פתח דבר

1. עניינה של העתירה המתוקנת שלפניי הוא בשאלת תוקפם של חיובי ארנונה לשנים 2004-2012, שהמשיבים הטילו על העותרת בגין שטחים נלווים למבנה תעשייתי שהיא שוכרת באזור התעשיה אפק שבראש העין.

2. מלכתחילה התייחסה העתירה לשנים 2004-2011, והעלתה שלל טענות.

לאחר דיון ראשוני בחר ב"כ המלומד של העותרת (ובשום שכל עשה כן) לצמצם את גדר העתירה ולהעמידה על בחינת שתי סוגיות: תוקף החיוב, לנוכח דיני ההקפאה והסיווג בו סווגו השטחים הנלווים; והבטחה שלטונית נטענת של ראש העיריה ובכיריה, שהעותרת לא תחויב בארנונה בגין אותם שטחים.

מצד שני ביקש ב"כ העותרת, ונעתרתי לבקשתו, לתקן את העתירה כך שתיווסף לגידרה אף שנת 2012. כך, משום שבמהלך הדיונים בעתירה ניתנה החלטת וועדת הערר לענייני ארנונה ביחס לשנת 2012, לאחר שהחלטה קודמת ניתנה במאוחד לשנים 2004-2011, ולא היה טעם להפריד בין השנים ולנהל עתירות נפרדות כאשר הדברים שלובים.

יובהר, אפוא, כי הן הצמצום והן ההרחבה של גדר העתירה כאמור מחייבים את הצדדים ואת ביהמ"ש; ובהתאם לכך אין לשמוע טענות העולות מן הסיכומים וחורגות מכך, ועל זאת אקפיד. מצד שני, אין לתת פרשנות מצרה יתר על המידה להסכמות הדיוניות, וכך בפרט ביחס למונח "תוקף החיוב", שכולל את כל ההיבטים המתייחסים לדבר, ואשר אליהם גם התייחסו שני הצדדים בסיכומיהם.

התשתית העובדתית

3. העותרת היא חברה העוסקת בייצור ושיווק של ציוד רפואי בארץ ובעולם מזה 44 שנים. מפעלה של העותרת שכן במשך שנים רבות בכפר סבא, אך בשלהי שנת 1996 העתיקה העותרת את מפעלה לאזור התעשיה אפק בראש העין, שם הוא שוכן עד היום.

לטענת העותרת, היא העבירה את המפעל כדי לחסוך בנטל המיסוי העירוני, לאחר שבדקה מספר חלופות, ובכלל זה באזור התעשיה אפק שבראש העין. העותרת הוסיפה וטענה, כי החלטתה לעבור לפארק אפק התקבלה לאחר פגישה עם קברניטי העיריה המשיבה (ראש העיריה, הממונה על המיסים, והממונה על איכות הסביבה) באוגוסט 1996, שם הובטח לה, לפי הנטען, כי היא לא תחויב בארנונה בגין יתרות קרקע לנוכח המצב המשפטי, שהשרים הממונים לא אישרו חיוב כזה באזור התעשיה אפק.

יצוין מיד, כי המשיבה הכחישה כל הבטחה כאמור, ואף תמכה את עמדתה זו בטעמים רבים שבדין ובהיגיון.

4. מכל מקום, גם כדי להבין את הרקע העובדתי למחלוקת בדבר ההבטחה השלטונית הנטענת, וגם ובעיקר כדי להניח את התשתית העובדתית הדרושה למחלוקת העיקרית נושא העתירה – יש להיכבד ולהיכנס ל"הסטוריה" של חיובי הארנונה באזור התעשיה אפק מבחינת צווי הארנונה ואישורי השרים באופן כללי, ומבחינת חיוביה של המשיבה באופן פרטני.

5. אזור התעשיה אפק הוא אזור תעשיה חדש בראש העין, שהוקם בשנים 1995-1996.

6. מיד עם הקמתו של אזור התעשיה החדש פנתה המשיבה לשרים הממונים לפי חקיקת ההסדרים במשק המדינה (הידועה בכינוי "דיני ההקפאה"), לשם אישורם של סיווגים ותעריפים שונים של ארנונה באזור החדש, כך בשנת 1995 וכך בשנת 1996.

הבקשות לאישור עצמן לא הובאו בפניי, למרות שמדובר בבקשות של המשיבה עצמה וניתן היה לצפות כי יוצגו במשפט – אך אהיה נכון להניח שהדבר לא נעשה רק משום שהמשיבה לא הצליחה לאתרן, אולי בשל חלוף השנים.

