1. לפניי שני ערעורים מנהליים על פסק דינה של ועדת הערר לענייני ביוב שליד בית המשפט השלום בנצרת (להלן: "ועדת הערר") מיום 25.6.12, בעררים ו"ע 31906-01-10 וו"ע 33278-01-10 שהדיון בהם אוחד: ערעור שהגישה המועצה המקומית מגדל (להלן: "המועצה") - עמ"נ 26027-08-12 וערעור שהגישו המשיבים - בהליך נפרד - עמ"נ 53969-09-12.

בהתאם להחלטתי מיום 24.10.12 אוחד הדיון בשני הערעורים.

1. רקע עובדתי:
2. חוק העזר למגדל (היטל ביוב), התשנ"ה – 1995 (להלן: "חוק העזר") קבע תעריפים היטל שווים על כל שטחי המועצה. התחשיב שביסוד חוק העזר נגזר מחלוקה של סך כל ההוצאות בסך כל שטחי הקרקע וסך כל שטחי הבנייה הפוטנציאליים.
3. בשנת 2002 תוקן חוק העזר באמצעות התקנת חוק העזר למגדל (היטל ביוב) (תיקון), התשס"ב – 2002 (להלן: "תיקון לחוק העזר"), שעיקרו קביעת תעריפי היטל ביוב שונים ונפרדים לאזור מקטע החוף שבתחום שיפוטה של המועצה, בהשוואה ליתר האזורים לגביהם נותרו התעריפים הקודמים משנת 1995 על כנם.
4. בתיקון לחוק העזר הוגדר אזור מקטע החוף באופן המבדיל אותו מיתר שטחיה של המועצה באופן הבא – "האזור שבתחום שיפוט המועצה, המשתרע לחוף הכינרת, מזרחית לכביש מס' 90, והמיועד לפיתוח למטרת תיירות ונופש", על פי תוכנית מתאר ג/5966 (להלן: "אזור מקטע החוף").
5. על מנת לאפשר פיתוחו של מקטע החוף (אשר במועד התיקון לחוק העזר משנת 2002 לא היה מפותח) כך שיותאם לייעודו כאזור תיירות, החליטה המועצה על הקמת מערכת ביוב המתחברת למכון טיהור שפכים שבלבנים.
6. המשיבים הם הבעלים של מספר חלקות מקרקעין לחוף הכינרת בתחום שיפוטה של המועצה, באזור מקטע החוף.
7. במרכז הדיון עומדת דרישה לתשלום להיטל ביוב שנשלחה למשיבים ביום 24.11.09 ודרישה מתוקנת מיום 8.2.10 בגין מכון הטיהור, מכוח התיקון לחוק העזר, המתייחס למקטע החוף בלבד ולא לכל תושבי המועצה כמקשה אחת.
8. החלטת ועדת הערר
9. ההחלטה להקמת מתקני ביוב –

על אף שהחלטת המועצה מיום 6.10.08 אינה מזכירה באופן מפורש כוונה לביצוע עבודות תשתית אשר כוללת עבודות ביוב אין בה כדי לפטור את המשיבים מתשלום היטלי ביוב, בשל כך הוכח כי התקבלה החלטה כזו וכי המועצה כבר החלה בביצוע עבודות אלו.

1. היעדר זיקה בין המקרקעין למתקני הביוב -

המבחן הקובע לעניין זיקת המשיבים למתקני ביוב הינו מבחן פוטנציאל ההתחברות למתקני ביוב, אף אם אלו טרם חוברו. כעולה מעדותו של מר קורנברג – המהנדס מטעם המשיבים ומעדותו של מר צימרמן אשר לתצהירו צורפה תוכנית הביוב, קו הביוב (הסניקה) מתוכנן לעבור לאורך חלקות המשיבים באופן שמאפשר את חיבורן למתקני הביוב. לכן קיימת זיקה בין החלקות ובין מתקני הביוב ואין בעובדה שמדובר בקרקע פנויה כדי לנתק זיקה זו.

1. סבירות התחשיב שעמד ביסוד התיקון לחוק העזר –

מאז חקיקתו של חוק הביוב השתנתה שיטת החיוב משיטת ההשתתפות בהוצאות בפועל לשיטת ההיטל שאינה גוזרת את התשלום מעלות העבודות בפועל, אלא צופה פני העתיד ולוקחת בחשבון גם את פוטנציאל הבניה וההתרחבות של הרשות שבתחומה הותקן הביוב. לפיכך אין מקום לטענה שרק תושבי המושבה נהנים היום ממתקני הביוב ועל כן חלקם במימון צריך להיות גדול יותר.

בהתאם לתחשיבים שעמדו ביסוד חוק העזר עולה כי הפער בין הנטל שהושת על מקטע החוף במימון הקמת המתקנים אשר לטענת המשיבים מגיע לכדי 68% אינו חורג באופן בלתי סביר מחלקו של מקטע החוף בכמות השפכים שהוא עתיד לייצר. פער זה העומד על 13% אינו בלתי סביר באופן קיצוני המחייב ביטול חוק העזר. זאת ועוד, בפועל הוכח כי עלות הקמת מתקני הביוב גבוהה מהמצופה בתחשיב כך שחלקו של מקטע החוף במימון עלויות נמוך (25%), בעוד שכמות השפכים ממנו עומדת על 55%.

