1. עתירה נגד הסכמה שהושגה בין המשיבות (עיריית אור יהודה ורשות הפיתוח) בדבר הותרת הבעלות בחלקה 169 בגוש 7217 באור יהודה בידי משיבה 1 (עיריית אור יהודה).

רקע עובדתי

1. בשנת 1969 החכיר מנהל מקרקעי ישראל לגב' ודיעה יוסף חלק מהזכויות בחלקה 41 בגוש 7217 מגרש 3 באור יהודה (להלן: "המגרש"). כשנה לאחר מכן העבירה גב' יוסף את זכויותיה במגרש למר רחמים יצחק. בשנת 1979 רכש העותר את הזכויות במגרש באישורה של משיבה 1 (אז מועצה מקומית) ובהסכמת משיבה 2. המדובר בשטח בן 16 מ"ר ועליו בנוי קיוסק בשטח של 10 מ"ר. מאז מחזיק העותר במגרש ומנהל בו את עסקיו ואף הרחיב הרבה מאוד מעבר לכך כפי שיפורט להלן.
2. בשנת 1980 פוצל מגרש מספר 3 ובין היתר פוצלה ממנו חלקה 41 בשטח של 550 מ"ר, שיועדה לשימוש כשטח ציבורי פתוח, בהתאם לסעיף 5(ב) לחוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), התשכ"ד – 1964 (להלן: "חוק"). חלקה 41 שפוצלה נרשמה על שמה של משיבה 1 (להלן "החלקה"). ביום 17.2.92 שונה ייעודו של חלק מהשטח משטח ציבורי פתוח לייעוד מסחרי.
3. במרוצת השנים הגיש העותר בקשות לקבלת היתר בנייה. הוועדה המקומית הסכימה לאשר את ההיתר בכפוף להסכמת משיבה 2, אולם הסכמה לא ניתנה ועל כן מעולם לא ניתן לעותר היתר. למרות האמור שילם העותר היטל השבחה ואגרות שנדרשו ע"י הוועדה המקומית ובנה ללא קבלת הסכמת משיבה 2. היום מחזיק העותר במבנה בשטח של כ 270 מ"ר המשמש לחנות בגדים, מספרה, ועוד ,שנבנה ברובו על המגרש הציבורי הנ"ל.
4. החל משנת 1994 ניטש ויכוח בין המשיבות, בינן לבין עצמן למי הבעלות בחלקה. מחד גיסא טענה משיבה 2 שהחלקה הופקעה לטובת משיבה 1 לצורך שימושו כשטח ציבורי פתוח ומשעה ששינה את ייעודו, הרי שעליו לשוב לבעלותה של משיבה 2. מאידך גיסא, המשיבה 1 טענה, כי לפי סעיף 5(ב) לחוק, הבעלות תושב למי שממנו הופקעה הקרקע בתוך 10 שנים ממועד ההפקעה, ומאחר וחלפו 12 שנה מיום ההפקעה הרי שהחלקה נותרה בבעלותה של משיבה 1.
5. במחצית שנות ה- 90, החלו המשיבה 1 והעותר, לנהל מגעים למכירת החלקה לעותר, תוך הכרה בזכויותיו ההיסטוריות ובהיטל ההשבחה ששולם על ידו. יחד עם זאת, בשל הוויכוח שניטש בין המשיבות, המגעים בין העותר למשיבה 1 הופסקו.
6. בשנת 2004 חידשו הצדדים את ההידברות בעניין מכירת החלקה, או אז דרשה משיבה 1 מהעותר לרכוש את החלקה ולשלם דמי שימוש עבור שבע השנים עד לאותו המועד. בהמשך, בשנת 2005, דרשה משיבה 1 מהעותר לשלם גם היטל השבחה בגין כל הנכס. לטענת העותר מדובר בדרישה בלתי סבירה.
7. במקביל למגעים שנוהלו בין משיבה 1 לעותר, נמשכה המחלוקת בין המשיבות אשר לבעלות בקרקע עד שנת 2007 לערך. בשנת 2010 הגיש העותר עתירה לבית משפט זה (עת"מ 35884-04-10) בדרישה להורות למשיבה 1 להחזיר את החלקה לבעלותה של משיבה 2.
8. משיבה 2 לא התנגדה לסעד המבוקש. יחד עם זאת, לאחר הידברות בין המשיבות הוחלט שסוגית הבעלות תועבר לברור, בהתאם להנחיות היועמ"ש, בפני הממונה על מחוז תל אביב במשרד הפנים. בנסיבות אלו החליט ביהמ"ש להורות על מחיקת העתירה תוך שהוחלט כי: "יש למחוק את העתירה בהסכמת המשיבות אשר יצהירו כי בבוא הזמן, ובמידת הצורך תוגש בשנית מבלי שיטען בעניין זה שיהוי".
9. בהתאם, פנו המשיבות לברור המחלוקת בעניין הבעלות בפני הממונה על מחוז תל אביב במשרד הפנים אשר קבעה בהחלטתה מיום 30/1/12, כי המגרש יוותר בבעלותה של משיבה 1 הואיל וע"פ סעיף 5(ב) לחוק חלפו למעלה מעשר שנים ממועד ההפקעה. עוד נקבע כי המשיבה 1 מתחייבת לפעול לפינוי השטח שפלשו אליו ולהחזיר את השטח לייעודו כשצ"פ.
10. לאור החלטת הממונה על המחוז הגיש העותר את העתירה דנן ביום 20/6/12. בתשובתה לעתירה, הודיעה משיבה 2 כי מקובלת עליה החלטת הממונה להותיר את הקרקע נשוא המחלוקת בבעלות משיבה 1.