מכל מקום, גם על מה שהתבקש באותן בקשות וגם על מה שהוחלט בהן – ניתן ללמוד מתוך עיון בצווי הארנונה (נספח ע/20 לסיכומי העותרת), באישורי השרים (נספחים ע/2-4 לעתירה המתוקנת), בדברי המשיבה עצמה בתשובתה לעתירה, וכן בדברי בא-כוחה בפני ועדת הערר (נספח ע/9 לעתירה המתוקנת).

7. המשיבה ביקשה את השרים לאשר סיווגים ותעריפים רבים באזור התעשיה החדש, אותו הגדירה כאזור ד' – הן של מבנים למטרות שונות, ובכלל זה מבנים למסחר, לתחנות דלק, לתעשיה ולמלאכה; והן של יתרות קרקע נילוות לכל אחת ממטרות אלו, ובפרט לתעשיה ולמלאכה.

השרים אישרו את כל הסיווגים והתעריפים לכל סוגי המבנים, כפי שהתבקשו; אך בנוגע ליתרות קרקע אישרו השרים את הסיווגים והתעריפים למטרות מסחר ותחנות דלק, הא ותו לא. בפרט, אין באישורי השרים כל אישור לסיווג של יתרות קרקע לתעשיה ולמלאכה באזור ד'. בשולי האישור ע/2 אף נאמר במפורש: "בקשתכם לשינוי סיווג/תת-סיווג בשאר הנכסים כמפורט בצו המיסים – נדחית".

8. ב"כ הצדדים נחלקו בסיכומיהם בשאלה, האם השרים דחו את בקשת המשיבה לאישור הסיווג 742 ל"יתרות קרקע לתעשיה ולמלאכה באזור ד'", אם לאו.

לדידי התשובה ברורה וחיובית. הרי המשיבה עצמה אישרה בכתב התגובה שלה לעתירה המקורית בתיק זה (ס. 62 לתגובה), וכן בהצהרת בא-כוחה בפני ועדת הערר (נספח ע/9 לעתירה המתוקנת, בעמ' 3), שהבקשה שהוגשה בעניין זה "לא נענתה" ו"לא אושרה". יתרה מזאת – כיצד ניתן להתעלם, ולהימנע ממתן כל הסבר, למילים המפורשות בשולי אישור השרים (ע/2), שהבקשה (לסיווגים נוספים מעבר לאלו שאושרו) "נדחית"?!

אני קובע, אפוא, פוזיטיבית, שהשרים דחו את בקשת המשיבה לאישור הסיווג 742 של "יתרות קרקע לתעשיה ולמלאכה באזור ד'".

9. למרות זאת, ואף שבקשתה לאישור השרים נדחתה, בחרה המשיבה לכלול בצווי הארנונה משנת 1995 ואילך, ועד עצם היום הזה, את הסיווג 742 שלא אושר, ועניינו יתרות קרקע לתעשיה ולמלאכה באזור ד' – כאשר מלכתחילה התעריפים שווים פחות או יותר לתעריפי החיוב בגין יתרות הקרקע למסחר באזור ד' בסיווג 712, ורק בחלק מהשנים האחרונות גבוהים תעריפי המסחר מתעריפי התעשיה והמלאכה בכ- 20%.

10. אך זאת לראות, כי למרות שלעותרת מפעל תעשייתי המחויב בארנונה כמבנה לתעשיה, ולמרות שיש לעותרת יתרות קרקע הצמודות למפעלה, ולמרות שכל צווי הארנונה משנת 1995 ואילך כללו גם את סיווג 742 של יתרות קרקע לתעשיה ולמלאכה באזור ד' – נמנעה המשיבה באופן עקבי מלחייב את יתרות הקרקע של המשיבה בגדר סיווג זה.

תחילה, משנת 1996 ועד שנת 2003 (כולל), נמנעה המשיבה לחלוטין מכל חיוב של העותרת בגין יתרות הקרקע (העותרת הצהירה על כך, ולא נסתרה; בעוד שהמשיבה טענה כי חייבה חלקים קטנים מהקרקע גם בעבר, אך לא נתנה כל פירוט ואסמכתא לדבר, למרות שכל המידע והראיות בידיה, ואינני מקבל את טענתה).

