לפני המרצת פתיחה שתכליתה קבלת סעד שיאפשר למבקשים לבנות יחידת מגורים לבן ממשיך על שטח שצורף לנחלתם במושב בית נחמיה בהתאם לפסק בוררות בינם לבין המושב. ואולם, עם כל ההבנה לרצון המבקשים, אין באפשרותי לתת את הסעד המבוקש, שכן המבקשים (והנהלת המושב) לא פעלו בשעתו באופן הדרוש על מנת לקדם את עניינם, וכיום אין עוד אפשרות על פי נוהלי רשות מקרקעי ישראל להיענות לבקשתם. להלן יפורטו הדברים ויובהרו.

רקע עובדתי

1. במושב בית נחמיה (להלן: "בית נחמיה" או "המושב") יש כיום 71 נחלות. אחת מהנחלות הללו, המוכרת בכינויה משק מס' 85, מוחזקת מאז שנת 1975 בידי המבקשים כברי רשות (להלן: "משק המבקשים").

2. משק המבקשים נבדל מיתר הנחלות בבית נחמיה בכך ששטח חלקה א' בנחלה זו קטן בצורה ניכרת משטח חלקה א' ביתר הנחלות: בעוד שבנחלות האחרות במושב שטח חלקה א' הוא כ- 7.5 דונם, במשק המבקשים גודלה של חלקה א' הוא 2.615 דונם בלבד.

ויובהר, חלקה א' הינה אותו שטח של הנחלה בו מצויים בין השאר מבני המגורים (חלקה א' מוגדרת בסעיף 1 להחלטה מס' 279 של מועצת מקרקעי ישראל, שעניינה "חוזה חכירה לנחלות בישובים חקלאיים שיתופיים (למעט קיבוצים ומושבים שיתופיים)" (להלן: "החלטה 279"), כ- "שטח קרקע בנחלה המיועד למגורים ולמבני משק של המחזיק בנחלה או בני משפחתו והמעובד על ידו"). ואולם, בבית נחמיה הבניה למגורים איננה מותרת בכל תחום חלקה א', אלא רק בשטח מוגדר, המסומן בתב"ע הרלוואנטית בצבע צהוב (להלן: "השטח למגורים"). גודל השטח למגורים בנחלות בבית נחמיה עומד על כ- 2.5 דונם (כשלטענת המבקשים ישנן גם נחלות בהן השטח למגורים גדול יותר, ומגיע לכדי 3 דונם). גודלו של השטח למגורים במשק המבקשים אינו פחות (ולמצער, אינו פחות משמעותית) מזה שביתר הנחלות במושב, ועומד אף הוא על כ- 2.5 דונם (דהיינו כמעט כל חלקה א' במשק המבקשים מוגדרת בתב"ע כשטח למגורים).

3. בין המושב לבין המבקשים התנהל דין ודברים ביחס לגודל חלקה א' במשק המבקשים. בשנת 1995, במסגרת בוררות שהתנהלה בין המושב לבין המבקשים (לה רשות מקרקעי ישראל לא הייתה צד) נקבע כי המבקשים "זכאים להשלמת קרקע כ- 5 (חמישה) דונם לחלקה א' הקיימת ויהיו חלק בלתי נפרד מהנחלה [משק המבקשים]" (סעיף א.1. לחלק ה"פסיקה" בפסק הבורר, מר משה ורדי, מיום 7.11.95. להלן: "פסק הבורר" ו- "השטח המשלים"). עוד נקבע בפסק הבורר כי השטח המשלים הוא שטח שזוהה באישור אדריכל שהוגש לבורר; כי הוא יימסר למבקשים לא יאוחר מיום 31.1.1996; וכי "האגודה תעשה כמיטב יכולתה שוועדת החריגים ו[רשות] מקרקעי ישראל יאשרו את איחוד החלקות הנ"ל" (סעיפים א.2. ו- א.4. לחלק ה"פסיקה" בפסק הבורר). אין חולק כי השטח המשלים נמסר למבקשים בשנת 1996, וכי הוא מצוי מאז בחזקתם.

