המשיב

עתירה להורות למשיב להסדיר את מעמדה של עותרת 3 (להלן: "העותרת") בישראל וליתן לה רישיון ישיבה, תוך ביטול החלטת המשיב מיום 28.05.12 שיש בה, כך נטען, גם הפרת הבטחה שלטונית שניתנה על ידי המשיב בדיון שהתקיים ביום 11.07.11 במסגרת עת"מ 13020-01-11.

הרקע לעתירה

1. עותר 1 (להלן: "העותר"), אזרח ישראל, נשוי לעותרת 2, אזרחית רוסיה, החל מיום 9.07.12. העותר ניהל הליכי גירושין מאשתו הקודמת במשך כ-12 שנים ורק בשנת 2012 קיבל החלטה שהתירה את נישואיו. עותרת 2 היא אמה של העותרת שהיא כיום בת 23. היכרותם של העותר ועותרת 2 החלה בחודש יולי 2002 במהלך טיול סוסים ברוסיה בו השתתף העותר. במשך שנים הם ניהלו קשר זוגי כאשר כל אחד מתגורר במולדתו והם קיימו מפגשים רבים בארץ ובחו"ל. במסגרת זו הנפיק המשיב לעותרת ולעותרת 2 אשרות כניסה לישראל כל אימת שביקש זאת העותר. במחצית שנת 2005 הם החליטו לחזק את הקשר ביניהם ולעבור למתכונת ממוסדת ומחייבת במסגרתה תעקור עותרת 2 יחד עם בתה העותרת להתגורר תחת קורת גג אחת עם העותר בישראל, בכפוף לחוק ולנהלי המשיב. העותרת ועותרת 2 נכנסו לישראל ביום 5.07.05 באמצעות אשרות תייר שהונפקו להן ל-30 יום. יום לאחר כניסתן הגישו העותרים בקשה למשיב לשינוי מעמד והחלת נוהל 5.2.0009 העוסק בטיפול בהסדר מעמד לבני זוג של אזרחים ישראליים וקובע בעניין זה הליך מדורג (להלן: "הנוהל"). המשיב דחה את הבקשה ביום 11.07.05 ובהמשך נדחה ערעור שהגישו לוועדה הבינמשרדית המשמשת כועדת חריגים למתן מעמד מטעמים הומניטאריים. הנימוק שבדחיית הערעור היה אותו נימוק שניתן על ידי המשיב לבקשה והוא, כי העותר התחייב שהעותרות תצאנה מישראל עם תפוגת תוקף אשרות התייר שניתנו להן. מכאן ואילך התגלגלו לפתחו של בית משפט זה שבע עתירות בעניינם של העותרים.

2. העתירה הראשונה (עת"מ 735/05) נמחקה תוך מתן תוקף של פסק דין להודעת המשיב כי הוא אינו מתנגד להעברת עניינם של העותרים לבחינת הוועדה הבינמשרדית במסגרת בקשה חדשה שתוגש, ולשהיית עותרת 2 בישראל עד למתן ההחלטה בעניינה. העותרים הגישו בקשה חדשה ביום 31.10.05 והעותרת עזבה את ישראל עם תפוגת תוקף האשרה שניתנה לה.

3. העותרים המתינו להחלטת הוועדה ובין לבין הגישו בקשה לאפשר לעותרת להיכנס לישראל לביקור קצר, אך בקשתם סורבה. ערעור של העותרים על החלטה זו לפני מטה מינהל האוכלוסין בירושלים לא זכה למענה, והעותרים עתרו בשנית לבית המשפט (עת"מ 260/06). לאחר הגשת העתירה חזר בו המשיב, התיר את כניסת העותרת, והעתירה נמחקה בהסכמה שכללה הסכמה כי העותרת תצא מישראל בתום התקופה שנקבעה זולת אם יוסדר מעמדה כדין.

4. בהמשך, ביום 21.06.06 נדרש העותר על ידי המשיב להוכיח כי נעשה ניסיון מצידו לסיים את קשר הנישואין שלו מאשתו הראשונה. העותר פעל כפי שנדרש וביום 17.07.06 הוכיח למשיב כי עשה את כל הדרוש כדי לסיים את קשר הנישואין שלו. ברם, העותרים שקצו בהמתנה להחלטת המשיב בעניינם כפי שהתחייב לעשות במסגרת פסק הדין בעתירה הראשונה, פנו בשלישית לבית המשפט (עת"מ 985/06), ובדיון שהתקיים (בפני כב' השופט מ' סובל) הודיע ב"כ המשיב כי הוועדה קיימה דיון בעניינם של העותרים ביום 26.12.06, אך מסירת החלטה סופית תעוכב ב-60 יום בשל הליכי אישור והדפסה. בהתאם להודעה זו נמחקה העתירה בהסכמה.