בהמשך, משנת 2004 ואילך, החלה המשיבה לחייב את העותרת בגין אותן יתרות קרקע שבאזור ד' – אך היא עשתה זאת לפי סיווג 712 למסחר ולא לפי סיווג 742 לתעשיה ומלאכה.

כך נהגה המשיבה בעותרת, וכך נהגה אף בשני מפעלים תעשייתיים נוספים באזור ד', "מרנית" ו"אדסטיק" (הדברים נטענו בסעיפים 145-146 לעתירה המתוקנת ובנספח ע/18 שלה, ולא הוכחשו).

11. השינוי המהותי לענייננו במדיניות של המשיבה כלפי העותרת החל רק בסוף שנת 2011, בעקבות החלטת ועדת הערר לארנונה מיום 31.8.11 בעררים המאוחדים של העותרת ביחס לשנים 2004-2011 (נספח ע/7 לעתירה המתוקנת).

מאז שנת 2004, כשהמשיבה החלה לחייב את העותרת בארנונה בגין יתרות הקרקע לפי סיווג 712 למסחר – הגישה העותרת עררים על חיובי הארנונה מדי כל שנה.

וועדת הערר דנה, בסופו של דבר, באופן מאוחד בכל העררים לשנים 2004-2011, קיבלה אותם, ביטלה את החיוב של יתרות הקרקע לפי סיווג 712 כסיווג שגוי משום שלא מדובר בקרקע למסחר, אך הורתה כי יש לחייב את יתרות הקרקע לפי סיווג 742 כיתרות קרקע לתעשיה ולמלאכה, בהתאם לחיוב המבנה העיקרי.

יצוין, כי העותרת טענה בפני הוועדה לאי-חוקיותו של סיווג 742 בשל העדר אישור השרים, אך הוועדה קבעה (ובצדק) שסוגיה זו אינה בסמכותה, והפנתה את העותרת לביהמ"ש לעניינים מנהליים.

בעקבות ההחלטה בערר, ורק בעקבות זאת, ראתה עצמה המשיבה כאנוסה לחייב את העותרת בגדר סיווג 742 של יתרות קרקע לתעשיה ולמלאכה (אף שלטעמה גם היום, החיוב "הנכון" הוא לפי סיווג 712 למסחר) – ולכן, בסוף שנת 2011 הוציאה המשיבה לעותרת חיובים מתוקנים לתקופה שמשנת 2004 ואילך, כאשר החיוב בגין יתרות הקרקע נעשה כעת לפי סיווג 742 לתעשיה ולמלאכה.

ומכאן העתירה שבפניי.

גדר המחלוקת מהבחינה המשפטית

12. כפי שציינתי בראשית הדברים, שתיים הן המחלוקות שעליהן הועמדה העתירה המתוקנת. האחת – חוקיות החיוב בגין יתרות קרקע לפי הסיווג שנקבע לבסוף בוועדת הערר, לנוכח דיני ההקפאה והעדר אישור השרים. והשנייה – קיומה ותוקפה של הבטחה שלטונית, שלא לחייב בארנונה בגין שטחים אלו לנוכח המצב המשפטי הנגזר מדיני ההקפאה.

לנוכח מסקנתי בעניין הראשון אינני רואה מקום להיכנס לבירור הסוגיה השנייה של ההבטחה השלטונית הנטענת.

אתמקד, אפוא, בעיקר.

13. לוז המחלוקת הוא בשאלה, האם קביעת הסיווגים והתעריפים לחיוב בארנונה באזור ד' הייתה ועודנה טעונה אישור השרים? וכן, מה המשמעות של פניית המשיבה לשרים בבקשה כאמור, ושל דחיית הבקשה ע"י השרים, ביחס לסיווג לפיו חוייבה העותרת בסופו של יום?

להלן אביא את עיקר טענות הצדדים בסוגיה זו.

14. עמדתה הבסיסית של העותרת היא, שכל שינוי בסיווג טעון את אישור השרים לפי דיני ההקפאה, וכל יצירת סיווג חדש או אזור חדש אינם יוצאים מכלל זה ודינם כשינוי סיווג הטעון אישור השרים. ב"כ העותרת היפנה בעניין זה לפסה"ד ברע"א 11304/03 כרטיסי אשראי נ. עיריית חיפה (28.12.05), וביתר מיקוד לפסה"ד של ביהמ"ש המחוזי בחיפה בעת"מ 3040/06 אבן קיסר נ. מ"א מטה אשר (23.10.07), שם דובר באופן ספציפי על הסדרת אזור חיוב חדש באזור תעשיה חדש שלא היה קיים קודם לכן.

