מבוא וטיב המחלוקת

1. ענינה של העתירה, הפקעת חלק ממקרקעין לצרכי דרך מכוח תוכנית לרישום שיכונים ציבוריים מס' 1/18/11 שאושרה ביום 22.10.1981, (להלן-התרש"צ), מקרקעין בהן לעותרת זכויות חכירה בהתאם להסכם חכירה שנערך עם מינהל מקרקעי ישראל ביום 28.10.1979.
2. רחוב החרושת בכרמיאל מוגדר בתכנית המתאר של כרמיאל ג/424 (להלן-תוכנית המיתאר) ובתרש"צ כזכות דרך שרוחבה 25 מ' לכל אורכה. המחלוקת הספציפית מתייחסת לקטע דרך מרחוב החרושת המשיק למקרקעין הנ"ל מדרום, באורך של 25 מ' וברוחב של 4 מ', בו עושה העותרת שימוש לצרכיה תוך חדירה לתוואי הדרך.
3. אין מחלוקת כי גם קטע הדרך שבמחלוקת הוקנה למשיבה 1 (להלן-העיריה) מכוח התרש"צ לצרכי דרך ולמרות זאת עושה בו העותרת שימוש לצרכיה במשך כ-32 שנה, והשאלה העיקרית העומדת לדיון היא האם יש לבטל את ההפקעה בשל זניחת מטרת ההפקעה, ע"י העיריה.
4. מכתבי הטענות עולות טענות רבות נוספות, אקדים ואבהיר כי לגבי השאלה העיקרית שבמחלוקת, העיריה טוענת כי לא מדובר בהפקעה כלל אלא בהקנייה מכוח תרש"צ לגביה לא חלות ההלכות בדבר ביטול הפקעה וכי בפועל לא נזנחה מטרת ההקנייה.

העותרת טוענת מצידה כי להפקעה מכוח התרש"צ אין כל תוקף, היא אינה חוקית ובטלה לאור השימוש לרעה שעשו המשיבים בסמכותם מכוח חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), התשכ"ג-1963 (להלן-החוק), לאור העובדה כי הפקעה אינה מאיינת זכויות חכירה וכי לא ניתן בדרך זו לשנות את יעודה של החלקה מתעשיה לדרך.

1. העיריה טוענת כי יש לסלק את העתירה על הסף בין השאר בשל שיהוי ניכר באשר לטענות נגד התרש"צ ובשל מניעות שנובעת מעתירה קודמת שהגישה העותרת (5307-12-10) במסגרתה הועלו טענות אלו, העדר ניקיון כפיים, עשיית דין עצמי ואי מיצוי הליכים.
2. משיבים 2-3 טענו כי יש לדחות את העתירה מחמת שיהוי ניכר בהגשתה וכי הפקעת המקרקעין מכוח התרש"צ נעשתה כדין.

כרונולוגיה ותאור המצב התכנוני

-ביום 28.5.1973 חתמה העותרת על הסכם פיתוח עם המשיב 3 (להלן-המינהל) לשם הקמת מבני תעשייה להשכרה באזור התעשיה של כרמיאל, בקרקע שסומנה כגוש 19145 חלקות 49-53, (נספח א לעתירה). ההסכם כלל תוספת לפיה הובהר לעותרת כי לאור התכנון החדש באזור התעשיה, השטח שיוחכר לה שונה בהתאם לתשריט שצורף להסכם.

-ביום 14.9.1973 קיבלה העותרת היתר בניה והיא בנתה מבנים בהתאם להיתר ותוכניות פיתוח שאושרו ע"י המינהל (נספחים ב, ג לעתירה).

-בשנת 1977 פורסמה תוכנית בנין עיר מפורטת ג/2083 (נספח ד לעתירה) שנועדה בין השאר לחלק את השטח למגרשים ולקביעת דרכים חדשות. לגבי השטחים הציבוריים שבתוכנית נקבע כי הם יופקעו ע"י הועדה המקומית.

