רקע והליכים –

1. עניינה של העתירה נוגע להחלטת המועצה הדתית ראש פינה – המשיבה 1 - שלא לצמצם את היקף משרתו של רב העיר. הסעד המבוקש בעתירה זו הוא כפול - ביטול החלטת המועצה הדתית ומתן סעד שיאכוף עליה לפעול לצמצום משרת רב העיר.
2. בתחילה נדונה העתירה בפני כב' הנשיא חשין. במהלך הדיונים הוחלט על עיכוב ההליכים בעתירה עד למתן פסק דין בבג"צ 6051/08 המועצה המקומית ראש פינה נ' השר לשירותי דת (פורסם בנבו, ניתן ביום 8.5.12) (להלן: "בג"ץ ראש פינה") שעסק בין היתר בסוגיית צמצום היקף משרתם של רבני ערים.
3. עם מתן פסק הדין בבג"צ ראש פינה, חודשו ההליכים בעתירה. ברם, לאור קיומה של מחלוקת הנוגעת לסמכותו העניינית של בית משפט זה, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, הוחלט בדיון שהתקיים ביום 10.6.12, כי בטרם יחודש הדיון בעתירה גופה, יסכמו הצדדים בכתב את עמדתם בנוגע לשתי שאלות:
4. האם הסמכות העניינית לדון בתיק זה נתונה לבית משפט זה או לבג"צ?
5. האם הסמכות העניינית לדון בתיק זה נתונה לבית משפט זה או לבין הדין האזורי לעבודה?

התיק הועבר לאחרונה לטיפולי, כך שההכרעה בשתי שאלות אלה, הובאה לפתחי.

עמדות הצדדים:

1. עמדת העותרת היא כי הסעד המבוקש מכוון להחלטה הנוגעת לעניין צמצום היקף משרתו של רב עיר מכהן, להבדיל ממינוי רב או הפסקת כהונתו. עניין זה מצוי בסמכות המועצה הדתית בלבד, מבלי שנדרש לכך אישורו של השר. העותרת סומכת טענותיה על שנפסק בבג"צ ראש פינה, בו קבע כב' השופט מלצר כי "בסמכותה של המועצה הדתית אשר מתקציבה משולמת כאמור משכורתו של רב העיר, לקבוע גם את היקף משרתו".

לדידה של העותרת, חלים על מינוי רב עיר לרשות מקומית וכהונתו ארבעה שלבים (אשר פורטו באריכות בסיכומיה: קביעת הצורך במינוי רב, בחירת הרב, ביצוע תפקידו וסיום העסקתו). כאמור, נושא צמצום משרתו של הרב מצוי בתחום השלב השלישי, שלב בו המועצה הדתית היא המעסיקה את הרב, משלמת את שכרו ומפקחת על עבודתו. זאת מתוקף תפקידה כאחראית על כוח האדם במועצה הדתית. על כן הדבר נתון לסמכותה הבלעדית.

אשר לשאלת גדר סמכותו הייחודית של בית הדין לעבודה, גורסת העותרת, כי סעיף 24 לחוק בתי הדין לעבודה, תשכ"ט – 1969 (להלן: "חוק בתי הדין לעבודה") אינו מקנה לבית הדין לעבודה סמכות לדון בעתירה, בהיעדר קיומם של יחסי עובד מעביד בין הצדדים לעתירה. עילת התובענה אינה בשאלת יחסי עבודה, אלא יסודה בהחלטה בלתי חוקית של המועצה הדתית – עילה מתחום דיני המשפט המינהלי. זאת אף אם תהיינה לה השלכות כלשהן על מעמדו של הרב כעובד, או אז יהא בית המשפט זה מוסמך להכריע גם בהן מכח סמכותו שבגררה, הקבועה בסעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד - 1984.