ב"כ העותרת היה ער להלכות המאוחרות יותר של ביהמ"ש העליון בעע"מ 5967/07 רז (זרוג) נ. עיריית ראשון לציון (8.2.11) ובעע"מ 1721/10 מ"מ גני תקוה נ. קופלביץ (9.8.12), שם נקבע שדיני ההקפאה אינם חלים על הטלת ארנונה לראשונה על נכסים שלא חויבו קודם לכן, ובפרט על נכסים שלא היו קיימים קודם לכן או מצויים באזור חדש שלא היה קיים קודם לכן.

אלא שלטענת ב"כ המלומד של העותרת – הלכות חדשות אלו צופות פני עתיד, אין הן חלות באופן רטרואקטיבי, ואין להחילן באופן שפוגע באינטרס ההסתמכות של העותרת.

כך באופן כללי, וכך במיוחד בענייננו, כאשר מדובר בהלכות שנפסקו כ- 16 שנים לאחר התקנתו הלא-חוקית-לשעתו של סיווג 742 ללא אישור השרים; ולאחר הסתמכותה של העותרת על כך, כשהעתיקה את מפעלה לראש העין ביודעה שלפי המצב-המשפטי-דאז, אין לחייב את יתרות הקרקע שלה בארנונה לתעשיה ולמלאכה באזור ד', משום שסיווג זה לא אושר ע"י השרים.

עוד הוסיף ב"כ העותרת בהקשר זה, כי לא רק מבחינת הסתמכותה שלה אלא גם מבחינת חובת ההגינות של הרשות המינהלית – אין להתיר למשיבה להיבנות מהתנהלותה שלא-כדין לאור השנים ומהתמשכות הליכי הערר, באופן שיאפשר לה להחיל על העותרת רטרואקטיבית הלכות שלא היו נוהגות בשנות החיוב נושא העתירה.

ב"כ העותרת היפנה גם לפסה"ד של ביהמ"ש העליון בעע"מ 7518/09 משואה נ. עיריית ירושלים (20.11.11), ולדעתו יש להעדיף את עמדת השופט (כתוארו אז) גרוניס, אשר ראה בפניית העיריה לקבלת אישור השרים כשיקול המחייב אותה לכבד את החלטת השרים, אפילו שלפי הדין מדובר באזור חדש, והטלת ארנונה בגינו אינה טעונה אישור השרים. יצוין, כי ב"כ העותרת היה ער לעמדת שני השופטים האחרים, אך סבר שהם לא חלקו על השופט גרוניס משפטית אלא עובדתית.

15. המשיבה סמכה את ידיה על פסיקת ביהמ"ש העליון בפרשות רז, משואה, וקופלביץ הנזכרות לעיל – שהטלת ארנונה לראשונה, ובפרט כשמדובר בהטלת ארנונה באזור חדש בעיר שהוקם רק כעת, אינה כפופה לדיני ההקפאה ואינה טעונה אישור השרים.

לדעת ב"כ המשיבה, זהו הדין הנוהג, ולהלכות אלו כוח מחייב אף בעניינה של העותרת, בין שנפסקו כעת ובין שבעבר. מכל מקום, לדעתו אין מדובר בשינוי בדין, וכך פסק ביהמ"ש העליון גם בעבר בעע"מ 11641/04 סלע נ. מ"א גדרות (17.7.06), עוד בטרם פסה"ד המחוזי בפרשת אבן קיסר עליו הסתמכה העותרת, ואשר לדעת ב"כ המשיבה אף הוא כשלעצמו אינו תומך בגישת העותרת.

ב"כ המלומד של המשיבה הוסיף וטען, כי משנקבע שאישור השרים לא נדרש לפי דיני ההקפאה לצורך הטלת ארנונה לראשונה כמו בענייננו – הרי אין לשרים כל סמכות לאשר או לדחות כל בקשה לאישור כאמור. ומשכך, ולאור עקרון החוקיות, אזי גם אם דחו בקשה לאישור הטלת ארנונה לראשונה בענייננו – הם פעלו מחוץ לגדר סמכותם הפונקציונאלית, ואין כל משמעות להחלטתם.