4. בעקבות פסק הבורר פנה המושב לרשות מקרקעי ישראל, וביקש להסדיר את צירוף השטח המשלים לחלקה א' במשק המבקשים. ביום 13.10.1996 נענתה בקשת המושב בשלילה, תוך שנמסר כי "אין אפשרות לצרף לחלקה א' שטחים נוספים. מה עוד שאינם צמודים לחלקה א'". המושב לא הסכים להסתפק בתשובה זו, ובעקבות זאת התקיימה התכתבות שנפרשה על פני כשלוש שנים בין המושב לבין רשות מקרקעי ישראל. תחילה הציעה רשות מקרקעי ישראל כי השטח המשלים ייכלל בחלקה ב' של משק המבקשים (דהיינו "שטח קרקע בנחלה המשמש לחקלאות בלבד ומעובד על ידי המחזיק בנחלה" כהגדרת סעיף 1 להחלטה 279), ואף הבהירה כי בהתאם להחלטה מס' 823 של מועצת מקרקעי ישראל ניתן יהיה, אם תתקבל על כך החלטת המושב, לכלול שטח זה בחוזה החכירה העתידי של המבקשים (ראו מכתבי רשות מקרקעי ישראל מה- 16.4.1997, 10.8.1998, 2.5.1999 וה- 25.8.1999, שצורפו כנספחים ג' – ו' לתשובת המינהל להמרצת הפתיחה). ואולם במכתבו מיום 10.11.1999 העלה מנהל האגף החקלאי, מר דרור קרישפין (להלן: "מר קרישפין" ו-"מכתב קרישפין" בהתאמה), גם אפשרות נוספת, הנסמכת על הוראת אגף 62א. מיום 19.4.1999 (להלן: "הוראת אגף 62א."). מפאת מרכזיותו של מכתב קרישפין לטענות המבקשים, נביאו במלואו:

5. בחומר שהוצג לפני אין עד לשנת 2009 תכתובת נוספת בין המושב לבין האגף החקלאי ברשות מקרקעי ישראל (לא מול מר קרישפין ולא מול כל גורם אחר). המסמכים שהוצגו לפני מלמדים רק על כך שבסמוך לאחר קבלת מכתב קרישפין, ביום 14.12.1999, פנה המושב למר סטפן ביכלר, מודד מוסמך במרכז למשבצות חקלאיות (שהינו גוף שרשות מקרקעי ישראל משתתפת בפעולתו) וביקשה "הצעת מחיר להכנת תוכנית מפורטת נקודתית כפי שמצויין במכתב [קרישפין]". ביום 17.1.2000 העביר מר ביכלר הצעת מחיר (שהסתכמה ב- 18,000 ₪, חלקם לרשות מקרקעי ישראל וחלקם למרכז לתכנון ורישום). המושב קיבל החלטה כי מחצית מהסכום האמור תשולם על ידו ומחצית על ידי המבקשים, והסכומים הועברו לרשות מקרקעי ישראל ולמרכז לתכנון ולרישום בהתאם להצעת המחיר שהעביר מר ביכלר.

יצוין כי בהצעת המחיר שהעביר הבהיר מר ביכלר כי העבודה כוללת את המרכיבים הבאים:

"א. הכנה ואישור תשריט חלוקה בוועדות בניין ערים (ללא שינוי יעוד).

ב. הכנת תכנית מדידה לצרכי רישום.

ג. קבלת כל האשורים הדרושים על תכנית המדידה לצרכי רישום.

ד. רישום החלוקה בספרי המקרקעין (ללא רישום זכויות)".

6. בעקבות זאת בוצעו על ידי המרכז למשבצות חקלאיות פעולות שונות, שתוצאתן היא שהשטח המשלים הוגדר רישומית כחלק ממשק המבקשים. עם זאת, לא בוצעו על ידי המרכז למשבצות חקלאיות (או על ידי כל גורם אחר) פעולות המאפשרות הקמת יחידת מגורים על השטח המשלים, ובכלל זה לא שונה יעוד השטח המשלים, שהיה ונותר חקלאי.

