לפניי תביעה כספית במסגרת עותרת התובעת, חברה העוסקת בהוצאה לאור של ספרי מידע, תיעוד ופרסום, לחייב את הנתבעים, מועצה אזורית בוסתן אל מארג' ומי שעמד בראשה במועדים הרלוונטיים, מר אחמד זועבי, ביחד ולחוד, לשלם לה סך של 22,830 ₪ עבור פרסום שני עמודי תדמית ב"ספר ישראל" (להלן: הספר).

ואלה טענות התובעת:

ביום 4.12.06, הזמינה הנתבעת 1 (ולהלן: המועצה) באמצעות ראש המועצה דאז, הנתבע 2 (להלן: הנתבע), פרסום של שני עמודי תדמית בספר שבהוצאת הנתבעת. תמורה הפרסום התחייבה הנתבעת לשלם סך של 5,000$ בצירוף מע"מ בשלושה תשלומים (עותק ההזמנה צורף לתביעה ולהלן: ההסכם).

בשם הנתבעת חתם על ההזמנה הנתבע. להזמנה קדמה פגישה בינו לבין עורך הספר מר מאיר אהרוני, לצורך ראיון וקבלת חומר להכנת הפרסום.

ביום 6.2.07 אישר הנתבע את תוכן עמודי התדמית בחתימתו ובחותמת הנתבעת, זאת לאחר שהתובעת עמדה בקשר גם עם מזכיר המועצה, מר זוהיר זועבי.

בהתאם להסכם בין הצדדים, פרסמה התובעת בספר את עמודי התדמית, אולם עד למועד זה טרם שולם לה שכרה.

התובעת מציינת, כי הן לפני והן לאחר החתימה על ההסכם התקיים קשר מתמיד עם הנתבעים ונציגיהם, מר חאתם זועבי גזבר המועצה והגב' נורה עוזרת הגזבר, הנתבע ומזכירתו, הגב' סוהא.

הנתבעים נהנים עד היום מן הפרסום בספר בו נכללות רשויות מקומיות רבות נוספות ואשר זכה לביקורות נלהבות בציבור הרחב, מבלי לשלם דבר.

ואלה טענות הנתבעת:

הנתבעת הינה רשות מקומית אשר קמה ופועלת מכוח פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה) ומכוח צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח- 1958 (להלן: הצו).

בהתאם להוראות החוק, בכדי שהמועצה תחוב בחיוב כספי כלשהו, יש צורך בקיומן של החתימות הבאות: חותמת המועצה, חתימת ראש המועצה וחתימת הגזבר. ההסכם עליו מבססת התובעת תביעתה כנגד הנתבעת אינו חתום על ידי גזבר המועצה, ומשכך אין בו כדי לחייבה.

הנתבעת לא התחייבה כלפי התובעת באופן כלשהו ולא היה לה כל צורך בפרסום הנטען.

ככל שבוצע פרסום, הרי שהיה זה לפי רצונו של הנתבע ולתועלתו בלבד.

במידה ויוכח כי הנתבע הוא זה אשר ביצע את ההזמנה, אזי הוא ביצע זאת על דעתו בלבד והטביע את חותמת המועצה ללא כל סמכות לכך ומבלי לקבל את חתימת הגזבר, שכן ידע שהאחרון לא יאשר התחייבות זו בחתימתו.

התובעת עצמה עיניה לנוכח חוסר התוקף הברור בעליל של ההסכם, ועליה לשאת בתוצאת מחדלה או להפנות דרישתה לנתבע בלבד. אם יוכח כי הפרסום נעשה, הרי שנעשה לצורך האדרת שמו ולתועלתו.

הנתבעת הכחישה את הקשר עם גזבר המועצה ומוסיפה, כי נוכח העובדה שהתובעת הייתה ערה לצורך בחתימת הגזבר בכדי להקים התחייבות כספית מצד הנתבעת כלפיה, הרי שמחדלה באי עמידה על כך משמיט את הבסיס מתחת לתביעתה.