טענות העותר

1. העותר סבור כי על החלקה המדוברת לשוב לבעלותה של משיבה 2 וכי בנסיבות העניין הנוכחי חל סעיף 10(א) לחוק:

"נקבע בתכנית שיכון ציבורי שמקרקעי יעוד או מקרקעי ציבור של רשות מקומית, שהיו מיועדים לאחד או ליותר מהשימושים המפורטים בסעיף 5(ב), יחדלו לשמש ליעודם, יירשמו המקרקעין על שם בעלי מקרקעין הגובלים אותם".

1. לשיטתו, סעיף 5(ב) עליו מתבססת משיבה 2 אינו רלוונטי לחלקה המדוברת מאחר ועניינו בסיטואציה בה ייעודה של החלקה שונה מהייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין ללא פיצויים, וזאת להבדיל מהייעוד החדש של החלקה שלמענה לא ניתן להפקיע בכלל את השטח ואף לא כנגד תשלום פיצויים.
2. עוד טען העותר כי על פי סעיף 5(ג) לחוק, לא ניתן להפקיע את החלקה לפי סעיף 5(ב) לחוק לפתע באופן בלתי מוגבל. לדידו, יש לפרש את סעיף 5(ג) לחוק כמחייב את הרשות המקומית להחזיר את הקרקע המופקעת לצרכי ציבור לבעליה, במידה וייעודו של הקרקע שונה. הוראת הסעיף המקורי התייחסה למצב של "תוך 10 שנים", אין משמעותו בהכרח כי הקרקע תעבור לבעלות הרשות המקומית בייעודה החדש אחרי 10 שנים.
3. בהמשך התייחס העותר לשינויים בסעיף 5(ג) לחוק לאורך השנים. בשנת 1994 המחוקק ביטל את מגבלת הזמן שהייתה קבועה בחוק ובשנת 2010 ביטל המחוקק את סעיף 5. לשיטת העותר, שינויי המגמה בחקיקה מעידים עם גישתו של המחוקק שמגבלת הזמן לא הייתה לרוחו.