-ביום 24.5.1978 חתמה העותרת על הסכם חכירה עם המינהל (נספח ה לעתירה) ביחס למגרש 65א1. בסעיף 12 להסכם הובהר במפורש כי "שטח המגרש וגבולותיו אינם סופיים וכי עלולים לחול בהם שינויים" והעותרת נתנה הסכמתה "לכל שינוי בגבולות ו/או בשטחו של המגרש".

-ביום 21.8.1980 קיבלה תוקף תוכנית המתאר ג/424 ובה נקבע תוואי דרך בשטח שבמחלוקת (נספח א לתשובת העיריה).

-ביום 22.10.1981 אישרה ועדת התיאום לפי חוק רישום שיכונים ציבוריים את התרש"צ (נספח ו לעתירה) ולפיו הורחב הכביש של רחוב החרושת והשטח שהוקצה לעותרת קטן כתוצאה מגריעת חלקות 144 ו-147 שיועדו לדרך.

-בשנת 1987 העבירה העיריה את הבעלות בחלקות 144 ו-147 על שמה (נספח ז לעתירה).

-בשנת 1997 הציע המינהל לעותרת בעקבות שינוי השטח עקב ההפקעה, לקבל החזר כספי בהתאם לתנאי החוזה, (נספח א לתשובת משיבים 2 ו-3), העותרת דחתה את ההצעה ודרשה הקצאת קרקע חלופית.

-בהתאם להחלטת מועצת עירית כרמיאל מיום 2.2.2000 ובאישור הממונה על המחוז, ויתרה העיריה על ההפקעה של חלק מחלקה 147 שהושב למינהל ונכלל מחדש בחוזה החכירה עם העותרת, בהחלטתה נימקה העיריה את החלטתה כי "כתוצאה מטעות נרשמה הקרקע הנ"ל כדרך ציבורית ע"ש עירית כרמיאל למרות שהייתה בפועל חלק ממגרש שלם שנועד לתעשיה...מאחר והמגרש אינו נחוץ לעיריה כשטח ציבורי... מוצע כי העיריה תוותר על הקרקע..." (נספח ט לעתירה).

בפועל השאלה העומדת על הפרק היא הפקעת/גריעת חלקה 144 מזכויות החכירה של העותרת.

דיון

טענת השיהוי

העותרת מנסה בעתירתה מיום 4.4.2012 לתקוף הוראות תרש"צ שאושרה ביום 22.10.1981 ולא מצאתי כל הצדקה לכך.

1. אזכיר את הכלל בנושא שיהוי ואפנה בענין זה לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין שדן בעתירה נגד תוכנית שהוגשה בחלוף 16 שנים מיום הפקדתה:

"כידוע, שני פנים לטענת השיהוי: האחד, שיהוי סובייקטיבי, המבקש לבחון את התנהגותו של העותר. לוז העניין הוא "אם העותר פעל בזריזות המתחייבת בנסיבות העניין, ואם עתירתו אינה נגועה בהשתהות הנובעת מאשמתו" (בג"ץ 2632/94 דגניה א' נ' שר החקלאות, פ"ד נ(2), 715 ,726 (השופט- כתארו אז- אור)), שכן חלוף הזמן יכול ללמד כי ויתר על זכויותיו (עע"ם 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של אגוד המושבים של הפועל המזרחי נ' מדינת ישראל-משרד הבטחון (לא פורסם), פסקאות 30-29). השני, שיהוי אובייקטיבי, המבקש לבחון האם חלוף הזמן גרם לשינוי המצב לרעה ולפגיעה באינטרסים של המשיב או של צדדים שלישיים. מנגד תיבחן השאלה האם הימנעותו של בית המשפט להידרש לעתירה מחמת השיהוי בהגשתה תביא לפגיעה קשה וחמורה בחוק או בשלטון החוק (עע"ם 6881/07 ברגר ואח' נ' המועצה האזורית עמק חפר (לא פורסם), פסקה 23; בג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח תקוה, פ"ד מח(5) 630, 642-641)" עע"ם 8283/11 . מהא רפיק עלי חסן אלדר נגד הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (18.4.2012).

1. העותרת ידעה או יכולה היתה לדעת, מזה 20 שנה על התרש"צ שאושרה ולמצער ידעה על כך בשנת 1997 עת פנה אליה המינהל ושלח לה החזר כספי בהתאם לתנאי חוזה החכירה, בשל השטחים שהופקעו (נספח א לתשובת משיבים 2 ו-3).

