באשר לאופן שבו התנהלו הנתבעות בסוגיה. על המכתב מופיעה הערה בכתב יד שנכתבה על ידי ד"ר אמרני כדלקמן: "עמי הסביר שההחלטה בגלל החשש מתביעות. שלחתי לו מכתב (בתיאום עם אפרת) שבכוונתי להביא את הבקשה להיתר לדיון בישיבת מליאת הוועדה הקרובה". אומנם ד"ר אמרני הכחיש בחקירתו כי היה סיכום בינו לבין מר יפרח כי הוועדה המחוזית היא שתודיע על ביטול ההיתר שניתן לדנישרא, זאת לאור החשש של הוועדה המקומית כי היה וההיתר יבוטל על ידה בשלב זה, תוגש נגדה תביעה (עמ' 136, ש' 5 – 8), אך לא ניתן להתעלם מכך שהתכתבות זו מחזקת את המסקנה כי הנתבעות שתיהן התרשלו במסגרת התנהלותן כלפי דנישרא.

61. על רקע דברים אלה יש לבחון האם הוכח קשר סיבתי בין ההתרשלות לבין הנזק שנגרם לדנישרא, כך שהיא זכאית לסעד בגין התנהלות הנתבעות.

ד(3). קיומו של קשר סיבתי

הקשר בין ההתרשלות לבין נזקי דנישרא

62. כפי שצוין בעניין מעונה, "נדרש קשר סיבתי בין המעשה או המחדל הרשלני לבין הנזק שנגרם (סעיף 64 לפקודת הנזיקין). במסגרת זו, נבחן קיומו של קשר סיבתי עובדתי: האם היתה ההתרשלות בבחינת גורם-שבלעדיו-אין שהביא לנזק, או האם הנזק היה מתרחש גם אלמלא הופרה החובה וגם אם היו ננקטים אמצעי זהירות מתאימים... כן נבחן קיומו של קשר סיבתי משפטי. על פי סעיף 64 לפקודת הנזיקין, תוטל אחריות מקום שאשמו של המזיק הוא הסיבה, או אחת הסיבות, לקרות הנזק, ואולם לא יראו באשמו של אדם גורם לנזק, אם אשמו של אחר היה הגורם המכריע להתרחשותו. הסיבה המכרעת לנזק נאמדת בעזרת מבחני הצפיות, הסיכון או השכל הישר".

63. באשר לקביעת הנזק, הרי שכידוע, "הפיצוי הנזיקי להחזיר על כנו את הסטטוס קוו אלמלא מעשה העוולה (ראו –A.S. Burrows “Contract, Tort and Restitution – a Satisfactory Division or Not?” [60], at p. 219). הוא לא נועד להגשים ציפיות של הניזוק שלא הוגשמו בעקבות מעשה העוולה. מנקודת מבטם של האינטרסים המוגנים על-ידי דיני החיובים השונים – אינטרס ההשבה, אינטרס ההסתמכות ואינטרס הקיום – משקף כלל זה הגנה על אינטרס ההסתמכות של הניזוק" (ע"א 5610/93‏ זלסקי ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ראשון לציון, פ''ד נא(1) 68). כפי שהובהר בע"א 153/04‏ חיותה רובינוביץ נ' יוסף רוזנבוים (ניתן ביום 6.2.2006):

"עקרון הפיצוי המנחה בדיני הנזיקין הוא כנודע השבת המצב לקדמותו (RESTITUTIO IN INTEGRUM; ע"א 355/80 נתן אניסימוב בע"מ נ' מלון טירת בת שבע בע"מ, פ"ד לה(2) 800, 808, (מ"מ הנשיא ח' כהן); ביחס למשפט העברי, ראו י' בלס, "החזרת המצב לקדמותו כעקרון על בתשלומי נזיקין", תחומין יג (תשנ"ב – תשנ"ג), 388). הלכה היא כי הפיצויים הנפסקים בגין מצג שווא רשלני אינם פיצויי קיום אלא פיצויי הסתמכות".

64. לפיכך, הסעד הראוי בנסיבות העניין הוא הסעד החלופי שנתבע על ידי דנישרא (בניגוד לטענת הנתבעות, סעד זה נזכר מפורשות בסעיפים 31 – 39 לסיכומיה של דנישרא), פיצויים בגין הוצאותיה בשל הסתמכותה על התנהלותן של הנתבעות.

