לפני: | השופט יעקב שפסר | ||
העותר: | יוהנס זרהנס מספן (אסיר) | ||
נגד | |||
המשיב: | מדינת ישראל – רשות האוכלוסין וההגירה |
פסק דין |
עתירה להורות על ביטול צווי גירוש ומשמורת שהוצאו כנגד העותר ועל הסדרת מעמדו החוקי בישראל.
בשל מדיניות אי ההרחקה הנוהגת כלפי אזרחי אריתריאה ומכוח סמכותו של המשיב לפי סעיפים 2 ו-6 לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן: "חוק הכניסה לישראל"), ניתן לעותר רישיון ישיבה זמני מסוג 2 (א)(5) (להלן: "הרישיון"), אשר הוארך מעת לעת, עד ליום 16.8.2012 והקנה לו מעמד של שוהה כדין.
רישיון זה הותנה בכך שהעותר "ישתף פעולה באופן מלא עם רשויות המדינה לשם הנפקת מסמך נסיעה להרחקה מישראל או למתן שהות זמנית בישראל לפי ההחלטה." בנוסף, צויין על גבי הרישיון כי "רישיון זמני זה אינו מהווה רישיון עבודה" (נספח 4 לתשובת המשיב).
בעקבות זאת, הגיע העותר אל יחידת המסתננים ביום 22.8.2012 ושם, על-פי הנטען בעתירה, הוצגה לו אשרה מסוג ב/1 הנושאת את תמונתו. הוא עוכב ביחידת המסתננים עד להגעת גורמים מהיחידה למאבק בפשיעה כלכלית במשטרת ישראל, אשר העבירו אותו לחקירה בחשד לזיוף אשרה ושימוש במסמך המזויף לצרכי עבודה.
העותר הכחיש את ההאשמות נגדו, ובמשטרה הוחלט שלא להגיש נגדו כתב אישום ולהעבירו להליך מינהלי (ר' מכתבו של קצין חקירות מחלק סער ביחידה הארצית למאבק בפשיעה כלכלית של המשטרה, מפקח מירון שרעבי, עמ' 22 לעתירה).
[אעיר, כי בסעיף 71 לתגובת המשיב מתייחסת באת כוחו אל העותר כמי שהודה בביצוע העבירות המיוחסות לו וכותבת כך:
"עצם ביצוע עבירות של זיוף, שימוש במסמך מזויף וקבלת דבר במרמה באמצעות הזיוף, הינן בגדר "הדבר מדבר בעדו", בכל הנוגע לחזקת המסוכנות האינהרנטית למי שהודה בביצוע עבירות אלה, כמו המבקשים כאן."
(ההדגשה שלי – י.ש.)
מכיוון שמדו"ח החקירה המשטרתית עולה הכחשתו המפורשת של העותר, ומאחר שהאמור בתגובת המשיב מנוסח בלשון רבים, אני מניח כי מדובר בטעות בעריכת כתב התגובה וכי אין כל מחלוקת ביחס לעובדה שהעותר מכחיש כי זייף את המסמך].
במקביל למכתבו של מפקח מירון שרעבי הנ"ל, כתב רכז חקירות מחלק סער ביחידה הארצית למאבק בפשיעה כלכלית של משטרת ישראל, רס"ב שמעון פרץ, אל רשות ההגירה והאוכלוסין כי העותר עשה שימוש באשרת עבודה מזויפת והציג אותה במקומות עבודה שונים. רס"ב פרץ ציין במכתבו כי זיוף אשרות עבודה "לנתינים שונים" הפך לתופעה רחבת היקף הכוללת מעורבים רבים והחקירה בנושא נמשכת. למכתב זה צורפה, בין היתר, בקשה לרשות האוכלוסין לביטול הרישיון שניתן לעותר.
בעקבות זאת הוגשה העתירה דנן.
נוכח החזקתו של העותר במשמורת זמן רב, סירב בא-כוחו להמתין לתוצאות הדיון בבית המשפט העליון, ובנסיבות אלה ניתן פסק דין זה.