1. עמדתם של המשיבים 1 ו- 2 היא כי דין אחד להחלטה בדבר הפסקת עבודה של רב מכהן ולהחלטה בדבר צמצום משרתו. שתיהן החלטות הטעונות אישור שר הדתות. על כן, הסמכות העניינית לדון בעתירה נתונה לבג"ץ. לדידם, על פי תקנה 24 לתקנות שירותי הדת, על הרב (המשיב 2) חלות הוראות הדין הקודמות (תקנות שירותי הדת משנת 1974), הואל והוא נבחר לכהן בתפקיד לפני למעלה מ- 30 שנה. על פי התקנות הקודמות, השר הוא היחיד המוסמך לקבוע את הצורך במינוי רב ולהורות על הפסקת כהונתו של רב וגם התפטרותו של הרב מוגשת לשר.
2. עמדתם של המשיבים 3 ו-4 (ובפועל עמדת המדינה) היא, כי בשונה מן ההחלטות על הצורך במינוי רב או פיטוריו, שהינן החלטות, חד פעמיות, אליהן נדרש השר באופן לא תדיר, שאלת צמצום היקף משרתו של רב מכהן מהווה עניין מקומי. המועצה הדתית היא אשר מעורה בצרכי המקום והמנהלת את תקציבה וכוח האדם הנדרש, והיא הגורם המתאים לקבל החלטה זו. המשיבים 3 ו- 4 נסמכים על דברי כב' השופט מלצר בבג"צ ראש פינה, לפיהם הסמכות לקבוע היקף משרת הרב נתונה למועצה הדתית ולא לשר. לכן הסמכות העניינית לדון בעתירה מוקנית לבית המשפט לעניינים מנהליים.

עוד טוענים המשיבים 3 ו- 4 כי גם אם בהחלטת המועצה הדתית לצמצם את משרת הרב מעורבים שיקולים גם מתחום דיני העבודה, מדובר בנושאים אגביים הכרוכים בנושא העיקרי העומד למבחן והמצוי בפרט 4 בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים. על כן, לבית משפט זה תהא הסמכות לדון גם בנושאים אלו מכוח סמכותו שבגררה.

דיון:

סעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס – 2000 מסמיך את בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירה נגד החלטת רשות המנויה בתוספת הראשונה.

סעיף 4 (א) לתוספת הראשונה לחוק מסמיך את בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בהחלטה של מועצה דתית, למעט החלטה הטעונה אישור השר.

על כן, עתירה המופנית כלפי החלטת רשות מנהלית הטעונה אישור שר (בענייננו השר לענייני דתות) אינה מצויה בגדרי סמכותו, ובהתאם, תוגש לבג"צ.

משוכה נוספת הניצבת בפנינו, נוגעת לאפשרות כי העתירה מצויה בסמכותו של בית הדין לעבודה.

סמכותו הייחודית של בית הדין לעבודה מעוגנת בסעיף 24 לחוק בתי הדין לעבודה, הקובע שני תנאים מצטברים שבהתקיימם תוקם לבית הדין סמכות ייחודית לדון בעתירה: האחד, קיומם של יחסי עובד מעביד בין הצדדים לעתירה, קרי בין המועצה המקומית מן הצד האחד והמועצה הדתית והרב מן הצד השני. התנאי השני דורש כי עילת התביעה תתבסס על זכויות המוקנות, וחובות המוטלות על הצדדים, במסגרת היחסיים החוזיים שבין האחד כעובד והשני כמעביד, או שתנבע מזכויות וחובות שמקורן בחוק או בתחום משפט העבודה.

אם כן, בשלב הראשון יש לבחון - האם החלטת הרשות בדבר אי צמצום היקף משרתו של המשיב 2, המכהן כרב הישוב ראש פינה, הינה בסמכותה של הרשות המנהלית, שאז תהא הסמכות של בית המשפט לעניינים מנהליים, או שמא היא טעונה אישור שר הדתות, אז תהא הסמכות של בג"צ.

על פי סעיף 7 לחוק שירותי הדת [נוסח משולב], תשל"א – 1971 (להלן: "חוק שירותי הדת"), מי שמופקד על העמדת שירותי הדת לתושביה היהודים של מדינת ישראל, בתחומה של הרשות המקומית היא המועצה הדתית.

סעיף 6א לחוק שירותי הדת מורה כי המועצה הדתית תפעל לפי פסיקת הרבנות המקומית - רב העיר והרבנות הראשית לישראל - בכל עניין שבתחום תפקודיה וסמכויותיה של המועצה הדתית.

סעיף 15(א)(2) לחוק שירותי הדת מסמיך את שר הדתות, בין היתר:

"להתקין תקנות...בדבר...בחירות של רבני עיר; לענין זה "רב עיר"– רב של ישוב שהוא עיריה, או מועצה מקומית (רב מקומי)".

בהתאם לסעיף זה, תוקנו תקנות בחירות רבני עיר, התשל"ה-1974 (להלן: "תקנות שירותי דת (1974)") ואלו בוטלו והוחלפו (בכפוף להוראות מעבר), עם התקנת תקנות שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר), תשס"ז – 2007 (להלן: "תקנות שירותי דת (2007)").

הוראת המעבר הקבועה בסעיף 24(א) לתקנות שירותי הדת (2007) קובעת כי: "מי שנבחר לרב עיר ערב פרסומן של תקנות אלה יחולו עליו התקנות הקודמות".