65. כפי שכבר פורט לעיל בהרחבה, דנישרא הוכיחה כי התקיים קשר סיבתי עובדתי בין התנהלותן של הנתבעות והמידע שנמסר לה לבין החלטתה להשקיע כספים רבים בעמידה בדרישותיו של המשרד לאיכות הסביבה בכל הנוגע לניקוי ושיפור בטיחות המתחם. כן מתקיים בנסיבות העניין קשר סיבתי משפטי בין מתן ההיתר לבין הנזק. הנתבעות יכולות וצריכות היו לצפות (ולמעשה, כפי שעולה מההתכתבויות שנחשפו במסגרת ניהול ההליך, הן אף צפו בפועל) כי דנישרא תסתמך על ההיתר ועל המצגים שהוצגו לה ותפעל על פיהם, והדבר עשוי להסב לה נזקים אם ההיתר יבוטל באופן שלא יאפשר לה להשיב את השקעותיה במתחם.

66. הנתבעות טענו כי דנישרא פעלה לפינוי הקרקע והפחתת הזיהום עוד טרם ניתן ההיתר על ידי הוועדה המקומית והיה ידוע לה כי בכל מקרה עליה להגיש תכנית מפורטת שהסמכות לאישורה נתונה לוועדה המחוזית, ולכן לא ניתן לטעון כי נזקיה נגרמו עקב התנהלותן.
לגרסתן, יש לראות בהשקעה זו לפינוי הקרקע והפחתת הסיכונים ממפעל הסוללות החלטה כלכלית-מסחרית של דנישרא ואין היא זכאית לכל פיצוי בגינה.
טענה נוספת שהועלתה על ידי הוועדה המחוזית בהקשר זה הייתה כי מאחר שקיימת תכנית כוללת הנמצאת בשלבי גיבוש מתקדמים, הצפויה להגדיל את אחוזי המסחר של דנישרא, אין לפסוק לה פיצויים שכן לאחר שתאושר התכנית, היא תוכל להרוויח כתוצאה מהשקעותיה במתחם. לכן, לא ניתן לעמוד את נזקיה של דנישרא בשלב זה, טרם הושלמו הליכי התכנון.

67. דין טענות אלה דחייה. אכן, לפי עדותו של מר ברמן, עבודות הניקוי והפינוי של הקרקע בוצעו בין חודש ספטמבר לחודש נובמבר 2003 (עמ' 63 ש' 15 – 20, נספח 7 לכתב התביעה). ההוצאות הנוספות הושקעו במועדים שונים החל משנת 2003 ועד לשנת 2010. ברם, העובדה כי בעת ביצוע ההשקעה הביאה בוודאי דנישרא בחשבון כי יהיה עליה לפעול לאחר מכן לאישורה של תכנית (כדי שתוכל לעשות שימוש מסחרי במתחם לטווח ארוך) אינה שוללת את טענתה כי בעת קבלת החלטה על השקעת מיליוני ש"ח במתחם היא הסתמכה על הרווחים הצפויים בזמן הקרוב כתוצאה ממתן ההיתר, ולא רק על רווח עתידי תיאורטי שיגיע לאחר אישורה של תכנית לשינוי ייעוד, הליך אשר עשוי להימשך שנים רבות, כפי שאכן מלמדות נסיבות המקרה דנן. ראוי להזכיר כי כאמור לעיל, הוועדה המחוזית קיבלה החלטה לא לאפשר הוצאת היתרים לשימושים חורגים במתחם, כך שבמהלך תקופת הביניים עד לאישורה של התכנית הכוללת לא יהיה באפשרותה של דנישרא לעשות שימוש מסחרי במתחם מעבר להיתר המצומצם לשימוש חורג שניתן לה.