ואלה טענות הנתבע:

כתב התביעה אינו מגלה כל עילת תביעה כלפיו. הפרסום מתוקצב בסעיף הפרסום של המועצה ומכאן, כי הוא פעל במסגרת הרשאתו.

ההסכם נשוא התביעה מחייב את הנתבעת ויש לחייבה לשלם את החוב.

הספר, אשר יצא לאור לרגל ציון 60 שנה למדינה, כלל 28 רשויות נוספות, והנתבעת נהנתה מפרסום זה.

התנהלותה של הנתבעת הינה חסרת תו"ל, שכן החשבון אושר לתשלום על ידי הגזבר, הוקלד בכרטסת הנהלת החשבונות של הנתבעת ומהווה חלק התחייבויותיה. בין התובעת לגזבר התנהלו מגעים, במסגרתם הבטיח הגזבר לשלם את החוב.

הנתבע סיכם עם מנהל התובעת כי לאחר תום הפגישה ביניהם יסור האחרון לגזבר המועצה ויחתימו על ההסכם נשוא תיק זה, ואולם, מסיבה שאינה ידועה לו, הדבר לא נעשה.

התובעת, אשר התקשרה עם רשויות מקומיות רבות, ידעה או היה עליה לדעת כי לא מולאו הוראות החוק בדבר אופן החתימה על חוזים, וחרף זאת חתמה על ההסכם. התנהלותה זו נגועה בחוסר תו"ל, שכן כוונתה הינה לחייבו באופן אישי בתשלום החוב.

גדר המחלוקת:

אין מחלוקת כי הנתבע, בתפקידו דאז כראש המועצה, חתם על הסכם ההזמנה והטביע עליו את חותמת המועצה. אין מחלוקת כי התובעת קיבלה מידיו ומידי מזכיר המועצה דאז את החומר לפרסום, וכי הפרסום עצמו אושר על ידי המזכיר והנתבע. אין מחלוקת כי עמודי התדמית פורסמו ב"ספר ישראל" שהוציאה התובעת ואין מחלוקת על הסכום לתשלום או על מועדו.

עוד אין חולק כי ההסכם אינו חתום על ידי גזבר המועצה.

השאלה המרכזית העומדת במחלוקת הינה בכל הנוגע למשמעות העדרה של חתימה זו. זאת, נוכח הוראות החוק הנוגעות לאופן התקשרויות המועצה והמחייבות חתימות ראש הרשות והגזבר וחותמת המועצה (סע' 232 לצו) וסע' 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש], שהוחל על המועצות בסע' (34(א) לפקודה.

סע' 232 לצו קובע כדלקמן:

(א) ....

...

(ג) חוזה או מסמך אחר שלא הוטבעה עליו חותמת המועצה, לא יחייב את המועצה פרט למקרים שלגביהם נקבעה בצו זה הוראה אחרת.

(ד) אין להטביע את חותמת המועצה על כל חוזה או מסמך מחייב אחר של המועצה אלא בפני ראש המועצה ואחד מאלה: חבר מועצה או המזכיר או עובד אחר שהורשה על ידי המועצה; וכל אחד משניהם יחתום את שמו על החוזה או על המסמך האחר, לראיה שבפניו נחתם.

וזו לשון הוראת סע' 203 לפקודת העיריות:

"חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית המשפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה ראש העיריה והגזבר; לא היתה התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את העירייה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה בצד חותמת העיריה ראש המועצה והמזכיר, ובאין מזכיר – עובד אחר של העיריה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטה המועצה".

