1. לפניי המרצת פתיחה בה התבקש ביהמ"ש לקבוע כי על המבקש לשלם דמי חכירה בגין הקצאת קרקע לשם הקמת תחנת דלק בסך 51% בלבד משווי המקרקעין ולא 91% משוויים כפי שנתבקש ע"י המשיב. היות והמבקש כבר שילם את הסכום המלא שנידרש על ידי המינהל הרי שהוא מבקש השבה מדמי החכירה ששולמו בסך 40% משווי הקרקע, ומכאן שהסכום הנתבע עומד על 1,202,392 ₪.

רקע עובדתי:

1. המבקש הוא זבדיאל – מושב עובדים של פועלי אגודת ישראל התיישבות שיתופית בע"מ (להלן: "המושב" או "המבקש"). המושב מחזיק מזה עשרות שנים בחטיבת קרקע (להלן: "המשבצת") עליה הוקם המושב עצמו ויש בה קרקעות חקלאיות של המושב בשטח של כ- 4,185,000 דונם.
2. המשיב הינו מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל" או "המשיב").
3. אחזקת המבקש בקרקע הינה בהתאם לחוזי השכירות המתחדשים מעת לעת כאשר החוזה האחרון שנחתם עם המשיב הינו חוזה שכירות מס' 229/12 לפיו שכר המבקש מהמשיב את המקרקעין שבמשבצת לתקופה של 4 שנים ו-11 חודשים המסתיימת ביום 31.8.13.
4. ביום 6.9.01 פורסמה תב"ע 6/מק/2032 שבה שונה ייעוד חלק מהמקרקעין במשבצת מייעוד חקלאי לתחנת דלק.
5. ביום 27.6.10 פנה המבקש למשיב ע"מ לממש את התב"ע ולהקים תחנת דלק במקום. בהתאם להוראות סעיף 21 להסכם המשבצת, נדרשה כריתה של הסכם חדש בין הצדדים, ותשלום דמי חכירה ההולמים את הייעוד החדש של הקרקע.
6. ביום 24.2.11 שלח המשיב למבקש מפרט כספי אליו צורפה שומת שמאי מקרקעין מטעם המשיב. להערכת השמאי הממשלתי, ערך הקרקע עמד על 2,824,500 ₪. בהתאם למפרט הכספי עלה כי דמי החכירה המהוונים הנדרשים עומדים על 91% מערך המקרקעין כפי שהעריך אותם שמאי המשיב. דמי החכירה המהוונים במפרט עמדו על סך של 2,594,565.65 ₪.
7. בהתאם למפרט, הודיע המבקש למשיב כי הוא מבקש להשיג על השומה בהתאם לנהלי המשיב.
8. ביום 7.3.11 שלח המשיב למבקש אישור כי העסקה אושרה על ידו והוא התבקש לשלם את דמי החכירה כתנאי לחתימת הסכם הפיתוח.
9. המבקש שילם ביום 18.3.11 את שובר התשלום כפי שנדרש תוך הודעה כי הוא מגיש במקביל השגה על גובה השומה וגם הודיע שהוא חולק על שיעור דמי ההיוון הנדרשים. המבקש טען שיש לחייבו בשיעור של 51% ולא 91% משווי הקרקע.
10. המבקש הגיש השגה על גובה השומה של הקרקע וזו התקבלה בחלקה, וערך הקרקע הועמד על סך של 2,500,000 ₪.
11. ביום 16.5.11 התקשרו המבקש והמשיב בהסכם פיתוח לפיו יקים המבקש תחנת תדלוק במקרקעין הידועים כגוש 2942 חלקה 80 (חלק) (להלן: "המקרקעין").
12. התובענה שבפני הינה להשבת הסכומים שהמבקש טוען כי שילם ביתר.

ההליכים בתיק:

1. היות והרקע העובדתי להליכים אלו לא היה שנוי במחלוקת הצעתי לצדדים במועד קדם המשפט כי התיק יתנהל על דרך הסיכומים. לאחר שקילת הצעה זו, הסכימו הצדדים כי המחלוקות נוגעות אך ורק לפרשנות המצב הנורמטיבי ועל כן הצדדים ויתרו על חקירות בכל הנוגע לתצהירים שהוגשו וכן ויתרו על הגשת תצהירי עדות ראשית נוספים מטעמם.