תמצית טענות העותר
בהקשר זה טוען העותר, כי עם מעצרו ניסה המשיב להחתים אותו על טפסים לעזיבה מידית של ישראל, חרף ידיעתו על הסכנה הצפויה לעותר באריתריאה.
תמצית טענות המשיב
בנוסף מציין המשיב, כי תיקון מס' 3 לחוק נועד לאפשר החזקה של מסתננים במשמורת למשך תקופה ארוכה מזו הקבועה בהוראות חוק הכניסה לישראל, תוך קביעת מנגנוני איזון ובקרה בין זכויות האדם של המסתננים לבין האינטרס הציבורי.
לדברי המשיב, בהתאם למדיניות הממשלה מיושם היום החוק למניעת הסתננות על כל מי המסתננים לישראל, ללא הבחנה הנוגעת לארצות מוצאם, ועל כן גם מסתננים הזכאים להגנה קולקטיבית, יישארו במשמורת – ככל שיוצא ביחס אליהם צו מכוח התיקון לחוק ולא ישוחררו באופן אוטומטי.
עוד מציין המשיב, כי ההיגיון מחייב שהתיקון לחוק חל דווקא על מסתננים הנהנים ממדיניות אי ההרחקה. שהרי לדבריו מסתננים אחרים מורחקים לרוב חזרה לארצם ודווקא מסתננים המודעים למדיניות אי ההרחקה ומבקשים להגיע לישראל מטעמים כלכליים, מהווים את הקבוצה המרכזית אליה מבקש התיקון לחוק להתייחס. על כן, לטענת המשיב, יש לדחות את טענת העותר בדבר קיומם של טעמים הומניטריים המצדיקים שחרורו של העותר ממשמורת.
לטענת המשיב, העבירות המיוחסות לעותר אינן עבירות עוון קלות, אלא מדובר בעבירות שהמחוקק רואה בחומרה, עת ראה לנכון להשית בגינן שנה עד 5 שנות מאסר. לטענתו, מדובר בעבירות אשר טומנות בחובן חשש מפני פגיעה בסדר הציבורי, ויש בהן משום פגיעה באמינות מסמכי הזיהוי, תוך שנפגמת יכולתן של רשויות המדינה לבקר את השוהים בתחומה.
אפרט נימוקי להלן:
המשפט המינהלי קובע רף מינימלי בעניינים הנוגעים לתקינות ההליך הקודם לקבלת ההחלטה על-ידי הרשות ולהגינותו, ואלו מהווים תנאי לתוקפה של ההחלטה הנובעת ממנו. בענייננו, בהפעילו את סמכויותיו במישור המינהלי, עשה כן המשיב תוך פגיעה בזכויותיו של העותר עד אשר יסודותיה של ההחלטה שהתקבלה, כפי שהתקבלה רופפים ודינה, כאמור, להתבטל.
המשיב מצדו טוען, כי מאחר שביום מעצרו שהה העותר בישראל ללא רישיון בתוקף, לא היה צורך בהליך לביטול רישיונו, אלא הוחלט, במסגרת סמכותו של המשיב, שלא לחדשו. לדבריו, השימוע שנערך לעותר היה בנוגע להוצאת צו הגירוש וזה נעשה בהתאם להוראות הקבועות בחוק למניעת הסתננות.
אני מתקשה לקבל טענות אלה של המשיב.
ההערה בדבר החזקתו של העותר במסמך מזוייף הוזנה במערכת "אביב" כשבועיים לפני מועד פקיעת תוקפו של הרישיון שניתן לו, וכבר אז הוחלט על העברתו לטיפול יחידת המסתננים. בעת הזו לא יכול היה המשיב לדעת כי העותר יתייצב בלשכת מינהל האוכלוסין לאחר פקיעת תוקפו של הרישיון ועל כן נראה כי כבר אז גמר המשיב אומר בדעתו לבטל את רישיונו של העותר.