1. תעריף לקרקע מול תעריף בניה –

טענת העוררים לפיה התעריף בגין קרקע פנויה צריך להיות נמוך יותר משטחים מבונים אינה מובנת מאליה. טענתם מתעלמת מן השיקולים הבאים - ראשית, בעלי קרקע פנויה שהמקרקעין שלהם חוברו לרשת הביוב נהנים באופן ישיר ומיידי ממתקני הביוב, שכן החיבור מביא לעלייה במחירי המקרקעין ומאפשר שיווקם ביתר קלות לעומת מקרקעין שאינם מחוברים לקו ביוב. שנית, ברירת המחדל בהתאם לסעיפים 18(2) ו- 18(3) לחוק העזר היא גביית ההיטל בגין הבנוי כבר עם תחילת ביצוע עבודות הביוב. שלישית, ההחלטה להקים מתקני ביוב צופה פני עתיד ומביאה בחשבון את פוטנציאל ההתרחבות והבניה בשטחים הפתוחים, כך אף לעניין גודלם של מתקני הביוב שיוקמו. רביעית, תעריף ההיטל תלוי בגורמים נוספים מעבר לשימוש במקני הביוב, בין היתר, מיקום השטח והעלויות הכרוכות בהקמת קו ביוב בתחומו בהשוואה לתחומים אחרים.

1. התעריף בגין מכון הטיהור -

הדין עם העוררים. למועצה לא ניתנה סמכות לפטור בעל נכס זה או אחר מתשלום היטל ביוב, ובהעדר סמכות שבדין אין היא רשאית לפטור את תושבי המושבה מתשלום היטל ביוב בגין מכון הטיהור. מתן פטור מוחלט לאזור מסוים והטלת היטל ביוב על אזור ספציפי של מקטע החוף אינו בא בגדר המונח הדרגת היטל הביוב כקבוע בסעיף 26 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), אלא מהווה אפליה פסולה בין תושבי המועצה שאינה מעוגנת בחוק ואינה מוצדקת לגופה. אפליה זו מצדיקה ביטול דרישות התשלום שהוצאו לעוררים ככל שהן נוגעות להיטל הביוב בגין מכון הטיהור וביטול ההוראה בתיקון לחוק העזק אשר מכוחה הוצאו דרישות התשלום.