1. על אף האמור לעיל, במסגרת הסיכומים טען המושב כי יש לזקוף את אי העדת העדים מטעם המינהל לחובת המינהל. אין בידי לקבל טענה זו, שכן הצדדים עצמם הסכימו שהמחלוקת הינה משפטית בלבד, וויתרו באופן הדדי על הגשת תצהירים וחקירת עדים.
2. על כן פסק הדין ניתן על יסוד הסיכומים בלבד.

המסגרת הנורמטיבית:

1. מינהל מקרקעי ישראל פועל מכוח חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך – 1960. סעיף 3 לחוק מסמיך את מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות מכוחה ינוהלו המקרקעין המוגדרים בחוק כ"מקרקעי ישראל".
2. מכוח סמכות זו נותנת המועצה את החלטותיה:

"והריהן כהנחיות מינהליות אשר לפיהן נדרש המינהל לפעול בכל הנוגע למקרקעי המדינה (ע"א 4071/02 קיבוץ מפלסים נ' מנהל מיסוי מקרקעין באר שבע, פסקה 14 ([פורסם בנבו], 12.6.2006); ע"א 5035/98 משה"ב חברה לשיכון בניין ופיתוח בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(4) 11, 22 (2002); גדעון ויתקון דיני מינהל מקרקעי ישראל 237 (2004)). הנחיות מינהליות הן כללים שרשות מינהלית קובעת לעצמה על מנת שידריכו אותה בהפעלת סמכותה. פרשנות ההנחיות המינהליות נעשית על-פי נוסחן, בהתאם לתכליתן, לאור הלכות המשפט המינהלי" ( ע"א 3089/11 מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל נ' עוגן נדל"ן מניב בע"מ, ניתן ביום 22.8.12).

במהלך השנים, קיבלה המועצה החלטות רבות ומגוונות בנוגע למדיניות הקרקע, ובהן גם החלטות שנוגעות כמובן לעניינינו.

1. ביום 28.6.93 הסדירה מועצת מקרקעי ישראל בהחלטה 601 מתן הנחות במחירי הקרקע באזורי עדיפות לאומית כדלקמן: שעה שקרקע מוקצית לתעשייה ומלאכה באזור עדיפות לאומית ב' דמי החכירה יעמדו על 51% בלבד. הקצאת מקרקעין למסחר ותיירות תקנה הנחה רק ביישובי קו עימות בצפון. אזורי העדיפות פורטו בנספחים להחלטה זו.
2. החלטה 817 של מועצת מקרקעי ישראל שפורסמה ביום 10.2.98 עדכנה את החלטה 601 וקבעה כי הקצאת מקרקעין למסחר ותיירות תקנה הנחה בתשלום דמי חכירה כך שבאזור עדיפות ב' (ובמרחק שעולה על 1 קמ' מחוף הים) ישולמו רק 51% משווי הקרקע.
3. החלטה 817 שותקת ואינה מפרשת הכיצד מסווגים אזורי העדיפות הלאומית בכל הנוגע להקצאת מקרקעין למסחר ותיירות. בעוד שבהחלטה 601 הייתה הפניה לרשימה מדויקת בנספחים הרי שהחלטה 817 מפנה למקורות שונים. ואבהיר: בכל הנוגע להקצאת קרקע למגורים (סעיף 1 להחלטה) אזורי העדיפות נקבעים על פי החלטת הממשלה שמספרה 721. בכל הנוגע להקצאת מקרקעין לתעשייה ומלאכה אזורי העדיפות נקבעים על פי החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט – 1959 (להלן: "החוק לעידוד השקעות הון"). אך בעניין הקצאת קרקע למסחר ותיירות ההחלטה שותקת, ולא ברור הכיצד יש לסווג את אזורי העדיפות.
4. לשאלה זו יש חשיבות לעניינינו שכן מושב זבדיאל מסווג כאזור עדיפות לאומית ב' על פי החוק לעידוד השקעות הון, אך אינו מופיע כאזור בעל עדיפות לאומית על פי הרשימה הכללית.

