בפני תביעת השבה בגין תשלומי יתר של דמי חכירה ששילמו התובעים למינהל מקרקעי ישראל בגין השלמת זכויות בנייה במגרשים שרכשו בעבר, עת על פי הנטען חויבו בדמי חכירה בשיעור מלא, במקום בשיעור מופחת ממנו היו זכאים ליהנות, לטענתם, לפי הוראות המעבר להחלטה 737 של מועצת מקרקעי ישראל.

רקע עובדתי

1.         התובעים הם אנשים פרטיים אשר במועדים שונים במהלך השנים 2001-2005 רכשו ממינהל מקרקעי ישראל (להלן- המינהל) זכויות חכירה בקרקעות למגורים במספר ישובים במגזר החקלאי.

ברקע עמדה אותה עת החלטה 737 של המינהל (להלן- החלטה 737), שמנגנון ההתקשרות עם הרוכשים לפיה כלל עריכת שני חוזים: האחד – חוזה פיתוח שעיקרו התחייבות החוכר המיועד לפתח את הקרקע ולבנות עליה בית מגורים תוך זמן נקוב, והשני- חוזה חכירה שנערך לאחר השלמת הפיתוח, ובו הוענקה לרוכש זכות החכירה בקרקע. החלטה 737 אפשרה לרוכשים שתי הקלות עיקריות: לשלם בעת החתימה על חוזה הפיתוח והקצאת הקרקע שיעור מופחת של דמי חכירה שהתבטא ב- 66% מערך הקרקע בישובים במרכז הארץ, ב- 36% מערך הקרקע בישובים באזור עדיפות לאומית ב', וב- 22% מערך הקרקע ביישובים באזור עדיפות לאומית א' (להלן - השיעור המופחת),וזאת במקום השיעור הרגיל של דמי החכירה המתבטא ב- 91% מערך הקרקע.

הקלה נוספת שנכללה בהחלטה 737 אפשרה לרוכשים שלא לשלם במעמד הרכישה את דמי החכירה שאמורים היו להשתלם בגין מלוא הזכויות לפי השטח הבנוי המתוכנן, או לפי מלוא הזכויות הניתנות לניצול, כי אם רק תשלום המחושב לפי שטח מינימאלי קבוע, שבבניה במרכז הארץ ביישוב שאינו בטיפול נקודתי – הועמד על 140 מ"ר, ובבניה באזורי עדיפות לאומית וביישובים בטיפול נקודתי – הועמד על 100 מ"ר (להלן- השטח המינימאלי הקבוע), הנמוך, לכל הדעות, משטח הבניה המירבי המותר לפי דיני התכנון.

2.         אין מחלוקת כי עם התובעים בתביעה שלפני נחתמו חוזי פיתוח, עם חלקם אף נחתמו הסכמי חכירה. בעת שהתובעים רכשו את הזכויות המקוריות, חלקם מכוח החלטה 737 וחלקם מכוח הוראת המעבר להחלטה זו, הם נדרשו לשלם דמי חכירה בשיעור המופחת לפי השטח המינימאלי הקבוע, ונשלחו להם שוברי תשלום בהתאם. התובעים שילמו את הסכומים הללו כפי שנדרשו.

3.         בשלבים מאוחרים יותר, עת הושלמו תכניות הבניה והליכי הרישוי, והתובעים חפצו לגשת למלאכת בניית בית חלומותיהם, הם ביקשו מהמינהל לרכוש את יתרת זכויות החכירה (להלן- הזכויות הנוספות), מעבר לאלו שכבר רכשו בעת ההתקשרות המקורית בחתימת חוזי הפיתוח, אלא שאז נדרשו לשלם בגין הזכויות הנוספות דמי חכירה לפי השיעור המירבי שחושב לפי 91% מערך הקרקע. התובעים שילמו את שנדרשו, ועתה הם תובעים את השבת ההפרש שבין דמי החכירה ששולמו על ידם בפועל בעבור הזכויות הנוספות לבין דמי החכירה בשיעור המופחת שהיו אמורים לשלם, להבנתם, לו הוחלו עליהם הוראותיה של החלטה 737, כפי שנעשה לגביהם בעת ההתקשרות המקורית.

ההחלטות הרלבנטיות במעוף הציפור

4.         על מנת להבין את טענות הצדדים המתמקדות, כפי שניתן להבין, בהחלטה 737 ובאלו שניתנו אחריה, אסקור בקצרה את ההחלטות השונות שניתנו בנושא, עת בהמשך אתייחס בהרחבה, במידת הצורך ובהקשר המתאים, לאלו מהן הצריכות לעניין, לתוכנן ולתכליתן.

א.         מסענו מתחיל בהחלטה 737 שהתקבלה במינהל בשלהי שנת 1995, אשר נועדה לאפשר את הרחבתם של היישובים החקלאיים על דרך הסבת חלק מהשטחים החקלאיים למטרת מגורים, וכך לעודד מתיישבים חדשים וצעירים לחבור אליהם. ההטבות העיקריות שהעניקה החלטה זו למשתכנים במסלולי ההרחבה התבטאו, כאמור, בשתיים: אחת - דמי חכירה בשיעור מופחת, והשנייה - העמדת התשלום שנדרש מהמשתכן לשלם בעת הרכישה על סכום המבטא דמי חכירה רק בגין השטח המינימאלי הקבוע.

ב.         זכויות מפליגות אלו שהוענקו לרוכשים בישובים החקלאיים ללא מכרז במסגרת החלטה 737, כמו גם בהחלטות נוספות שלא רלבנטיות לענייננו, גרמו לתסיסה חברתית בעקבותיה הוגשה בחודש ינואר 2000 העתירה לבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש – למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות (להלן- בג"ץ שיח חדש). בצו ביניים שניתן ביום 15.08.2001, ושנכנס לתוקף שלושה חודשים לאחר מכן ביום 15.11.2001, הורה בית המשפט העליון על הקפאת העסקאות לפי החלטה 737 ואחרות, עד למתן החלטה אחרת, מלבד "...שטחי הקרקע הנקובים בהוראות המעבר של דו"ח מילגרום".

ביום 14.11.2001 ניתנה החלטת החרגה לפיה "...צו הביניים לא יחול (ככל שהוא נוגע להחלטה האמורה) על יישובים המקיימים במצטבר תנאים אלה: תוכנית ההרחבה שלהם אושרה על-ידי מינהל מקרקעי ישראל, וכן אושרה על-ידי הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, החל הליך הגשת רשימת המומלצים בהם, והחלו בהם עבודות הפיתוח בפועל. עוד הציעה פרקליטות המדינה כי צו הביניים לא יחול (ככל שהוא נוגע להחלטה האמורה), על יישובים שהוגדרו כיישובי קו עימות על-ידי ממשלת ישראל".

בפסק דינו מיום 29.08.2002 קבע בית המשפט העליון כי הוראות 737, 717, 727 - בטלות ומבוטלות, תוך מתן הוראות מעבר.

ג.          בעקבות פסק הדין בבג"ץ שיח חדש הוציאה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 943 מיום 18.11.2002, וכן את החלטה 951 מיום 21.01.2003.

ד.         ביום 04.02.2003 התקבלה החלטה 959 שתוקפה מיום 10.03.2003 שנועדה לבוא חלף החלטה 737 שבוטלה, ושקבעה כי על תוספות בנייה בגין מגרשים שהוקצו בעבר ייגבו דמי חכירה מלאים.

ה.         בהמשך להחלטה 959, ניתנה ע"י מועצת מקרקעי ישראל ביום 03.09.2003 החלטה 972 שעניינה "הוראות מעבר להחלטות מועצת מקרקעי ישראל 717, 727, 737".