העותרת לא רק שלא פנתה לבית משפט וחלקה על תוקפה של התרש"צ, היא התנהגה מאותו מועד כמי שמסכימה לאותן הפקעות ובכל התוכניות שהגישה העותרת ביוזמתה (ראו למשל נספחים ה, ו ו-ז לתשובת העיריה) סימנה העותרת את השטחים שבמחלוקת כדרך).

שיהוי סוביקטיבי כה ארוך מצטרף לשיהוי האובייקטיבי ביחס לכלל בעלי הזכויות בחלקות הנ"ל, לרבות המשיבים, שהסתמכו על אותה תרש"צ מזה עשרות שנים וכלכלו צעדיהם בהתאם לתוכנה. הייתכן היום לבוא ולטעון לבעל מי מהחלקות הכוללות בתרש"צ כי התוכנית בטלה ומבטלה, בחלוף 32 שנה לאחר שקיבלה תוקף?

מיותר לציין כי הסתרת המידע בדבר החלפת המכתבים בנושא ההפקעה, בין העותרת לבין המינהל, יש בה כדי להוות אי ניקיון כפיים.

לכך אוסיף כי נושא ההפקעה היה ידוע היטב לעותרת והעובדה כי לא תקפה את הליכי התכנון מזה שנים, מחייבת דחיית טענותיה ואפנה בענין זה לפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן:

"המערערים ידוע ידעו על קיומה של תוכנית ש/107 סמוך לאחר פרסומה וכי במרוצת השנים הרבות שחלפו מאז הם אף ביצעו פעולות שונות בהסתמך על התוכנית האמורה. חרף האמור, במשך כל אותה תקופה ארוכה לא השכילו המערערים לתקוף את חוקיות הליכי ההפקעה. הלכה ידועה היא, כי על בעל זכות במקרקעין שהופקעו, המבקש להשיג על חוקיות הפעולה, לפעול בזריזות ולא להשתהות יתר על המידה בפניה לבית-המשפט (ראו א' קמר דיני הפקעת מקרקעין (מהדורה שישית, 2001) עמ' 204)). אלא, שהמערערים "ישנו על זכויותיהם"  עת התמהמהו במשך זמן ארוך, שלא לומר ארוך ביותר, מלתקוף את שינויי ייעוד המגרש והפקעתו וכל זאת מבלי שגילו טעם טוב לכך ....די בכך, לטעמי, בכדי לדחות טענה זו של המערערים" עע"ם  319/05 יחזקאל בונשטיין נגד המועצה המקומית זיכרון יעקב (1.2.2007).

1. די באמור לעיל כדי להביא לדחיית כל טענות העותרת בדבר תוקפה של התרש"צ, גם ללא דיון לגופו של ענין. אך למניעת ספק כפי שפורט בתשובת המשיבים 2 ו-3, החלטת ועדת התיאום שהוקמה על פי החוק, פורסמה כדין בילקוט הפרסומים ביום 14.7.1981 וביום 15.10.1981 (נספחים ב ו-ג לתשובת משיבים 2 ו-3) ובדרך זו ניתנה לעותרת האפשרות להופיע בפני ועדת התיאום ולהשמיע את טענותיה ומשלא עשתה כן, הפכה התוכנית כתוכנית תקפה ומחייבת כלפיה.
2. שוכנעתי מטיעוני הצדדים לרבות מהנספחים שצורפו לכתבי התשובה כי לא נפל פגם בהליך עריכת התרש"צ, בחינתה ואישורה ובכלל זה התרש"צ תואמת את הוראות תוכנית ג/2083 אשר קבעה כי השטחים שבמחלוקת הם שטחים ציבוריים.