23. הצדדים חלוקים בשתי שאלות:

• 1. האם תחנת דלק נכללת תחת הגדרת "תעשייה" לצורך קבלת הנחה בדמי היוון? בעוד שהמבקש טוען כי תחנת דלק היא תעשיה ככל תעשיה אחרת, הרי שהמינהל טוען כי תחנת דלק היא בגדר מסחר, ועל כן אזורי העדיפות שבחוק לעידוד השקעות הון אינם רלבנטיים.
  2. האם המושב זבדיאל ממוקם באזור עדיפות לאומית ב' לצורך קבלת הנחה בדמי היוון? לטענת המושב הואיל והחלטה 817 אינה מפורשת הרי שיש לסווג את המושב על פי הרשימה שבחוק לעידוד השקעות הון, שכן החלטה 817 אינה ברורה ויש לפרשה כנגד המינהל. המינהל לעומת זאת טוען כי הפרשנות צריכה להיות בשים לב לתכלית החקיקתית שנועדה להבטיח את התמורה שיקבל כלל הציבור מהקצאת משאב לאומי, מקרקעי ישראל.

א. האם תחנת תדלוק היא בגדר "תעשיה"?

1. המושב טוען כי תחנת דלק במהותה היא בעלת מאפיינים תעשייתיים ברורים. מדובר בקומפלקס בו יש משאבות ומכונות ולא מדובר במסחר גרידא אלא גם בייצור, שאיבה מילוי ושינוע. גם פעולת הנגשת הדלק לפרט שונה ממסחר רגיל ובעלת היבטים תעשייתיים.
2. לטענת המושב, תחנת דלק מסווגת כ"תעשיה" על ידי בתי המשפט, בהתייחס להסדרי חקיקה שונים - המושב מפנה לטענות המדינה בפסיקה או לפסיקה עצמה שבהן נקבע כי תחנת תדלוק היא בעלת סממנים של מסחר ותעשיה או ששימוש בשטח לתעשייה כולל בחובו גם לתחנת דלק. (עתמ (ב"ש) 371/04 דלק חב' הדלק הישראלית בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה [פורסם בנבו ביום 16.2.06]; עתמ (חי') 8991-02-10 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' וועדת ערר מחוזית- משרד הפנים -מחוז חיפה, [פורסם בנבו ביום 11.810]; בעעמ 1446/06 הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ [פורסם בנבו, ביום 21.9.10] ).
3. אציין כבר עתה כי פסקי דין אלו אין בהם כדי לסייע למושב באופן מהותי. עעמ 1446/06 אינו בוחן את השאלה אם תחנת דלק הינה בגדר תעשיה או מסחר, אלא בוחן איזו וועדה מוסמכת להרשות הקמה של חנויות ושירותי רחיצת כלי רכב, בסמוך לתחנת דלק. שאלת הקמתה של תחנת הדלק, והאם היא מסווגת כתעשייה או מסחר – כלל לא עמדה על המדוכה. בעת"מ (ב"ש) 371/04 התייחסו חלק מרשויות המדינה לתחנת דלק כתעשייה וחלק כתעשייה ומסחר, ואילו בעתמ (חי') 8891-02-10 נקבע כי ניתן להקים תחנת תדלוק במקום שבו ייעוד הקרקע הוא תעשייה או תעשייה ומסחר אך לא כאשר הייעוד הוא מגורים. מכאן שבכל פסקי הדין הללו לא נדרשה הכרעה בשאלה האם תחנת תדלוק הינה בגדר תעשייה או מסחר.
4. המושב הוסיף וטען כי גם בהחלטות המינהל, המינהל עצמו מכיר בתחנת דלק כתעשייה. כך למשל מפנה התובע להחלטת מינהל מס' 1160 - ההחלטה עוסקת בהקמת תחנות דלק. בהחלטה זו, תחנת דלק נכללת תחת הייעודים של "תעשייה" או "מסחר":

"עסקות שינוי יעוד / ניצול / מטרת הקצאה לבעלי חוזה חכירה לתעסוקה

לפי שינוי 2 בתמ"א 18, מקום שבתוכנית מקומית ייעדו מקרקעין לתעשייה, או לתעשייה משרדים, או לתעשייה משרדים ומסחר, או למרכזי תחבורה, יהיו גם תחנות דלק, במשמע, גם אם לא נאמר כך במפורש."