מכאן שהתקנות הרלבנטיות בעניינו של המשיב 2 הן תקנות שירותי הדת (1974).

תקנה 3(א) לתקנות שירותי הדת (2007) קובעת ככלל, כי ליישוב שהוא עירייה, או מועצה מקומית – יהיה רב עיר אחד, שיכהן במשרה מלאה. עם זאת מאפשרת התקנה לצמצמם את היקף המשרה של רב העיר, בתנאים מסוימים, הנזכרים בה.

ראשית, התקנה מבקשת להביא להסכמה בין השר לבין מועצת הרשות המקומית בנוגע להיקף משרתו של רב העיר ביישוב שמספר תושביו אינו עולה על 15,000. אך במקרה שלא ניתן להגיע להסכמה כאמור – התקנה קובעת היקף משרה שהינו מצומצם בחצי מהיקף המשרה הרגיל (חלקיות משרה של 50%).

4. הווה אומר, שלגבי שלב קביעת היקף משרתו של רב העיר, שלא כמו לגבי ההחלטה על מינויו של רב או הפסקת כהונתו, השר הרלבנטי חייב להתייעץ עם מועצת הרשות המקומית, בהתאם לתקנה 3(א) לתקנות שירותי הדת (2007). מכל מקום, קביעת היקף משרתו של רב תעשה על ידי השר.

5. נוסף על תקנות אלו, רלבנטי לענייננו גם חוזר מנכ"ל משרד הדתות סא/2 מחודש יוני 2001, שכותרתו - "סדרי-נוהל בתחומי הפעולה של לשכות הרבנות המקומית והמועצות הדתיות" (להלן: "חוזר המנכ"ל"). חוזר המנכ"ל קובע בסעיף 3 כך:

"המועצה [הדתית – ב.א] אחראית בתוקף סמכויותיה ותפקידיה הציבוריים לניהול ענייני המועצה הדתית מבחינת התכנון, התקציב, המינהל והייצוג, והיא ממונה על ביצוע השירותים הדתיים ועל כוח האדם בהתאם לחוק ועל יזום וקידום ענייני הדת במקום מן הבחינה הציבורית והמעשית". (ההדגשות שלי – ב.א.).

הנה כי כן, בדומה מהנלמד מהוראת סעיף 7 לחוק שירותי הדת, גם מקריאת לשונו של חוזר המנכ"ל, ניתן ללמוד כי המועצה הדתית היא האמונה על ביצוע שירותי הדת ועל כוח האדם הפועל במסגרת שירותים אלו, ביניהם - רב העיר.

6. כאמור לעיל, ההליכים בעתירה עוכבו עד למתן פסק דין בבג"צ ראש פינה שניתן

לאחרונה – ביום 8.5.12, הוא פסק הדין המרכזי המנחה בענייננו.

פסק הדין בבג"צ ראש פינה דן בסבירותן ופרשנותן של הוראות החוק, העוסקות במינוי רב עיר, או באפשרות לצמצום משרתו, ובשאלת הצורך לעגנן בחקיקה ראשית כ"הסדר ראשוני". הוא אינו קובע מסמרות אשר לשאלת הסמכות העניינית, אליה אנו נדרשים. זאת מאחר שהעתירה שם התמקדה רק באפשרות העקרונית של ביטול או צמצום היקף המשרה של רב עיר, במובחן מתקינות הליך ספציפי כמו בענייננו. לכן הסתפק כב' השופט מלצר בהערה כי "צמצום משרתם של המשיבים 3 ו- 4, אם יתבצע ניסיון לממשו – יצטרך להיבחן לגופו בנפרד, בכפוף לכל הוראות הדין הרלבנטיות"(ראו פסקה 49 לפסק דינו של כב' השופט מלצר). ובהמשך - "עסקינן בשאלות מורכבות המערבות סוגיות במישור המשפט המנהלי ובמישור דיני העבודה, וראוי כי אלה תבחנה לגופן על-ידי הגורמים האמונים על כך".

לשון אחר, סוגיית הסמכות לקביעת היקף משרתו של רב עיר מכהן נותרה, בסופו של יום, ללא הכרעה. עם זאת, ניתן ללמוד מרוח הדברים שנאמרו בפסק הדין ולהקיש מהם לעניין סוגיית הסמכות העניינית.