יצוין כי בהתאם לחוות הדעת של עו"ד מני מזוז מיום 12.3.2001 (חלק מנספח טז' לעתירה), נכון למועד אישורה של התרש"צ, היה לה מעמד של תכנית מפורטת לפי חוק התכנון והבניה "בעלת מעמד עדיף על כל תוכנית אחרת". אמור מעתה ביום 22.10.1981 נקבע בתוכנית מפורטת שגוברת על כל תוכנית אחרת, כי בתחום החלקות הרלבנטי למחלוקת, תעבור דרך והשטח יופקע לטובת העיריה לשם מימוש אותה תוכנית. בכך מתייתר הצורך לדון בכל יתר טענות העותרת למעט בשאלת זניחת מטרת ההפקעה.

לסיכום- אני דוחה העתירה ככל שמדובר בתקיפת תוקפה של תוכנית התרש"צ שמספרה 1/18/11, תוכנית תקפה לכל דבר וענין. המשיבים 2 ו-3 או מי מהם פעלו באופן ראוי וסביר ולא מצאתי פגם כל שהוא המצדיק התערבות בהחלטה בדבר אישור התרש"צ.

זניחת מטרת ההפקעה.

1. בראש ובראשונה יש להבהיר מהותה של פעולת ההקניה, או במילים אחרות, האם נכונה טענת העיריה כי לא מדובר בהליך עליו חלים דיני ההפקעה.

גריעת השטחים נעשתה מכח סעיף 5(ב) לחוק על פי נוסחו אז:

"שטחים שנועדו בתוכנית לדרכים ציבוריות או לשטחים ציבוריים פתוחים יירשמו בפנקסי המקרקעין על שם הרשות המקומית שבתחומה הם נמצאים ויראו אותם שטחים כאילו הופקעו לפי פרק ח' לחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965".

אמירה חדה וברורה, המחילה על אותם שטחים את הוראות חוק התכנון והבניה ואת דיני ההפקעה, כפי שפורשו בפסיקה.

השטח הרלבנטי העומד לדיון, הוא חלקה 144 שיועדה לצורכי דרך ונרשמה בעקבות ההפקעה על שם העיריה בשנת 1987, לפני כ-26 שנה, והשאלה היחידה העומדת על הפרק היא האם זנחה העיריה את מטרות ההפקעה.

[לאור עמדת המשיבים 2 ו-3 כמתואר בסעיף 132 לתשובתם, אין מקום לקיים דיון בקשר לחלקה 147].

בטרם אבחן טענות הצדדים בנושאים, אפנה לפסק דינו של הנשיא א' גרוניס מיום 29.1.2013 הדן בנושא זה:

"בפסיקתו של בית משפט זה כבר נקבע בעבר כי כחלק מחובתה של הרשות לנהוג בשקידה ראויה היא נדרשת להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו על ידה מקרקעין תוך זמן סביר...חובה זו קיבלה משנה תוקף עם חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וההכרה במעמדה החוקתי של זכות הקניין. אכן, כאשר הרשות אינה מממשת את המטרה הציבורית שעמדה ביסוד ההפקעה, הרי הפגיעה בזכות הקניין שנגרמה עקב ההפקעה עלולה להיהפך לבלתי-מידתית. פסיקת בית משפט זה אף הצביעה על שני פניה השונים של עילת השיהוי במימוש מטרת ההפקעה. בפן הראייתי, השיהוי כשלעצמו עשוי להצביע, לעתים, על זניחת מטרת ההפקעה. היינו, עצם העובדה שהרשות משתהה זמן רב במימוש מטרת ההפקעה עשויה ללמד על כך שאין לה צורך אמיתי בקרקע שהופקעה. בפן המהותי, השיהוי במימוש מטרת ההפקעה עשוי להוות הפרה של החובה המוטלת על הרשות מכוח המשפט המנהלי לפעול בשקידה ראויה למימוש מטרת הפקעה...היה ובית המשפט יגיע למסקנה שהרשות אכן זנחה את מטרת ההפקעה, באפשרותו להורות על ביטול ההפקעה והשבת המקרקעין שהופקעו לבעליהם המקוריים...בבואו לבחון את סוגית זניחת מטרת ההפקעה נדרש בית המשפט להתחשב בכלל נסיבות המקרה. בהקשר זה נדרש בית המשפט לבחון, בין היתר, את מידת השיהוי במימוש מטרת ההפקעה, את הנזק שנגרם לבעל הזכויות במקרקעין כתוצאה מהשיהוי ואת הפגיעה באינטרס הציבורי שעלולה להיגרם אם תבוטל ההפקעה. ההחלטה האם לבטל את ההפקעה מחמת שיהוי במימושה תתקבל בסופו של דבר בהתאם לאיזון שיערוך בית המשפט בין השיקולים הנזכרים" עע"ם 9554/10 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נגד "חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל" (29.1.2013), (להלן-ענין רויכמן).