1. מכאן, שהגדרת התעשייה כוללת בחובה גם תחנות דלק וזאת ע"פ החלטתו המפורשת של המשיב. גם טענה זו אין בה כדי להועיל למשיב שכן החלטה זו קובעת שתחנת דלק נכללת בשינוי ייעוד בין אם הייעוד הינו מסחר או בין אם הינו תעשיה.
2. מינהל מקרקעי ישראל טוען לעומת זאת כי תחנת דלק מסווגת, וצריכה להיות כמסווגת, כמסחר. לטענת המינהל, גם מבחינה של פרשנות לשונית מילונית, גם מבחינת פרשנות תכליתית וגם לצורכי הרמוניה חקיקתית אין לראות בתחנת דלק תעשיה.
3. לעניין זה דעתי כדעת המינהל וזאת כפי שאפרט להלן.
4. ראשית, הפנה המינהל להגדרה המונחים "תעשיה ו"מסחר" במילון אבן שושן:

"מסחר": משא ומתן כלכלי בין אנשים, קניה ומכירה של סחורות;

"תעשייה": אינדוסטריה, מפעלי בתי חרושת, יצור מוצרים שונים באמצעות מכשירים ומכונות.

1. אכן, מבחינה לשונית תחנת דלק אינה עוסקת בייצור. המושב אומנם טען כי יש לתחנת דלק מאפיינים של "יצור, שאיבה ושינוע" אך לא מצאתי כל בסיס לכך שבתחנת דלק מייצרים דבר מה. בתחנת דלק שואבים דלק, ניתן אולי אף לומר שמשנעים אותו, אך הפעילות המרכזית היא מסחר. חוק משק הדלק (קידום התחרות), תשנ"ד-1994 אף מגדיר תחנת תדלוק ככזו "המוכרת דלק לכלל הציבור". מכאן שגם המחוקק בחר בפרשנות הלשונית המדגישה את המסחר.
2. שנית, החוק לעידוד השקעות הון תשי"ט - 1959 מבהיר כי הקמת תחנת דלק לא נכללת במטרותיו של החוק והיות ואזורי העדיפות הלאומית לתעשייה נקבעים על פי חוק זה הרי שיש לראות אם תחנת דלק מתאימה למטרותיו. סעיף 1 לחוק קובע כי :

"1. מטרת חוק זה היא עידוד השקעות הון ויוזמה כלכלית, באופן שבו תינתן עדיפות לחדשנות ולפעילות באזורי פיתוח, לשם –

(1) פיתוח כושר הייצור של משק המדינה;

(2) שיפור יכולתו של המגזר העסקי להתמודד בתנאי תחרות בשווקים בין-לאומיים;

(3) יצירת תשתית למקומות עבודה חדשים ובני-קיימא.:".

1. הקמת תחנת דלק איננה מפתחת את כושר הייצור של המדינה, אין בה כדי לשפר את יכולתו של המגזר העסקי להתמודד בשווקים בין לאומיים והתשתית למקומות עבודה חדשים היא קטנה יחסית לזו של תעשייה ולעיתים אף לזו של מלאכה.
2. הגדרת מפעל תעשייתי בס' 51 לחוק דנן אף שוללת את מתן ההטבה שעה שמדובר בפעילות של מסחר. מכאן שסיווג בהסתמך על הוראות חוק זה צריך להוציא מחובו תחנות דלק.
3. גם בבחינת דיני המיסים עולה כי ההבחנה בין מפעל תעשייתי למסחר אינה כוללת תחנות דלק בהגדרת התעשייה. (עא 798/85 פקיד שומה ירושלים נ' חברת ניקוב שרותי מחשב ירושלים (1979) בע"מ , מב (4) 162 עמ' 169-170, עא 1960/90 פקיד השומה תל-אביב 5 נ' חברת רעיונות בע"מ , מח (1) 200 ).
4. לבסוף, אתייחס לתכלית החקיקה והנורמות במקרה זה. תכלית ההבחנה בין מסחר לתעשייה קשורה בהבחנה בין עידוד המסחר לעומת התעשייה. נראה כי המחוקק ובתי המשפט בעקבותיו, עמדו על כך שיש לתת יותר הטבות לעידוד תעשיה מאשר למסחר. התעשייה כוללת בחובה סיכונים כלכליים גדולים יותר מאשר המסחר, ותרומתה לפיתוח חברתי הינה נרחבת יותר, על כן זוכה התעשייה להטבות שהמסחר אינו זכאי להן. אמנם הקמת תחנת דלק תורמת לתחרות בענף הדלק ולשירותים לתושבי האזור שבו מוקמת התחנה, אך תרומתה אינה כתרומה של תעשייה ועל כן הסיווג של תחנת דלק כמסחר הינו הולם יותר. הבחנה זו עוברת כחוט השני בדברי חקיקה שונים שמטרתם הטבות כלכליות, כך יש לה ביטוי בדיני המיסים ואף בהקצאת מקרקעין וסיווג ייעודם.
5. מכאן שלטעמי תחנת דלק אינה בגדר תעשיה, והמושב אינו זכאי להנחה בדמי החכירה על יסוד טענה זו.