למען הסר ספק הבהיר ב"כ המשיבה, כי עמדת מרשתו היא, שהשרים לא דחו את בקשתה לאשר את הסיווג 742; כי מדובר בטעות והשמטה מקרית; וכי אילו העניין היה מחייב באמת את אישור השרים, הם היו מאשרים אותו.

בהתייחס להפנייתו של ב"כ העותרת לפסה"ד של השופט גרוניס בעניין משואה – הבהיר ב"כ המשיבה, כי אף הוא סומך על אותו פס"ד של ביהמ"ש העליון; אלא שהיו שם רוב ומיעוט, והשופטים חיות ועמית בדעת רוב חלקו על השופט גרוניס ופסקו, שגם אם נעשתה פניה לשרים והם דחו את בקשת האישור, הדבר אינו מעלה ואינו מוריד כאשר אין צורך באישורם.

דיון והכרעה

16. נקודת המוצא לדיוננו צריכה להיות באיתור הדין המחייב בקשר להטלת ארנונה לראשונה באזור חדש שלא היה קיים קודם לכן.

אכן, בעבר נשמעו קולות שונים ודעות שונות בפסיקה; ואולם כיום דומני שלא יכול להיות כל ספק, וההלכה הועמדה על מכונה באופן חד ובהיר בפסיקת ביהמ"ש העליון בפרשות רז, משואה וקופלביץ הנזכרות לעיל.

דיני ההקפאה אינם חלים על הטלת ארנונה לראשונה, במיוחד כשמדובר באזור חדש שלא היה קיים קודם לכן; לא נדרש אישורם של השרים לכך; והעיריה אינה צריכה לפנות לשרים בכל בקשות לאישור בעניין זה.

17. הלכתו של ביהמ"ש העליון היא, בדרך כלל, הלכה המצהירה על הדין, וככזו היא מחייבת גם ביחס לאירועים שקרו ולמחלוקות שנפלו בטרם נפסקה ההלכה.

לכן אינני רואה לקבל את טענתו העקרונית של ב"כ העותרת נגד החלת ההלכות "החדשות" על מרשתו כהחלת דין רטרואקטיבית – כך הוא פועלה של ההלכה הפסוקה בשיטתנו המשפטית בדרך כלל.

18. ומהכלל אל הפרט, לענייננו.

אזור התעשיה אפק הוקם בשנים 1995-1996, ובאותה עת היה אזור חדש, שלא היה בר-מיסוי קודם לכן.

לכן, כאשר החליטה המשיבה בצווי הארנונה בשנים 1995-1996 על חיובי ארנונה בגין מבנים ויתרות קרקע באזור זה, ובפרט החליטה על חיוב בגין יתרות קרקע לתעשיה ולמלאכה בסיווג 742 – הייתה זו "הטלת ארנונה לראשונה", והיא לא היתה טעונה אישור השרים לפי דיני ההקפאה.

19. אלא, שכפי שקבעתי לעיל – המשיבה פנתה לשרים וביקשה את אישורם לכל הסיווגים והתעריפים של הארנונה באזור החדש; והשרים אישרו את חלקם, אך דחו את הבקשה בהתייחס ליתרות קרקע לתעשיה ולמלאכה שבסיווג 742.

20. לא היה מדובר בפנייה של המשיבה לשרים "לשם הזהירות", אלא פנייה מכוונת של המשיבה, בהאמינה שהאישור דרוש לפיה דין (גם אם כיום אנו יודעים, שטעות נפלה בידה בדבר הדין).

ניתן ללמוד על כך מהעדר כל הסתייגות בפנייה לשרים – ויצוין שלא רק שהמשיבה לא הציגה בפניי את הפנייה, וממילא כל הסתייגות שבגדרה, אלא שהמשיבה אף לא טענה בפניי לכל הסתייגות כאמור.

ניתן ללמוד על כך גם מהאופן בו התנהלה המשיבה באופן עקבי מאז 1996.

מלכתחילה נמנעה המשיבה מלחייב את העותרת בגין יתרות הקרקע למרות קיומו של סיווג מתאים לכך בצווי הארנונה (742 – לתעשיה ולמלאכה); אך גם כאשר החלה לחייב את העותרת, היא עשתה כן בגדר סיווג שגוי ובלתי מתאים אך כזה שאושר ע"י השרים (712 – למסחר), ולא בגדר החיוב הנכון והטבעי אך כזה שלא אושר (742 – לתעשיה ולמלאכה), וזאת אף על פי שהתעריפים היו זהים או דומים באותה עת, ולא היה כל יתרון כספי בחיוב לפי הסיווג השגוי.

