1. בפנינו בקשת הנתבעת לסלק על הסף את התביעה, בנימוק שאין לבית הדין לעבודה סמכות לדון בתובענה, שכן זו מסורה לועדה למתן היתרים ופטורים מכוח סעיף 11 לחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), תשכ"ט – 1969 (להלן - החוק).

2. להלן הרקע לבקשה -

א. התובע, עובד המדינה משנת 1999, שימש מנהל תחום (ועדת עזבונות) במשרד המשפטים (להלן - ועדת העזבונות) החל מיום 18.4.04 ועד להפסקת עבודתו ביום 15.7.12 (נספחים א' וב' לבקשת התובע לצו מניעה זמני).

ב. ביום 29.4.2012 פנה התובע ללשכה המשפטית שבנציבות שירות המדינה וביקש, בין השאר, כי יקבע שהחוק אינו חל עליו.

ג. ביום 30.7.12 נשלחה תשובת הלשכה המשפטית בנציבות שירות המדינה, לפיה על התובע לפעול בעניין זה בדרכים הקבועות בפרק משנה 43.6 לתקשי"ר ובפרט בהתאם להוראות הקבועות בסעיף 43.63 לתקשי"ר (נספח ד' לבקשת התובע לצו מניעה זמני).  

ד. ביום 1.8.12 התובע הגיש לבית דין זה "תובענה הצהרתית וצו מניעה במעמד צד אחד" – זהו ההליך שבפנינו.

            בהליך זה מבקש התובע שינתן בעניינו צו הצהרתי זמני וקבוע לפיו סעיף 4 לחוק אינו חל עליו, שינתן צו המונע מהנתבעת לנקוט בכל הליך משמעתי, מנהלי או אחר בהסתמך על סעיף 4 לחוק, לדון באופן בהול ודחוף בתובענה, ולחלופין – לאמץ מכח סעיף 33 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט - 1969, את פרק יט' לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד – 1984 ולדון בתובענה כאילו מדובר באבעיה, ללא שמיעת עדויות ובהסתמך על המסמכים שהוגשו.

ה. התובע פרט בבקשתו מדוע הוא סבור כי החוק אינו חל עליו. לוז טיעונו בעניין זה הוא שמאחר ששימש כמנהל אדמיניסטרטיבי, לא היו לו סמכויות מהותיות ולא הפעיל שיקול דעת בנושא החלטות שהועדה קיבלה ואף לא היה ממונה על עובדים בעלי סמכות כזו. בעניין זה התובע נסמך על סעיף 6.9 לנוהל עבודת ועדת העזבונות, בו נקבע כי "סמכויות מנהל הוועדה יהיו בנושאים מנהליים בלבד; לעניין זה, בכל מקרה, לא יהיה בתפקידי מנהל הוועדה השפעה כלשהי על שיקול דעת חברי הוועדה, על אופן קבלת ההחלטות בוועדה, על הנושאים והמוסדות שיועלו לדיון בוועדה, על התחומים שיקבלו הקצבה וכיוצא באלה...".

ו. ביום 1.8.2012 נדחתה הבקשה למתן צוים במעמד צד אחד. נקבע כי "מקריאת הבקשה עולה כי המבקש אינו עתיד להתחיל לעבוד במקום מסוים והמשיבה אף אינה עומדת לנקוט כלפי המבקש בהליכים כלשהם, כך שאין דחיפות במתן החלטה במהלך פגרת בתי המשפט. על פני הדברים נראה כי מדובר בבקשה תיאורטית. זאת ועוד, לא ברורה סמכותו של בית הדין לעבודה לדון באבעיה שלא על פי הוראות חוק הבוררות, תשכ"ח – 1968."

            בהתאם, נקבע דיון במעמד הצדדים ליום 15.11.12.

ז. ביום 20.8.2012 התובע שלח בקשה לועדה למתן היתרים ופטורים, הפועלת מכח סעיף 11 לחוק (להלן – ועדת ההיתרים; וע' 32492-08-12). למיטב ידיעתנו, במועד בו ניתן פסק דין זה, טרם ניתנה החלטת ועדת ההיתרים בעניינו של התובע.

ח. עובר לדיון שנקבע במעמד הצדדים, הנתבעת הגישה בקשה לסילוק ההליך על הסף ובקשה זו היא העומדת לדיון.