ו.          בעקבות עתירות נוספות שהוגשו לבית המשפט הגבוה לצדק נגד הוראות המעבר לעיל, נדחתה כניסתן לתוקף בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל עד למועד פסק הדין שדחה את העתירות ביום 10.05.2004. לאחר פסק הדין ניתנו החלטות מועצה שונות המאריכות תחולתן בזמן של הוראות מעבר שונות בין בדרך הכלל, ובין באופן חלקי או בהתקיים תנאים מסוימים (החלטות 1003, 1063, 1102, 1141).

משההחלטות לעיל כוללות תקופות שמקצתן חופפות זו את זו, בבחינת "טלאי על טלאי" - רבו המחלוקות.

טענות התובעים

5.         התובעים, שנדרשו ואכן שילמו דמי חכירה בשיעור מלא בגין קיבולת הבניה הנוספת, המבטאת כאמור את ההפרש שמעבר לשטח הקבוע של 140 מ"ר, טוענים כי היה מקום להחיל את הקלות החלטה 737 לעניין שיעור דמי החכירה גם על רכישת הזכויות הנוספות, משהוראות המעבר ממשיכות להחיל עליהם החלטה זו.

לטענתם, יש להתבונן על רכישת זכות החכירה של כל אחד ואחד מהם, על שני השלבים שבה, כעל עסקה יחידה אחת המורכבת משני תשלומים: האחד- תשלום ראשון "על החשבון" עבור השטח המינימאלי הקבוע, והשני- יתרת התשלום עבור הזכויות הנוספות, שהיקפן לא היה ידוע מראש בעת כריתת הסכם הפיתוח, אלא הותנה בתכנית הבניה שתוגש וההיתר שיינתן, זאת בניגוד להשקפת המינהל, שהחשיב את הבקשה למיצוי הזכויות הנוספות כעסקה נפרדת. לעמדתם, זוהי הפרשנות המתבקשת והנכונה להחלטות המינהל ולהוראות המעבר השונות, בהיותה משקפת את הרציונל שבתכליתן ואף עולה בקנה אחד עם אופן התנהלותו של המינהל, עת בפועל שלח לכל התובעים באופן אוטומטי, ולמעט מקרה חריג אחד, מבלי שביקשו זאת, אישורי עסקה ולצדם דרישות תשלום המחושבות לפי השטח המינימאלי הקבוע, ועת רק לאחר קבלת היתרי הבניה הוציא להם דרישות תשלום התואמות את שטח הבניה בפועל. גם אפיון סכום הדרישה בגין הזכויות הנוספות, כפי שנוסח ע"י המינהל בהיגד "תשלום עבור תוספת בניה", תומך בכך שמדובר בהמשכה של עסקה אחת.

6.         התובעים יוצאים נגד החלטת המינהל להחיל עליהם את הוראותיה של החלטה 959, ונגד פרשנותו את ההחלטה הזו, בהיותה לעמדתם, בלתי חוקית, בלתי סבירה ומפלה, אף נוגדות את פסק הדין בבג"ץ שיח חדש שקבע כי עד להחלטת מועצת מקרקעי ישראל תמשכנה לחול הוראות צו הביניים בגרסתו המצומצמת. התובעים מוסיפים וטוענים כי עמדת המינהל אף נוגדת את האמור בהחלטה 959 עצמה, שבסעיף 9.2 שבה נקבע שלא תחול על עסקאות שעליהן חלות הוראות המעבר להחלטה 737, כפי שנקבעו בהחלטה 972. נטען כי המסלול באמצעותו "הרחיב" המינהל את החלטה 959 והחיל אותה גם עליהם, במסגרת הוראת אגף 101, שנוסחה באופן מפותל, נעשה בחריגה מסמכות, ובאופן רטרואקטיבי תוך הפרת התחייבויות העבר.

7.         התובעים מוסיפים וטוענים כי המינהל יצר אבחנה פסולה בין שתי קבוצות: הקבוצה האחת מתייחסת לתובעים ודומיהם שחתמו על חוזי הפיתוח קודם לקבלתה של החלטה 959 ואולצו לשלם את התעריף המלא, והקבוצה האחרת הכוללת את אותם המשתכנים שהיו באותה עת במעמד של "מועמדים" או "מומלצים" וחתמו על חוזי הפיתוח לאחר קבלת החלטה 959, שלהם אפשר המינהל לשלם את השיעור המופחת על מלוא הזכויות. נטען כי עמדה זו מביאה לתוצאה בלתי מתקבלת על הדעת, שכן בעוד שהוראות המעבר אפשרו לרוכשים חדשים להמשיך וליהנות מהקלות החלטה 737 במשך תקופה נוספת של למעלה מ-4 שנים לאחר פסק הדין, הרי מהתובעים, שכבר התקשרו בעסקה בעבר, נשללה ההנחה עליה נסמכו.

התובעים מוסיפים וטוענים כי תשומת לבם לא הופנתה במועד ביצוע העסקאות באופן מפורש לאפשרות לפיה ייגבו מהם דמי חכירה גבוהים יותר באופן משמעותי עבור הבנייה הנוספת, וזאת גם לאחר מתן צו הביניים, בניגוד להוראה מפורשת שנכללה בצו הביניים.

8.         לעשרים וארבעה מהתובעים, שזהותם מפורטת בסעיף 46 לסיכומים (להלן - קבוצת העשרים וארבעה), אשר הגישו את הבקשות לתוספת הבניה לפני קבלת החלטה 959 או לפני כניסתה לתוקף, טענה נוספת המיוחדת רק להם, ולפיה בתקופה שלאחר פסק הדין בבג"ץ שיח חדש ועד למתן החלטה 959, עיכב המינהל שלא כדין את הטיפול בבקשותיהם להגדלת שטח הבניה, וטען כי כל עוד לא תיקבענה הוראות מעבר בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל, הוא מנוע מלטפל ולהיענות לבקשותיהם. נטען כי פרשנות המינהל את החלטה 959 והחלטה 972 מביאה לקביעת מנגנון בינארי לפיו התשלום בגין עסקאות דומות ישתנה באופן קיצוני על פי מועד הטיפול בבקשה, משאינה עולה בקנה אחד עם כללי המשפט המנהלי והחוקתי בישראל. קבוצת העשרים וארבעה מצביעה על קבוצה של 45 רוכשים, שאינם בכלל התובעים (להלן - קבוצת הארבעים וחמישה) שחויבו בדמי חכירה בשיעור מופחת בגין השלמת זכויות הבניה אף שהגישו בקשותיהם בתקופת הביניים שבין כניסת צו הביניים לתוקף לבין יום מתן פסק הדין בבג"ץ, ורואה בכך אדן נוסף התומך בטענת האפליה.

9.         בסיכומיהם הרחיבו התובעים בטיעונים באשר לעילת ההסתמכות, וטענו כי המינהל, בפרשנותו את ההוראות השונות, מנוע מלהחיל עליהם את הוראות החלטה 959, עת הם הסתמכו בעת ההתקשרות על הוראות המעבר של החלטה 737 ושינו את מצבם לרעה.

עמדת המינהל

10.       המינהל מדגיש את תכלית מדיניות המועצה, כפי שהיא באה לידי ביטוי בהסדרים שבהחלטותיה השונות, שהינה אחת ולא אחרת והיא לאפשר את הרחבת הישובים החקלאיים באמצעות עידוד מתיישבים חדשים לחבור ליישובים החקלאיים על דרך מתן הטבות. לעמדתו, בהסדרים שעוצבו בעבר אכן ניתנה לרוכשי הקרקעות הזדמנות לשלם דמי חכירה מופחתים, אולם הברירה מתי לעשות כן וכיצד - הייתה ונותרה בידיהם, עת יכלו לבחור במי משני המסלולים המיטיבים שעמדו לרשותם: האחד- מסלול של חיסכון בהשקעה הראשונית במועד ההתקשרות על דרך הגבלת התשלום לשטח הקבוע המינימאלי, תוך עריכת עסקה מאוחרת יותר לרכישת הזכויות הנוספות, שאז התשלום בגינן ייעשה לפי השיעור הקובע ביום התשלום, והשני- מסלול שבו משולמים אמנם מלוא דמי החכירה כבר בעת ההתקשרות הראשונית לפי כל שטח הבניה האפשרי אולם לפי תעריף מופחת. התובעים בחרו לעצמם את המסלול המיטיב הראשון, ומשכך עליהם לשלם בגין הבניה הנוספת את התעריף המלא.