בהתאם לקביעות אלו, אפנה לבחון את המסגרת העובדתית שפורטה בכתבי הטענות.

אקדים ואבהיר כי אין מחלוקת כי בקטע הדרך המשיק לחלקת העותרת ואשר הופקע לטובת העיריה בשנת 1981, עושה העותרת שימוש בלעדי.

למרות הרישום בלשכת המקרקעין בשנת 1987, המשיכה העותרת להשתמש במלוא השטח שהוחכר לה . ועד לשנת 2010 לא פנתה העיריה אל העותרת וביקשה ממנה לחדול לעשות שימוש במקרקעין המופקעים.

1. הפכתי והפכתי בכתב התשובה מטעם העיריה ולא מצאתי בו התייחסות עניינית לשאלה המהותית, האם נזנחה מטרת ההפקעה?

בדיון שהתקיים בפניי הדגשתי כי זו השאלה העיקרית ולמרות זאת תשובה עניינית ומסוימת מהעיריה לא קיבלתי. לשאלתי בנושא זה בדיון הפנה ב"כ העיריה לסעיף 10 לתשובה (עמוד 5 לפרוטוקול שורה 28). עיון בסעיף 10 מראה כי מתוארת בו חריגה לתוך תוואי הדרך, אך אין הסבר כל שהוא, מה נעשה ע"י העיריה עד היום, מהי התוכנית העתידית לגבי אותו שטח ומה מנע את מימושה מזה 32 שנה ממועד אישור התרש"צ ו-26 שנה ממועד רישום הבעלות של החלקה על שם העיריה ועד היום.

העיריה התייחסה לנושא בפרק יג' לתשובתה שכל כולו פרק משפטי. טענתה כי על העותרת למצות הליכים בדרך של שינוי תכנוני, בטרם תתברר שאלת זניחת מטרת ההפקעה, נדחתה ע"י בית המשפט העליון בענין רויכמן הנ"ל.

ציטוט ההלכות המשפטיות השונות ע"י העיריה, משקף נאמנה את המצב המשפטי, אך אין בו התייחסות עובדתית לשאלה שבמחלוקת.

האמירה הסתמית בסעיף 67 לתשובת העיריה לפיה העיריה פעלה בהתאם "לסדרי עדיפויותיה, אפשרויותיה התקציביות וכיו"ב וביצעה את רוב רובה של הדרך", אינה יכולה להוות משקל נגד כשמדובר בפגיעה בזכות הקניין שקיבלה מעמד של זכות יסוד.

במידה וקיים בסיס עובדתי לטענות העיריה, היה עליה להתכבד לפרט מתי פעלה, מה משמעות קטע הדרך (4 מ' לאורך 25 מ') בו עושה שימוש העותרת ביחס לכביש המתוכנן, מה אורכו של הכביש כולו, האם קיימת תכנית קונקרטית לגבי אותה חלקה שהופקעה והאם מימוש ההפקעה בחלק זה, תלוי במימוש חלקים אחרים שמומשו. מהו האינטרס הציבורי שעלול להיפגע אם תבוטל ההפקעה באותו קטע דרך ואזכיר כי במסגרת התשר"צ הופקעה גם חלקה 147 לצורכי דרך ואשוב ואפנה למה שנאמר בישיבת מועצת העיריה בשנת 2000 "כתוצאה מטעות נרשמה הקרקע הנ"ל כדרך ציבורית ע"ש עירית כרמיאל למרות שהייתה בפועל חלק ממגרש שלם שנועד לתעשיה..." (נספח ט לעתירה).