3. לטענת הנתבעת, יש לדחות את התביעה על הסף מאחר שהסמכות לדון בבקשה נתונה לוועדת ההיתרים שהיא ועדה סטטוטורית שהוקמה לצורך הכרעה, הן בנושא פטורים והיתרים על פי החוק והן בנושא תחולת החוק. נטען כי כאשר חוק קובע דרך מיוחדת לבירור דרכי השגה וערעור ספיציפיים, אזי מן הדין לראות בדרכים אלה נהלים בלעדיים הבאים למנוע שימוש בהליכים מקבילים. בית הדין לעבודה אינה האכסניה המתאימה לבירור שאלת תחולתו של החוק על התובע ואין לאפשר עקיפת נהלים הקבועים בחוק באמצעות מתן פסק דין הצהרתי, שעה שבפני התובע עומדת האפשרות לפנות לועדת ההיתרים וללבן בפניה את הסוגיה של תחולת החוק בעניינו.

בעניינו של התובע, נציבות שרות המדינה דחתה את בקשתו לקבוע כי החוק אינו חל עליו ועל כן עליו לפנות לועדת ההיתרים, כפי שאף עשה בפועל.

4. לטענת התובע, בחוק נקבע כי לועדת ההיתרים סמכות ליתן פטור או היתר על פי החוק, אך אין לה סמכות לקבוע את תחולת החוק. הפניה לבית הדין נעשתה מאחר שתשובות שקיבל מהנתבעת היו מעורפלות ובכל מקרה לבית הדין סמכות לדון בשאלה שהיא משפטית ונוגעת לחובות וזכויות של עובד, הנובעות מיחסי העבודה. אין לקבוע שסמכות ועדת ההיתרים גוברת על סמכות בית הדין לעבודה.

אשר לפניה לועדת ההיתרים, זו נעשה על מנת להקטין את נזקו ומבלי להודות בסמכות הועדה לדון בעניינו.

התשתית המשפטית

5. בסעיף 4 לחוק נקבע הכלל של איסור עבודה או טובת הנאה בעסקים שהיו בטיפול של עובד הציבור, בלשון זו -

"(א) מי שפרש משירות הציבור ובתפקידו בשירות הציבור היה מוסמך להחליט על פי שיקול דעתו על הענקת זכות לאחר, או להמליץ על הענקת זכות כאמור, או שהיה ממונה על עובד אחר בשירות הציבור המוסמך כאמור, לא יקבל זכות מאדם שנזקק במהלך עסקיו להחלטתו בתחום הסמכות האמורה.

                        (ב) לענין סעיף זה, אין נפקא מינה –

(1) אם העובד שפרש היה מוסמך לבדו או ביחד עם אחרים;

(2) אם ההחלטה או ההמלצה היא על הענקת זכות או על קביעתה;

(3) אם ההחלטה היתה דרך הסכם או כמעשה של רשות;

(4) אם הזכות שקיבל העובד שפרש היא משרת שכיר בשירותו של האדם שהיה נזקק להחלטה או להמלצה, או שלא כשכיר אלא בדרך של התקשרות עם אותו אדם לשירות לתקופה מסויימת או בלתי מוגבלת, או אם היא זכות בעסק שנזקק להחלטתו או להמלצתו או שלטובתו החליט או המליץ;

(5) אם הזכות נתקבלה כאמור בפסקה (4) על ידי העובד עצמו שפרש או על ידי קרובו.

(ג) סעיף זה לא יחול בכל אחד המקרים האלה:

(1) עברה שנה מיום פרישתו של העובד;

(2) הועדה שהוקמה לפי סעיף 11 אישרה שעברו שנתיים מיום גמר טיפולו של העובד בהחלטה או בהמלצה;

(3) ניתן היתר לפי חוק זה לקבלתה של הזכות."

            סעיף 11 לחוק הוא הסעיף שמכוחו פועלת ועדת ההיתרים ובו נקבע כדלקמן -

"שר המשפטים יקים ועדה של שלושה למתן היתרים או פטורים לפי חוק זה (להלן – הועדה); בראשה יעמוד שופט של בית משפט מחוזי, אחד מחבריה יהיה אדם שלא מבין העובדים בשירות הציבור (להלן – נציג הציבור), והשלישי יהיה עובד בשירות הציבור."