68. טענה נוספת שהועלתה על ידי הנתבעות הייתה כי המתחם נרכש משיקולים עסקיים של התובעת ובטרם ניתן ההיתר. לא ברור כיצד עובדה זו רלוונטית לטענת ההסתמכות של התובעת המבוססת על ההוצאות שהוציאה לאחר רכישת המתחם לצורך קיום דרישות המשרד לאיכות הסביבה. אולי ההיפך הוא הנכון. דווקא גוף עסקי, הסומך על הבטחות ומצגי הרשות ומוציא מיליוני ש"ח בהתבסס על כך, הוא התובע הקלאסי. אדם פרטי בדרך כלל אין לו האפשרות הזו ולכן לא ראיתי פסול בתביעת דנישרא משום שהיא גוף עסקי הפועל משיקולים עסקיים כשלכל הדעות שיקול עסקי אינו שיקול פסול.

69. עוד נטען על ידי הנתבעות כי אין לפסוק לדנישרא פיצויים, משום שדרישותיו של המשרד לאיכות הסביבה לא נבעו מרצונה להסב את השימוש במתחם בצרכים מסחריים, אלא מבעלותה בקרקע, כך שהיה עליה להוציא הוצאות אלה ללא קשר לסוג השימוש במתחם. דנישרא דחתה טענה זו מכל וכל. דנישרא לא חלקה על כך שפינויים של 1,875 טון קרקע היה מתבצע ללא תלות ברצונה לשנות את ייעוד השטח ולכן לא תבעה פיצויים בנוגע לעלויות אלה, אך כפי שהבהיר מר ברמן בתצהירו, פינוי הכמות הנוספת של כ-8,000 טון קרקע נעשתה כדי לאפשר שימושים מסחריים בקרקע. מר ברמן העיד בנוגע לדרישות המשרד לאיכות הסביבה כי:

"הובהר על ידי המשרד לאיכות הסביבה... שבשימוש למסחר צריך להוציא קרקע שכל מה שמעל 20 PPM זה הכפיל פי חמש את כמות הקרקע הנדרשת להוצאה ודרש בדיקות הרבה יותר מעמיקות מול הבדיקה שעשה אלדד שרוני... הוחלט לאחר הרבה דיונים שלשם קבלת היתר לשימוש חורג או תבע למסחר אנו נדרשים להוציא קרקע בכמויות ובאיכות שונה לחלוטין מאשר נדרש מפעל תדיראן סוללות בשנות ה- 90 עד 2002 כשהיה מדובר רק לתעשיה. לצורך הפיכת המעבר בין תעשיה למסחר דורש עבודת הכנה יסודית יותר והוצאת כמויות קרקע בכמויות יותר גדולה ודורש אח"כ סקר סיכונים שעלותו מיליונים וזאת רק לצורך המסחר" (עמ' 45, ש' 12 – 23).

70. בהמשך לכך הבהיר מר ברמן כי "כשאתה מגיש בקשה לקבלת היתר, אומרים לך לפרסם ולוודא שאין התנגדויות, להביא תוכניות ובין השאר להביא אישור של המשרד לאיכות הסביבה שהוא נותן לך הסכמתו לניקוי הקרקע לרמה של מסחר, ואז אני פועל בהתאם לתנאי הבקשה. מוציא עוד 8 אלף טון, מביא את כל שצריך להביא ומקבל היתר. עד קבלת ההיתר יש לנו המון פגישות והמון דרישות שכל יום גדלות. בהתחלה דיברו על 4 אלף וזה עלה ל-6 ובסוף זה הגיע ל- 10 אלף" (עמ' 50, ש' 10 – 14), והסביר עוד כי "להוציא את הקרקע על מנת לקבל היתר לשימוש חורג, נדרשנו רק לצורך המסחר, להוציא 8000 טון עודפים של אדמה וכדי לפתוח את השופרסל בשנת 2007, היינו חייבים להשלים סקר סיכונים ולהשקיע כמה מיליוני ₪ לאקט פתיחת השופרסל שנעשתה לפני שמכרנו אותו בהליך סקר סיכונים שמעולם בהיקפו לא נעשה בישראל" (עמ' 54, ש' 7 – 12).

71. תמיכה לגרסת דנישרא נמצאת גם בראיות שצורפו לכתב תביעתה (ראו נספח 7). כך למשל, סיכום של פגישה מיום 20.8.2003 שהתקיימה בין נציגי דנישרא לבין אנשי המשרד לאיכות הסביבה מציין כי לאחר פינוי הקרקע המזוהמת וקבלת ממצאי סקר הסיכונים, יעביר המשרד לוועדה המקומית הנחיות בדבר הוצאת היתר בנייה.