11.       לשיטת המינהל, הוראות סעיף 9.2 להחלטה 959 הותירו על כנן את ההטבות לפי החלטה 737 רק לאלו שהיו עדיין בגדר "מועמדים" או "מומלצים", להבדיל מהתובעים שכבר עשו את בחירותיהם וכבר נחשבו אותה עת לבעלי קרקע, משרק את "המועמדים" היה צורך לעודד על דרך מתן ההטבה המיוחדת. לעמדתו, עניינם של התובעים נכנס לגדרו של סעיף 6.6 בפרק הנושא את הכותרת "הוראות מעבר להחלטה 737" המתייחס באופן מפורש למי שכבר רכש זכויות חכירה שאינן מבטאות ניצול מלא של הקרקע, והקובע, באמצעות הפניה לסעיף 6.2 להחלטה, כי ייגבו ממנו דמי חכירה מלאים.

המינהל אף נסמך על ההוראה החוזית שבפרק המבוא לחוזי החכירה עליהם חתמו כלל התובעים, הקובעת כי "...כל בניה מעבר לשטח המבונה תהיה כפופה לתכנית מאושרת החלה על המגרש, טעונה הסכמת המינהל, לרבות תשלום תמורה נוספת, והכל על פי הנהלים שיהיו מקובלים במינהל באותו מועד" - עת לגישתו עמדת התובעים מרוקנת מתוכן הוראה זו.

כן מפנה המינהל לאישורי העסקה (דוגמת נ/1), המכילים הוראה מפורשת לפיה דמי החכירה עבור בניה נוספת מעבר לקיבולת הראשונית יקבעו "לפי הנוהלים שיהיו מקובלים במינהל באותו המועד".

12.       המינהל דוחה את טענת ההסתמכות שבפי התובעים גם משום שלא הוכחה על ידם, וגם משום שאין המדובר במעבר ממדיניות לגיטימית אחת למדיניות אחרת, שהרי השינוי בשיטת התמחור נובע אך ורק מכך שחוקיות ההסדרים שברקע העסקאות שנערכו עם התובעים נשללה על ידי בית המשפט העליון מחמת היותם מעניקים הטבות שלא כדין. החוזים עם התובעים לא בוטלו רטרואקטיבית והבטלות היחסית שנקבעה, הינה מידתית, בהיותה מתייחסת רק לאותם ההיבטים שטרם הגיעו לכדי מעשה עשוי, על דרך העמדת שיעור דמי החכירה עבור הבנייה נוספת, לשיעור שהיה ראוי לקבוע אותו מלכתחילה.

13.       המינהל מוסיף וטוען: כי התובעים מנועים מלהעלות את טענת ההשבה מכוח חובת תום הלב; כי לאור הקביעה בדבר אי חוקיות ההטבות הכלולות בהוראה 737 יש לפרש את הוראות המעבר בצמצום; כי אין לתובעים זכות מוקנית להסתמך על כך שמדיניות כלכלית לא תשונה; וכי רוב התובעים חתמו על חוזי הפיתוח אחרי מועד הפסקת יישום החלטה 737 בצו הביניים מיום 15.11.2001 וממילא היה עליהם להניח שהדברים עומדים להשתנות.

14.       המינהל דוחה את האבחנה הנטענת בין קבוצת העשרים וארבעה לבין יתר התובעים, משלעמדתו המועד הקובע אינו יום הגשת הבקשה כי אם יום אישור העסקה, שביחס לכל התובעים, לרבות קבוצת העשרים וארבעה, חל רק לאחר כניסתה לתוקף של החלטה 959.

דיון והכרעה

15.       התביעה נסבה, כאמור, סביב החלטה 737 שבוטלה בפסק הדין שניתן בבג"ץ שיח חדש, ושהתובעים מבקשים ליהנות מההקלות שבה גם ביחס לדמי החכירה בגין תוספת הבניה שנבנתה על ידם בשלבים מאוחרים לחתימת חוזי החכירה, ולשלם בגינה, כפי ששילמו בעת ההתקשרות בחוזי החכירה, דמי חכירה מהוונים בשיעור מופחת במקום השיעור המלא אותו נדרשו לשלם. התובעים פרשו בסיכומיהם חזית טיעון רחבה, בחלקה אף שלא בהלימה לנטען בכתב התביעה, ולהלן אתייחס לטענותיהם העיקריות, שהן: ההוראות החלות על התובעים הן אלו שבהוראות המעבר להחלטה 737 להבדיל מהחלטה 959; הפרשנות הנכונה של החלטה 959 מחייבת להחיל עליהם את הוראות המעבר של החלטה 737; טענת הסתמכות; והטענות הרלבנטיות לקבוצת העשרים וארבעה.

16.       הסדר הנכון מחייב לפתוח את הדיון בטענת התובעים לפיה חוסים הם תחת כנפיהן הרחבות של הוראות המעבר להחלטה 737.

חשוב לציין כי הטענות הסותרות ביחס לחלות החלטה כזו או אחרת, נובעות, בין היתר, מריבוי ההחלטות השונות שניתנו ע"י המינהל, המתייחסות לתקופות אשר בחלקים מהן מתנגשות זו בזו, עד כי המבקש לברור מבין ההחלטות השונות את זו החלה לגביו מתקשה למצוא את דרכו בסבך. ההכרעה תעשה בשים לב לתוכנן של החלטות המועצה, למסמכי העסקה עליהם חתמו התובעים, להחלטות השיפוטיות הרלוונטיות, אף בשים לב לכלל לפיו "סעיף 3 לחוק רשות מקרקעי ישראל הפקיד בידי מועצת מקרקעי ישראל את הסמכות לקביעת המדיניות הקרקעית לפיה תפעל הרשות. מתוקף סמכותה זו ניתנות החלטותיה. מעמדן של החלטות מועצת מקרקעי ישראל הוא כשל הנחיות מנהליות... וככאלו יש לפרשן, ככל נורמה משפטית אחרת, על פי תכליתן... ועל פי לשונן ובהתאם להלכות המשפט המנהלי..." (ע"א 229/10 שילר ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 9 לפסק דינו של כב' השופט זילברטל, ניתן ב-16.01.2014).

17.       עוד חשוב לסקור את ההחלטות השונות ומועדיהן. כפי שצויין לעיל, הזכויות המפליגות שהוענקו לרוכשים ללא מכרז במסגרת החלטה 737 גרמו לתסיסה חברתית בעקבותיה הוגש בג"ץ שיח חדש. בצו ביניים שניתן ע"י בית המשפט העליון ביום 15.08.2001, שנכנס לתוקפו ביום 15.11.2001, הוקפאו לחלוטין עסקאות שינוי ייעוד הקרקע לפי החלטה 737 ואחרות, עד למתן החלטה אחרת.

בהחלטה מיום 14.11.2001 צומצמה תחולתו של צו הביניים, ובית המשפט הורה כי:

"...צו הביניים לא יחול (ככל שהוא נוגע להחלטה האמורה) על יישובים המקיימים במצטבר תנאים אלה: תוכנית ההרחבה שלהם אושרה על-ידי מינהל מקרקעי ישראל, וכן אושרה על-ידי הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, החל הליך הגשת רשימת המומלצים בהם, והחלו בהם עבודות הפיתוח בפועל...".

אין מחלוקת כי נחלותיהם של התובעים נמצאות ביישובים העונים על הוראות אלו.