7. לגישת כב' השופט מלצר, יש לקרוא את התקנות כך שהן מטילות חובה על מינוי רב עיר בכל רשות מקומית, תוך הותרת שיקול דעת בשאלת צמצום משרתו, ובכפוף לדיני העבודה החלים במכלול ולדיני המשפט הציבורי באשר לדרך הפעולה הנדרשת, היה שתינקט פעולה מעין זו.

בהערת אגב, קבע כב' השופט מלצר, כי הסמכות לקבוע את היקף המשרה של רב העיר נתון בידי המועצה הדתית, כמי שאמונה על הטיפול בשירותי הדת ועל כוח האדם. כלשונו (סעיף 45 לפסק הדין):

"ראשית יש לציין כי סעיף 7(א) לחוק שירותי הדת מסמיך את המועצה הדתית "להתקשר בחוזים...בהתאם לסעיפי תקציבה המאושר", וזאת, על מנת: "לטפל בסיפוק שירותי דת" (ההדגשה הוספה – ח"מ). יתר על כן, בחוזר המנכ"ל הנ"ל נקבע במפורש כי המועצה הדתית אחראית על ניהול תחום הספקת שירותי הדת: "מבחינת התכנון, התקציב, המינהל והייצוג, והיא ממונה...על כוח האדם" (בסעיף 3). צירופן של הוראות אלה מלמד, איפוא, כי בסמכותה של המועצה הדתית, אשר מתקציבה משולמת כאמור משכורתו של רב העיר, לקבוע גם את היקף משרתו. אם בכך לא די, הרי שסעיף 17(ב) לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 קובע כי: "הסמכה לעשות דבר או לכפות עשייתו - משמעה גם מתן סמכויות עזר הדרושות לכך במידה המתקבלת על הדעת". דומה בעיני כי קביעת היקף משרתו של אדם שנבחר לתפקיד נובעת במידה המתקבלת על הדעת, מן הסמכויות שצוינו לעיל". (ההדגשה שלי – ב.א.).

כב' השופט מלצר סומך דרך פרשנית זו על טעמים שונים (המפורטים בעמ' 29 לפסק הדין). בין היתר הוא נסמך על הטעם כי בידי המועצה הדתית, כרשות מנהלית, ה"כלים להתאמת" המצב המשפטי לדרישות החברה והמציאות בפועל, בהתאם לצורך "לגשר בין המשפט לצרכי החברה המשתנים".

טעם נוסף לקביעתו הוא, כי המועצה הדתית המשלמת את משכורתו של רב העיר מתוך הקופה הציבורית (תקציב הממומן על ידי הממשלה בשיעור של 40% והרשות המקומית בשיעור של 60%, כאמור בסעיף 11 לחוק שירותי הדת), מצווה, כרשות מנהלית, שלא לבזבז את כספי הציבור שלא לצורך. משום כך, רק קביעה המאפשרת לרשות המוסמכת לשנות את היקף משרתו של רב העיר בצורה התואמת את צרכי הקהילה בפועל, תעלה בקנה אחד עם יכולתה של הרשות המוסמכת לעשות שימוש מושכל בכספי הציבור.

8. כב' הנשיאה (בדימוס) בייניש, שאל גישתה הצטרפה כב' השופטת ע' ארבל, הסכימה עם גישתו של כב' השופט מלצר כי מן הראוי לפרש את התקנות הישנות, כך שהן מותירות מרחב שיקול דעת לעניין צמצום היקף משרתו של רב עיר בשים לב לצורכי הקהילה. אך בשונה מגישתו קבעה, כי יש להותיר שיקול דעת גם בשאלת עצם מינויו של רב עיר.

בהמשך, קובעת כב' הנשיאה (בדימוס) בסעיף 7 לפסק דינה –

"עם זאת, לא אוכל להסכים להערת השוליים של חברי בהקשר זה, לפיה אין בסמכותה של המועצה המקומית לקבוע את היקף המשרה של רב העיר כך שהדבר נתון בידי המועצה הדתית בלבד".

לשיטתה של כב' הנשיאה (בדימוס) בייניש, עולה במפורש מלשון תקנה 3(א) בנוסחה היום, כי היקף משרתו של רב העיר יקבע על ידי השר לשירותי דת ובהסכמת מועצת הרשות המקומית, תפיסה אותה יש להחיל גם ביחס לפרשנות התקנות הישנות. כך שבמסגרת הפעלת הסמכויות הקבועות בתקנות, מן הראוי ליתן משקל משמעותי לעמדתה של הרשות המקומית בקביעת היקף משרתו של רב העיר. מסקנה זו מתחייבת גם מן העובדה לפיה הרשות המקומית נושאת בחלק נכבד מן ההוצאות התקציביות הכרוכות בהעסקת רב עיר.