1. תמצית נימוקי המועצה:
2. שגתה ועדת הערר באופן בו פירשה את הוראת סעיף 26 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), המקנה למועצה סמכות להדריג את היטלי הביוב ולקבוע תעריפים שונים לאזורים שונים בתחומה, כמתירה לקבוע תעריף נמוך יותר באזור מסוים אך לא בשיעור אפס, המהווה לטעמה מתן פטור. אין מדובר בפטור מתשלום היטל הביוב כולו אלא ממרכיב אחד בו, כך שהמשמעות כי ההיטל באזור מקטע החוף יהא נמוך יותר, מהווה הדרגה של היטל.
3. סמכות המועצה לא הוגבלה בחוק, שכן לפי לשון החוק המועצה רשאית לקבוע מדרגות שונות לאורך כל מדרג הסכומים ובכלל זה סכום אפס באזור מסוים. כך שמבחינה פרשנית פטור יכול להיות חלקי, כך דירוג יכול להיות מלא.
4. אין מדובר בפטור לשטחי המושבה מתשלום היטל ביוב עבור מכון הטיהור. התיקון לחוק העזר נוגע אך למקטע החוף מאחר ובמועד הנ"ל היה ידוע כי עתיד להיבנות מכון טיהור ולא ניתן היה להטמיע את עלותו ברכיבים אחרים, כפי שנעשה בעת חקיקת חוק העזר משנת 1995. בהתאם לכך, נקבע רכיב נפרד של מכון טיהור על פי חלקו היחסי של מקטע החוף בעלות מכון הטיהור.
5. שטחי המועצה אינם פטורים מהיטל בגין מכון הטיהור וההיטל המשולם בפועל על ידי שטחי המושבה, על אף שאינו כולל רכיב מכון הטיהור, גבוה מן ההיטל המשולם על ידי אזור מקטע החוף הכולל את רכיב מכון הטיהור. על כן, ועדת הערר שגתה הן בקביעה כי ניתן למושבה פטור מתשלום היטל בגין מכון הטיהור והן בהחלטה לבטל את החיוב בגין מכון הטיהור שהושת על המשיבים.
6. ועדת הערר שגתה גם בסעד שהעניקה כתוצאה מהקביעה כי מדובר באפליה פסולה, אף שקיבלה את טענת המועצה כי קיימים הבדלים משמעותיים בין אזור מקטע החוף לשאר אזורי המועצה המצדיקים יחס שונה לשני אזורים אלו.
7. פסק הדין של ועדת הערר המורה על ביטול ההיטל בגין מכון הטיהור על מקטע החוף, אינו משווה את מצבו של אזור מקטע החוף למצבם של יתר שטחי המועצה, אלא מיטיב באופן ניכר את מצבו אל מול יתר שטחי המועצה ומעמיק את הפער בין תעריפי ההיטל שישולמו בין שני האזורים באופן מפלה, כך שהלכה למעשה המועצה תשא במלוא התשלום עבור מכון הטיהור המהווה 58% מסך היטל הביוב.
8. אם מצאה ועדת הערר כי העובדה שחלק מאזורי המועצה לא חויבו בהיטל בגין מכון הטיהור אינו תקין ומפלה, לכל היותר, היה עליה להורות למועצה להחיל את התשלום בגין מכון הטיהור גם על המושבה ולא לפטור את מקטע החוף מהתשלום, זאת לאור ההלכה שנקבעה בבג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר ואח', פ"ד מו(1) 191.
9. ועדת הערר לא התייחסה לחלק ניכר מטענות המועצה ונימוקיה שגויים מבחינה משפטית. כך, הטעמים שהציגה המועצה לסבירות החלטתה, ביניהם, העובדה שאלמלא תוכנית הפיתוח של מקטע החוף לא היתה המועצה מחויבת בהתחברות למכון טיהור לא זכו להתייחסות ועדת הערר והיא קיבלה את החלטתה על בסיס מבחן של מקור הסמכות.
10. פסק הדין של ועדת הערר אינו מתייחס למסמכים שהוצגו בפניה, ביניהם, העתק התחשיבים שאושרו על ידי משרד הפנים משנת 2008 אשר מעידים כי הוסף לתעריף רכיב של מכון טיהור בעוד שתעריפם של ביב ציבורי וביב מאסף הופחתו בכ- 50% מערכם הנומינאלי בשנת 1995.
11. הסתמכות ועדת הערר על פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה (פורסם בנבו) (להלן: "פרשת דירות יוקרה"), אינה נכונה. בפרשת דירות יוקרה הוטלו היטלי פיתוח מבלי שניתנה לכך הסמכה בחוק ומבלי שהיתה הלימה כלשהי לתעריפי הפיתוח שבחוקי העזר. ואילו בענייננו התעריפים נקבעו בחוקי עזר.
12. תמצית נימוקי המשיבים:
13. משקיבלה ועדת הערר את הטענה בדבר היעדר סמכות להתקנת התיקון לחוק העזר משנת 2002, וחיוב מקטע החוף בלבד בהיטל ביוב בגין מכון הטיהור, היה עליה להסיק את המסקנה המתחייבת לפיה, התיקון לחוק העזר לרבות יתר התעריפים האחרים המפלים שבו, פסול ויש לבטלו, וכן לבטל את דרישות התשלום שהוצאו מכוחו, באופן שעל מקטע החוף יחול חוק העזר אשר חל על כל יתר שטחי המועצה.
14. טעתה ועדת הערר משלא קיבלה את הטענה כי התיקון לחוק העזר אינו סביר גם בשל העברת כל כובד המשקל בגבייה, למ"ר קרקע. היפוך היחס בין שטח הקרקע לשטח הבנייה מפלה לרעה את מקטע החוף ואינו סביר לכשעצמו.
15. טעתה ועדת הערר בדחותה את הטענה בדבר חוסר סבירות קיצוני של התחשיבים העומדים ביסוד התיקון לחוק העזר.
16. טעתה ועדת הערר בדחותה את טענת המשיבים בדבר היעדר זיקה למתקני הביוב שבגינם נדרש תשלום.
17. טעתה ועדת הערר בדחותה את הטענה לפיה קיים חוסר סבירות קיצוני ואפליה בתיקון לחוק העזר, בין התעריף למ"ר מקרקעין אל מול התעריף למ"ר בניה, לעומת חוק העזר החל על כל יתר חלקי המועצה ולעומת חוקי עזר דומים (כפי שאף עולה מחוות דעת המומחה).
18. טעתה ועדת הערר כאשר לא פסקה הוצאות לטובת המשיבים, למרות שהתקבלה טענתם בדבר אפליה פסולה של התיקון לחוק העזר אשר הובילה לביטול החיוב בגין מכון הטיהור.
19. טעתה ועדת הערר בכך שהתעלמה מטענת המשיבים לפיה שינוי היחס בין רכיב הקרקע לבין רכיב הבניה גורם לעיוות בכך שתושבי מקטע החוף נדרשים להקדים תשלום ההיטלים כערכם להיום, זאת שנים רבות לפני תחילת הבנייה עוד בטרם החלו עבודות במערכת הביוב שתשרת את מקטע החוף.
20. טעתה הועדה בכך שלא התייחסה בפסק דינה לטענה כי לא ניתן אישור שר הפנים לתיקון לחוק העזר, על פי הוראת סעיף 258 לפקודת העיריות [נוסח חדש].
21. שגתה הועדה משלא קיבלה את חוות דעת הכלכלן יששכר בן חיים בדבר היעדר סבירותם של התעריפים, בפרט כאשר המועצה לא הציגה חוות דעת נגדית, או ראיות אחרות לעניין זה.
22. המשיבים הגישו תגובתם לערעור המשיבה והמועצה הגישה תשובתה לערעור המשיבים.

מאחר ומרבית הטיעונים שהועלו בתגובה של כל צד לערעור של משנהו מהווים חזרה על טיעונים שאוזכרו בערעורים, ואשר עיקרם פורט לעיל, איני מוצאת לנכון לפרטם כאן, אדרש להם, ככל שאמצא לנכון, במהלך הדיון גופו.

1. בהתאם להחלטתי בדיון מיום 26.12.12, הגישו הצדדים סיכומים קצרים בכתב.