זאת ועוד, ד"ר עדנאן סולטאני, ממונה חומרים מסוכנים של המשרד לאיכות הסביבה ציין במכתבו מיום 22.11.2006 כי בוצעו כל הדרישות שהופנו אל היזם במרכז המסחרי וכי היה שיתוף פעולה מלא שלהם להפחתת הסיכונים מהמפעל. עוד ראו למשל מכתב מיום 6.1.2004, נספח טו' לכתב ההגנה של הוועדה המחוזית, שם הבהיר המשרד לאיכות הסביבה כי על הוועדה המקומית להתנות את מתן ההיתר בכך שהקרקע המזוהמת תפונה ובביצוע פעולות להפחתת הסיכונים הנובעים מהמפעל.

מנגד, הנתבעות לא הציגו כל ראייה התומכת בטענתן כי פינוי הקרקע כולה נדרש ללא קשר לייעוד המתחם. גם ניסיון הנתבעות לטעון כי אי הבאת עדים מטעם המשרד לאיכות הסביבה נזקפת לחובת דנישרא אינו יכול לעמוד, וזאת כאשר הוצגו מסמכים רבים שנשלחו על ידי המשרד התומכים בגרסת דנישרא.

72. הנה כי כן, יש לקבל את גרסתה של דנישרא בעניין זה, ולקבוע כי ההוצאות שהוצאו לצורך פינוי הקרקע הוצאו בהתבסס ובהסתמך על מצגי הנתבעות והתנהלותן הרשלנית.

הסתכנות מרצון

73. אין מחלוקת כי הליך של קבלת היתר, שינוי תכנית מתאר, ובייחוד הליך שימוש חורג הם הליכים שמידת הוודאות בהם נמוכה ולא יכולה להינתן הבטחה מראש שיתקבלו ואף הדין אינו מאפשר לפעול על פיהם בטרם יתקבל האישור כחוק. היתר לשימוש חורג הוא פתרון זמני. הובהר לדנישרא על ידי הועדה המקומית כי במקביל יהיה עליה לנקוט הליכים לאישור תכנית מפורטת לשינוי יעוד שבסמכות ועדה מחוזית. כידוע, שימוש חורג אינו זכות קנויה. דנישרא ידעה או היה עליה לדעת כי החלטה בדבר אישור למתן היתר בכפוף להשלמת תנאים כפי שהתקבלה על ידי הועדה המקומית עשויה להשתנות וכי החלטות הועדה המקומית נתונות לביקורת הועדה המחוזית. דנישרא ידעה או היה עליה לדעת כי הליך של אישור תכנית הוא הליך ממושך אשר צפוי להתנגדויות ולשינויים ואין בטחון כי יסתיים בהצלחה.

מעדותו של מר ברמן עלה כי דנישרא היא חברה יזמית היא בעלת ניסיון רב וידע בתחום. בכל ההליכים הייתה דנישרא מלווה על ידי יועצים משפטיים. משבחרה דנישרא להשקיע ההשקעות עוד לפני שהתקבל על ידה היתר שימוש חורג כדין להיקף הבניה ולפרק הזמן שהתבקשו ואשר לא בוטל, יש בכך משום הסתכנות מרצון. משהתממש הסיכון, על דנישרא לשאת בתוצאותיו. אני מעמידה את אחריותה בגין כך על שיעור של 30%.

74. לפי הראיות שהציגה דנישרא, עלויות פינוי הקרקע עמדו על סך של 2,027,018 ₪, ובניכוי של כ-2,000 טון קרקע (אשר כאמור פינויים נדרש ללא תלות בסוג השימוש במתחם), עמד הסכום שהושקע על 1,520,263 ₪ (ראו גם נספח 58 לתצהיר מר ברמן).