5. העתירה הרביעית (עת"מ 382/07) נולדה לאחר שחלפו 60 הימים וההחלטה לא הגיעה לעותרים. ביום 13.03.07 החליט ראש ענף אשרות בלשכת מינהל האוכלוסין שלא להחיל את ההליך המדורג בהתאם לנוהל על העותרים אלא שעותרת 2 תזכה לאשרת תייר מסוג ב/2 שתוארך עד לסיום הליך הגירושין של העותר. בקשת העותרת סורבה בשל היותה בגירה והיא נצטוותה לעזוב את ישראל. זאת על אף שבמועד הגשת הבקשה הייתה העותרת בת 16, ואף במועד בו נידון עניינה על ידי הוועדה בסוף חודש דצמבר 2006 טרם מלאו לה 18 שנים. משכך, שבו העותרים ופנו לבית המשפט. או אז, הסכימו הצדדים כי עניינה של העותרת יובא בפני הוועדה הבינמשרדית וזו החליטה לתת לעותרת אשרה מסוג ב/2 לשנה כשבתום השנה ייבחן עניינה בהתאם לנסיבות. עותרת 2 זכתה למעמד בהתאם לנוהל וקיבלה אשרת שהייה ועבודה מסוג ב/1. בתום שנה היא שודרגה למעמד של תושב ארעי (א/5) בו היא מחזיקה עד היום והמחודש מדי שנה.

6. בהמשך, ומשחלפה שנה מהחלטת הוועדה הבינמשרדית סרו העותרים ללשכת המשיב בחיפה להארכת אשרות העותרות. אשרת עותרת 2 מסוג א/5 הוארכה כסדרה ואילו העותרת לא זכתה לתשובה מהמשיב למעט אמירה כי עניינה הועבר לטיפול מטה המשיב שבירושלים. בחלוף מספר חודשים שעניינה של העותרת לא טופל, לא נותרה בפני העותרים ברירה אלא לעתור לבית המשפט בפעם החמישית (עת"מ 41831-07-10). עתירה זו נמחקה בהסכמת הצדדים לאחר שהסכימו כי עניינה של העותרת יועלה לדיון בוועדה הבינמשרדית ביום 24.10.10 והוועדה החליטה ביום 27.10.10 ליתן לעותרת מעמד מסוג א/2 (אשרת סטודנט).

7. ואולם, משהפתרון שניתן היה פתרון זמני בלבד וזאת, לטענת העותרים, בניגוד גמור לנהלי המשיב ולמצב בו העותרת הגיעה לישראל כקטינה נלווית לאמה, עתרו העותרים בשישית לבית המשפט (עת"מ 13020-01-11) ובמסגרת הדיון שהתקיים ביום 11.07.11 הצהיר ב"כ המשיב כי ככל שלא יהא שינוי בנסיבות, העותרת תוכל להגיש בקשות להמשיך ולשהות במחיצת אמה עד סיום ההליך המדורג, ומשם סלולה הדרך להמשיך ולבקש מעמד בישראל. בכפוף לכך ובהמלצת בית המשפט (כב' השופט נ' סולברג) העתירה נמחקה.

8. לטענת העותרים, הנסיבות לא השתנו לרעה אלא אך לטובה שעה שהעותר הצליח להביא להתרת נישואיו והוא תכנן בשעתו לשאת לאשה את עותרת 2. ואולם, בקשת העותרת שהוגשה ביום 15.05.12 לקבלת אשרה מסוג א/5 נדחתה והמשיב החליט בהחלטתו מיום 28.05.12 נשואת עתירה זו, לשים קץ לשהיית העותרת בישראל. בהחלטתו קבע המשיב כי גם לא יהיה בנישואי העותר ועותרת 2 כדי לשפר את מצבה של העותרת והיא תידרש לצאת מישראל עם סיום לימודיה. מכאן העתירה שבפניי, השביעית במספר בעניינם של העותרים.