טענות המשיבות

1. מנגד, מבקשת משיבה 1 לדחות את העתירה הן על הסף והן לגופה. ראשית, טוענת המשיבה 1 כי לעותר אין זכות עמידה. העתירה, רובה ככולה, נסובה על מחלוקת עבר שבין משיבה 1 למשיבה 2 באשר לזכויות בחלקה. דרישתו של העותר היא למתן סעד למשיבה 2 מבלי שזו תבקשו. לפיכך, לשיטתה של משיבה 1, בהיעדר יריבות בינה לבין העותר, דין העתירה להידחות.
2. לחילופין נטען, כי אם קיימת לעותר זכות עמידה בשמה של משיבה 2, מעין "תביעה נגזרת" מנהלית, הרי שהעותר אינו עומד בשני התנאים ההכרחיים לקיומה:
3. למשיבה 2 אין זכות תביעה נגד משיבה 1 מאחר ולא מוטלת על משיבה 1 חובה כלשהי להשבת הבעלות על החלקה למשיבה 2.
4. הואיל ולא מתקיים התנאי הראשון, הרי שגם לא מתקיים התנאי השני – זכות התביעה לא הופעלה מסיבות בלתי ענייניות. קרי, משיבה 2 לא הגישה תביעה נגד משיבה 1, לא בשל היעדר יוזמה, אלא מאחר והיא קיבלה את עמדתה של משיבה 1 לעניין בעלותה על השטח.
5. שנית, לטענת משיבה 1, העתירה הוגשה בחוסר תום לב. לדבריה, העותר הגיש עתירה זו אך ורק בשל רצונו להכשיר את הבנייה הבלתי חוקית שבנה במגרש. כיום, העותר מחזיק במגרש בגודל של 268 מ"ר, בעוד הזכויות אותן רכש מסתכמות בחכירה של 16 מ"ר עליו הוקם קיוסק בשטח של 10 מ"ר בהיתר. במהלך השנים, העותר בנה ללא היתר כדין. העותר אכן הגיש בקשות לקבלת היתר לוועדה המקומית לתכנון ובניה, אולם הוועדה קבעה כי היתר כזה יינתן לו עם הצגת אישור מבעלי הקרקע. אישור כזה מעולם לא ניתן לעותר על ידי מי מהמשיבות ולפיכך לא ניתן היתר בניה כדין וכל תוספות הבניה הן למעשה בלתי חוקיות. בנסיבות בהן העותר עושה דין לעצמו, ההלכה היא כי אין להעתר לסעד המבוקש על ידו משבא בידיים שאינן נקיות.
6. שלישית, טוענת משיבה 1 כי העתירה הוגשה בשיהוי. ההחלטה שהתקבלה על ידי משיבה 1 לשינוי ייעודו של הקרקע, התקבלה ופורסמה כבר בשנת 1992. עם זאת, העותר הגיש עתירתו הראשונה בעניין רק בשנת 2010. לחילופין, אם נאמר כי המועד לבחינת השיהוי הוא המועד שבו הפסיקו המשיבות להתדיין ביניהן הרי שמדובר בשנת 2007, כ- 3 שנים לפני הגשת העתירה הראשונה.
7. רביעית, חלה התיישנות על העתירה. כאמור, העותר תוקף את החלטתה של משיבה 1 משנת 1992. לפיכך, משעברו 7 שנים ממועד קבלה ופרסום ההחלטה, הרי שעילת התביעה אף אם הייתה לעותר זכות עמידה, התיישנה, והכל בהתאם לסעיף 5(2) לחוק ההתיישנות, תשי"ח – 1958.
8. חמישית, ככל שהעותר תוקף את החלטתה של הממונה על מחוז תל אביב במשרד הפנים הרי שיש לדחות את העתירה על הסף מהטעם כי הממונה לא צורף כצד לעתירה; בשל שיהוי ממועד מתן ההחלטה ע"י הממונה ועד הגשת העתירה, מה גם שעל פי החוק לא ניתן לתקוף את החלטת הממונה בבימ"ש לעניינים מנהליים.
9. כאמור, משיבה 1 טוענת כי יש לדחות את העתירה גם לגופו של עניין מהטעם כי לא חלה עליה כל חובה חוקית להשיב את החלקה לבעלותה של משיבה 2, והאחרונה אף אינה חולקת על כך.
10. עוד טענה משיבה 1, כי בעת קבלת ההחלטה על שינוי הייעוד של החלקה, נוסחו של סעיף 5(ג) לחוק היה כדלקמן:

"היו בין השטחים שנרשמו על שם רשות מקומית, כאמור בסעיף קטן (ב), מקרקעין שעל פי פקודת התכנון לא שולמו פיצויים בגין הפקעתם, ותוך עשר שנים מיום הרישום שונה ייעודו של שטח לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין ללא פיצויים, תשלם הרשות המקומית פיצויים למי שהיה זכאי לאותו שטח לפני תחילתה של התוכנית או תחזיר לו את השטח האמור".