המועצה שבה על טיעונה כי ביטולו החלקי של מרכיב מכון הטיהור מתוך התיקון לחוק העזר המתייחס למקטע החוף בלבד יוצר עיוות המפלה לרעה את תושבי המושבה. לפיכך יש להותיר את התיקון על כנו. את העיוות הנטען מציגה המועצה בסיכומיה באמצעות תחשיבים המשווים בין תעריפי ההיטל השונים המוטלים על שטחי המושבה, לעומת התעריפים המוטלים על בעלי החלקות במקטע החוף ללא חיוב בגין רכיב מכון הטיהור.

המשיבים שבו בסיכומיהם על טענתם המרכזית בערעור, לפיה יש להורות על ביטול התיקון לחוק העזר כולו ולהחיל על בעלי החלקות במקטע החוף את הדין החל על כל תושבי המושבה.

המשיבים התייחסו לתחשיבים שפורטו בסיכומי המועצה, כאשר תחשיבים אלה תומכים לדידם דווקא בעמדתם (סעיף 2-4 לסיכומי המשיבים). לטענתם, לא ניתן לתקן את העוול שנוצר, כך לדעת המועצה כתוצאה מביטולו החלקי של התיקון לחוק העזר, בעוול גדול יותר – הותרת התיקון על כנו, אלא יש להורות על ביטולו המלא של התיקון.

1. דיון ומסקנות:

הביקורת השיפוטית על החלטת רשות מנהלית – ועדת ערר בכלל זה - בשאלות של עובדה, נגזרת מאופייה של הרשות המנהלית, אשר אספה את הנתונים, התרשמה מהם באופן ישיר ובלתי אמצעי ובהיבט זה נודעת לגוף זה עדיפות על פני ערכאת הערעור.

מבחן התערבותו של בית המשפט בהחלטותיה של הרשות המנהלית הינו מבחן הסבירות. מקום בו טעתה הרשות טעות מהותית החורגת ממתחם הסבירות העובדתית, יתערב בית המשפט בהחלטתה. אין די שבית המשפט היה נוטה לקבוע עובדות אחרות (י' זמיר, הסמכות המנהלית, (כרך ב', תשנ"ו), עמ' 757-759).

בענייננו, ועדת הערר היא גוף מקצועי העוסק בענייני ביוב המורכב משלושה חברים – שופט ושני עורכי דין.

הקביעות העובדתיות המופיעות בפסק הדין מבוססות על החומר שהונח בפני ועדת הערר וכן על פי התרשמותה ממהימנות העדים בחקירה. הועדה עיינה בחוות דעת מומחים וראיות נוספות, כדוגמת חוות דעת המהנדס מטעם המשיבים, תוכניות הביוב של המועצה והחלטת המועצה מיום 6.10.08, ועל בסיס כל החומר הגיעה למסקנותיה כפי שפורטו בהרחבה בפסק הדין.

1. ערעור המועצה

טענותיה העיקריות של המועצה מופנות כנגד קביעות ועדת הערר לפיהן התיקון לחוק העזר מפלה וכי המועצה נעדרת סמכות בחוק לגבות מן המשיבים תשלום היטל ביוב בגין מכון הטיהור ועל כן דרישות התשלום למשיבים - בטלות. עוד טוענת המועצה כי העלתה בפני ועדת הערר טיעונים שונים אשר לא נדונו בפסק דינה.

1. פרשנות סעיף 26 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) -

היטלי פיתוח הם תשלומי חובה אשר נגבים על ידי רשויות מקומיות בזיקה לפעולות שאותן הן מבצעות להתקנתן ולאחזקתן של תשתיות מוניציפאליות חיוניות. מערכות התשתית הרלבנטיות העיקריות הן מערכות המים, הביוב, הניקוז והדרכים הציבוריות. היטלי הפיתוח מוטלים מכוח חוקי עזר מקומיים על בעלי המקרקעין.

עקרון חוקיות המעשה המינהלי מהווה נורמה בסיסית במשפט הציבורי. עקרון זה מורה, כי כוחה של הרשות הציבורית נובע מהסמכויות שהוקנו לה בדין, ואין בלתן.

עקרון חוקיות המינהל מחייב הקפדה מיוחדת בכל הנוגע לפעולות העלולות לפגוע בזכות יסוד של הפרט. פעולה של רשות הפוגעת בזכות יסוד טעונה הסמכה חוקית מפורשת. חובתה של הרשות הציבורית שלא לסטות מגדרי סמכותה על פי דין בולטת במיוחד בתחום המיסים ותשלומי החובה. (ראו לעניין זה את שנפסק בפרשת דירות יוקרה).

במשפט הישראלי ניתן ביטוי חוקתי לתפישה זו בחוק יסוד: משק המדינה, אשר בסעיף 1(א) בו נקבע, כי מסים, מלוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי היטלים שונים.

בענייננו, קבעה ועדת הערר כי התיקון לחוק העזר משנת 2002, הוא גורם מפלה בין בעלי מקרקעין בתחומי המועצה בכך שמעניק פטור מתשלום חובה שלא על פי דין לחלק מתושבי המועצה, ומשום כך סותר את עקרונות יסוד המשפט הציבורי.