75. הוצאה נוספת שבה נשאה דנישרא נגעה לקיומו של סקר סיכונים ומיגונו של המפעל. גם בעניין זה טענותיה של דנישרא, כי מפעל הסוללות עמד בתקן הנדרש על פי חוק וכי ההשקעה הנוספת בבטיחות המפעל נבעה מרצונה לעשות במתחם שימוש מסחרי, לא נסתרו. כפי שהסביר מר ברמן, "אנחנו ישבנו בישיבה עם מנכ"לית המשרד לאיכות הסביבה ועם הסמנכ"ל ענבר ושניהם אמרו שאין סיבה לקחת את היתר הרעלים של המפעל, והיה מי שניסה לעשות מהומה ורצה לקחת את ההיתר. המנכלים אמרו לו שאין כל אפשרות כי המפעל מקבל זאת בדין כי הוא עומד בכל הדרישות של התקן הישראלי. סקר הסיכונים הוא אך ורק לצורך קבלת היתר למסחר ורק למסחר ורק אז אפשר היה. הם נימקו זאת בכך שתושב שגר ליד הוא יודע שרכש בית ליד מפעל מסוכן הוא יקח לעצמו את כל ההגנות והסיכונים. אדם שמגיע מבחוץ אינו יודע שהוא מגיע למקום מסוכן ולכן זה נדרש רק לצורך מסחר" (עמ' 55, ש' 23 – 30). זאת ועוד, דנישרא הציגה מכתב שנשלח למר ברמן על ידי ד"ר יוסי ענבר בחודש אוגוסט 2004, סמנכ"ל בכיר לתעשיות במשרד לאיכות הסביבה, שבו הובהר כי "במידה וברצונכם לקבל את אישורינו להקמת והפעלת המתחם המסחרי עליכם להמשיך ולשפר את האמצעים... ולאחר אישורם יש להקימם לפני וכתנאי להפעלת המתחם" (נספח 18 לתצהיר מר ברמן). סך כל ההוצאות עבור עריכת הסקר והקמת מתקן ממוגן לפריקת חומר הגלם שבו נעשה שימוש במפעל הסוללות עמדו על 2,751,006 ₪.

76. עוד טענה דנישרא כי יש לכלול בנזקיה את הכספים שהוציאה לצורך הריסת המבנים הישנים במתחם, הוצאה שלטענתה לא הייתה מתבצעת אילולא סברה כי יותר לה לעשות שימוש במתחם לצרכים מסחריים. עבור הוצאה זו נדרש סך של 335,000 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מיום 1.1.2005 ובסה"כ 451,569 ₪.

דעתי היא כי דנישרא אינה זכאית להשבת הוצאות אלה, אשר לא הוכחו ולא גובו בראיות שילמדו כי אכן ההשקעה נועדה לשימוש המסחרי במתחם ולא בשל מחויבותה של דנישרא כתוצאה מרכישת הקרקע. גם אם ההשקעה נועדה לשימוש מסחרי במתחם, סביר כי חלק מפעולות ההריסה שבוצעו בוצעו לצורך הקמת מבנה שופרסל ובגינו אין דנישרא זכאית להשבה. משלא נעשתה אבחנה בין הפעולות, לא הוכיחה דנישרא זכאותה להשבת סכום זה.

בנוסף, התבקש החזר הוצאות ששולמו בגין שכירת יועצים לצורך ביצוע הפרויקט בסך של 325,409 ₪. גם ביחס להוצאות אלה לא הובהר איזה חלק של ההוצאות נועד לשימוש המסחרי ואלה הוצאות היו דרושות ממילא לאור חובתה של דנישרא לפנות את חלק מהקרקע המזוהמת ועל כן היא אינה זכאית להחזר הוצאה זו.

77. עוד התבקש החזר הוצאות בגין שמירה על המבנים שהוקמו על ידי דנישרא ולא הושכרו בסופו של יום בסך של 241,493 ₪. אני סבורה, כי דנישרא אינה זכאית להחזר הוצאות אלה שכן לא הוכח כי לא יכולה הייתה להשכיר המבנים למטרה מותרת בהתאם לתכנית שבתוקף.