ב. מהי מפת אזורי העדיפות הרלבנטית - האם מושב זבדיאל נמצא באזור עדיפות לאומית ?

1. בהתאם למפה שמפורסמת באתר התמ"ת, המושב מסווג כמושב באזור עדיפות לאומית ב' ועל כן לכאורה זכאי המושב להנחה. המינהל טוען כי מפה זו היא על פי הסיווג של חוק השקעת הון, ואילו על פי החלטות הממשלה המושב אינו נמצא באזור עדיפות כלל.
2. במקביל טוען המושב כי היות והחלטה 817 להחלטות מועצת המינהל קובעת במפורש כי קרקע למגורים תסווג על פי החלטות הממשלה, קרקע לתעשייה תסווג על פי חוק השקעת הון ואותה החלטה שותקת בכל הנוגע לקרקע שייעודה מסחר. על כן טוען המושב כי יש לפרש את השתיקה של החלטה זו לחובתו של המינהל, ולפרש את ההחלטה כנגדו.
3. המושב מפנה לפסק הדין שניתן בעניין תא(י-ם) 3130/01 בלונוף נ' מינהל מקרקעי ישראל, 17.7.01. באותו עניין הסכים המינהל כי החלטה 817 מעורפלת בכל הנוגע לקרקע שייעודה מסחר, אך בית המשפט לא נדרש להכריע מהי המפה הקובעת. בעניין בלונוף בא כוח המנהל טען כדלקמן:

"לגבי 817-... סעיף 1 להחלטה מדובר על מגורים ומפנה למפה המשרדית. סעיף 2 מדבר על הנחות הניתנות לתעשיה ומלאכה, שם מפניה למפה של עידוד השקעות. גם פה לא ברור איזה מפה....החלטה 817 עשתה שידוך אחר לקחה את התיירות ושידכה למסחר ואת התעשיה הפרידה. כך שסעיף 2 לא ברור על איזו מפה מדובר....אני אומר שדווקא מכיוון שיש החרגה מהמפה הבסיסית שעליה עובד המינהל, מפת כל המשרדים, ברגע שלא אומרים שזו מפה אחרת מתייחסים שוב לאותה מפה ראשונה...".