מכאן, סבורה משיבה 1 שרק אם ייעוד השטח שונה בתוך 10 שנים ממועד הפקעתו אז יושב השטח לבעליו או ישולמו לו פיצויים.

1. במקביל, גם משיבה 2 טענה שיש לדחות את העתירה לאחר שהממונה על המחוז נתנה החלטתה, ולמשיבה 2 לא נותר אלא לכבד אותה.
2. עוד טענה משיבה 2 כי דינה של העתירה להידחות בשל היעדר סמכות עניינית. לדבריה, החלטת הממונה על המחוז אינה נכללת בגדר הנושאים שהועברו לבית משפט זה בהתאם לסעיף 5 לחוק בית משפט לעניינים מנהליים, התש"ס – 2000.

דיון והכרעה

1. לאחר שנתתי דעתי לכל טענות הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה, כי דין העתירה להידחות הן על הסף והן לגופה.
2. התערבות בית המשפט במעשה המנהלי הנה מצומצמת והנטייה היא, אפוא, שלא להתערב אלא מקום שנפל בו פגם משפטי, כגון חריגה מסמכות, פעולה בחוסר תום לב, או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון, פ"ד נ (3) 441). במקרה דנן, לא מצאתי כי נפל פגם מהפגמים הנ"ל בהחלטת מי מהמשיבות המחייב את קבלת העתירה.
3. העותר מבקש להתערב במחלוקת, שאינה קיימת עוד, בין משיבה 1 למשיבה 2 בעניין הבעלות בחלקה. במרוצת השנים הרחיבה הפסיקה את זכות העמידה בתביעות מעין אלו, עת קבעה לא אחת שהעותר לא חייב להראות יריבות ישירה עם הרשות שקיבלה את ההחלטה והוא אף לא חייב להוכיח הפרת חובה חוקית על ידי הרשות וכי די אם יראה שנפגע אינטרס כלשהו [ראה ע"א 2962/97 ועד אמנים – חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תל אביב פ"ד נב(2) 362, ז' סגל זכות העמידה בבית-המשפט הגבוה לצדק 81 (מהדורה 2, תשנ"ד)]. בענייננו, ספק אם קיימת לעותר זכות עמידה בהעדר הצבעה מפורשת על מהות האינטרס בהכרעה זו. למעט אמירות כלליות בדבר נזק שנגרם לעותר (סע' 49 לעתירה), לא הובהר דבר בעניין האינטרס שבהגשת העתירה כפי שהיא. אמנם בעת הדיון הובהר כי העותר סבור כי יהא בידו לרכוש את החלקה מידיה של משיבה 2 בסכום נמוך בהרבה מהסכום שדורשת משיבה 1 (עמ' 4 לפרוטוקול) ,אולם אין לכך זכר בכתב העתירה ואף ספק הוא אם סברתו זו של העותר מהווה אינטרס ראוי המקנה לו זכות עמידה.
4. על האמור יש להוסיף את הטעמים לדחיית העתירה על הסף; התיישנות -החלטתה של משיבה 1 לשינוי ייעוד החלקה התקבלה בשנת 1992. אין חולק, והעותר אינו כופר בכך, כי החלטתה של משיבה 1 פורסמה עוד באותה השנה. מכאן, כי עילת התביעה נולדה כבר בשנת 1992, קרי, באין מעש משך 18 שנה עד הגשת העתירה הראשונה, התביעה התיישנה.