7. התכתבות נוספת עם האגף החקלאי ברשות מקרקעי ישראל ביחס למשק המבקשים החלה רק כעשור מאוחר יותר, בשנת 2009, כאשר המבקשים פנו בבקשה לאשר להם הקמת יחידת מגורים בשטח המשלים. בקשה זו נדחתה, תוך שהובהר כי השטח המשלים מוגדר כשטח חקלאי, ולא ניתן לאשר בניה למגורים בתחומיו. עוד הובהר כי הוראת אגף 62א., אשר על פיה הוצע לפעול במכתב קרישפין, איננה תקפה עוד, ועל כן לא ניתן לפעול על פיה.

8. בעקבות סירוב רשות מקרקעי ישראל לאשר בניה על השטח המשלים הוגשה ב- 9.10.2011 המרצת הפתיחה שלפני. יצוין כי הצדדים ניסו תחילה להגיע לפתרון של פשרה, אולם משמאמצים אלו נכשלו, נחקרו המצהירים והוגשו סיכומים. עתה הגיעה העת להכריע בהמרצת הפתיחה.

דיון והכרעה

9. המחלוקת בין הצדדים נוגעת למעשה לשאלה מרכזית אחת: האם עומדת למבקשים הזכות להקים יחידת מגורים לבן ממשיך על השטח המשלים. ויובהר, רשות מקרקעי ישראל נכונה לכלול בחוזה החכירה לגבי משק המבקשים את השטח המשלים (ביעוד חקלאי). אומנם, לשיטת רשות מקרקעי ישראל, הכללת השטח המשלים בחוזה החכירה צריכה להיות כחלק מחלקה ב' (ולהתבצע מכוח החלטה 823), ולא כחלק מחלקה א', ואולם מחלוקת זו אינה עומדת בלב העניין, וההכרעה בה נגזרת מההכרעה בשאלה המרכזית שצוינה לעיל.

10. מהחומר שהוצג לפני מתקבל הרושם כי המבקשים והמושב היו מעוניינים בשעתו (דהיינו בשנת 1999) לקדם את החלופה הראשונה מבין השתיים אותן מונה מכתב קרישפין, דהיינו לפעול על פי הוראת אגף 62א. על מנת לאפשר למבקשים לבנות יחידת מגורים על השטח המשלים. ואולם, אף אם זו הייתה כוונתם, ברור וגלוי כי המושב והמבקשים לא ביצעו בשעתו את הפעולות הדרושות על מנת להוציא מהכוח אל הפועל כוונה זו.

11. הפעולות אותן המבקשים והמושב לא ביצעו בשעתו הן שתיים:

ראשית, המבקשים והמושב לא פנו כלל לרשות מקרקעי ישראל בבקשה להתיר למבקשים להקים יחידת מגורים בשטח המשלים. ויובהר, הוראת אגף 62א. קבעה כי ניתן יהיה לאשר צירוף מגרש לחלקה א' לצורך הקמת יחידת מגורים שניה רק "במקרה חריג ויחודי", בו מתקיימים מספר תנאים המנויים בהוראה (ובהם ש"בנחלה מתקיימת פעילות משקית חקלאית מלאה על ידי בעלי הנחלה" ושבחלקה א' הקיימת "קיימים מבנים חקלאיים פעילים אשר אינם מאפשרים הקמת יחידת מגורים שניה בחלקה"). כן נדרש לצורך קבלת האישור להמציא שורה של מסמכים ופרטים המנויים בהוראה. אין לפני כל תיעוד לכך שהוגשה בקשה כאמור לרשות מקרקעי ישראל, וממילא אם לא הוגשה לא ניתן היה לאשר למבקשים להקים יחידת מגורים על השטח המשלים. יצוין כי מכתב קרישפין לא הטעה בעניין זה את המושב והמבקשים, שכן צוין בו במפורש כי על פי הוראת אגף 62א. "ניתן לבדוק הבקשה, ואם היא תאושר...", ובהמשך הובהר כי ככל שהמושב והמבקשים מעוניינים לפעול על פי חלופה זו "אנא השלימו הנדרש לפי הוראה 62א.". כאמור, מהראיות שלפני עולה כי המבקשים והמושב לא עשו כן.