טענות הצדדים

9. לטענת העותרים, ההיסטוריה הדיונית שפורטה לעיל מעידה כי המשיב מתעמר בעותרים ועושה כל שלאל ידו לסכל את רצונם לקיים חיי משפחה תקינים. זכות זו הוכרה בפסיקה כזכות חוקתית. לדבריהם, המשיב נוקט בעניינם בטקטיקה של סחבת ונמנע משך שנתיים מליתן החלטה בעניינה של העותרת וזאת במטרה שהעותרת תגיע לבגירות דבר שאכן קרה בפועל. לטענת העותרים, הפרשנות הסבירה והמתבקשת לעניין דרישת ה"קטינות" שבנוהל להיותו של קטין הנלווה לבן הזוג בגדר קטין היא כי המועד הרלוונטי הוא מועד הגשת הבקשה. ומכאן המסקנה כי יש ליתן כיום לעותרת מעמד זהה למעמד אמהּ, עותרת 2, ולעדכן את מעמדה בהמשך בהתאם למעמד האֵם. לטענת העותרים, הסיבה היחידה בעטייה לא שודרג מעמדה של עותרת 2 היה אי התרת נישואיו של העותר לאשתו הקודמת. לוּ היה עולה בידי העותר להתיר את נישואיו הקודמים בשלב מוקדם יותר, הוא היה נושא לאשה את עותרת 2 עוד בהיות העותרת קטינה. אין מקום, אפוא, לטענת העותרים, להעניש את העותרת בשל קיומן של נסיבות שלא היו בשליטתה ויש להתייחס אליה כנלווית לזכויותיה של אמהּ, עותרת 2, אשר בסופו של יום מעמדה שודרג, כאמור. לחילופין יש לקבוע כי המועד הקובע הוא מועד מתן החלטת הוועדה הבינמשרדית, שניתנה במקרה זה בטרם הגיעה העותרת לגיל 18. העותרים הוסיפו כי המשיב הפר את הבטחתו במסגרת הדיון בעתירה הקודמת (השישית) לפיה כאמור, ככל שלא יהא שינוי בנסיבות, העותרת תוכל להגיש בקשות להמשיך ולשהות במחיצת אמה עד סיום ההליך המדורג, ומשם סלולה הדרך להמשיך ולבקש מעמד בישראל. הבטחה זו ניתנה במסגרת סמכותו של המשיב מתוך כוונה ברורה ומחייבת משפטית, שכן היא ניתנה במסגרת הליך משפטי ואין כל עילה שלא לקיים את ההבטחה. בנסיבות אלו מדובר בהבטחה שלטונית-מנהלית אשר הופרה על ידי המשיב ברגל גסה וללא כל הצדקה. במקרה זה גם אין כל צורך ציבורי המצדיק את השתחררות המשיב מהבטחתו המפורשת.

10. מנגד טען המשיב כי העותרת בהיותה בגירה אינה זכאית לקבל אשרה מסוג א/5 מכוח מעמדה של אמהּ. העותרת אמנם נכנסה לישראל בהיותה קטינה ואולם אמה לא הייתה נשואה למשיב והיא קיבלה מעמד מכוח נוהל חיים משותפים ("ידועים בציבור") שאינו מאפשר מעמד לקטינים נלווים. לדבריו יש לדחות את העתירה על הסף, הן בשל חוסר סמכות מקומית והן בשל אי מיצוי הליכים. הוא ציין כי החלטת המשיב בגינה הוגשה העתירה ניתנה בלשכת המשיב בחיפה ועל כן היה להגיש את העתירה בבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. העותרים גם הזדרזו בהגשת העתירה בטרם ערערו על החלטת המשיב במטה המשיב בירושלים, ובנוסף היה עליהם להמתין עד לסוף תקופת אשרת הסטודנט של העותרת ואז להגיש בקשה מתאימה לוועדה הבינמשרדית. יש אפוא, ליתן למשיב הזדמנות לבחון את עניינה של העותרת בסוף התקופה במהלכה תשהה העותרת באשרת סטודנט ולא לכפות על המשיב כבר בשלב זה לתת לעותרת אשרת א/5 שעה שהיא אינה זכאית לקבלה לפי נהלי המשיב.