המסגרת הנורמטיבית:

בע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים [פורסם במאגרים המשפטיים] (להלן: הלכת בית הרכב) עמד בית המשפט על תכלית דרישת הצורה בסע' 203 לפקודת העיריות וקבע כי "תכלית דרישת הצורה שבסעיף 203 היא הבטחת שימוש זהיר ומבוקר בכספי הציבור (עע"ם 10996/02 עיריית קרית גת נ' אבישי כ"ץ בע"מ (לא פורסם 9.9.2003), פס' 5 לפסק דינו של השופט לוי, וראו גם פס' 2 לפסק דינה של השופטת חיות)). מטרתה ליצור מערכת בקרה שתוודא כי הגוף הציבורי המתקשר בעסקה במשפט האזרחי נהג בזהירות הראויה ובחן את העסקה כראוי. הדרישה מקורה באינטרס הציבורי והיא משקפת רצון להבטיח את חוקיות פעולות העיריה  כמו גם הגנה על זכויות תושביה ואמון הציבור בה (ראו והשוו בג"ץ 3180/94 דורון נ' ראש עיריית ראשון לציון, פ"ד מח (4) 733, פס' 3 לפסק דינו של המשנה לנשיא ברק (1994)). אכן, סעיף 203 הוא ביטוי לעקרון שלטון החוק וחוקיות המינהל".

מדובר בדרישה מהותית מחייבת, כעולה מלשון הסעיף ("לא יחייבוה") ומתכליתו (שם, פסקה 23).

כאשר נכרת הסכם שאינו עונה על דרישת הצורה, הרי שמדובר בחוזה בלתי חוקי בהתאם להוראות סעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג – 1973 (ולהלן: חוק החוזים). חוזה בלתי חוקי הינו בטל (שם, פסקה 24).

בית המשפט קובע כי על חוזה בלתי חוקי יחולו הוראות סע' 31 לחוק החוזים לפיו: "הוראות סעיפים 19 ו-21 יחולו, בשינויים המחוייבים, גם על בטלותו של חוזה לפי פרק זה, אולם בבטלות לפי סעיף 30 רשאי בית המשפט, אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון, לפטור צד מהחובה לפי סעיף 21, כולה או מקצתה, ובמידה שצד אחד ביצע את חיובו לפי החוזה - לחייב את הצד השני בקיום החוב שכנגד, כולו או מקצתו".

בהמשך הדברים נקבע, כי אין באי קיום הדרישה הצורנית המהותית כדי לחייב בטלות והשבה מלאה:

"...דעתי היא כי אי-קיום דרישת הצורה המהותית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות אינה מחייבת בטלות והשבה מלאה של הכספים שנוכו. למסקנתי הגעתי נוכח יישום הוראות הביטול וההשבה ביחס לחוזה בלתי חוקי הקבועות בחוק החוזים. מסקנתי – שיסודה בדיני החוזים – משתלבת גם בדוקטרינת הבטלות היחסית, המוכרת במשפט המינהלי, ובכך ניתן לראות השלמת יישום הדואליות הנורמטיבית. אכן, החוזה הבלתי חוקי הוא בטל, ואולם לעניין תוצאות הבטלות, עלינו לפנות לדעתי להלכה שנקבעה בפרשת זגורי שנזכרה לעיל בעניין חוזה בלתי חוקי אחר, וליישם את ההלכה האמורה גם על ענייננו. בחינה כזו מאפשרת "לרכך" את התוצאות הקשות של סעיף 203, תוצאות שבית המשפט המחוזי ראה עצמו אנוס להגיע אליהן..."

(שם, פסקה 26).

במסגרת רע"א 5210/08 רוזנבלום נ' מועצה מקומית חבל מודיעין [פורסם במאגרים המשפטיים] (ולהלן: עניין רוזנבלום) מורה בית המשפט כי קביעות אלה כוחן יפה גם ביחס לסע' 232 לצו "סבורני כי קביעה זו יפה אף כאשר מדובר בסעיף 232 לצו. כאמור בסעיף 203 לפקודת העיריות ובסע' 232 לצו, חוזה שנכרת בניגוד לדרישת הצורה הקבועה בסעיף אינו מחייב את הרשות. בנוסף נקבע כי מדובר בחוזה שכריתתו בלתי חוקית ועל כן הינו חוזה בטל, כאמור בסעיף 30 לחוק החוזים \ראו: עניין בית הרכב, בפסקה 24 לחוות דעת של השופטת מ' נאור; השוו: עניין זגורי 777]. הסעדים במקרה של חוזה בלתי חוקי נקבעים על פי הוראות סע'יף 31 לחוק החוזים..."