כמו כן, מקובלת עלי הטענה שהעלה בא-כוח העותר בדיון, לפיה תגובת המשיב אינה עולה בקנה אחד עם הבקשה לביטול רישיונו של העותר (פרוטוקול מיום 13.11.2012, עמ' 3 שורות 20-22).
זאת ועוד, לדעתי, אי-חידוש הרישיון לעותר, כמוהו כשלילת הרישיון ועל המשיב חלה חובת השימוע ומתן זכות טיעון לעותר.
חובת השימוע דורשת כי הרשות לא תפגע באדם אלא אם נתנה לו קודם לכן הזדמנות נאותה להשמיע טענותיו לפניה. יפים לעניין זה דבריו של כבוד השופט (כתוארו אז) ברק בבג"ץ 654/78 גינגולד נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד לה(2) 649, 655 (1979):
"זכות היסוד של האדם בישראל היא, כי רשות ציבורית, הפוגעת במעמדו של אדם, לא תעשה כן, בטרם תעניק לאותו אדם הזדמנות להשמיע את דעתו. לעניין זכות יסוד זו, אין נפקא מינה, אם הרשות הציבורית פועלת מכוח חיקוק או מכוח הנחיה פנימית או מכוח הסכם. אין גם כל חשיבות לשאלה, אם הסמכות המופעלת היא שיפוטית, מעין שיפוטית או מנהלית ואם שיקול הדעת, הניתן לאותה רשות, הוא רחב או צר. בכל מקרה בו רשות ציבורית מבקשת לשנות את מעמדו של אדם, עליה לפעול כלפיו בהגינות, וחובה זו מטילה על הרשות את החובה להעניק לאותו אדם את ההזדמנות להשמיע את דעתו". (ההדגשות שלי – י.ש.)
המבחן הבסיסי לתחולתה של חובת השימוע מתייחס לפוטנציאל הפגיעה הטמון בהחלטה ולא זהות הרשות המינהלית, לא מהות ההחלטה מינהלית ואף לא מקור הסמכות המינהלית (י' זמיר הסמכות המינהלית מהדורה שנייה כרך ב' 2011 עמ' 1150). על-פי מבחן זה, הכיר בית המשפט העליון עוד בראשית דרכו בחובת השימוע בעת קבלת החלטה בדבר חידוש רישיון (בג"ץ 24/56 רוטשטיין נ' המועצה המקומית הרצליה פ"ד י' 1205).
בענייננו, רישיון הישיבה הזמני ניתן לעותר ביום 18.12.2011 והוארך לו מידי חודש בחודשו. כאמור הרישיון ניתן לו נוכח ההגנה הקבוצתית הניתנת לאזרחי אריתריאה ובעקבות זאת לא טופלה גם בקשתו למקלט מדיני.
אין ספק כי אי חידוש הרישיון משנה באופן מהותי את מצבו של העותר ומביא לפגיעה קריטית במעמדו, עד כדי כך כי הוחלט על הרחקתו מהארץ (אף אם לא בעת הזו), מצב אשר בפני עצמו מחייב קיומו של שימוע (בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 775-776 (1999)). על-כן לא מצאתי כל הבדל, בענייננו, בין אי-חידוש הרישיון לבין ביטולו, לפחות בכל האמור ביחס לחובת השימוע.
למעלה מן הצורך, אוסיף ואומר כי חוק הכניסה לישראל אינו מכיל הוראה מיוחדת בדבר ביטול רישיון תוך תקופתו ועל כן נראה כי ההבחנה בין שלילת הרישיון לבין אי-חידושו כלל אינה רלוונטית. כאמור, אי חידוש רישיון כמוהו כביטולו, וביטול רישיון כרוך בהליך של שימוע (בג"צ 549/75 סרטי נוח בע"מ נ' המועצה לביקורת סרטים ומחזות, פ"ד ל(1) 757, 765 (1976)).
הליך השימוע מחזיק סדרת כללים המבקשים להבטיח כי לאדם תהיה הזדמנות הוגנת להשמיע את דברו לפני הרשות. בין היתר, נדרש כי הרשות הדנה צריכה להיות מוסמכת לקבל החלטה, וכי הרשות תאפשר לאדם פרק זמן סביר כדי להכין את טיעוניו.