לטעמי, ההסבר האמיתי היחידי להתנהלות זו של המשיבה הוא, שהמשיבה האמינה שהסיווג 742 אינו חוקי בהעדר אישור של השרים להתקנתו.

21. כמו כן, לא היה מדובר בהתעלמות שבהיסח דעת או בטעות והשמטה מקרית של השרים, כאשר לא אישרו את הסיווג 742 כאמור – שהרי כפי שקבעתי, השרים הורו במפורש שהם דוחים את כל הבקשות לסיווגים המפורטים בצו הארנונה שלא אושרו.

תחילה, בעת ניתן האישור עת/2, אושרו רק מבנים לתעשיה ומבנים למלאכה באזור ד', וסיווגים רבים שבאזור ד' לא אושרו, ובכלל זה מבנים למסחר וכל יתרות הקרקע. לכן הוגשה מיד בקשת תיקון, ובאישור עת/3 אושר גם הסיווג של מבני מסחר. בהמשך, בשנת 1996, התבקש בשנית האישור ליתרות הקרקע, אך גם אז אישרו השרים בעת/4 רק את סיווגי יתרות הקרקע למסחר ולתחנות דלק.

יש אפוא תהליך הדרגתי ומבוקר, ובסופו של דבר אישרו השרים מספר סיווגים, ודחו את הבקשה לאישור הסיווג 742 של יתרות קרקע לתעשיה ולמלאכה באזור ד'.

זאת ועוד, דחיית הבקשה לאישור הסיווג 742 לא נבעה מהנחת השרים שאין צורך באישור, שהרי הם אישרו סיווגים נוספים באותו אזור חדש – אלא דווקא בהניחם שיש צורך באישור, והם מסרבים לתיתו.

22. הסיטואציה העומדת לפנינו כוללת, אפוא, שלושה מרכיבים:

א. העיריה התקינה סיווג ארנונה באזור חדש, שלא היה טעון אישור של השרים.

ב. העיריה ביקשה במודע ובכוונת-אמת את אישור השרים לאותו סיווג.

ג. השרים החליטו במודע ובכוונת-אמת לדחות את בקשת האישור לגופה.

מה נגזר משילוב זה בד"כ, ומה מתחייב מכך לענייננו?

23. פסה"ד הקרוב ביותר, לכאורה, לסיטואציה זו, הוא פסה"ד בפרשת משואה.

גם שם היה מדובר בהטלת ארנונה לראשונה באזור חדש, אשר לא הצריכה את אישור השרים; גם שם ביקשה העיריה את אישור השרים; וגם שם לא אישרו השרים את הסיווג הרלוונטי.

באותה פרשה נחלקו השופטים בדעותיהם. השופט (כתוארו דאז) גרוניס סבר, שאף שהדין אינו מחייב אישור השרים – יש בפניות העיריה לקבלת האישור ובדחיית בקשתה כדי להביא לביטול החיוב. השופטים חיות ועמית, בדעת הרוב, ראו לעומת זאת לדחות את העתירה ולהותיר את החיוב על כנו.

ב"כ המשיבה סבור, שהלכת משואה מפי רוב השופטים היא, שאין כל משמעות להגשת בקשה לאישור השרים ולדחייתה, כאשר אין כל צורך באישור לפי הדין. בכך, חוששני, כי לא דק פורתא; וצודק ב"כ העותרת בכל הנוגע ל"גזירת ההלכה" בפרשה זו.

השופטים חיות ועמית קבעו כממצא עובדתי, בניגוד לשופט גרוניס, שהעיריה הגישה את הבקשה "לשם הזהירות", וכי נפלה "טעות קולמוס" באישור השרים, ואישורו של אותו סיווג "נשמט בהיסח הדעת". וזהו הטעם המוצהר, אשר בשלו חלקו השופטים חיות ועמית על השופט גרוניס ופסקו כפי שפסקו. אין למצוא בדבריהם אמירה כללית ומנותקת מהעובדות, שבקשת אישור ודחייתה ע"י השרים אינה מעלה ואינה מורידה דבר בכל מקרה כאשר אישור השרים אינו נדרש לפי החוק.

מצד שני, דעתו של השופט גרוניס בעניין בוודאי שאינה מבטאת גם היא הלכה פסוקה – אף אם נראה בה דעת יחיד ולא דעת מיעוט.