שנית, על פי דיני התכנון והבניה ככל שהמבקשים והמושב היו מעוניינים בהקמת יחידת מגורים בשטח המשלים היה צורך לשנות את הייעוד של חלק מהשטח המשלים מיעוד חקלאי ליעוד למגורים. גם עניין זה הוזכר במפורש על ידי מר קרישפין במכתבו: "יהא צורך להכין תכנית מפורטת נקודתית להגדרת מגרש של חצי דונם מתוך החלקה בגודל של 5 דונם, שתיועד ליחידת מגורים אחת, שיהווה חלק בלתי נפרד מהנחלה". ואולם, גם בעניין זה לא עשו המבקשים והמושב דבר, ויעוד הקרקע היה ונותר חקלאי. ודוק, המרכז למשבצות חקלאיות, כפי שהבהיר מר ביכלר בהצעת המחיר שהעביר, לא היה אמור כלל לטפל בעניין שינוי היעוד למגורים. תכלית פעולתו הייתה אך רק להפוך את השטח המשלים, כעניין רישומי, לחלק ממשק המבקשים. כנגזר מכך, הצעת המחיר שהעביר מר ביכלר הבהירה ב"רחל בתך הקטנה" כי אין היא כוללת שינוי יעוד.

12. להשלמת התמונה אבקש להעיר את ההערות הבאות:

ראשית, פסק הבורר חייב את המושב לצרף את השטח המשלים לחלקה א' של משק המבקשים, ואולם לא מצאתי בו הוראה המחייבת את המושב להביא לכך שניתן יהיה לבנות יחידת מגורים בשטח המשלים.

שנית, הצדדים הביאו ראיות והתייחסו בסיכומיהם גם לשאלה אם המבקשים עמדו בשעתו בתנאים שנקבעו בהוראת אגף 62א. מאחר שלא הוגשה כל בקשה בזמן אמת, אין לשאלה זו חשיבות לצורך ההכרעה בהמרצת פתיחה זו. על מנת למעט מחלוקות עתידיות, אציין כי התרשמותי מחומר הראיות היא שהמבקשים לא עמדו בשעתו בתנאים האמורים, וזאת כבר לאור העובדה שבשנת 1999 לא קיימו בנחלה פעילות משקית חקלאית מלאה (וזאת לאחר שפעילות גידול תרנגולי ההודו במשק המבקשים נפסקה בשנת 1993. ראו עדותה של גב' שרה שלו, פרוטוקול 19.5.2013, עמוד 26 שורה 14 – 18).

שלישית, ב"כ המבקשים טענו כי הפניה למרכז למשבצות חקלאיות בבקשה ל- "הצעת מחיר להכנת תוכנית מפורטת נקודתית" מלמדת כי ניתן אישור על ידי רשות מקרקעי ישראל לבקשה, שכן לשיטתם אין טעם בהכנת תוכנית שכזו ללא אישור רשות מקרקעי ישראל לפעול על פי הוראת אגף 62א. טענה זו יש לדחות. העובדה שלא בתיקי רשות מקרקעי ישראל, לא בידי המבקשים ולא בידי המושב לא נמצא כל מסמך המעיד על הגשת בקשה לפי הוראת אגף 62א., לא כל שכן על אישורה של בקשה חריגה שכזו, היא ראיה חזקה לכך שבקשה כזו מעולם לא הוגשה. במצב דברים זה, אינני סבור כי ניתן ללמוד מפניית המושב למרכז למשבצות חקלאיות, כשלעצמה, כי כל הפעולות שהיו אמורות להתבצע קודם לכן בוצעו כהלכתן.

רביעית, באי כוח המבקשים יחסו משמעות לעובדה שהטיפול בנושא רישום השטח המשלים כחלק ממשק המבקשים נעשה על ידי המרכז לרישום משבצות, שהוא גוף הקשור לרשות מקרקעי ישראל, וששולם בגינה תשלום גם לרשות מקרקעי ישראל. ואולם, טיפולו של המרכז למשבצות חקלאיות נעשה כגוף מקצועי, המופקד על טיפול בעניין הרישומי בלבד. טיפול זה, שבוצע על פי בקשת המושב, אינו יכול להחליף את הפעולות של הגשת הבקשה ושינוי היעוד, שהמושב והמבקשים לא השכילו לעשות. זאת ועוד, ממסמך שצורף כנספח 5 לתצהירי רשות מקרקעי ישראל, עולה כי בשיחה בין נציגת המושב (רחל) לנציג המרכז למשבצות חקלאיות סוכם "שהכוונה ליעוד חקלאי ..., בלי שינוי יעוד". גבולות פעולתו של המרכז למשבצות חקלאיות הובהרו איפוא למושב בזמן אמת.