9. על אף הגישות והפרשנויות השונות בין חברי ההרכב, בסופו של יום, הוחלט כאמור בפסק דינו של כב' השופט מלצר, בנתון להערת כב' הנשיאה (בדימוס) בייניש אליה הצטרפה כב' השופטת ארבל כי תקנות שירותי הדת (2007) כוללות אפשרות שלא למנות כלל רב עיר לעירייה או למועצה מקומית מסוימת. על כן, ההכרעה הנוגעת לסמכות לשנות או לצמצם את היקף משרתו של רב עיר היא כקביעתו של כב' השופט מלצר.

10. לאור האמור, הסמכות גבי צמצום היקף משרתו של המשיב 2 נתונה למועצה הדתית, מבלי שנדרש לכך אישור השר לענייני דתות. משכך, הסמכות העניינית לדון בעתירה דנן נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים.

11. עתה, אעבור לבחינת השאלה השניה: האם הסמכות לדון בעתירה נתונה לבית הדין לעבודה -

סמכות בית הדין לעבודה תלויה כאמור בהתקיים שני תנאים מצטברים, כאשר התנאי הראשון הוא קיומם של יחסי עובד מעביד בין הצדדים לעתירה, בענייננו - בין המועצה המקומית מן הצד האחד והמועצה הדתית והרב מן הצד השני.

12. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים, סבורני כי צודקת העותרת בטענתה, לפיה בין הצדדים העומדים משני צידי המתרס לעתירה בשאלה הנוגעת להיקף המשרה בלבד – המועצה המקומית מן הצד האחד לבין המועצה הדתית ורב העיר מן הצד השני - לא מתקיימים יחסי עובד – מעביד. לפיכך, אף אין העתירה מצויה בגדרי סמכותו של בית הדין לעבודה.

משלא מתקיים התנאי הראשון בענייננו, מתייתר הצורך לבחון את קיומו של התנאי השני.

13. עם זאת אומר, מעבר לנדרש, כי אם במסגרת הדיון בעתירה תתעוררנה שאלות אגביות מתחום דיני העבודה, הכרוכות מעצם טיבען וטיבן בסוגיה העיקרית בה עוסקת העתירה, יהא בית משפט זה מוסמך לדון ולהכריע בהן אגב דיון בסוגיה העיקרית. זאת מתוקף סמכותו שבגררה הקבועה סעיף 76 לחוק בתי המשפט. מנגד, כל השאלות המהותיות הנוגעות ליחסי העבודה שבין המועצה לבין הרב בגין צמצום היקף עבודתו, צמצום שכרו ושינוי תנאי השכר, תוך התייחסות לוותק עבודתו כרב המועצה, הסתמכות על התנאים שנקבעו לו בעבר, פיצויים של תשלומי דמי הסתגלות, וכיוצא באלה, הינן שאלות במצויות בליבת מערכת היחסים שבין מעביד לעובדו, וככאלה מצויות בגדר סמכותו הייחודית של בית הדין האזורי לעבודה. נראה כי יהא צורך להכריע בהן בשלב השני, במסגרת דיון נפרד – שיקויים בבית הדין לעבודה לאחר מתן פסק דין בעתירה זו שלפני.

סוף דבר –

בטרם אסיים, אין לי אלא לשוב לדבריה של כב' השופטת ארבל בבג"ץ ראש פינה:

"באשר לצמצום משרה של רב מכהן בהתאם לתקנות הישנות יש לטעמי לנהוג זהירות רבה בהפעלת הסמכות לשנות היקף המשרה של רב עיר מכהן. אמנם יש לבחון כל מקרה לגופו, כפי שסברו גם חברי, אך יש לתת משקל משמעותי להסתמכותם של רבני העיר המכהנים בתפקידם, ודאי כאשר מדובר ברבני עיר המכהנים בתפקידם כבר שנים רבות".

החלטתי זו נוגעת לפרוזדור, בטרם ניכנס להיכל הדיון לגופו. מובן כי אין בהחלטה גבי עצם הסמכות לדון כל התייחסות לגופה של מחלוקת.

הסמכות העניינית לדון בעתירה דנן מוקנית לבית המשפט לעניינים מנהליים.

בהתאם, ימשך הדיון בפני מן הנקודה בה החל. לשם כך אני מורה לבעלי הדין להתייצב לישיבה מקדמית ביום 1.1.13 שעה 11:00.

ניתנה היום, י"א טבת תשע"ג, 24 דצמבר 2012, בהעדר הצדדים.