לכן יש לשקול את טיעוני הצדדים בעניין לגופם, בהעדר הלכה פסוקה.

24. הקושי הרעיוני בהסתמכות על פניית העיריה ודחיית בקשתה ע"י השרים לצורך בחינת שאלת התוקף המשפטי של צו הארנונה – הוצג כהלכה ע"י ב"כ המשיבה.

הקושי טמון בתחולתו של עיקרון החוקיות: בהנחה שאישור השרים לסיווג הארנונה אינו נדרש ואין להם סמכות לאשרו, מה לי אם אישרוהו ומה לי אם דחו את בקשת האישור? שהרי כל פעולתם בהקשר זה היא פעולה בחוסר סמכות פונקציונאלית, וראוי להתעלם ממנה ככל שאנו בוחנים את תוקף הסיווג.

אציין, כי לעניין זה לא שמעתי כל נימוק משכנע לסתור מצד העותרת.

אכן, זהו, לדעתי, הדין בנוגע לתוקפו המשפטי הכללי של סיווג 742 בצווי הארנונה של המשיבה. מדובר בסיווג שלא היה טעון אישור השרים, ולכן הוא סיווג שריר וקיים כלפי כולי עלמא.

25. מצד שני, אין פרושו של דבר שאין כל משמעות להתנהלות העיריה-המשיבה ולדחיית בקשתה (המיותרת) ע"י השרים, במערך היחסים שבין המשיבה לבין העותרת בכל הנוגע ליישומו של הסיווג 742 וחיוב העותרת בגידרו; ובהתייחס להישתנות בציר הזמן לנוכח המצב העובדתי, המודעות של העותרת והאלטרנטיבות שבידה.

כאן באים אנו אל ממלכת השיקולים של הגינות, מניעות, והסתמכות.

26. מאז שנת 1996 הציגה המשיבה מצג בפני העותרת, שהסיווג 742 אינו תקף בשל דחיית בקשתה לאישור ע"י השרים.

ואדגיש, כי אינני נדרש לצורך זה לטענה של הבטחה שלטונית מפורשת שהועלתה בעתירה.

לדידי, די בהתנהלות המשיבה לאורך השנים, בכך שלא חייבה את העותרת בכל חיוב של ארנונה בגין יתרות הקרקע משנת 1996 ועד שנת 2003 (כולל); ובכך שגם כאשר בחרה בשנת 2004 להתחיל ולחייב את העותרת, נמנעה המשיבה מלחייבה בגדר הסיווג ההולם 742, ובחרה בסיווג הבלתי-מתאים 712.

התנהלות זאת, על רקע בקשת המשיבה לקבל את אישור השרים לסיווג 742 והחלטת השרים לדחות את הבקשה – כל אלו מצביעים על מצג מתמשך של המשיבה בפני העותרת, שסיווג 742 אינו תקף ולא ניתן לחייבה בגידרו.

27. וזאת לראות, כי לא מדובר במצג רגעי, שתוקן כעבור זמן קצר, ולכן אין לייחס לו כל חשיבות, משום שלא הייתה כל הסתמכות ממשית וכל שינוי מצב לרעה בעקבותיו.

מדובר במצג מתמשך משנת 1996 ועד לאחר ההכרעה בעררים בשנת 2011. וכל אותה עת יכלה העותרת להניח, בהתבסס על התנהלות המשיבה בעניין הגבייה, ועל רקע בקשת האישור ודחייתה – שהיא לא תחוייב בארנונה בגין יתרות הקרקע שלה בגדר סיווג 742.

28. יכול השואל לשאול, מה הרבותא בהסתמכות זו של העותרת? שהרי לכל המאוחר מאז שנת 2004 החלה המשיבה לחייבה בגדר סיווג 712, כשהתעריפים הם בעיקרם אותם תעריפים?

אלא שהתשובה לכך היא, שככל שמדובר בחיוב לפי סיווג 712, יכלה העותרת להניח באופן רציונאלי ומושכל, שהחיוב יתבטל – משום שסיווג 712 מדבר ביתרות קרקע למסחר; הוא אינו מתאים ליתרות הקרקע שלה, הנילוות לפעילותה התעשייתית במקום; והוא אינו מתאים לחיובה בגין המבנה העיקרי בסיווג של תעשיה ולא של מסחר.