11. לגופו של עניין המשיב טען כי שיקול הדעת המסור לשר הפנים בכל הנוגע להענקת רישיונות ישיבה בישראל הוא שיקול דעת רחב וכי מדיניותו של המשיב כי רישיונות ישיבה ואשרות ישיבה לא יוענקו לזרים אלא במקרים חריגים בהם קיימים שיקולים הומניטאריים מיוחדים אושרה על ידי בית המשפט העליון. בהקשר זה ציין המשיב כי אין בעצם זיקת הורות כדי להקנות מעמד בישראל ורצונו של תושב זר להימצא בקרבת בן משפחתו, אזרח או תושב ישראל, אינו מצדיק כשלעצמו מתן רישיון קבע בישראל. כמו כן, מעמדו של בן זוג "ידוע בציבור" (להבדיל מנשוי) של אזרח ישראלי הוסדר על ידי שר הפנים כחריג לכלל הקובע כי אין לזר זכות קנויה לישיבה בישראל, מתוך שיקול הומניטארי שעניינו הגנה על התא המשפחתי ומתן אפשרות להקמת משק בית משותף בישראל. אולם ככל זכות, גם זכות זו אינה מוחלטת ויש לאזנה אל מול זכויות אחרות כמו גם אל צרכים שונים ביניהם תופעת השתקעותם של שוהים בלתי חוקיים בישראל. לשם כך, בין היתר, נקבע נוהל מדורג המאפשר למשרד הפנים בחינה בכל שלב ושלב האם הזוג שבפניו אכן עונה להגדרה של ידועים בציבור והאם מדובר בקשר כן ואמיתי. כן נקבע כי על זרים המבקשים קבלת מעמד בישראל מכוח היותם ידועים בציבור מוטל נטל הוכחה מוגבר. בהמשך לכך ציין המשיב כי לקטינים שהורה שלהם מנהל קשר של ידועים בציבור עם אזרח ישראלי אין כלל זכות להיכנס לישראל או לקבל בה מעמד. הדבר נכון במיוחד במקרה זה שעה שהעותרת נכנסה לישראל באשרת תייר מכוח פסק דין אשר התיר את כניסתה לישראל למשך 60 יום ומאז היא שוהה בישראל חודשים ושנים. בנסיבות אלו נטען, אין לעותרת זכאות למעמד בישראל, לא מכוח הדין ולא מכוח הנהלים. בוודאי שאין מקום להתערב בהחלטת הוועדה הבינמשרדית אשר נתנה דעתה למכלול הנסיבות ואפשרה לעותרת לפנים משורת הדין להישאר בישראל עד לתום לימודיה. המשיב גם איפשר לעותרת להגיש בקשה חדשה בסיום לימודיה אשר תיבחן בהתאם לנסיבות העניין ועתירה זו הינה אפוא, מוקדמת.

דיון והכרעה

12. תפקידו של בית משפט זה במסגרת זו הינו לבחון את סבירותה של החלטת הרשות ואת תקינות ההליך במסגרתו היא נתקבלה. הוא אינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות המנהלית בשיקול דעתו שלו (עע"מ 4662/11 מדינת ישראל נ' זוהר, 19.06.12). במקרה זה סמכותה של הרשות נקבעה בחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: "החוק") ובתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974 שהותקנו מכוחו (להלן: "התקנות"), ולפיהם הסמכות למתן אשרות כניסה ורישיונות שהייה בישראל מסורה לשר הפנים. ההלכה היא כי לשר הפנים שיקול דעת רחב בהפעלת סמכות זו, זאת בהתאם לעקרון הריבונות מכוחו יש למדינה שיקול דעת רחב למנוע מזרים להיכנס לתחומה או להרחיקם כאשר אינם רצויים עוד (בג"ץ 758/88 קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505; בג"ץ 4156/01 דימיטרוב נ' משרד הפנים, פ"ד נו(6) 289). מעבר להוראות החוק ובמסגרת שיקול הדעת שמוקנה לשר הפנים בתקנה 6(ה) לתקנות, יכול הוא ליתן היתר לשהייה בישראל על בסיס טעמים הומניטאריים מיוחדים, וכך היא אכן מדיניותו של משרד הפנים (בג"ץ 9211/04 איבורה נ' משרד הפנים, 18.7.05; בג"ץ 3403/97 אנקין נ' משרד הפנים, פ"ד נא(4) 522). מטבעם של דברים היקף הביקורת המנהלית על החלטות שר הפנים בעניין מתן מעמד בישראל לפנים משורת הדין מצומצם עוד יותר (בג"ץ 2629/03 איבשין נ' שר הפנים, 28.09.08).