בסופו של דבר התקבלו העתירות, ובפסק דינו מיום 29.08.2002 הורה בית המשפט העליון על בטלותן של הוראות 737, 717, 727, והוסיף וקבע:

"התוצאה של כל האמור לעיל היא שאנו עושים צו החלטי... במובן זה שדין שלוש ההחלטות של מועצת מקרקעי ישראל - החלטות 717, 727 ו-737 – הוא בטלות, ואין להמשיך ביישום החלטות אלה - וכך אנו מחליטים. כדי למנוע ספק, אין בבטלות זו כדי להחיות החלטות קודמות (כמו החלטות 533 ו-611 שקדמו להחלטה 727) אשר בוטלו עם קבלת כל אחת משלוש ההחלטות...".

18.       משבית המשפט העליון היה ער לקיומן של עסקאות רבות שנקשרו במגזר החקלאי לפי החלטות המינהל, לרבות לפי 737, שהיו בעיצומו של התהליך וטרם הושלמו, הוסיף בית המשפט העליון וקבע כי

"הוראות המעבר, כפי שנקבעו בצו-הביניים שהחלטנו עליו ביום 14.11.2001, ימשיכו לעמוד בתוקפן עד שמועצת מקרקעי ישראל תגבש הוראות מעבר חדשות. נוכל להוסיף שראוי שהוראות המעבר תיקבענה בכל ההקדם, כדי שכל הגורמים הנוגעים בדבר ידעו אל נכון את מצב זכויותיהם".

19.       בעקבות פסק הדין בבג"ץ שיח חדש הוציאה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 943 מיום 18.11.2002 הקובעת:

"... החליטה מועצת מקרקעי ישראל... להסמיך את המינהל לפעול להקצאת קרקע במיגזר החקלאי בהתאם להחלטות המועצה שנהגו לפני מאי 1992, כל זאת עד לקבלת החלטה או החלטות אחרות...".

אף את החלטה 951 מיום 21.01.2003 הקובעת:

           "יפעל המינהל לאלתר על פי החלטת בית המשפט העליון מיום 14.11.01 בתיק בג"ץ 244/00 ויאפשר המשך ביצוע עסקות ע"פ החלטה 737 באופן שהוא לא יחול על ישובים כלהלן: 1. ישובים אשר ביום 15.11.01 התקיימו בהם כל התנאים הבאים: תכנית ההרחבה שלהם אושרה ע"י הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, החל הליך הגשת רשימת המומלצים, החלו בפועל עבודות הפיתוח בהרחבה. 2. ישובים המוגדרים ע"י ממשלת ישראל כישובי קו עימות".

20.       ביום 04.02.2003 התקבלה החלטה 959 שנועדה לבוא חלף החלטה 737 המבוטלת ותוקפה הוחל מיום 10.03.2003. סעיפים 6.4 ו-6.5 בהחלטה זו הבחינו בין הקצאה על פי תכנית לבניה שאושרה להפקדה קודם למתן ההחלטה, לבין הקצאה על פי תכנית שאושרה לאחר מכן: בעוד שבמקרה הראשון הותר ל"מומלץ" לבחור בין 160 מ"ר לבין מלוא קיבולת הבניה, במקרה השני הותרה הקצאה לפי מלוא הקיבולת בלבד. בהתייחס למחיר העסקה נקבעה ביחס לכל אחד מהמקרים אמת מידה אחידה לפיה:

"עבור השלמת זכויות החכירה במגרשים בהרחבה אשר הוקצו בעבר ואשר דמי החכירה ששולמו בגינם חושבו בהתייחס להיקף בינוי הנמוך ממלוא הניצול שהותר לפי התכנית שחלה על המגרש במועד ההקצאה, ישלם החוכר דמי היוון בשיעור שבסעיף 6.2 לעיל" (סעיף 6.6).

עם זאת נקבע כי:

"החלטה זו לא תחול על עסקות עליהן תחולנה הוראות המעבר אשר תקבענה על ידי מועצת מקרקעי ישראל בהתאם לפסק דינו של בית המשפט העליון מיום 29.8.02 בתיקי בג"ץ (מאוחדים) 3939/99, 244/00 ואח', אלא אם יבקש המומלץ להחילה עליו" (סעיף 9.2).

21.           בהמשך להחלטה 959, ניתנה ע"י מועצת מקרקעי ישראל ביום 02.09.2003 החלטה נוספת שמספרה 972 ושעניינה "הוראות מעבר להחלטות מועצת מקרקעי ישראל 717, 727, 737".

תחת הכותרת "הוראות מעבר להחלטה 737" נאמר כי מלבד העסקאות שהוחרגו במסגרת החלטות בית המשפט העליון, תמשכנה ההוראות המבוטלות לחול גם על מקרים נוספים, שהמאפיין אותם הוא הסתמכות של צדדים שלישיים וכן התקדמות ב"ציר התכנון" של ההרחבה ביחס ל"מועמדים".

22.           רואות עינינו: מארג של החלטות שלחלקן אזורי חפיפה שיצרו עמימות באשר למהות הזכויות במועדים כאלו ואחרים שבהחלטת השונות, ואין פלא אפוא שבית המשפט העליון נדרש פעם אחר פעם למשמעות ההחלטות הנזכרות לעיל, ליחס ביניהן, תוך קביעת לוח הזמנים הנכון: ביטול החלטה 737, החלפתה בהחלטה 959, וקביעת הוראות משלימות להחלטה 959 במסגרת החלטה 972, וכנאמר:

"פסק הדין בפרשת שיח חדש ביטל... את החלטה 737 ובכך שינה באופן מהותי את המצב המשפטי שנהג על פי מדיניותו הקודמת של המינהל בנוגע להרחבת יישובים חקלאיים למטרת מגורים. כחצי שנה לאחר שניתן פסק הדין בפרשת שיח חדש התקבלה ביום 4.2.2003 החלטה מס' 959 של מועצת מקרקעי ישראל... המחליפה את החלטה 737... החלטה נוספת מס' 972 של מועצת מקרקעי ישראל שנתקבלה ביום 2.9.2003 השלימה את הוראות החלטה 959 וקבעה הוראת מעבר להחלטה 737, המונה שבעה מקרים שונים שבהם יוסיף המינהל לכרות חוזי חכירה בהתאם לתנאי החלטה 737, אף לאחר שבוטלה. המועדים שנקצבו בהחלטה 972 לעניין תחולתה של הוראת המעבר הוארכו מעת לעת בהחלטות נוספות של מועצת מקרקעי ישראל ובסופו של דבר נקבע כי המועד האחרון שבו ניתן להגיש למינהל בקשה לביצוע עסקת חכירה עם מומלץ אגודה על פי תנאי החלטה 737 הוא – 8.8.2005" (ע"א 9090/10 שרעבי נ' "עזריאל" מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ, פסקות 10-11, ניתן ב-09.07.2014).

כפי שאראה להלן אני סבורה שעמדת המינהל לפיה כדין הוחלה על מרבית התובעים החלטה 959 ולפיה אין הם יכולים עוד ליהנות מהטבותיה של החלטה 737 ביחס לזכויות הנוספות- היא הנכונה.

23.           המסקנה לעיל נסמכת בראש ובראשונה על כך שיש ליתן להוראות המעבר למיניהן פרשנות מצמצמת, שהרי אלו לא נועדו אלא לשמש כהנחיות זמניות לתקופת ביניים מוגבלת שלאחר ביטול הטבות שנקבע כי הן בלתי חוקיות, באשר מי שיהנה מהוראות ביניים אלו מקבל למעשה את אותה הטבה שכבר נקבע לגביה שהיא בלתי חוקית. בהתחשב בהיותן של הוראות המעבר תשריר למעשים החורגים מעקרונות יסוד משפטיים, ובהתחשב בהטבות המשמעותיות הגלומות בהן, נקבע בצדק כי אין להרחיבן, מעבר ללשונן, בדרך פרשנית, וכי יש ליתן משמעות מצמצמת להטבות המפורטות בהן הן במישור התכנים והן במישור התחולה באשר לאותן קבוצות שהוראות המעבר יחולו לגביהן.