בערעורה מבקשת המועצה לקבוע כי הפרשנות שנתנה ועדת הערר להוראת סעיף 26 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) אינה נכונה וכי יש לקבוע כי הסמכות שניתנה לה לדרג תעריפי היטל לאזורים שונים בתחומה, מאפשרת אף קביעת תעריף אפס, שאינה בגדר פטור מתשלום היטל.

אין מקום לקבל את הפרשנות שמציעה המועצה להוראת סעיף 26 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב).

למועצה אין סמכות לדרג את תעריפי היטלי הביוב לפי אזורים שונים. התכלית העומדת בבסיס האפשרות לדרג ההיטל, כעולה מהוראת סעיף 26 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), היא חיוב אזורים שונים בהתאם למידת השימוש במתקני הביוב.

לכן, צדקה ועדת הערר בפרשנותה, כי סעיף 26 לחוק איננו מקור הסמכות להענקת פטור לאזורים מסוימים, אשר עושים שימוש במתקנים הביוב, מתשלום היטל, בעוד שאזורים אחרים של אותה מועצה חויבו בתשלומו. חיוב באופן זה, כאשר שמכון הטיהור עתיד לשמש את כלל תושבי המועצה לרבות תושבי מקטע החוף, כשמידת שימושם במכון יעמוד על 55% מכמות הביוב הכוללת של המועצה, אינו עולה בקנה אחד עם תכלית החוק ומהווה אפליה פסולה של תושבי מקטע החוף.

כך או כך, אם מבקשת המועצה לסטות מהוראות החוק, נדרשת לכך הסמכה מפורשת בחוק. הסמכה כזו לא נמצאה לה.

1. היעדר דיון בטענות שונות של המועצה –

לטענת המועצה רבים מטיעוניה לא זכו לדיון בפסק הדין. בין היתר, טענות שהעלתה המועצה באשר לסבירות ההחלטה לקבוע תעריף אפס לתושבי המושבה בגין מכון הטיהור (סעיף 18.2 סיפא לערעור המועצה). עוד טוענת המועצה כי גם מסמכים שהציגה בפני ועדת הערר - תחשיבים מאושרים משנת 2008 ומכתב מר רני פינצ'י ממשרד הפנים אודות דחיית התיקון משנת 2008 – לא זכו לדיון בפסק הדין.

עיון בסעיף 19 לפסק דינה של ועדת הערר מלמד כי מרבית טיעוני המועצה מתייחסים לעלויות הקמתו של מכון הטיהור ותעריפי חיוב של מקטע החוף, כתוצאה משיעור השימוש הצפוי בו.

בסעיף 24 לפסק דינה קבעה ועדת הערר כי לאור המסקנה אליה הגיעה בדבר חוסר סבירות התיקון והאפליה הפסולה שהוא יוצר, אין היא נדרשת לדון ביתר טענות המועצה הנוגעות לתעריפים ולעלויות הקמת מכון הטיהור.

כלשונה בפסק הדין -

"נוכח המסקנה אליה הגענו לעניין חוסר סמכות במתן הפטור, קביעה המחייבת ביטול דרישות התשלום שנשלחו לעוררים בגין היטל מט"ש, איננו רואים צורך לדון ביתר טענות המועצה לעניין עלויות הקמת המט"ש וחלקו של מקטע החוף בעלויות אלו. גם אם נכונות טענות המועצה מבחינה חשבונאית, אין בכך להצדיק את האפליה בין מקטע החוף לבין תושבי המושבה, ואין בכך לאפשר למועצה לתת פטור מקום שהחוק אינו מסמיך מתן פטור כאמור". (ההדגשה שלי – נ.מ.).

מכאן ברור כי ועדת הערר לא התעלמה מטענות המועצה אלא מצאה כי הדיון בהן מתייתר לאור המסקנה אליה הגיעה. לפיכך גם לא נזקקה ועדת הערר לאותם מסמכים שהוצגו בפניה על ידי המועצה, שעניינם תחשיבים משנת 2008 שאושרו על ידי חברת ג'יגה מטעם משרד הפנים ((ראו סעיף 14.4 ונספח 3 לערעור המועצה). מסמכים אלה עוסקים כולם בתחשיבים, תעריפים ועלויות – נושאים לגביהם החליטה ועדת הערר כי אינם מצריכים דיון.

לא זו אף זו, אותם תחשיבים נועדו לשמש בסיס להצעה לתיקון חוק העזר בשנת 2008 – הצעה שבסופו של יום לא אושרה, מאחר שנושאים אלה הועברו לטיפול תאגיד המים והביוב, בהתאם להוראת סעיף 6(א) לחוק תאגידי מים וביוב, תשס"א - 2001.

לאור האמור, ברור כי ועדת הערר לא התעלמה מטיעונים שונים של המועצה. ועדת הערר מצאה כי לאור מסקנתה - המקובלת עליי - אין להידרש לאותן טענות, ואינני רואה מקום להתערב בקביעתה זו.

1. הסעד הראוי -

המועצה טוענת כי משקבעה ועדת הערר שהמועצה אינה רשאית לפטור אזור מסוים מתשלום ההיטל בגין מכון הטיהור ולחייב אזור אחר, היה עליה להותיר את התיקון לחוק העזר על כנו ובד בבד להורות למועצה להחיל את התשלום בגין מכון הטיהור גם על יתר אזורי המועצה, כדי להשוות בין מקטע החוף לשאר אזורי המועצה. זאת במקום לפטור את אזור מקטע חוף מתשלום ולהורות על ביטול חלק מתיקון לחוק העזר. טענתה זו נסמכה על אשר נקבע מפי כב' השופט ברק בבג"צ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר ואח', פ"ד מו(1) 191.