1. כלומר, המינהל טען אז כפי שהוא טוען היום כי כאשר ההחלטה שותקת, הרי שהמפה הקובעת היא מפת כל המשרדים (או בלשון אחר, המפה על פי החלטת הממשלה). רק כאשר נאמר בהחלטה במפורש כי המפה היא מפת החוק לעידוד השקעת הון, הרי שאז לא מדובר במפה הכללית.
2. יש להקשות בעניין זה שכן החלטה 817 אמנם שותקת בחלק שנוגע למסחר, אך בכל הנוגע למגורים אין היא שותקת כלל אלא היא מפנה מפורשת למפה הכללית. לכאורה על פי הפרשנות של המינהל החלטה 817 לא הייתה צריכה לומר דבר בכל הנוגע למגורים, שכן ברור ומובן כי זו המפה הכללית, אך בעניין זה ההחלטה דווקא לא שתקה.
3. כאמור, המינהל היה ער לערפול בהחלטה זו, שכן הדברים נאמרו על ידו במפורש בהליך בעניין בלונוף ואף השופט צבן עמד על כך שההחלטה מעורפלת. ובכל זאת חלפו להן למעלה מעשר שנים, ממועד מתן פסק הדין והמינהל לא תיקן החלטתו בעניין זה. יש לציין כי המינהל לא שקט על שמריו במהלך השנים, וכן תיקן את ההחלטה בנושאים שונים, אך טרם הבהיר מהי המפה המתאימה בכל הנוגע להקצאת מקרקעין לצרכי מסחר.
4. המינהל מצידו טוען כי במשך השנים פירש את ההחלטה כך שהמפה הקובעת למסחר (וגם לתיירות) היא המפה הכללית, ופרשנות זו הינה סבירה.
5. בטרם אדון בשאלה הכיצד יש לפרש החלטות מינהל ומה מידת ההתערבות של בית המשפט בפרשנות של החלטות אלו, אתייחס למחלוקת אחת שהתגלעה בסיכומים. המושב טען כי המינהל לא הוכיח שכך אכן פירש בפועל את החלטה 817. דין טענה זו להדחות וזאת משני טעמים. ראשית, המושב מעולם לא טען כי הופלה לרעה ביחס לגורמים אחרים, ומכאן שהמינהל לא נדרש לבחון הכיצד פירש את ההחלטה ביחס לתחנות דלק בעבר או ביחס לשטחי מסחר אחרים. שנית, בדיון המקדמי שנערך בפני בחנו הצדדים אם קיימות ביניהם מחלקות עובדתיות, ושני הצדדים הודיעו כי אין למעשה מחלוקות כאמור. מכאן שהטענה שהמינהל פועל באופן לא עקבי על פי החלטה 817 לא הועלתה במועד המתאים, ויש לקבל את הצהרת המינהל כי זו הפרשנות העקבית שהוא נותן למונח אזורי עדיפות לאומית בתחום המסחר על פי החלטה 817.
6. יצוין כי גם בעניין בלונוף ציין המינהל כי באופן עקבי הוא מתייחס לתיירות ע"פ מפת אזורי העדיפות הכללית, אך בעניינו הספציפי של בלונוף וועדת הפטור טעתה, ועל כן אושר פטור על פי המפה של התעשייה.

פרשנות החלטות מועצת מקרקעי ישראל:

1. אפנה עתה לדון בכללי הפרשנות השונים וכיצד הם משליכים על המחלוקת בעניינו. כלל פרשנות אחד קובע כי יש לפרש דבר חקיקה או הנחייה מינהלית באופן שיוצר הרמוניה חקיקתית, כלומר להעדיף פרשנות שעולה בקנה אחד עם דברי חקיקה אחרים. המינהל טוען כי הפניה לאזורי העדיפות הלאומית על פי החוק לעידוד השקעות הון, הוא חריג ועל כן הוא יחול רק בענייני תעשיה ומלאכה. לטענת המינהל אין להכניס בדלת האחורית הטבה שמוענקת מכוח החוק דנן, על ידי פרשנות רחבה לעסקים שאינם בגדר תעשיה ומלאכה. המשמעות של הרמוניה חקיקתית היא כי עסק שמקבל הטבות על פי חוק זה, ישלם את דמי ההסכמה המופחתים ואילו עסק שהחוק אינו חל עליו לא יחולו בעניינו דמי ההסכמה המופחתים.
2. המבקש לעומת זאת בוחן את החלטות מועצת המינהל ואת ההרמוניה של ההנחיות המנהליות ומפנה להוראת סעיף 3.6 בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1226 "האגודה תהיה רשאית לבצע שימוש לתעסוקה על פי אישור לשימוש חורג. עסקת ההרשאה תהיה תואמת לתקופת האישור לשימוש החורג". בהגדרות מוגדר המושג "תעסוקה" כדלקמן: "מקרקעין המיועדים בתכנית תקפה למטרת תעשיה, מלאכה, אחסנה, מסחר משרדים, תיירות ונופש, תחנות דלק או לשימוש כלכלי אחר, למעט תכנית למטרת משק חקלאי ולמטרת מגורים." המבקש טוען כי על פי הגדרה זו תחנת דלק מסווגת כתעשייה ולא כמגורים, ועל כן יש לסווג את אזורי העדיפות לפי המפה של החוק לעידוד השקעות הון.
3. אין בידי לקבל את טענת המבקש, שכן אין בין האישור לשימוש חורג, שמיועד להקל כלכלית על האגודות, לבין ההבחנות שקיימות בכל הנוגע להסדרים בדבר אזורי עדיפות לאומית דבר.
4. הרמוניה חקיקתית לטעמי דווקא עולה בקנה אחד עם פרשנות המינהל, שיש לתת לתעשייה את מכלול ההטבות על פי הסיווג של החוק לעידוד השקעות הון. יוזכר גם כי חוק זה הוא חוק ספציפי אל מול החלטה כללית של הממשלה, דבר התומך אף הוא בפרשנות כי יש לסווג מושב כשייך לאזור עדיפות על פי חוק זה, רק אם הדבר מצוין במפורש.
5. החלטה 817 החליפה כמאור את החלטה 601 שבה הוגדרו במפורש אזורי עדיפות לאומית כהגדרתם בהחלטת ממשלה. החלטה 817 נועדה ליצור מדיניות אחידה למתן הנחות בקרקע, ומכאן שפרשנות הרמונית תהא שאם ההחלטה שותקת, הרי שיש לראות את אזורי העדיפות הלאומית כהגדרתם בהחלטה הקודמת בעניין זה.
6. המבקש טוען כי יש לפרש את הנוהל כנגד המנסח, וזאת קל וחומר שעה שהמנסח ידע מזה זמן רב כי קיימת בעיה בניסוח ולא תיקן אותה. אף דין טענה זו להדחות הן כי הנוסח שותק למעשה, והן כי התכלית של הנחיות המינהל הינה הסדרת השימוש והתשלום בגין משאב ציבורי. יתר על כן, החלטה 817 נועדה להעניק הטבה ליישובי הפריפריה אך גם ליצור הבחנה בין יישובים אלו, וככל שהישוב פריפריאלי יותר מצד אחד ותורם יותר לכלכלה מצד שני, הרי שיש לתת לו פטור גדול יותר מתשלום למינהל.
7. מכאן שפרשנות תכליתית של ההוראה תומכת בעמדת המינהל.
8. לעניין זה יש להפנות שוב לכך שלא מדובר לא בהסכם רשות, ואף לא בדבר חקיקה אלא להנחיה מינהלית שמטבעה דורשת פירוש לא רק של הטקסט שלה אלא גם של יישומה הלכה למעשה בידי המינהל. (י. דותן, הנחיות מינהליות (הוצאת נבו- 1996) עמ' 441). "הלכה פסוקה היא כי בפרשנות הנחיות מינהליות יש להעניק משקל לנהוג ולמקובל אצל הרשות המופקדת על ביצוען, מחמת מיומנותה וניסיונה ביישום ההנחיה המינהלית, ובעיקר על יסוד חובתה לפעול על-פי הנחיותיה, הנגזרת מן החובה לנהוג בשוויון (ע"א 2512/93 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(3) 252, 261 (1997)(ראה פסק דין עוגן נדל"ן מניב דלעיל).
9. הלכה למעשה כפי שעולה גם מתצהירי המינהל, ואף מההודאה בטעות בפסק דין בלונוף, הרי שהמינהל מפרש את ההנחיה כך שכאשר ההנחיה שותקת, הטבלה הקובעת היא טבלת המשרדים הכללית.
10. המבקש בעניין זה הפנה לכך שהופנה לטבלה של התמ"ת באינטרנט על ידי מזכירה במינהל ושטבלה זו היא לא הטבלה הכללית אלא הטבלה של החוק לעידוד השקעות הון. טעות נוספת של המינהל, שעליה עמד המבקש היא של סגן מנהלת המחוז, מר עזרא גרינבוים, אשר ציין כי הנחה תינתן רק לתעשייה תיירות ומגורים. הודעה זו כמובן שגויה בכל מובן שהוא, ככל שהיא נוגעת לפרשנות ההנחיה, אך המבקש מעוניין ללמוד מטעויות אלו על הבעייתיות שבהנחיה דנן. אין בידי לקבל טענות אלו, שכן גם אם בדרך הופנה המבקש למפה הלא נכונה או קיבל תשובה שגויה מבעל תפקיד מוסמך, הרי שבסופו של יום ניתנה החלטה על ידי הגורמים המוסמכים, ואין לתקוף החלטה זו על בסיס "טעויות שבדרך".

מסקנתי היא איפוא כי יש לדחות את התובענה. יחד עם זאת בנסיבות העניין ומשמדובר במחלוקת של ממש, שהמינהל היה יכול למונעה כבר לפני עשור על ידי תיקון הנהלים וחידודם, הרי שאין צו להוצאות.

ניתן היום, י"ח כסלו תשע"ג, 02 דצמבר 2012, בהעדר הצדדים.