מעוזה ומבטחה של העותרת לעניין זה, של ביטול החיוב לפי סיווג 712, היה בהגשת ערר – ואמנם בסופו של דבר התקבלו העררים שהגישה העותרת בסוגיה זו, והחיוב לפי סיווג 712 נפסל ובוטל.

29. "הסיכון המחושב" אותו יכלה המשיבה ליטול משך כל אותה תקופה של 16 שנים היה, שלכל היותר היא תחוייב בגין יתרות הקרקע שלה בגדר הסעיף השיורי של קרקע תפוסה בסיווג 700, סיווג שחל בכל האזורים ושתעריפיו נמוכים משמעותית.

לכן, וכל עוד נמשכו הדברים כפי שנמשכו עד להחלטה בערר באוגוסט 2011 – יכלה העותרת להסתמך על התנהלות המשיבה ומצגיה על רקע בקשת אישור השרים ודחייתה, ויכלה להשאיר את מפעלה במקומו מתוך הנחה סבירה שתוכל להמשיך ולחסוך משמעותית בנטל המיסוי העירוני, שיקול אשר בשלו הגיעה לראש העין מלכתחילה.

30. בשוקלי את כל האמור הגעתי למסקנה, כי אף שהסיווג 742 בצווי הארנונה של המשיבה תקף ושריר כלפי כולי עלמא – ראוי להגביל את יישומו ביחסים שבין המשיבה לעותרת בקשר ליתרות הקרקע של העותרת בכל הנוגע לעבר, וזאת עד לנקודת הזמן ממנה אין עוד הצדקה לעשות כן משיקולי הגינות ומניעות של הרשות (המשיבה) ומשיקולי הסתמכות של היחיד (העותרת).

בנסיבות העניין אני סבור כי "הרגע המכונן" הוא בעת מתן החלטתה של וועדת הערר בסוף אוגוסט 2011. עד אותה עת לא "עמד על הפרק" החיוב לפי סיווג 742. רק עם מתן ההחלטה קמה האפשרות המחייבת, ולמעשה ההוראה המפורשת, של חיוב לפי סיווג 742. ומאותה עת ואילך, לא היה עוד מקום להישמע בטענות למניעות או להסתמכות – שהרי מספר חודשים קודם לכן כבר ניתנה הלכת רז, שקבעה במפורש את אי-תחולת דיני ההקפאה על הטלת ארנונה לראשונה באזורים חדשים; וחיבורה של אותה הלכה עם קביעת הסיווג המתאים ע"י וועדת הערר לא הותיר עוד כל הצדקה להימנע מיישום הדין בעניינה של העותרת ומחיובה בהתאם.

31. התוצאה האמורה נראית לי נכונה וצודקת. היא מאזנת בין שיקולי חוקיות כלליים מחד גיסא, לבין שיקולי הגינות, מניעות וצדק בנסיבות העניין מאידך גיסא. והחלוקה בציר הזמן מיישמת זאת באופן ראוי ומידתי בשים לב לעובדות ולנסיבות המקרה.

הדבר דומה לאפקט הממתן של דוקטרינת הבטלות היחסית – אך אבהיר ואדגיש כי מדובר בהשאלה בלבד לעניין האפקט הממתן, ואין בענייננו כל תחולה לדוקטרינה זו גופה; סיווג 742 הותקן כדין ואינו בטל, לא באופן מחלט ולא באופן יחסי.

סוף דבר

32. על יסוד כל האמור לעיל, אני מקבל את העתירה בחלקה, במובן זה שהמשיבה תבטל את החיובים ששלחה לעותרת בגין יתרות קרקע לתעשיה ולמלאכה באזור ד' לפי סיווג 742 לתקופה שמשנת 2004 ועד סוף אוגוסט 2011, ותשלח חיובים מתוקנים לתקופה זו על בסיס הסיווג השיורי 700.

חיובי העותרת לפי סיווג 742 מספטמבר 2011 ואילך יעמדו בתוקפם.

33. לנוכח קבלת עיקרה האופרטיבי של העתירה, בצד דחיית טענתה העיקרית של העותרת לאי-חוקיות הסיווג 742 – ראוי למעט בפסיקת ההוצאות.

לפיכך תשלם המשיבה לעותרת הוצאות ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 12,000 ₪ בלבד, כשהתשלום תוך 30 יום מהיום לידי ב"כ העותרת.

ניתן היום, כ"ו תשרי תשע"ד, 30 ספטמבר 2013, בהעדר הצדדים.