6. השיקולים שעל הועדה לשקול בבואה ליתן היתר או פטור על פי החוק, פורטו בסעיפים 14 ו – 14א לחוק, והם שמירה על טוהר המידות כשיקול מכריע, נסיבות אישיות הקשורות במבקש ההיתר או הפטור, כגון נסיבות הפרישה או מקום ההעסקה המבוקשת, חשיפת מידע שגילויו עלול לגרום לסיכון או לפגיעה בחיי אדם, שיבוש פעילותה התקינה של הרשות או גילוי דרכי פעולתה של הרשות או מקורותיה. שיקולים אלה יש לבחון באספקלריה של מטרת החוק, שהיא שמירה על טוהר המידות בשרות הציבורי, כפי שעולה מדברי ההסבר להצעת החוק (ה"ח 772, התשכ"ח 209):

"למנוע תופעות שליליות בשירות הציבור הכרוכות בניצול קשרים אישיים של עובד הציבור שרכש בתוקף תפקידו לפני פרישתו. כל זמן שהעובד נמצא בשירות יש בניצול קשרים אלו למטרות אישיות משום פגיעה בכללי המשמעת, ויש בידי מעבידו אמצעי הרתעה מתאימים. לא כן המצב אחרי פרישתו של העובד. הוא עשוי להעמיד את קשריו עם מוסדות ציבור, שרכש במילוי תפקידו, לרשותם של אנשים הנושאים ונותנים עם אותם מוסדות. הוא גם עשוי להגיע למעמד באותם עסקים עצמם שהיו נתונים לטיפולו ביותו עובד הציבור, ויש למנוע שאפשרות זו תשפיע עליו בשעת מתן החלטה..." (הצ"ח 772, התשכ"ח 209).

עוד יש להדגיש שתכלית החוק הינה אף מניעת חשש לניגוד עניינים ולא רק ניגוד עניינים בפועל:

"תכליתה של ההוראה הקבועה בסעיף 4 אינה רק למנוע מצב של ניגוד עניינים של ממש, אלא מניעת חשש למראית עין של ניגוד עניינים, העלול להיווצר עם פרישתו של העובד המבקש לקבל זכויות מגורם אשר הייתה לו נגיעה בענייניו בעת מילוי תפקידו הציבורי. הוראה זו חלה גם כאשר אותו עובד הוא בעל הפוטנציאל להשפיע ובעל הסמכות להחליט בענייניו של אותו גורם, באופן ישיר ובאופן עקיף." (וע' (י-ם) פלג נ' מדינת ישראל - נציבות שירות המדינה (פורסם בנבו, 25.7.11).

7. יישום הוראות החוק בתקשי"ר נעשה בפרק 43.6 לתקשי"ר, העוסק בהגבלות לאחר פרישה. בפרק זה הובאו עיקרי החוק, התקנות והוראות הנהול ליישומו. ההוראות הרלוונטיות לענייננו הן כדלקמן -

"43.632 התייעצות בדבר תחולת הוראות חוק הצינון על עובד הפורש

(א) עובד המבקש לפרוש משירות המדינה או עובד שפרש מן השירות, רשאי לפנות לאחראי ו/או ליועץ המשפטי למשרד או ליחידת הסמך בה הוא מועסק, ובאמצעותם ליועץ המשפטי לנציבות שירות המדינה, לקבלת מידע אודות הוראות החוק וייעוץ בדבר תחולת החוק בעניינו;

...

(ג) בנסיבות בהן בדק היועץ המשפטי למשרד או ליחידת הסמך פנייה של עובד כאמור לעיל, אם ביוזמת העובד ואם ביוזמה אחרת, וכתוצאה מהבדיקה סבור היועץ המשפטי למשרד או ליחידת הסמך שאין תחולה להוראות החוק בעניינו של העובד הפורש, או שאין תחולה להוראת סעיף 4 לחוק הצינון וניתן להסתפק בהפניית העובד לאמור ביתר הוראות החוק, יעשה זאת בכתב חתום על ידו.

(ד) בכל מקרה כאמור, וכן בכל מקרה של ספק, יש לפנות ליועץ המשפטי לנציבות שירות המדינה ולבקש את אישורו לחוות דעת של המשרד.