5. העותר הציג בעתירתו את חלופת המכתבים בין המשיבות לאורך השנים וטען כי משלא גילתה משיבה 2 יוזמה לשינוי המצב, החליט להגיש את עתירתו. דא עקא, ניהול מו"מ לכשעצמו אינו מפסיק את מרוץ ההתיישנות [ראה רע"א 9041/03 עבדו בטחיש נ' מדינת ישראל – משרד הביטחון (פורסם בנבו, 16.8.05), ע"א (ת"א) 2964/03 קל וחומר לבנייה ולשיווק 1985 בע"מ נ' מנורה חברה לביטוח בע"מ, תשס"ד (2) 488], קל וחומר לגבי התקופה בה במהלכה לא התקיים מו"מ בין העותר לבין מי מהמשיבות בעניין זה. מעבר לכך, העותר המתין לא פחות משלוש שנים לאחר שהמשיבות סיימו להתדיין ביניהן, עד שהגיש את עתירתו הראשונה. יצויין, כי העותר כלל לא התייחס בסיכומיו לטענת התיישנות שהעלתה משיבה 1.
6. שיהוי - העתירה לוקה בשיהוי ניכר. כאמור, החלטתה של משיבה לשנות את ייעודה של החלקה התקבלה כבר בשנת 1992. העותר היה מודע להחלטה זו ואף ניהל מגעים עם משיבה 1 לרכישת החלקה. דא עקא, העותר הפסיק את מגעיו עם משיבה. ודוק, אין עניינה של העתירה באי סבירות דרישותיה של משיבה 1 בעבור רכישת החלקה, העותר גם לא העלה טענה לפיה משיבה 1 מנצלת בצורה כזו או אחרת את מעמדה לשם דרישת סכומי כסף ניכרים. לפיכך, ולאחר שהשיחות בין המשיבות לא נשאו פרי, החליט העותר כי דרך המלך היא הגשת עתירה.
7. כאמור, המשיבות הפסיקו להתדיין ביניהן כבר בשנת 2007 (ראו ההתכתבות אותה הציג העותר). למרות זאת, העותר הגיש את עתירתו הראשונה רק בשנת 2010. בעשותו כן, הגיש העותר את העתירה בשיהוי ניכר.
8. אף אם נקבע כי מרוץ הזמן יחל מיום החלטתה של הממונה על המחוז, הרי שזו ניתנה כבר ביום 30.1.12. העותר לא ציין בעתירתו מתי נחשף להחלטה זו, אולם העתק מהחלטת הממונה על המחוז צורפה לעתירה והיא נושאת תאריך העברה בפקס מיום 28.2.12. משיבה 1 העלתה טענה זו בתגובתה וזו לא נסתרה על ידי העותר בסיכומיו. מכאן, אף אם נאמר שמרוץ הזמן החל מיום 28.2.12, הרי ש- 45 הימים הקבועים בחוק הסתיימו באמצע חודש אפריל 2012 ואין כל הצדקה להגשת העתירה בחודש יולי 2012, מה גם שהעותר לא הציג כל טעם לשיהוי זה.
9. יש לדחות את העתירה גם לגופו של עניין. את עיקר יהבו משליך העותר על הטענה כי המקרקעין הופקעו מידי משיבה 2 לצרכי ציבור, עתה מששונה היעוד למטרות מסחריות יש להחזיר למשיבה 2 את זכויותיה בחלקה שהופקעה. וביתר הרחבה נטען, כי הייעוד החדש לחלקה שהופקעה, אינו ייעוד בגינו ניתן להפקיע את החלקה ואף לא ניתן לתת בעדו פיצויים. לפיכך, טוען, כי בענייננו לא חל סעיף 5(ג) אלא סעיף 10(א) לחוק:

"נקבע בתכנית שיכון ציבורי שמקרקעי יעוד או שמקרקעי ציבור של רשות מקומית שהיו מיועדים לאחד או ליותר מהשימושים המפורטים בסעיף 5(ב) יחדלו לשמש ליעודם, יירשמו המקרקעין על שם בעלי מקרקעין הגובלים אותם, כפי שיורה יושב ראש ועדת התיאום או יושב ראש ועדת הערר, לפי הענין, ובלבד שאם היו בתחום המקרקעין רצועת חוף או תוואי של מסילת ברזל, לא ינהגו כך אלא לאחר התייעצות בשר התחבורה."