לבסוף נתבע הזמן הניהולי שהושקע על ידי התובעת שהוערך בסכום של 500,000 ₪. לאור התנהלותן של הנתבעות, ובפרט התנהלותה של הוועדה המחוזית ביחס לשאלת פינויו של המפעל בעת שהתקיים הדיון בתכנית החדשה שהוגשה על ידי דנישרא, כפי שפורט לעיל, מוכנה אני להניח כי אכן הושקע זמן ניהולי מסוים בקשר לנושא זה שיש לראותו כזמן ניהולי שהושקע בהתבסס על רשלנות הנתבעות. דנישרא לא הציגה ראיות המבססות את הערכתה כי עלותו של הזמן הניהולי עומדת על סכום של 500,000 ₪, הנדמה כסכום גבוה ביחס לכמות השעות שוודאי הושקע בנושא זה. על דרך האומדנא מצאתי להעמיד הפיצוי בגין ראש נזק זה על סך של 120,000 ₪ (200 שעות עבודה לפי 600 ₪ לשעה).

דנישרא הוכיחה כי הנתבעות התרשלו והפרו את חובת הזהירות כלפיה, וכי קיים קשר סיבתי בין הרשלנות לבין הנזקים שנגרמו לה.

לפיכך, היא זכאית לפיצויי בשל נזקים אלה. משהתקבלה עמדתה של דנישרא בעניין זה, אין צורך דון בטענותיה החלופיות ובפרט בשאלה אם ניתנה לה הבטחה שלטונית (טענות שספק אם היו מתקבלות לאור העובדה שההיתר שניתן לה היה היתר לשימוש חורג). יובהר בהקשר זה כי במקרה של הבטחה שלא קוימה בשל צידוק חוקי, ממילא הסעד החלופי שהתבקש על ידי דנישרא, פיצויי קיום, אינו הסעד המתאים (ראו דפנה ברק-ארז, משפט מנהלי - כרך ג (התשע"ג-2013), עמוד 337).

ד(4). הפיצויים להם זכאית דנישרא

78. לאור כל האמור, נזקיה של דנישרא הם כדלקמן:

• 1. פינוי הקרקע סך של 1,520,263 ₪

בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מיום 1.1.2005 ועד להגשת התביעה 2,049,267 ₪

• 1. סקר סיכונים ומיגון המפעל סך של 2,751,006 ₪

בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מיום 1.1.2006 ועד להגשת התביעה 3,495,146 ₪

• 1. זמן ניהולי לפי הערכה 120,000 ₪

סה"כ 5,664,413 ₪

79. מסכום זה יש להפחית את הסכומים הבאים:

• 1. השתתפות בהוצאות לפינוי הקרקע של כור תעשיות

(שממנה נרכש המתחם) ושל מפעל הסוללות 255,641 ₪ כ"א 551,282 ₪

• 1. השתתפות בהוצאות של מפעל הסוללות למיגון המפעל 209,300 ₪

בצירוף הפרשי הצמדה וריבית ממועד התשלום

ועד למועד הגשת התביעה 967,761 ₪

• 1. ההוצאות שנזקפו לטובתה של דנישרא

כאשר חושב היטל ההשבחה שהיה עליה לשלם 456,725 ₪

בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כנ"ל 573,343 ₪

סה"כ 2,092,386 ₪

80. סך כל הוצאותיה של התובעת בהפחתת הסכומים האמורים 3,572,027 ₪. מאחר שההיתר שניתן לתובעת היה קטן ממחצית ההיתר שהובטח לה, אמדה דנישרא את נזקיה במחצית סכום ההוצאות, דהיינו סך של 1,786,013 ₪.

בהפחתת 30% בגין הסתכנות מרצון, סכום נזקי דנישרא נכון למועד הגשת התביעה הוא סך של 1,250,209 ₪. הנתבעות חבות כלפיה ביחד ולחוד.

ה. סוף דבר

81. לפיכך הגעתי למסקנה כי דין התביעה להתקבל כמפורט לעיל. אני מחייבת הנתבעות ביחד ולחוד לשלם לדנישרא את הסך של 1,250,209 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום הגשת התביעה ועד התשלום המלא בפועל.

ביחסים שבין הנתבעות לבין עצמן מצאתי לחייבן בחלקים שווים ביניהן.

82. בנוסף תשלמנה כל אחד מהנתבעות לתובעת הוצאות משפט בסך של 75,000 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

המזכירות תמציא עותק פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, ב' תמוז תשע"ה, 19 יוני 2015, בהעדר הצדדים.

חתימה