                        43.633 הגשת בקשה להיתר מהוועדה למתן היתרים

(א) במקרים בהם העובד הפורש מבקש לקבל היתרים לפי חוק הצינון, וכן במקרים  בהם סבור היועץ המשפטי למשרד ו/או היועץ המשפטי לנציבות שירות המדינה כי חובה על העובד לפנות לוועדה למתן היתרים, ימציא היועץ המשפטי את חוות דעתו בעניין, ובכלל זה את עמדת המשרד לגופה של הבקשה למתן היתר, ליועץ המשפטי לנציבות שירות המדינה.

(ב) הגשת בקשה למתן היתר מהוועדה למתן היתרים, תיעשה על פי הוראות חוק הצינון והתקנות."

8. מהוראות החוק והתקשי"ר עולה כי ועדת ההיתרים היא המוסמכת ליתן היתרים או פטורים על פי החוק. על פי התקשי"ר, העובד הפורש רשאי לפנות לנציבות שרות המדינה לקבלת מידע וייעוץ בדבר תחולת החוק בעניינו. היועץ המשפטי לנציבות שירות המדינה יכול ליתן החלטה לפיה הוא סבור שהחוק אינו חל בעניינו של העובד (נסמן 43.632(ג)), ואם זו לא ניתנה – פתוחה בפני העובד הדרך לפנות לועדת ההיתרים (נסמן 43.633).

בעניין שבפנינו, התובע פנה ליועץ המשפטי לנציבות שירות המדינה, אשר השיב לו כי עליו לפעול בדרכים הקבועות בפרק משנה 43.6 לתקשי"ר. כלומר, לא ניתנה החלטת נציבות שירות המדינה לפיה החוק אינו חל על התובע. על כן, הן על פי הוראות החוק והן על פי הוראות התקשי"ר, על התובע היה לפנות לועדת ההיתרים.

9. איננו מקבלים את טענת התובע לפיה החוק התיר לועדת ההיתרים לדון בהיקף הפטור או ההיתר על פיו, אך לא בשאלה המקדמית של תחולת החוק על עובד פלוני. בסעיף 4 לחוק, הקובע את הכלל של איסור טובת הנאה, נקבע בס"ק (ג)(3), כי סעיף 4 לחוק (היינו, הכלל של איסור עבודה או טובת הנאה), לא יחול "אם ניתן היתר לפי חוק זה...". כלומר, החוק עצמו קובע כי תחולת הכלל תלויה בקבלת היתר על פי החוק. מאחר שמתן ההיתר על פי החוק נתון לסמכות ועדת ההיתרים, הרי שהועדה מוסמכת לדון גם בתחולת החוק על עובד פלוני.

            מסקנה זו אף עולה מהחלטות הועדה שניתנו בעניינם של עובדי השרות הציבורי אשר טענו, בדומה לתובע, כי החוק אינו חל בעניינם (ר' וע' (י-ם) 15007-11-11 אוליאל נ' משרד ראש הממשלה, נציבות שירות המדינה, (פורסם בנבו, 14.12.11; וע' (י-ם) 329/08 זריבי נ' מדינת ישראל, (פורסם בנבו, 3.9.08)).

תוצאה זו אף מתיישבת עם ההלכה הפסוקה לפיה "לועדת ערר סמכות לדון בשאלת סמכותה שלה" (רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481, 500 (2000), להלן – פרשת עיריית רעננה).

10. במצב בו לועדת ההיתרים נתונה הסמכות לקבוע את תחולת החוק על עובד פלוני, גם אם היתה סמכות מקבילה לבית הדין לעבודה, מכח סעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט – 1969, אין מקום להידרש להליך. הועדה למתן היתרים ופטורים הינה ערכאת בירור ייחודית עם יסוד של מקצועיות והתמחות בתחום שיוחד לה בחוק (השוו: ע"א 8234/08 מנהל הרשות הממשלתית למים וביוב נ' תדיר- גן (מתכת), (פורסם בנבו, 2.12.10)). על פי ההלכה הפסוקה, בית המשפט לא ידון בתביעה טרם מיצו העותרים את עניינם בגופים המינהליים (פרשת רעננה שאוזכרה לעיל; עע"מ 317/10 שפר נ' סקאל-יניב (פורסם בנבו, 23.8.2012); ע"א 3901/11 מחקשווילי נ' רשות המיסים בישראל (פורסם בנבו, 7.8.12)).