העותרת הפנתה בעתירתה לתוכנית משנת 2003 בענין הסדר תנועה ורימזור הצמתים בכביש של רחוב החרושת, שבה מסומן השטח המופקע כשטח המצוי במגרשה של העותרת, (נספח כג לעתירה), העיריה התעלמה מטענה זו בתשובתה.

מדוע מחרישים נציגיה המוסמכים של העיריה ובתשובה לעתירה, לא מוסרים מידע עדכני וספציפי לגבי חלקה 144 שבמחלוקת?

עצם השימוש במונח "כיו"ב" (סעיף 67 לכתב התשובה של העיריה), מראה עד כמה אין לעירייה תשובה עניינית, מה "יוצא בזה" ומהי למשל המניעה התקציבית, או העלות המשוערת, אם בכלל למימוש הפקעה.

יצוין כי בשנת 2009 קיבלה העותרת בהתאם לבקשתה אישור לשימוש חורג במבנה המשמש כמסעדה (סעיף 17.9 לעתירה ונספח יג') ובמקום מסומנת "מדרכה מוגבהת" ועליה שולחנות המסעדה, וכל זאת על הדרך שהופקעה, כך שגם מסיבה זו התנהגה העיריה כמי שזנחה את מטרת ההפקעה.

על פי תגובתה הכללית של העיריה בנושא זה בכתב התשובה, אין מנוס מלקבוע כי העיריה, לא פעלה בשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה, כמצופה ממנה על פי כללי המשפט המינהלי והסעד המתאים הוא ביטולה של ההפקעה בקשר לחלקה 144 בגוש 19159.

1. בנסיבות אלו אני מורה על ביטול ההפקעה והשבת הזכויות בחלקה לבעליה, המשיב 3, אשר יפעל כמיטב הבנתו באשר להתרת השימוש בחלקה זו.

יודגש כי אין הצדקה במסגרת הדיון שבפניי לשנות את יעוד הקרקע כמבוקש בסעד ה' לעתירה. ביטול ההפקעה אינו מביא בהכרח לשינוי יעוד וכל צד זכאי לפעול במישור התכנוני, בהתאם לזכויותיו על פי דין ואפנה בענין זה לפסק דינו של הנשיא א' גרוניס בענין רויכמן הנ"ל:

"עמדתי היא, אפוא, כי אם בית המשפט הגיע למסקנה כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה, או אז שינוי ייעוד המקרקעין אינו תנאי להשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים. ביטול ההפקעה הוא סעד שבית המשפט מוסמך לתת כאשר מוכחת לפניו זניחת מטרת ההפקעה. סעד זה הוא במישור הקנייני. על כן כאשר בית המשפט מורה על ביטול ההפקעה הוא אינו מתערב בשאלה התכנונית של ייעוד המקרקעין אלא בוחן את התנהלות הרשות שהפקיעה את המקרקעין, בהתאם לכללי המשפט המנהלי".

סיכום

1. לאור כל האמור לעיל אני קובע כי המשיבה 1, זנחה את מטרות ההפקעה ככל שמדובר בקטע הדרך העובר בחלק הדרומי של המקרקעין המוחזקים ע"י העותרת ולכן אני מבטל את העברת הבעלות בחלקה 144 גוש 19159 על שם עירית כרמיאל, המשיבה 1.

אני מורה לרשם המקרקעין בנצרת לבטל את הרישום מיום 2.3.1987 בקשר לחלקה 144 בגוש 19159 (שנעשה על פי שטר 001490, 0002) ולרשום כבעלים את הבעלים המקורי, רשות הפיתוח.

1. אני דוחה העתירה ככל שמדובר במשיבים 2 ו-3.
2. אני מחייב את המשיבה 1 לשלם לעותרת שכר טרחת עו"ד בשיעור של 10,000 ש"ח בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד ליום התשלום בפועל ולהשיב לעותרת את האגרה ששולמה על ידה בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מיום 4.4.2012 ועד ליום ההשבה בפועל.
3. אני מחייב העותרת לשלם למשיבים 2 ו-3 יחדיו, שכר טרחה כולל בשיעור של 10,000 ש"ח בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד ליום התשלום בפועל.

ניתן היום, ד' אדר תשע"ג, 14 פברואר 2013, בהעדר הצדדים.