13. אכן, כיום העותר ועותרת 2 נשואים. ברם, בשנים שעברו, שעה שהוגשה בקשתה הראשונה של העותרת ועד לפני מספר חודשים מעמדם של אלו היה כשל "ידועים בציבור", שהוא המעמד מכוחו מבקשת העותרת לזכות גם היא במעמד הזהה לשל אמהּ. במסגרת שיקול הדעת המוקנה לשר הפנים בהפעלת סמכויותיו מכוח החוק נקבע הנוהל לפיו ניתן להסדיר את מעמדם של זרים, אשר הוכיחו כי הינם ידועים בציבור של אזרחים ישראלים וכי הם מקיימים עמם קשר אמיתי וחיים משותפים (עע"מ 4614/05 מדינת ישראל נ' אורן, סא(1) 211; עת"מ (ת"א) 1876-08-11 סנז'ה נ' משרד הפנים, 30.01.12). בכך בא לידי ביטוי הרצון להגן על התא המשפחתי ולאפשר לבני זוג הידועים בציבור, במידת האפשר, לחיות יחדיו ולהקים משק בית משותף בישראל. יחד עם זאת ברי כי בן זוג זר לא זכאי אוטומטית לאזרחות ישראלית מכוח קיום יחסים זוגיים עם אזרח ישראלי. על פי הנוהל האמור (5.2.0009) אין לקטין שהורה שלו מנהל קשר של ידועים בציבור עם אזרח ישראלי זכות להיכנס לישראל או לקבל בה מעמד. זאת בניגוד לקטין שהורה שלו נשוי לאזרח ישראלי בהתאם לנוהל 5.2.0008 (המתייחס לטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי) שבו קיימת זכות כקטין נלווה בתנאים הקבועים בו. על כן גם אם הצדק עם העותרים כי לצורך בחינת הבקשה של העותרת יש להתייחס אליה כקטינה בשל גילה במועד הגשת הבקשה, הרי שאין ולא הייתה לה זכות מוקנית לשהות בישראל גם כקטינה הנלווית להורה שהוא בן זוג לאזרח ישראלי, שכן כאמור, במועד הגשת הבקשה הראשונה מעמדם של העותר ועותרת 2 היה אך כשל "ידועים בציבור", מעמד שאינו מקנה כשלעצמו זכות לילדיו הקטינים של בן הזוג הזר, לפי הנוהל. ולמותר לציין כי לא נטענו במסגרת העתירה טענות בדבר אי סבירות הנוהל והשמטת הסדרת עניינו של קטין הנלווה להורה הידוע בציבור של בן זוג שהוא אזרח ישראלי, עניין שזכה, כאמור, להתיחסות בנוהל האחר העוסק בבני זוג נשואים (נוהל מס' 5.2.0008), ומשכך, איני נדרש לעניין זה.

14. אכן, ייתכן ומקרה זה מגלה נסיבות מיוחדות בשל הטענה כי נישואיה של עותרת 2 לעותר התעכבו ממועד הגשת הבקשה הראשונה ועד היום אך בשל הקושי בהתרת נישואיו של העותר. ברם, לא זו בלבד שאין כל וודאות שאכן רק הקושי בהתרת הנישואים עיכב את נישואי העותר ועותרת 2 לעת ההיא, אלא שבשל נסיבות אלו המשיב הביא את עניינה של העותרת בפני הוועדה הבינמשרדית כמקרה חריג, אך היא לא מצאה בנסיבות העניין שיקולים הומניטאריים מיוחדים המצדיקים את מתן האשרה. החלטתה זו עומדת במבחן הסבירות ואין מקום להתערב בה. יתרה מזאת, המשיב אישר את המשך שהייתה של העותרת בישראל באשרת סטודנט עד סיום לימודיה, ובנסיבות אלו גם צודק המשיב כי עתירתה ליתן לה מעמד כבר היום מקדימה את שעתה, ודי בנימוק זה כשלעצמו כדי לדחותה.

15. בשולי הדברים יצוין כי לא ראיתי מקום לשעות לטענה בדבר הפרתה של הבטחה מנהלית, שכן עיון בפרוטוקול הדיון מיום 11.07.11 (במסגרת עת"מ 13020-01-11) מלמד כי כל שנאמר היה, כי ככל שלא יהיה שינוי בנסיבות, העותרת תוכל להגיש בקשות להמשיך ולשהות במחיצת אמה עד שיסתיים ההליך המדורג ובהמשך היא תוכל להגיש בקשה לקבלת מעמד בישראל. מטבעם של דברים לא נאמר דבר אודות ההחלטה שתתקבל בעניינה ולא הייתה אפוא, כל הבטחה ליתן לעותרת מעמד כזה או אחר.

העתירה נדחית, אפוא, והעותרים ישאו יחדיו בהוצאות המשיב בסך של 20,000 ₪.

ניתן היום, כ"ו חשון תשע"ג, 11 נובמבר 2012, בהעדר הצדדים.