באותו עניין מוסיף בית המשפט וקובע את הכלל לפיו רק במקרים נדירים תחויב הרשות בתשלום מלוא התמורה החוזים במקום בו החוזה אשר נערך עמה אינו ממלא אחר ההוראות הצורניות של סע' 232 לצו : "הנה כי כן, בשים לב לתכליות שבבסיס הוראת סעיף 31 לחוק החוזים ושבבסיס הוראת סעיף 232 לצו, אין לקבוע באופן קטגורי כי אין לחייב רשות בתשלום בגין שירות או עבודה שהיא נהנתה מהם ושבוצעו על פי הסכם שאינו עומד בדרישות הצורה הקבועות בסעיף 232 לצו. הכלל הוא כי לא יינתן צו קיום מלא המחייב את הרשות בתשלום מלוא התמורה החוזית אלא במקרים נדירים. הכרעה בשאלה האם יש מקום ליתן צו קיום חלקי או האם יש לחייב את הרשות בתשלום השכר הראוי תעשה תוך איזון בין שיקולי הצדק היחסי בין הצדדים לבין התכליות הכלליות שבבסיס הוראת סעיף 31 לחוק החוזים וסעיף 232 לצו, ובשים לב לנסיבות המקרה.

(שם, פסקה 38).

בית המשפט קובע את אמות המידה לשיקול הדעת באשר לשאלה מתי יש לחייב את הרשות לקיים באופן חלקי את חיובה, וזאת בשים לב לנסיבות המקרה. בין היתר, יש ליתן את הדעת לתום לבו של מבצע העבודה ולידיעתו את דרישות החוק לעניין אופן ההתקשרות, ולשאלות האם הרשות פעלה בתום לב או ברשלנות כלפי המבצע, האם לתמורה החוזית קיים אישור תקציבי והאם הפגם שנפל בהתקשרות שולי או מהותי. כן יש לתת את הדעת לסוגיית האיזון בין המקרה הקונקרטי לבין התכלית הכללית של החקיקה (שם פסקה 34).

ובהמשך:

"... בקביעת הסכום שעל הרשות לשלם, אם בכלל, יש להעדיף אמות מידה אובייקטיביות להערכת שווי העבודה או השירות שנהנתה מהם הרשות ובכל מקרה בו נותן השירות או מבצע העבודה אינו תם לב לחלוטין, יש לתת ביטוי לחוסר תום לב זה באמצעות הפחתת הסך בו מוערכים השירות או העבודה באופן אובייקטיבי..."

(שם, פסקה 35).

ומן הכלל אל הפרט

כאמור לעיל, על מרבית הנתונים העובדתיים אין מחלוקת. ממילא, כל מחלוקת שהתגלתה בכתבי הטענות, בעיקר כזו שהועלתה על ידי המועצה לפיה לא אישרה את הפרסום או לא נהנתה ממנו, נזנחה על ידה. המועצה בחרה שלא להעיד מטעמה איש. אף שהוגשו תצהירים לתיק, הרי שהמצהירים לא התייצבו לדיון, ולפיכך הוריתי על משיכת תצהיריהם מתיק בית המשפט.

משכך, למעשה, אף לא נמצא חולק על גרסתו העובדתית של הנתבע, ממנה עולה הלכה למעשה כי אין בהעדר חתימת הגזבר על ההסכם אלא פגם טכני בלבד. ואבהיר.

הנתבע והתובעת טוענים כי מזמינת הפרסום הייתה המועצה. לטענתם, פרסום המידע כפי שפורסם הינו פועל יוצא של ראיון עם הנתבע ביום 7.11.06 ומסירת חומר רקע, כאשר לאחר מכן נערכה פגישה נוספת במהלכה נחתם ההסכם. בפגישה זו נכח גם מזכיר המועצה, אשר העביר לאחר מכן לתובעת תמונות וחומר נוסף לפרסום, לרבות הגהה ותיקונים למידע שנשלח (ראה מכתבו מיום 6.12.06 (נספח ב' ו – ג' לתביעה) ואישורו הסופי של הנתבע.