פרשנות מצמצת זו נקבעה לא אחת בפסיקת בית המשפט העליון:

"...האינטרס הציבורי הוא בקיומן של מספר מצומצם, ככל הניתן, של  עסקאות על פי ההחלטות הבטלות, וכי קיומה של כל עסקה מהווה הקצאה בלתי סבירה של משאבי הציבור" (בג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', פסקה 6, ניתן ב-10.05.2004).

"... לא יכול להיות ספק בכך שההחלטה המבטלת נושאת משקל מהותי ביותר בהקשר זה וכי משנקבע כי החלטה 727 חוטאת לעקרונות יסוד להם מחויב המערער כנאמן הציבור בבואו להקצות משאבים ציבוריים ולחלקם... ממילא משמיע לנו ביטולה של החלטה זו גישה מצמצמת ומדיניות של 'יד קמוצה' לעניין היקף הפיצוי המשתלם... מתוקף אותה החלטה" (ע"א 3996/05 מינהל מקרקעי ישראל נ' גיטלין, פסקה 8, ניתן ב-05.08.2007).

"לאור בטלות החלטה 737 יש לפרש בצמצום את תחולת החלטה זו" (ע"א 5429/04 כהן נ' מדינת ישראל, פסקה 17, ניתן ב-11.09.2007),

"את הוראות המעבר יש לפרש בצמצום" (בג"ץ 9151/07 טל נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 12 והאסמכתאות שם, ניתן ב-06.01.2010).

וכן:

"... מכל מקום, הן בפסקי דין אלה, הן בפסיקה מאוחרת יותר של בית משפט זה הודגשה הפרשנות המצמצמת הן להחלטות שבוטלו בבג"ץ הקשת המזרחית, הן להוראות המעבר שמכוחן ניתן להחילן גם על עסקאות שבוצעו לאחר מתן פסק הביניים באותה פרשה... יסודה של פרשנות מצמצמת זו, באינטרס הציבורי בצמצום תחולתן של החלטות המינהל שנקבע כי יש בהן הקצאה בלתי סבירה של משאבי הציבור, שניצב מול אינטרס ההסתמכות של הגורמים שביקשו לשנות את ייעודה של הקרקע החקלאית..." (בג"ץ 3101/08 כפר הנוער יוהנה ז'בוטינסקי נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקות 18-21, ניתן ב-05.09.2010).

24.           שנית, התובעים, שמלכתחילה נכללו בקבוצה לגביה הוחרג צו הביניים מיום 15.08.2001 אף בקבוצה שהוחרגה בהחלטת בית המשפט העליון מיום 14.11.2001 - "נלכדו", מבחינת לוח הזמנים, בהוראות החלטה 959 שתוקפה החל מיום 10.03.2003, משהבקשות לבניה הנוספת הוגשו על ידם, למעט התובעים מקבוצת העשרים וארבעה לגביה אתייחס בנפרד להלן, לאחר מועד תחולת ההוראה. בהקשר זה אינני מקבלת את הטענה שמדובר בעסקה מתמשכת אחת ולו מחמת סמכותו העקרונית של המינהל שלא לקבל את הבקשה לרכישת הזכויות הנוספות, כולה או חלקה.          

החלטה 959, שאין חולק שהינה ההוראה המחליפה את הוראה 737 המבוטלת, קובעת בפרק "הוראות מעבר להחלטה 737", הנחיה ברורה באשר לשיעור דמי החכירה האמורים להשתלם בגין זכויות הבניה הנוספות, ולפיה: "עבור השלמת זכויות החכירה במגרשים בהרחבה אשר הוקצו בעבר ואשר דמי החכירה ששולמו בגינם חושבו בהתייחס להיקף בינוי הנמוך ממלוא הניצול שהותר לפי התכנית שחלה על המגרש במועד ההקצאה, ישלם החוכר דמי היוון בשיעור שבסעיף 6.2 לעיל" (סעיף 6.6) עת סעיף 6.2 קובע כאמור כי ישולמו "מלוא דמי החכירה המהוונים על פי השיעור הנהוג למגורים באזור בו מצוי הישוב, על פי מפת אזורי העדיפות הלאומית אשר תהיה בתוקף במועד ההקצאה" (סעיף 6.2).

דבר דבור על אופניו. מדובר בהוראה ספציפית, שמתייחסת במובהק לקבוצה עליה נמנים התובעים ודומיהם, אשר שילמו בעת ההקצאה דמי חכירה שלא לפי מלוא השטח הניתן לבניה בהתאם לתכנית החלה על מגרש ההקצאה, הקובעת כי עבור הזכויות הנוספות יש לשלם דמי חכירה לפי השיעור שיהיה בתוקף באותה עת. 

25.       בפי התובעים טענה נוספת ולפיה החלטה 959 אינה חלה עליהם אף משום שהוחרגו בהוראת סעיף 9.2 להחלטה עצמה הקובע כי זו לא תחול "על עסקות עליהן תחולנה הוראות המעבר אשר תקבענה על ידי מועצת מקרקעי ישראל בהתאם לפסק דינו של בית המשפט העליון מיום 29.8.02 בתיקי בג"ץ (מאוחדים) 3939/99, 244/00 ואח', אלא אם יבקש המומלץ להחילה עליו", ואלו עוגנו בהחלטה 972 מיום 02.09.2003.

אלא שפרשנות התובעים את הסעיף לעיל אינה מתיישבת עם הנחית הפסיקה לעיל, בדבר צמצום תחולת הוראות המעבר המחייבת לדבוק בצורה דווקנית בלשונן המפורשת של ההחלטות, להבדיל מהרחבתן בדרך של  פרשנות, בכלל זה בעת שזו נסמכת על טענות בדבר מידתיות ההסדר בהשוואה ל"מועמדים" או "מומלצים", וכפי שנקבע:

"היקף ההטבה עבור היישוב החקלאי הטמונה במתווה החלטה 959 הוא מוגבל ביחס להיקף ההטבה שהיה גלום בהחלטה 737 שלא עמדה בביקורת שיפוטית. בצד האמור, גם במתווה הנוכחי גלומה הטבה עבור היישוב החקלאי שאין להקל בה ראש... לא ניתן לקרוא להחלטה 959, בדרך של פרשנות שיפוטית, הסדרי פיצוי שלא עוגנו בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל" (ע"א 7434/10 קיבוץ מגל נ' מינהל מקרקעי ישראל – מחוז חיפה, פסקה 17, ניתן ב-21.10.2012).

מקריאת החלטה 972, המהווה את ההחלטה המשלימה של ההסדר שבהחלטה 959, תוך התמקדות בפרק "הוראות מעבר להחלטה 737", עולה שהוא עוסק ב"מועמדים" בלבד: בסעיף 1 מדובר על "הפניית מועמדים"; בסעיף 2 "והחלה בהפניית מועמדים"; בסעיף 3 "לגבי מועמדים שהופנו"; בסעיף 5 "ובלבד שהמועמדים יופנו"; בסעיף 6 "ובלבד שהמועמדים יופנו" וכן הלאה., זאת בהלימה לסיפא של סעיף 9.2 לאותו פרק לעיל המתייחסת אף היא  ל"מומלץ", ולא ל"חוכר" המבקש "השלמת זכויות".