11. הועדה היא גם הגוף המוסמך על פי חוק והמתאים לדון בטענות שמעלה התובע, כי לא ביצע תפקיד שיש בו קבלת החלטות מהותיות (השוו: וע' (י-ם) 1039/06 צפריר נ' מדינת ישראל, נציבות שירות המדינה (פורסם בנבו, 3.7.06), בו נדון תפקיד מרכז ועדת התמיכות המשרדית של משרד החינוך; ר' גם החלטה בוע' (י-ם) 3797-05-12 הלפרין נ' משרד ראש הממשלה, נציבות שרות המדינה (פורסם בנבו, 24.5.12)).

12. ערים אנו לפסיקתו העניפה של בית הדין לעבודה, לפיה לא בנקל יסולק הליך על הסף ויש להעדיף את בירור הסכסוך לגופו (דב"ע נב/ 3-217 אגודת מנהלים מורשי חתימה של הבנק הבינלאומי הראשון – הבנק הבינלאומי הראשון בע"מ, פד"ע כז 3 (1994), עתירה לבג"צ נדחתה – בג"צ 3679/94 אגודה ארצית של מנהלים מורשי חתימה של הבנק הבינלאומי הראשון נ' בית הדין לעבודה, פ"ד מט(1) 573 (1995)). יחד עם זאת, במקרה זה, בו על פי החוק, הסמכות למתן היתרים ופטורים נתונה לועדת ההיתרים, לרבות בשאלה של תחולת החוק על עובד השרות הציבורי, אין מקום שבית דין זה ידון בסעד הצהרתי באותו עניין הנתון לסמכותו של גוף מנהלי. בכך יש משום עקיפה של הוראות המחוקק ביחס לדרך שנקבעה על ידו. בעניין זה, יפים הדברים שנפסקו בבית המשפט העליון, בע"א 351/71 סבאג' נ' קסיס, פ"ד כו(1) 155 (1972), המובא בטיעוני הנתבעת -

"... בית המשפט מוציא פסקי דין הצהרתיים לא בשל העניין של האזרח, הרוצה להשתמש בהם לפני רשות פלונית, אלא שפסק דין זה נמנה עם סוג פסקי דין הצהרתיים שהם בסמכותו של בית המשפט ושאותם הוא נוהג להוציא. קורה גם שהמחוקק קובע כי עובדה פלונית תוכח על ידי פסק דין הצהרתי שיוצא על ידי בית משפט פלוני... באין הוראה כזו בתקנות לגבי מוניות [הוא העניין שנדון שם – ד.ו.], אין מקום להטריח את בתי המשפט ולבקש מהם פסקי דין הצהרתיים של עובדות שיש להוכיחן או לבררן בפני הרשות..."

            (ור' גם ע"א 306/78 קרוליק נ' עזבון המנוח פנחס, פ"ד לג (1) 496 (1979)).

13. לאמור לעיל נוסיף שהתובע לא הניח בפני בית הדין תשתית עובדתית מספקת ביחס לתפקידו בועדת העזבונות או ביחס לעיסוק בו הוא מתעתד לעסוק. למעשה, המבוקש מבית הדין, כי תנתן הכרעה עקרונית בדבר תחולת חוק בעניינו של התובע, מחייב דיון עובדתי ומשפטי כאחד. מאחר שהתובע לא ציין במה הוא מתעתד לעסוק (בניגוד לפירוט העומד בפני ועדת ההיתרים, כעולה מכתבי הטענות שהנתבעת הציגה) ואף לא הבהיר מה היה תפקידו בועדת העזבונות הלכה למעשה, דיון בעניינו של התובע בבית דין זה הוא תיאורטי. לעניין זה ר' הנפסק בבג"צ בג"ץ 970/12 סיני ליבל נ' נציב שירות המדינה (פורסם בנבו, 8.7.12) -

"הנעת גלגלי הליך כאמור יכולה להתרחש רק מקום בו קיבל עובד הצעת עבודה מגורם מחוץ לשירות המדינה, שהרי ללא כן מדובר במקרים היפותטיים."

14.        סוף דבר - הבקשה לסילוק על הסף מתקבלת והתביעה נדחית.

התובע ישא בהוצאות הנתבעת בסך 5,000 ₪ שאם לא ישולמו תוך 30 ימים, ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק.

ניתן היום, ו' טבת תשע"ג, (19 דצמבר 2012), בהעדר הצדדים.