בסע' 5 לתצהירו טען הנתבע, כי הוסכם בינו לבין מנהל הנתבעת כי המנהל יפנה לגזבר המועצה כדי להחתים אותו על ההזמנה בסיום הפגישה, אך הוא לא עשה כן. עוד הוסיף וטען הנתבע כי "גזבר המועצה היה מודע שיש הזמנה והוא אישר אותה, בנוסף התנהלו התקשרויות בין התובעת לבין גזבר המועצה אשר הבטיח כי התשלום יבוצע".

בעדותו בבית המשפט חזר על טענה זו בדבר ידיעת הגזבר ואישורו את ההזמנה, ואף טען כי הגזבר נכח בחלק מהפגישה שבין התובעת למועצה (ראה עדותו בעמ' 17 ש' 24).

ועוד, בסעיף 1 לתצהירו טוען הנתבע כי המועצה פועלת בחוסר תום לב "משום שהחשבון אושר לתשלום על ידי המועצה והוקלד בכרטסת הנהלת החשבונות של הרשות כך שהוא חלק מהתחייבויות המועצה..."

לטענת ב"כ התובעת, כי הכללת החוב בכרטסת התובעת משמעה קיום התנאים בהתאם להוראת החוק שכן למעשה הדבר מהווה אישור כספי של הגזבר, השיב הנתבע:

"כן, מי שמכניס את זה להנהלת חשבונות זה הגזבר" (עמ' 14 ש' 3 ובהמשך ש' 10 - 11).

ובהמשך:

"זו הדרך של ך לבדוק אם יש אישור גזבר דרך כרטסת הנהלת חשבונות?

הגזבר ידע מ- א' עד ת' על ההסכם. מר אהרוני היה אמור להחתים אותו עוד באותו יום. אנו לא בעיריית ירושלים ולא בחיפה ...זה מועצה קטנה.

(עמ' 14 ש' 4 – 7).

וגם זאת "...במקרה הזה יש תקציב מסוים לפרסום והיה תקציב לפרסום בספר התקציב. אני לא זוכר כמה אבל היה תקציב ולפי זה פעלנו" (עמ' 14 ש' 23 – 25).

משמע, בעלי התפקידים הרלוונטיים אישרו את ההסכם אף אם הגזבר לא חתם עליו ממש, ההוצאה תוכננה מתוך תקציב הפרסום של המועצה ואף הוכנסה לספרי הנהלת החשבונות שלה כהוצאה מאושרת.

זאת ועוד, גם לאחר משלוח החשבוניות לתשלום, לא הייתה כל מחלוקת על תוקף ההתקשרות בין הצדדים. עיון בנספחים מעלה, כי התובעת פנתה מספר פעמים למועצה, הן למחלקת הנהלת החשבונות והן לגזבר בעצמו (כולל פניות טלפוניות כנזכר בעותק המייל המצורף), ומעולם לא הועלתה הטענה של העדר חתימה על ההסכם או מחלוקת אחרת כלשהי.

ראה לעניין זה גם האמור בתצהירו של מנהל התובעת (סעיפים 13 – 16).

אין לפניי גם טיעון בר קיימא כי הנתבעת לא הפיקה תועלת מהפרסום שבוצע. מדובר בפרסום אודות המועצה ופועלה. כאמור בתצהיר הנתבע, המועצה נהנתה ממנו ".. כמו 28 רשויות אחרות פרסמה מידע על המועצה בספר של התובעת שיצא לאור לרגל ציון 60 שנה לקיום מדינת ישראל, הפרסום בספר ציין את ההישגים של השלטון המקומי במדינה בכלל ושל המועצה בפרט, במיוחד שיתוף הפעולה בין יהודים וערבים בעמק יזרעאל . כמו כן, הפרסום בספר של התובעת מהווה תעודת זהות ופרסום למועצה ולכלל תושביה בארבעת היישובים. יש להדגיש כי הספר כלל פרסום על הישגיה של מדינת ישראל בנושאים שונים: תעשייה, טכנולוגיה, משק וכלכלה, דמוגרפיה, הסכסוך הישראלי ערבי, חינוך והשכלה וכן פרק תמצית על הנושאים השונים לרבות רשויות מקומיות ומועצות אזוריות"

(סע' 7 לתצהיר).