גם בע"א 9090/10 שרעבי נ' "עזריאל" מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ, שהובא לעיל התייחס בית המשפט העליון להחלטה 972 ככזו המשלימה את הוראות החלטה 959 וככזו שמתייחסת למומלצים:

"... החלטה נוספת מס' 972 של מועצת מקרקעי ישראל שנתקבלה ביום 2.9.2003 השלימה את הוראות החלטה 959 וקבעה הוראת מעבר להחלטה 737, המונה שבעה מקרים שונים שבהם יוסיף המינהל לכרות חוזי חכירה בהתאם לתנאי החלטה 737, אף לאחר שבוטלה. המועדים שנקצבו בהחלטה 972 לעניין תחולתה של הוראת המעבר הוארכו מעת לעת בהחלטות נוספות של מועצת מקרקעי ישראל ובסופו של דבר נקבע כי המועד האחרון שבו ניתן להגיש למינהל בקשה לביצוע עסקת חכירה עם מומלץ אגודה על פי תנאי החלטה 737 הוא – 8.8.2005".

26. יתרה מזו, התובעים לא הציגו מענה הולם לטענת המינהל לפיה קבלת עמדתם תרוקן מתוכן את סעיף 6.6 בפרק "הוראות מעבר להחלטה 737" להחלטה 959, ולא תותיר מקרה כלשהו תחת תחולתו של סעיף זה. אין סיבה להניח שרשות מקרקעי ישראל השחיתה מילותיה לריק.

גם לא מקובלת עלי הטענה בדבר אפליה ביחס לקבוצת המומלצים, שהרי אותם מומלצים, שאכן הוחלו לגביהם הוראות המעבר, אמנם נהנו מהתעריף הנמוך, אלא שזה שולם על ידם במלואו בעת ההתקשרות ביחס למלוא קיבולת הבניה האפשרית, בעוד שהתובעים נהנו מהטבה אחרת ולפיה התאפשר להם לשלם בעת ההתקשרות רק את החלק המתייחס לדמי חכירה בעבור 140 מ"ר בלבד, ולדחות את יתרת התשלום לתקופה מאוחרת יותר.

מסקנת הביניים היא שעניינם של התובעים, למעט קבוצת העשרים וארבעה, נכלל בגדרה של החלטה 959 ובהוראת סעיף 6.6 האמור.

27. נעבור אפוא לדון בשאלה מהו ההסדר החל על אותם עשרים וארבעה מהתובעים שהגישו את בקשותיהם לתוספת בניה קודם למתן החלטה 959. אציין כי בטבלה שצירפו התובעים לכתב התביעה המתוקן, קיימת אמנם עמודה המתייחסת למועד התשלום בגין השלמת זכויות הבניה, אך אין בנמצא עמודה המתייחסת למועד הגשת הבקשה, אלא שהמינהל לא חולק על כי עשרים וארבעה תובעים אלו הגישו את בקשותיהם טרם קבלת החלטה 959.

תובעים אלו טוענים, כאמור, כי בתקופת הביניים שלאחר פסק הדין בבג"ץ שיח חדש וטרם מתן החלטה 959,  במהלכה הגישו הם את בקשותיהם, עיכב המינהל שלא כדין את הטיפול בבקשותיהם, וכך נלכדו בעל כורחם מפאת חלוף הזמן, בהחלטה 959 שרק לאחר הינתנה השלים המינהל את הטיפול בבקשותיהם ובאישורן.

הוכח בענייננו כי המינהל אכן עיכב את הטיפול בבקשותיהם של 24 התובעים ולא טיפל בהן כלל.

הפסיקה הטילה, משיקולים שונים, חובה על הרשות המינהלית להכריע בבקשות על פי המצב העובדתי והמשפטי ששרר במועד הגשתן דווקא, כך שבמקרים בהם מלכתחילה היו מוקנים לרשות הסמכות ושיקול דעת להעניק את המבוקש, הסדרים חדשים או שינויים שהזמן גרמם, המרעים את מעמד המבקש, לא יוחלו עליו, וכפי שנקבע:

"אין שיקול תקציבי מקהה את הפגיעה בשויון ואת תחושת אי הנחת, שלא לומר אי הצדק, של נכה, אשר אקראיות חרצה את גורל הטבותיו לעומת חברו; זאת כאילו חיו בשתי מציאויות מקבילות, בהן הוגשה התביעה באותו מועד, בקו התחלה אחד, אלא שקו הסיום שונה, ותלוי בזמן הטיפול בתביעה על-ידי קצין התגמולים, ובמשך ההליכים המשפטיים עד שהוכרה הנכות, ובמשך הזמן שנדרש לועדה הרפואית לקבוע את דרגת הנכות. אם כן, ישאל השואל, מה ההיגיון שמאחורי מועד אקראי זה? אין בידנו להשיב לשואל – אכן היגיון קשה למצוא, אך שיקול תקציבי יש; זאת – לא בעידן החוקתי ולא בבחינת השיקול התקציבי במידתיותו כלפי תקציב השיקום. אכן כפי שציין בית המשפט קמא, טענת הפליה לא נידונה בפסיקתו של בית משפט זה במסגרת אשרור הוראה 80.23 בעבר, וממילא טבועה משמעות שונה בדיון דהאידנא. הוראה 80.23 מביאה אפוא לכדי תוצאות אקראיות המפלות בין נכי צה"ל בהיקף ההטבות שניתנות להם, ואינה נותנת ביטוי ראוי לעקרון השויון – מה שאפשר היה, אולי, אילו נכללו בה קוי תיחום סבירים..." (עע"מ 7335/10 קצין התגמולים – משרד הביטחון נ' לופו, פסקות מד-מה לפסק דינו של כבוד השופט רובינשטיין, ניתן ב-29.12.2013);

וכן:

"הדרך הראויה ליישומו של הנוהל היא כי במצב שבו הוחלט על-ידי משרד הפנים כי קטין פלוני, שגילו נמוך מגיל 14, עומד בקריטריונים שנקבעו לקבלת מעמד בישראל, המועד הקובע לעניין גילו של הקטין לפי סעיף 3א(1) לחוק הוראת השעה יהיה מועד הגשת הבקשה הראשונה" (עע"מ 5718/09 מדינת ישראל נ' סרור, פסקה 47 לפסק דינו של כבוד השופט פוגלמן, ניתן ב-27.04.2011)

(וכן ראה: עע"מ 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים, ניתן ב-02.06.2008; עע"מ 5569/05 משרד הפנים נ' עויסאת, ניתן ב-10.08.2008; וראה גם בהליך האזרחי - ע"א 1326/07 המר נ' עמית, ניתן ביום 28.05.2012, פסקה ט"ז לפסק דינו של כב' השופט רובינשטיין).

28. הדרך פנויה אפוא לבחון מה היה עולה בגורל הבקשות לו טופלו במועד הגשתן?

בצו הביניים ובפסק דינו של בית המשפט העליון הוחרגו המקרים שנמנו בהמלצות דו"ח מילגרום, לאמור: הייתה למינהל סמכות עקרונית להמשיך וליישם את הוראות החלטה 737 על אותם המקרים גם לאחר פסק הדין. אולם ביום 18.11.2002 הוציא המינהל את החלטה 943 הקובעת כי מועצת מקרקעי ישראל החליטה, בהעדר "מסגרת ברורה לטיפול בבקשות של חוכרים ואגודות במגזר החקלאי המבקשים לבצע עסקות" (דברי ההסבר להחלטה) להסמיך את המינהל "לחזור אחורנית", לאמור: "לפעול להקצאת קרקע במגזר החקלאי בהתאם להחלטות המועצה שנהגו לפני מאי 1992, כל זאת עד לקבלת החלטה או החלטות אחרות של המועצה בדבר תנאי הקצאת קרקע במגזר החקלאי".

חרף הציטוט לעיל, לא אומרת המדינה בפה מלא כי החלטה 943 אסרה על המינהל לטפל בבקשות להקצאת בניה נוספת שהוגשו לו לאחר מועד קבלת ההחלטה, אף לא אומרת בהיגד ברור, כי המינהל אמור היה לאשר את הבקשות, אך לשום אותן לפי השיעור שהיה בתוקף לפני מאי 1992. המינהל אף לא הציג ראיה שתמלא בתוכן את ההיגד "השיעור שהיה לפני מאי 1992".