לפיכך, הליך תקין בענייננו היה כרוך בזימונו של העותר לשימוע לפני נציג המשיב שהסמכות לבטל רישיון ישיבה לפי סעיף 11 לחוק הואצלה לו על ידי שר הפנים (סמכות זו הועברה לעובדי רשות האוכלוסין וההגירה, המנויים בהודעת המשיב מיום 26.7.2012 (י"פ תשע"ב, 5480)). רק לאחר שמיעת טענות העותר ושקילתן נוכח הראיות שבידיו, היה בידי המשיב לבטל את רישיונו של העותר.
כאמור בדברי המשיב, שימוע על כלליו בעניין אי-חידוש רישיונו של העותר לא נערך, ומהאמור לעיל מתברר כי נפל פגם בתקינות ההליך, שדי בו כדי להצדיק את ביטול ההחלטה. ואולם, אין זה הפגם היחיד.
אני מתקשה לקבל גם טענות אלה.
על-פי "עיקרון הרשות המוסמכת" מתפרשת החקיקה המקנה את הסמכות כמייחדת את זו לבעל התפקיד שהופקד עליה. באופן עקרוני, רק בעל התפקיד שהוזכר בחוק מוסמך לפעול (בכפוף לכללים של אצילה, נטילה או העברה של סמכויות).
טופס הבקשה לביטול רישיון היה קיים בתבניתו עוד לפני שפורסם הנוהל ולא בכדי פורטו בו בעלי התפקידים שחתימתם נדרשת. אף אם מדובר בגורם ממליץ ולא הגורם המקבל את ההחלטה, הרי ברור כי החלטת המשיב נסמכה כל כולה על המלצות אלו ועל כן ראוי היה כי הגורמים המוסמכים יתנו את ההמלצה.
...
(ההדגשה שלי – י.ש.)
יחד עם זאת, נוהל הטיפול במסתננים המעורבים בהליך פלילי קובע בסעיף ב.1 כי:
ב.1. ראש ענף חקירות מחוזי (הרענ"ח) הרלוונטי יעביר למטה אכיפה וזרים:
...
ב.3.4 חוות דעת משפטן ולפיה המסתנן עומד בתבחינים אשר אושרו על-ידי המשנה ליועמ"ש (פלילי):
....
1.4.2 אישור כי נשקפת סכנה לביטחון המדינה או לשלום הציבור לפי סעיף 30א(ד)(2) לחוק למניעת הסתננות(עבירות ושיפוט), תשי"ד – 1954. בחוו"ד יינתן ביטוי לסכנה לשלום הציבור וביטחונו, נכון למועד קבלת ההחלטה ועל בסיס עמידה בתבחינים."
(ההדגשה שלי – י.ש.)
לפיכך, על פי הנוהל נדרשת הרשות לנמק את קביעתה.
חובת ההנמקה של הרשות היא ביטוי נוסף להגינות בהליך המינהלי והיא חשובה מכמה טעמים: היא מסייעת לקבל החלטה רציונלית ולא שרירותית. היא מספקת תשתית עובדתית לביקורת על פעולתה של הרשות, והיא מבטאת יחס אנושי ומכבד לפרט שההחלטה המינהלית עוסקת בו. על מנת שההנמקה תוכל לשרת יעדים אלה היא חייבת להיות מפורטת, ובכל אופן, עליה להימנע מניסוחים כלליים וסתמיים. עמד על כך כבוד השופט זמיר בבג"ץ 7177/95 יורוגם בע"מ נ' מרכז ההשקעות על-פי חוק לעידוד השקעות הון, פ"ד נ(2) 1, 4 (1996):
"אין המנהלה יוצאת ידי חובה אלא אם היא נותנת פירוט, ולו רק פירוט כללי, על מה ולמה אין המבקשת זכאית או ראויה להטבות. תשובה סתמית כי המבקשת אינה עונה על תנאי החוק, שלכאורה היא אומרת הכל אך בפועל אין היא אומרת כלום, אינה תשובה כחוק".