לטענת משיבה 1 הוראה זו לא הייתה בתוקף – לא בעת ההפקעה ולא בעת שינוי היעוד ומטעם זה אינה חלה בענייננו, מה גם כי המקרקעין הגובלים, חלקה 170 ו 171, רשומים ממילא על שמה של משיבה 1. מכאן כי אין בסע' 10 (א) הנ"ל בכדי לסייע לעותר. עוד נטען כי סע' 5 (ג) הנ"ל חל מקל וחומר גם מקום בו לא ניתן להפקיע כלל.

1. לחילופין, טוען העותר כי יש לתת את הדעת לשינויי החקיקה שחלו בסעיף 5(ג) לאורך השנים. דא עקא, בשנת 1980 עת הופקעה החלקה לטובת משיבה 1 בשל צרכים ציבוריים חל סעיף 5(ג) לחוק, כנוסחו אז:

"היו בין השטחים שנרשמו על שם רשות מקומית, כאמור בסעיף קטן (ב), מקרקעין שעל פי פקודת התכנון לא שולמו פיצויים בגין הפקעתם, ותוך עשר שנים מיום הרישום שונה ייעודו של שטח לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין ללא פיצויים, תשלם הרשות המקומית פיצויים למי שהיה זכאי לאותו שטח לפני תחילתה של התוכנית או תחזיר לו את השטח האמור".

1. מנוסח סעיף זה עולה, כי שטח שהופקע יחזור לבעליו אך ורק אם ייעודו שונה תוך 10 שנים מיום הפקעתו. בענייננו, השינוי נעשה בחלוף 12 שנה, משכך על פי לשון החוק, אין להחזיר את הבעלות בחלקה למי שהיה זכאי לו טרם ההפקעה. לעניין זה מקובלת עלי עמדת משיבה 1 כי האמור כולל בחובו גם מצב בו שונה ייעודו של המקרקעין לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין כלל. יחד עם זאת ייאמר, כי אכן ההגבלה ל 10 שנים יוצרת, בהיבט החוקתי, פגיעה בזכות הקניין ומאפשרת את התעשרות הרשות המקומית בתום 10 שנים באמצעות שינוי ייעוד שלא לצרכי ציבור.
2. דא עקא, אינני רואה צורך להידרש לסוגיה זו בענייננו, שכן הפשרה שהוסכמה על המשיבות באמצעות הממונה על המחוז קובעת, כי המשיבה 1 מתחייבת להחזיר לחלקה את יעודה כשצ"פ, משכך הם פני הדברים, ממילא לא קמה למשיבה 2 זכות להשבת החלקה לבעלותה – משמעות הדבר מבחינת העותר היא, כי התחייבות זו מותירה את ההתדיינות בהקשר זה תיאורטית בלבד. יצויין בהקשר זה, כי נוסחו של סעיף 5 (ג) לחוק שונה בשנת 1994 באופן שהגבלת השנים בוטלה ולמעשה כל אימת שייעודו של קרקע שהופקעה השתנה לייעוד ש"אין להפקיע מקרקעין ללא פיצויים", יש להשיב או לפצות את הקרקע לבעליו. בשנת 2010 המחוקק מצא לנכון לבטל סעיף זה כליל, אלא שלשינויים הללו אין כל השפעה על ענייננו בהעדר תחולה רטרואקטיבית.

סוף דבר

1. נמצא כי ההסכמה שהושגה בין המשיבות באמצעות הממונה על מחוז תל אביב במשרד הפנים מצוייה במתחם הסבירות ולא נמצא מקום להתערב בה.
2. העתירה, איפוא, נדחית. העותר ישא בהוצאות ושכ"ט ב"כ משיבה 1 בסך של 25,000 ₪.

ניתן היום, ד' תשרי תשע"ה, 28 ספטמבר 2014, בהעדר הצדדים.