בענייננו החליט המינהל, לנקוט בקו מחמיר למרות ניסוחה העמום משהו של ההחלטה, שאינו מתייחס כלל להוראות המעבר שנקבעו בצו הביניים ובפסק הדין, ולהשעות לחלוטין ובאופן גורף את הטיפול בבקשות שהוגשו לו וזאת עד לקביעת "החלטות וכללים חדשים". אף שהמצהיר מטעם המינהל משה אהרוני אישר בהקשר להחלטה 943 כי משמעותה האופרטיבית הייתה "...שבעסקות של פיתוח יהיה התשלום כפי שהיה לפני שנת 92'. באותו מועד לא היו החלטות אחרות" (פרו' ע' 63 ש' 3-5) הוברר שהמינהל כלל לא טיפל בבקשות, הניח אותן בצד והחל לטפל בהן רק עם קבלת החלטה 959, משל הוגשו רק במועד זה.

אינני סבורה שהקו המחמיר בו נקט המינהל בפרשנותו את החלטה 943, שלא היה מחויב המציאות, אמור להרע את מצב קבוצת העשרים וארבעה שכן המינהל היה מוסמך, טרם היכנס החלטה 959 לתוקף, לאשר את בקשתם לפי הקריטריונים של החלטה 737.

29.           קבוצת העשרים וארבעה אף עותרת לקבלת תביעתם מחמת אפליה אסורה, תוך השוואת עניינה לקבוצת הארבעים וחמישה שהוחלו לגביה הטבות החלטה 737, אף שלפי הנטען הגישו את בקשותיהם טרם החלטה 959. אלא שלא ניתן להידרש לגופה של טענה זו, שכן עיון בסיכומי התובעים מעלה כי השוואתם לקבוצת הארבעים וחמישה נסמכת רק על הגשת בקשותיהם קודם להחלטה 959, והם אינם מפנים לבקשה כלשהי שהוגשה ע"י מי מהם לפני החלטה 943, בעוד שחברי קבוצת הארבעים וחמישה הגישו בקשותיהם קודם להחלטה 943. בטבלה שצירפו התובעים לכתב התביעה המתוקן, קיימת התייחסות רק למועד התשלום בגין השלמת זכויות הבניה, ללא פירוט מועד הגשת הבקשות. לעומת זאת, מהטבלה בה מפורטות העסקאות שנערכו בידי החוכרים מקבוצת הארבעים וחמישה אשר שילמו דמי חכירה מופחתים (נספח 20 לתצהיר אשכרי), עולה שמועד התשלום בגין תוספת הבנייה בכל אחת מהן קדם ליום מתן פסק דין שיח חדש, וממילא קדם גם להחלטה 943. הימנעותם של התובעים הנכללים בקבוצת העשרים וארבעה לפרט את מועד הגשת הבקשות על ידם מזמינה את המסקנה כי לו פורטו לו המועדים, לא הייתה בהם תאימות בכל הנוגע למועד הגשת הבקשות ע"י קבוצת הארבעים וחמישה טרם החלטה 943. בהיעדר שוויון בתנאי מהותי זה לא ניתן לטעון לאפליה.

30.           מכל מקום, וגם בלי להידרש לטענת האפליה, משהמינהל היה רשאי לכאורה להיעתר לבקשת עשרים וארבעת התובעים ולאשר את בקשותיהם לבניה הנוספת לפי הקריטריונים של החלטה 737, במועד הגשת הבקשות על ידם, ומשהמינהל נמנע מלטפל בבקשותיהם תוך השהיית הטיפול בהן עד לקבלת החלטה 959 – די בכך על מנת לקבל את תביעתם.    

31.       משבאנו לכאן יש לבחון את טענת ההסתמכות, שמא בה תימצא האסמכתא לטענת התובעים. בהקשר לעילה זו טוענים התובעים כי יש לייחס להם בעת ההתקשרות בחוזי הפיתוח קיומה של "הבנה" לפיה תשלום דמי החכירה עבור תוספת הבנייה "...יהיה גם הוא בשיעור המופחת מערך הקרקע הקבוע בהחלטה 737" (סעיף 120 לסיכומים), ומשכך אין ניתן לשנות את מצבם טרם השלימו את העסקה רק בשל הוראה חדשה.

אקדים ואומר כי לא ניתן לקבל את הטענה.

ראשית, טענה ההסתמכות, עליה הרחיבו התובעים בסיכומיהם כעילה עצמאית, חורגת מגדרי כתב התביעה המתוקן, שאין למצוא בו טענה שבסיסה עובדתי ולפיה הסתמכו התובעים או מי מהם בעת ההתקשרות על החלטה 737, ומשכך כלכלו את צעדיהם בהתאם ודחו את התשלום בגין הבניה הנוספת לשלב מאוחר יותר תוך הבנה כי גם אז יחול עליהם התעריף המיטיב. כתב התביעה הוגש בשמה של קבוצה הטרוגנית הכוללת מאות אנשים, והוא אינו מפרט את העובדות הנדרשות לביסוסה של טענת הסתמכות חוזית על תניה ספציפית והשלכותיה, כאשר במצב הדברים הרגיל טענה מעין זו מחייבת ביסוס ובירור עובדתי נפרד ביחס לכל אחד מהתובעים, בדבר האינטראקציה שניהל עם נציג המינהל, המסמכים שנמסרו לו, ידיעותיו באשר למצב המשפטי וכיוצא באלו.

הטענות שבכתב התביעה נסבו על חוקיות דרישת התשלום, בשים לב להחלטות השונות של רשות מקרקעי ישראל, על רקע הדין הכללי לרבות ההליכים המשפטיים שהתנהלו בבית המשפט העליון. בחלק הארי של התצהירים שהוגשו מטעם התובעים (לבד מתצהירי גיא דגן ו-מאיה ארנשטיין עת/1 ו-עת/5 שהביעו מחאה וניהלו תכתובת בנושא מול המינהל, ושלא התבקש לראות בהם קבוצה נפרדת), אף הוצהר במפורש שרק "בדיעבד התברר לי מבאי כוחי" כי בתשלום השני, זה המתייחס לזכויות הבניה הנוספות, שולם על ידם סכום ביתר.

תצהירי התובעים מתאפיינים באמירות כלליות, ללא פרישת תשתית עובדתית באשר למקורה של אותה "הבנה" נטענת, וללא מתן מידע באשר למסלול פעולה חלופי בו היו נוקטים בעת ההתקשרות הראשונית לולא נסמכו על החלטה 737. תצהירי התובעים שותקים באשר לשאלה האם היו נמנעים מלהתקשר בעסקה, או האם היו בוחרים לשלם בעת ההתקשרות את מלוא דמי החכירה עבור שטח מבונה מקסימלי ובלבד שינצלו את התעריף המופחת, והאם תשלום בהיקף שכזה תאם את יכולתם הכלכלית. בחקירותיהם הנגדיות אף השיבו כי מדובר בנושא משפטי עליו נודע להם רק מפי באי כוחם.

אזכיר כי במהלך הדיון ולאחר חקירת עת/12 אלון אשכרי הוסכם בין בעלי הדין כי "יתר המצהירים יחשבו כאילו נחקרו, כאילו נשאלו אותן שאלות ע"י נציגת המנהל והשיבו את אותן תשובות כפי שהשיב העד האחרון" (פרו' ע' 57 ש' 22 – ע' 58 ש' 13). ומה העיד אשכרי ? לדבריו, לא נאמר לו דבר מפי נציגי המינהל, אלא הוא הודרך על ידי אחד מוותיקי המושב בו גר, והסיק את הכללים החלים מתוך הנהוג ביישוב: "אתה חי בסביבה שכולם בונים, אתה יודע שאתה משלם את ה-140, ואח"כ חוזר למנהל עם התכנית ומשלם את הדלתא" (פרו' ע' 56 ש' 11-12).