טענתה זו דינה להידחות.

סמכותה של ועדת הערר לבחון ולבקר את פעולותיה של הרשות המנהלית בכפוף לדין. עם זאת, אין תפקידה של ועדת הערר להיכנס בנעליה של הרשות ולהורות בשמה על חיוב כלל תושבי המועצה בתשלום היטל ביוב בגין מכון הטיהור, כפי שמבקשת המועצה לעשות. משמע, ועדת הערר איננה מחליפה את המועצה במעשה המנהלי אלא מבקרת אותו על פי הטיעונים שבפניה.

ועדת הערר ביצעה את תפקידה ובחנה את חוקיותו של התיקון לחוק העזר ואת סבירותו ולא מעבר לכך. משביצועו או הפעלתו של חוק או תקנה נעשו שלא כדין ותוך חריגה מסמכות, רשאית הועדה להורות על ביטול אותן פעולות שלא בסמכות ולפסלם. כך עשתה ועדת הערר במקרה דנן, והצדק עימה.

1. דין ערעור המשיבים

המשיבים מלינים בעיקר על תוצאת פסק הדין, המורה על ביטול חלקי בלבד של התיקון לחוק העזר, בכל הנוגע להיטל ביוב בגין מכון הטיהור, בשל היותו מפלה. לטענתם, היה על ועדת הערר לפסול את התיקון לחוק העזר כולו. בנוסף, טוענים המשיבים כי הועדה שגתה כאשר לא קיבלה את יתר טיעוניהם.

לטעמי, ועדת הערר בחנה, שקלה והחליטה בכל טענות המשיבים ואין מקום להתערב בקביעותיה העובדתיות או במסקנותיה. הועדה נימקה בפירוט רב מדוע יש לדחות את טענות המשיבים, אחת לאחת, למעט הטענה בדבר חיובם בהיטל ביוב בגין מכון הטיהור, וסמכה קביעותיה על פסיקה רלוונטית.

1. ועדת הערר דחתה את טיעוני המשיבים בדבר היעדר זיקה בין מתקני הביוב בגינם נדרש היטל למקרקעי המשיבים בשל התקיימותם של מבחן פוטנציאל ההתחברות למתקני הביוב ודרישות סעיף 16 לחוק הביוב, מאחר וקו הסניקה שהותקן נועד לשרת את חלקות המערערים (להוציא חלקה 7 שאינה מצויה בתחום שיפוטה של המועצה).

קביעותיה של ועדת הערר נסמכו על חוות דעת, תצהירים ועדויות מומחים ששמעה (המהנדס קורנברג יאיר מטעם המשיבים ומר בני צימרמן חשב מלווה מטעם המועצה) וכן על תוכניות ביוב עתידיות שצורפו לתצהירו של מר צימרמן, המעידות כי קו הביוב המתוכנן עובר בגבולות החלקות של המשיבים.

קביעות אלה הינן קביעות עובדתיות גרידא ואיני מוצאת מקום להתערב בהן.

1. טענה נוספת של המשיבים נוגעת לחוסר סבירות של התחשיבים העומדים ביסוד התיקון לחוק העזר. טענה זו מתייחסת לתשלום ההיטל בגין מכון הטיהור. משקיבלה ועדת הערר את טיעון המשיבים והורתה על ביטולן של דרישות התשלום שהוצאו בגין מכון הטיהור, אין כל טעם בהעלאת טיעון זה בערעור. עם זאת, אומר לגופו של עניין כי אין אני מוצאת מקום להתערב במסקנות העובדתיות אליה הגיעה ועדת הערר, על סמך הראיות שעמדו בפניה.

בפני ועדת הערר עמדו התחשיבים הרלוונטיים שביסוד התיקון לחוק העזר ולאחר ניתוח הנתונים העולים מהם ועל פי הפסיקה לעניין חישוב היטל הביוב (סעיף 14 לפסק הדין), הגיעה הועדה למסקנות עובדתיות לפיהן הפער בין הנטל שהושת על אזור מקטע החוף במימון הקמת מתקני הביוב בשיעור 68%, אינו חורג מחלקו של המקטע בכמות השפכים שהוא עתיד לייצר באופן קיצוני וכי התעריפים שבתחשיב העומד בבסיס חוק העזר אינם בלתי סבירים באופן קיצוני המחייב את ביטולם.

1. ועדת הערר דחתה את טענת המשיבים הנוגעת לתעריף היטל מוזל על קרקע פנויה לעומת קרקע בנויה. הועדה נסמכה בקביעתה על ארבעה שיקולים וסעיפי חוק רלוונטיים. ועדת הערר מצאה כי התנהלות המועצה לפי החלופה הקבועה בסעיף 18(3) לחוק, הדוחה את הגביה בגין בניה עתידית עד לבניה בפועל תוך העלאת תעריף הקרקע הפנויה מנגד, היא סבירה ואין בה כל פגם המצדיק התערבות. גם עמדתה זו של הועדה מקובלת עליי כנכונה.
2. המשיבים טוענים כי הסעד שניתן בפסק הדין המורה על ביטול חלקי בלבד של התיקון אינו תואם את מסקנת ועדת הערר, לפיה התיקון לחוק העזר קובע דין מיוחד למשיבים באופן מפלה ופסול, וכי היה על הועדה להורות על ביטול התיקון לחוק העזר כולו, כך שדין אחד יחול על כל תושבי המועצה. זוהי טענתם העיקרית של המשיבים בערעורם.