עיון בפרסום מעלה, כי מצוי בו מידע על המועצה, על הישובים השונים הכלולים בה, תיאור מיקומם והאתרים השונים המצויים בהם, מידע על פיתוח תשתיות ובינוי, לרבות הישגים בתחום זה, מידע על חינוך ותרבות ביישוב, על שירותי דת בריאות ורווחה וכן על דו קיום, ולבסוף גם על הרכב המועצה, תוך התייחסות לראש הרשות עצמו.

בכל הנוגע לטענת הנתבעת כי מדובר בפרסום לתועלתו של ראש הרשות (הנתבע 2 בלבד) הרי שטענה זו יש לדחות, הן מהטעם שלא נתמכה בתצהיר והן לגופה.

משחתמה המועצה על ההסכם, חזקה שביקשה להתקשר בו לאחר שראתה את התועלת שתפיק ממנו. אין היא יכולה לבוא היום, שנים לאחר פרסומו, ולטעון (ללא תצהיר) כי לא הפיקה תועלת.

בהתחשב באמור לעיל, אני קובעת כי ההזמנה הייתה הזמנה של המועצה עצמה ולא של הנתבע, אשר פעל בעניין זה כאורגן של המועצה בהרשאה (במסגרת תקציב הפרסום וביחד עם המזכיר והגזבר), וכי העדר חתימת הגזבר הינה פגם טכני בלבד.

בהתחשב בקביעות אלה, הרי שאין עניין זה דומה לת"א 10125/04 מקסם מערכות קשר סחר מוצרים בע"מ נ' המועצה המקומית עראבה, אליו מפנה הנתבעת. שם נקבע בין היתר כי המועצה המקומית לא קיבלה שירות, שכן לא הוכח שהפרסום הביא לה תועלת או כי הייתה מעוניינת בו. יתרה מכך, פסק הדין ניתן לפני הלכת בית הרכב, על משמעויותיה המשפטיות.

כאמור, הפרסום בוצע, וכעת אין לפניי יותר מאשר ניסיון שלא יצלח להדוף את התשלום בטענה לפגם טכני, שאינו משקף את עמדתה של המועצה בהתקשרות הלכה למעשה.

בנסיבות העניין, יש לבחון האם אין לחייב את המועצה לשלם את מלוא התשלום כנתבע.

לאחר עיון, ובכפוף לפסיקה כפי שנסקרה לעיל ובעיקר הלכת רוזנבלום לפיה אך במקרים נדירים תחויב הרשות בתשלום מלוא התמורה החוזית, ולפי שהתובעת ידעה היטב, כך לטעמי, מהם כללי ההתקשרות בכל הנוגע לרשות מקומית והיה עליה להקפיד עליהם, ובהתחשב בתכלית החקיקתית המחייבת מתן ביטוי לאי עמידה בדרישות הצורניות של ההסכם, אני מוצאת לחייב את הרשות בתשלום 70% מהשיעור עליו סוכם.

לסיכום

אני מחייבת את הנתבעת 1 לשלם לתובעת סך של 15,981 ₪ וזאת בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום הגשת התביעה ועד למועד התשלום בפועל.

כן תישא הנתבעת בהוצאות התובעת בסך של 3,500 ₪.

התביעה כנגד הנתבע 2 נדחית.

התובעת תישא בהוצאותיו בסך של 2,500 ₪.

ניתן היום, כ"ח אב תשע"ג, 04 אוגוסט 2013, בהעדר הצדדים.