קשה להלום טענת הסתמכות עת זו נטענת בצוותא חדא עם העדר ידיעה, או עם ידיעה בדיעבד, שהרי אין משמעה של ההסתמכות אלא ידיעה בדבר קיומו של נתון מסוים ובחירת מסלול פעולה בהתחשב בידיעה זו. וכפי שנפסק, למשל, בהקשר לדרישת ההסתמכות לצורך גיבושה של עוולת ההטעיה מכוח חוק הגנת הצרכן:

"כידוע, קשר סיבתי עובדתי משמעותו, כי לולא מעשה העוולה לא היה נזקו של הניזוק מתרחש. זהו מבחן הסיבה בלעדיה אין. בענייננו, הקשר הסיבתי העובדתי מחייב, כי לולא ההטעיה האסורה לא היה הצרכן משוחח בטלפון באופן שבו הוא שוחח למעשה. קשר סיבתי זה מתרחש רק אם הצרכן מסתמך על האופי המטעה של הפרסום. אם הצרכן אינו מסתמך על הפרסום המטעה, כי אז היקף שיחות הטלפון שלו לא היה משתנה אם הפרסום היה אמיתי, שכן היקף השיחות לא מושפע מתוכן הפרסום... אין לפסוק פיצויים לצרכן שלא הוטעה בפועל על ידי הפירסום המטעה. ללא קשר סיבתי בין האשם לבין הנזק, אין להטיל חובת תשלום פיצויים" (ע"א 1977/97 ברזני נ' בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נה(4) 584, 619, 621-624), כאשר גם בעת שההסתמכות האמורה עקיפה, "על הצרכן התובע להראות כי הפירסום המטעה הניע שרשרת אירועים שבסופה הגיעה אליו וגרמה לו נזק" (דנ"א 5712/01 ברזני נ' בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(6) 385, 410-414).

32.       שנית, עיון בטבלה שצורפה לכתב התביעה המתוקן, המפרטת, בין יתר נתוניה, את מועדי ההתקשרות של כל אחד מהתובעים בחוזה הפיתוח, מעלה כי רובם המכריע של התובעים (המינהל טען בסיכומיו שהמדובר ב- 243 מתוך 258, והתובעים לא כפרו בנתון זה בסיכומי התשובה) חתמו על חוזי הפיתוח אחרי מועד תום יישום החלטה 737 לפי צו הביניים שניתן ביום 15.11.2001, וכי רבים מהם חתמו על חוזי הפיתוח לאחר אוגוסט 2002, עת כבר היה ידוע ברבים כי ההחלטה 737 בטלה ומבוטלת רק משום ההוראות המיטיבות המפליגות שבה, והם נהנו מהוראותיה (ביחס להתקשרות הראשונית) רק מכוח הוראות המעבר של החלטה זו, שמלכתחילה נועדו לתקופת ביניים בלבד.

לא ברור איפה כיצד מועלית טענת ההסתמכות, ועוד במקשה אחת גם ע"י מי שהתקשר בחוזה הפיתוח לאחר מתן פסק הדין בבג"ץ שיח חדש, "ותפס את הרכבת האחרונה" לקבלת ההטבה.

בהקשר זה חשוב להדגיש כי החלת החלטה 959 נעשתה רק מכאן ואילך, ללא הוראות רטרואקטיביות וללא דרישות השבה, כך שבהינתן שהמדובר בהפסקתה של הטבה בלתי חוקית, ההסדר שנקבע בהחלטות הוא מידתי וצודק.

33.       שלישית, פרק המבוא שבחוזי הפיתוח האחידים עליהם חתמו התובעים כלל סעיף בו המכיל את ההוראה הבאה:

"התמורה היא עבור השימוש במגרש עד לשטח מבונה, המוגדר לעיל. מבלי לגרוע מתנאים אחרים שנקבעו בחוזה זה, כל בניה מעבר לשטח מבונה תהיה כפופה לתכנית מאושרת החלה על המגרש, טעונה הסכמת המינהל, לרבות תשלום תמורה נוספת, והכל על פי הנהלים שיהיו מקובלים במינהל באותו מועד. היזם לא יהיה זכאי להשבה של כל חלק מהתמורה או מהתמורה הנוספת אף אם בפועל לא נבנה השטח המבונה בגינו שולמה התמורה ו/או התמורה הנוספת, ויעמוד לזכותו מלוא השטח המבונה בגינו שילם למינהל"

אף אישורי העסקה שנשלחו לתובעים מכילים הוראה מפורשת כדוגמת נ/1 שנשלח לתובע מס' 130 ו-נ/3 שנשלח לתובע מס' 28:

       "כל בניה מעבר לקיבולת הנ"ל כפופה לתכנית בנין עיר החלה על הקרקע, טעונה קבלת הסכמת המינהל, לרבות תשלום דמי חכירה נוספים, והכול לפי הנוהלים שיהיו מקובלים במינהל באותו המועד".

ההוראות האמורות מבהירות ברחל בתך הקטנה כי הסכמת המינהל המעוגנת במסמך מתייחסת לבניה המפורטת בו, ולא מעבר לכך, וכי בקשות לתוספת בניה תהינה כפופות להסכמת המינהל, בתנאים שיהיו מקובלים אצלו במועד הרלוונטי, תהא הסיבה לקביעת אותם כללים ותוכנם אשר תהא. נפסק כי

"אם סויג המצג שהציג המינהל לחוכרים, בין היתר באמצעות המילים 'או כל החלטה אחרת שתחול במקומה' לא הוכר אינטרס ההסתמכות כלגיטימי וראוי להגנה" (בג"ץ 457/13 החקלאי באר יעקב אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 1, ניתן ב-30.12.2014).

קבלת עמדת התובעים משמעה התעלמות מוחלטת מההוראה החוזית החד-משמעית אף ש"כלל מוכר הוא שחזקה על אדם החותם על מסמך כי הוא קרא והסכים לתוכנו... החותם נושא באחריותו לחתימתו ואינו יכול ליהנות מעצימת עיניים" (ע"א 8510/09 בנק הפועלים בע"מ נ' נויברג, פסקה 4, ניתן ב-24.11.2011 והאסמכתאות שם). העיקרון הוא שלמינהל, הפועל כנאמן הציבור כבעלים, שמורה הזכות להסכים לעריכת עסקה או לסרב לה (בע"מ 445/05 איזמן נ' הנדלסמן, ניתן ב-02.08.2006, פסקות י"ט-כ"ה), כל עוד הוא עומד בכללי המשפט המנהלי וחובת ההגינות (ע"א 6518/98 הוד אביב נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28, 45-46), ובהוראה המפורשת האמורה די על מנת לענות על חובתו זו.

34. סוף דבר

התביעה ביחס לקבוצת העשרים וארבעה מתקבלת.

המינהל ישיב לתובעים אלו את סכומי ההפרש בין התשלום ששולם על ידם בפועל בגין זכויות הבניה הנוספות לבין הסכום שהיה משתלם על ידם לו הוחלו עליהם הוראות החלטה 737, בצירוף ריבית והצמדה מיום התשלום בפועל.

כן ישלם המינהל לתובעם אלו כשכר טרחת עו"ד והוצאות משפט סכום כולל של 60,000 ₪.

תביעתם של יתר התובעים נדחית.

לאור ריבוי ההחלטות השונות והסבך שנוצר בגינן לא מצאתי לנכון לחייב את התובעים שתביעתם נדחתה בהוצאות משפט.

ניתן היום, ל' שבט תשע"ו, 09 פברואר 2016, בהעדר הצדדים.