עקרון חוקיות המינהל כעקרון יסוד של שלטון החוק, מחייב את הרשות המנהלית לפעול על פי הסמכה ברורה בחוק ומכוחו. על פי עקרון זה על הרשות לשמור על כללי המשפט המנהלי, ביניהם החובה לנהוג בסבירות, במידתיות וללא משוא פנים, תוך שקילת כל השיקולים הרלוונטיים וללא כל אפליה. אלא שלא תמיד הפרת החובה לנהוג לפי כללי המשפט המנהלי תביא לבטלות המעשה המנהלי כולו.

גם פעולה שנעשתה בחוסר סמכות אינה בהכרח בטלה על פניה. התוצאה המתחייבת מהפרת הכללים או מחריגה מסמכות תלויה בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה ובאיזון בין אינטרס הפרט אשר נפגע מההחלטה המנהלית, לבין אינטרס הציבור שעשוי להיפגע אם תבוטל ההחלטה.

במהלך השנים התפתחה בפסיקה הישראלית "תורת הבטלות היחסית", שהולידה את הביטוי "התוצאה היחסית". תורה זו מוחלת מאז גם בתחום המשפט המנהלי.

משמעותה של תורת הבטלות היחסית היא, שבכל מקרה בו נפל פגם משפטי, בהחלטה של רשות מנהלית, שניתנה בגדר הסמכות או מחוץ לסמכות, יש לבדוק את נסיבות המקרה, בראש ובראשונה של מהות הפגם, ולהתאים את הסעד שיינתן על ידי בית המשפט לכלל הנסיבות.

כך, יתכנו נסיבות שיביאו בהכרח לביטול החלטתה או פעולתה של הרשות ויתכנו נסיבות אחרות בהן ניתן יהא לבטל את אותו חלק יחסי שנמצא פגום מחמת היעדר סמכות או פגם שורשי אחר.

פסק דין מרכזי העוסק בתורת הבטלות היחסית לגבי חקיקות משנה הוא ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט (4) 221, 267, בו נפסק כי "תקנה אשר עומדת בניגוד לחוק - כפופה לתרופות המשפט המינהלי הקובעות תוצאה של בטלות מלאה או בטלות יחסית".

כן ראו ד' ברק- ארז, "בטלות יחסית ושיקול דעת שיפוטי", משפטים כד (תשנ"ה) 519.

הנחיה מספר 2.3100 להנחיות היועץ המשפטי לממשלה בעניין "חקיקת משנה: נוהל והנחיות", (י"ז חשון התשמ"ו, 1 נובמבר 1985, עדכון מיום י"ד חשון התשס"ד, 9 נובמבר 2003) (להלן: "הנחיית היועמ"ש"), מסדירה בסעיף 16 את סוגיית החריגה מסמכות בקשר לחקיקת משנה ותוצאותיה.

הנחיית היועמ"ש קובעת כי תקנות החורגות מן הסמכות שנקבעה בחוק - אין להן תוקף.

עם זאת, אפשר שהחריגה מן הסמכות תהיה מוגבלת לעניין אחד מתוך עניינים אחדים המוסדרים בתקנות.

מכאן, שבנסיבות מסוימות ניתן לקבוע כי רק אותו עניין בו קיימת חריגה מן הסמכות יהיה בטל, ואילו יתר העניינים המוסדרים באותן תקנות לא יפגעו ויעמדו בתקפם.

דרך זאת, לפיה מופרד החלק הבטל מן החלק התקף אינה אפשרית בכל מקרה. יש מקרים בהם ביטול חלק מן התקנות גורם לכך שכל יתר החלקים של התקנות לא יהיו ניתנים לביצוע.

לשון אחרת, ייתכן שלאחר ביטול חלק מן התקנות, לא יהיה לחלק שנותר קיום עצמאי, אם מבחינה הגיונית ואם מבחינה מעשית. במקרה כזה מן הכרח יהיה לראות את כל התקנות בטלות (ראו: בג"צ 571/81 הפטקה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד לו (3) 477, 491).

השאלה אם ניתן להפריד בין אותו חלק בתקנות החורג מן הסמכות לבין החלק הנותר של התקנות ולצמצם את הבטלות רק לחלק החורג מן הסמכות תלויה בכל מקרה בנסיבות העניין.

בענייננו, המשיבים הגישו ערעורם לשם ביטול דרישות תשלום היטל ביוב בגין מרכיב מכון הטיהור ותקפו את עצם חוקיותו של התיקון לחוק העזר משנת 2002 בשל היותו מפלה בין בעלי נכסים שונים בשטחי המועצה ללא הצדקה ובחוסר סמכות.