ככלל, היעדר הנמקה אינו טעם לפסילת החלטה. עם זאת, על-פי סעיף 6 לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958, הסנקציה שחלה במקרה של הפרת הוראותיו היא היפוך נטל ההוכחה לגבי חוקיות מעשיה של הרשות, שכן ההימנעות מלנמק החלטה עשויה ללמד שהטעמים לקבלתה לא היו כשרים, או שלא קדם לה תהליך בדיקה מסודר ועל הרשות מוטל הנטל להסיר את הספקות המוצדקים שנוצרו ביחס להחלטה כזו (ד' ברק ארז, משפט מינהלי, 433 (2010)).
בענייננו, התבסס המשיב בהחלטתו על טענת המשטרה שלפיה זיוף אשרות עבודה הפך ל"מכת מדינה" ועל כן הוא מהווה סכנה לשלום הציבור. בנוסף, טען המשיב כי על אף שבענייננו לא מדובר בעבירות המהוות פגיעה בשלום הגוף או הרכוש, גם עבירת הזיוף מקפלת בתוכה סכנה לשלום הציבור, כפי שפסק בית המשפט בע"פ 9788/03 טופז נ' מדינת ישראל נח(3) 245 (2004) (להלן: "עניין טופז"). לבסוף, ציינה באת-כוח המשיב כי בית המשפט העליון קבע זה מכבר כי מי שמעורב בפלילים וקיימות לגביו די ראיות מינהליות לביצוע העבירה, הרי שניתן לבטל את אשרתו ואין להתערב בהחלטה זו.
טענות אלו - אין בהן די כדי להוכיח כי העבירות המיוחסות לעותר מהוות עילה לביטול אשרתו והחזקתו במשמורת.
ראשית, המשטרה לא הניחה כל בסיס עובדתי לשכיחות תופעת הזיוף ואף רס"ב פרץ ציין במכתבו כי החקירה בעניין עדיין נמשכת.
שנית, עניין טופז עסק במקרה שבו אדם שעבד בתפקיד בכיר בבנק הורשע יחד עם עוד שניים, על-פי הודאתם, בפרשת מירמה חמורה שהייתה כרוכה במשיכת כספים בהיקף של מיליוני ש"ח מחשבונות בנק של לקוחות שנפטרו באמצעות זיוף צווי ירושה הנוגעים אליהם. במקרה שלפנינו לא התקיים כלל הליך פלילי והעותר מכחיש בתוקף את מעורבותו בזיוף המסמך. לא מצאתי איפוא כי יש מקום להשוואה בין המקרים.
שלישית, החלטות בית המשפט העליון שהזכירה באת-כוח המשיב בעניין ביטול אשרה למעורבים בפלילים, עוסקות בעובדים זרים שאין להם כל מניעה לחזור לארצם. בנוסף, העבירות שבוצעו באותם מקרים שונות לחלוטין מהעבירות בענייננו, עת מדובר שם על ניסיון לאונס, הברחת מסתננים לארץ תמורת תשלום ועבירות אלימות שונות, וכן ציד בלתי חוקי.
העתירה מתקבלת. העותר ישוחרר ממשמורת באותם תנאים בהם היה משוחרר קודם לביטול רישיונו ויקבל רישיון חדש לפי סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל.
ניתן היום, ד' שבט תשע"ג, 15 ינואר 2013, בהעדר הצדדים.
תאריך | כותרת | שופט | צפייה |
---|---|---|---|
16/01/2013 | פסק דין מתאריך 16/01/13 שניתנה ע"י יעקב שפסר | יעקב שפסר | צפייה |
תפקיד | שם | בא כוח |
---|---|---|
עותר 1 | יוהנס זרהנס מספן (אסיר) | גיא ברנד |
משיב 1 | משרד הפנים | יריב ליגומסקי |
משיב 2 | היועץ המשפטי לממשלה | גלי בהרב-מיארה |