חמישית, קשה לקבוע כיום מה גרם למושב ולמבקשים בשעתו שלא לפעול בהתאם להנחיותיו של מר קרישפין במכתבו. באת כוח רשות מקרקעי ישראל הציעה כי הדבר נבע מכך שהמושב בחר בחלופה השנייה המצוינת במכתב, דהיינו צירוף השטח המשלים לחלקה ב' לפי החלטת מועצה 823. ספק בעיני אם השערה זו מבוססת. כמפורט לעיל, חלופה זו הוצעה למושב כבר משנת 1997, והמושב לא הסתפק בה. זאת ועוד, בבקשת הצעת המחיר ציין המושב כי הוא מעוניין ב- "הצעת מחיר להכנת תוכנית מפורטת נקודתית", ואמירה זו מתיישבת עם בחירה בחלופה הראשונה (זו המתבססת על הוראת אגף 62א.). סביר יותר להניח כי המושב והמבקשים היו מעוניינים לפעול על פי הוראת אגף 62א., כפי שהציע מר קרישפין, אך מסיבות שלא הובהרו עד תומן כשלו מלעשות כן.

13. המסקנה המתבקשת היא שהמושב והמבקשים לא ביצעו בזמן אמת את שתי הפעולות המרכזיות הנחוצות על מנת שניתן יהיה לבחון את בקשתם העיקרית של המבקשים כיום – דהיינו לאפשר להם לבנות יחידת מגורים על השטח המשלים. במצב דברים זה, אין מנוס מדחיית הבקשה לסעד שעמד בלב התובענה.

14. באי כוח המבקשים ביקשו בסיכומיהם ללהטט בדוקטרינות המשפטיות ובהלכות, במטרה למצוא שביב תקווה ללקוחותיהם. אפס, משהוכח על ידי רשות מקרקעי ישראל כי המבקשים והמושב לא הגישו לא את הבקשה הנדרשת לפי הוראת אגף 62א., ולא נקטו בהליכים הנדרשים לפי דיני התכנון והבניה, אין כל אפשרות להשלים היום את שהחסירו בעבר. הוראת אגף 62א. הייתה הוראת שעה שהוארכה רק עד ליום 31.12.2000, אך לא מעבר לכך. לפיכך, משחידשו המבקשים את הטיפול בעניין, כשמונה שנים לאחר שהוראת אגף 62א. פקעה, לא יכולה הייתה רשות מקרקעי ישראל, עם כל הרצון הטוב, להיענות בחיוב לבקשתם. טענות ב"כ המבקשים לפיהם שינוי מדיניות אינו צריך לחול באופן רטרואקטיבי, או הסתמכותם על הלכות הנוגעות לגורל בקשות שהוגשו במועד אך נידונו באיחור באשמת הרשות, אינן רלוואנטיות לעניינו, וממילא לא יכולות לסייע בידי מרשיהם.

סוף דבר

15. מהטעמים שפורטו לעיל דין המרצת הפתיחה להידחות.

16. ההצהרה היחידה שניתן לתת בעניין השטח המשלים (דהיינו החלקה המוחזקת בידי המבקשים והידועה כגוש 4962 חלקה 66, אשר סומנה בצבע אדום בתשריט שצורף כנספח א' להמרצת הפתיחה) היא ששטח זה מהווה חלק ממשק המבקשים, וזאת כחלק מחלקה ב' (וראו הצהרת ב"כ רשות מקרקעי ישראל בסעיף 11 של הסיכומים).

17. המבקשים יישאו בהוצאות רשות מקרקעי ישראל בסכום של 10,000 ₪ (סכום זה כולל מע"מ).

ניתן היום, ט' אלול תשע"ד, 04 ספטמבר 2014, בהעדר הצדדים.