ועדת הערר קיבלה את טיעון המשיבים, עת קבעה כי אותה ההוראה בתיקון לחוק העזר אשר מכוחה נשלחו למשיבים דרישות תשלום היטל ביוב בגין בניית מכון טיהור הוא מפלה.

עם זאת, ועדת הערר ביטלה רק את אותה הוראה ספציפית בתיקון לחוק העזר אשר מכוחה פעלה המועצה בחוסר סמכות עת ביקשה לחייב את תושבי מקטע החוף בלבד בתשלום ההיטל.

מדובר בסעיף 2 ב' לתיקון לחוק העזר הקובע שיעורי ההיטל בתחום מקטע החוף, כאשר תת סעיף 4 קובע את שיעור ההיטל לגבי מכון הטיהור.

ועדת הערר מצאה כי אותו חלק מפלה בתיקון לחוק העזר, לגביו נעדרת המועצה סמכות בחוק, ניתן להפרדה מיתר חלקיו, כך שיתר סעיפי התיקון יוותרו על כנם. לכן לא קבעה כי כל התיקון לחוק העזר בטל, והורתה על בטלותו באופן יחסי וחלקי בלבד.

1. טענת המשיבים לפיה התיקון לחוק העזר משנת 2002 לא אושר על ידי שר הפנים בהתאם להוראת סעיף 258 לפקודת העיריות [נוסח חדש], אכן לא נדונה בפסק הדין של ועדת הערר.

טענה זו נטענה בתגובה לניסיונה של המועצה להפנות לתחשיבים שעמדו בבסיס הצעת התיקון לחוק משנת 2008, בהם הוסף לשטחי המושבה רכיב של מכון הטיהור, כאשר מנגד הופחתו מרכיבי איסוף ביוב בכ- 50% מערכם הנומינאלי. לגרסת המועצה, תחשיבים מאושרים אלה משנת 2008 מחזקים את טענתה כי בתעריפי חוק העזר מ- 1995 נלקחו בחשבון גם העלויות של פתרון קצה למערכת הביוב, ולכן אין לומר כי רק מקטע החוף מחויבים בהיטל בגין רכיב זה. (ראו סעיף 14.4 לערעור המועצה).

בתשובתה לערעור המשיבים, טענה המועצה כי: "המועצה לא מצאה במשרדיה את חתימת השר על החוק, אולם מכאן אין ללמוד כי החוק לא נחתם, ואין בכך לסתור את החזקה שהחוק נחתם". לטענתה, המשיבים לא ערכו בירור מול משרד הפנים באשר לאישור החוק ולכן לא הרימו את הנטל לסתירת החזקה.

מנגד, בסעיף 24 לערעורה ציינה המועצה – "אכן, בסופו של יום תיקון החוק לא אושר בשל הוראות חוק תאגידי מים והביוב", ואף סמכה אמירתה זו על מכתבו של מר רני פינצ'י שצורף כנספח 4 לערעור, שלשונו אינה משתמעת לשתי פנים:

"מאשרת קבלת בקשתכם לתיקון חוק העזר מתאריך 8.9.2008.

יחד עם זאת, בעקבות הוראות סעיף 6(א) לחוק תאגידי מים וביוב מנועה הרשות המקומית מלהפעיל בעצמה את שירותי המים והביוב שבתחומה אלא באמצעות חברה. בעקבות זאת, אין כעת אפשרות לבצע עדכון/חקיקת חוק עזר ונושאים אלה צריכים להיות מטופלים על ידי תאגיד המים והביוב. אשר על כן לא ניתן להמשיך ולטפל בבקשתכם המצ"ב".

משהצעת התיקון לחוק העזר מ-2008 לא אושרה, אין ממש בטענת המועצה כי התחשיבים שעמדו ביסודה תומכים במסקנה כי גם שטחי המושבה חויבו בהיטל בגין מרכיב מכון הטיהור. נהפוך הוא, עובדה זו מחזקת, ביתר שאת, את מסקנת ועדת הערר לעניין התעריפים המפלים שהוטלו על מקטע החוף בגין רכיב מכון הטיהור.

משום כך, ומאחר וועדת הערר לא נדרשה לדון בהצעה לתיקון חוק העזר משנת 2008 (שלא אושר כאמור) אלא בתיקון חוק העזר מ- 2002, לא היה על הועדה להתייחס לעניין זה כלל.

1. המשיבים טענו עוד כי המועצה נמנעה מהבאת עדים רלוונטיים מטעמה והסתפקה בעד יחיד מטעמה. דין טענה זו להידחות. המועצה היא בעל דין שהוא רשות. ככזו, באפשרותה לזמן נציג מטעמה, הבקיא בעניין העומד להכרעה, ואין היא מחויבת בזימונם של כל העדים הנוגעים בדבר.
2. הנני דוחה אף את טענת המשיבים הנוגעת לאי חיוב המועצה בהוצאות. הלכה פסוקה היא כי רק במקרים נדירים וחריגים תתערב ערכאת הערעור בעניין הטלת הוצאות משפט. המקרה שבפני אינו בגדר מקרה נדיר המצדיק סטייה מהלכה זו.
3. סוף דבר – דין הערעורים להדחות.

לאור התוצאה אליה הגעתי, אין צו להוצאות. כל צד ישא בהוצאותיו.

1

ניתן היום, כ"ח טבת תשע"ג, 10 ינואר 2013, בהעדר הצדדים.