השופט ר. שפירא [אב"ד]:

בפני בית הדין ערר לפי סעיף 43א(ד) לחוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח-1957, שעניינו תשלומים שהוטלו על העוררת בשנת 2012, ולנוכח השאלות העקרונית שהתעוררו במסגרתו, הוא מופנה גם כלפי חיוב בתשלומים לשנת 2013.

רקע

העוררת, עירית חיפה (להלן: "העוררת"), היא אחת מהרשויות המקומיות החברות ברשות ניקוז כרמל (להלן: "המשיבה") אשר הוקמה בהתאם לצו הניקוז וההגנה מפני שטפונות (הקמת רשות ניקוז)(תיקון) התשנ"ז -1996. יצוין כי חלק מתחום השיפוט של עירית חיפה מצוי בשטח הניקוז של המשיבה וחלקו האחר של שטח השיפוט מצוי בתחום רשות הניקוז קישון.

עד לשנת 2011 פעלו העוררת והמשיבה לפי הסכם שתחילתו בשנת 1997, לפיו השטח ברכס הכרמל ומורדותיו המערביים, אשר מימיו מטופלים על ידי עיריית חיפה במערכות הניקוז העירוניות, לא ייכלל בשטח שבגינו תחויב העירייה בתשלום לרשות הניקוז. שטחים המתנקזים דרך העיר חיפה לתחומי עירית טירת הכרמל יטופלו ע"י המשיבה ועירית חיפה תישא בעלויות בגין פעולות הניקוז, כפי חלקה בהתאם לאופן החישוב המוסכם.

ההסכמה לגבי שיטת חישוב התשלום עבור האזור שבטיפול המשיבה עוגנה במכתב משנת 1997 של מנכ"ל רשות הניקוז, לראש עיריית חיפה דאז, מר עמרם מצנע, במסגרת ההסכמה נקבע השטח שבאחריות עירית חיפה, שטחים באגן ההיקות שיטופלו ע"י רשות הניקוז ואופן חישוב העלות שתוטל על עירית חיפה. יצוין כי דרך החישוב של השתתפות העיריה בעלויות הניקוז בנוגע לאזורים שאינם מטופלים ע"י עירית חיפה בלבד נקבעה על סמך שני מרכיבים: שטח ומספר בתי אב. כאשר הוסכם בין הצדדים כי גודלו של שטח החשוב הוא כ-7,000 דונם, ומספר בתי האב עומד כ-7,700.

ההסכם, כאמור, כובד ע"י הצדדים עד לסוף שנת 2011, כאשר העוררת שילמה, עד לסוף שנת 2011 את דרישת התשלום שהופנו אליה ע"י המשיבה.

בשנת 2012 שינתה המשיבה את שיטת החישוב, ובמקום לחייב את העוררת בתשלום לפי מספר בתי אב, החלה המשיבה לחייב לפי מספר תושבים, בהתאם לנתונים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, זאת בנוסף לגודל השטח.

בהתאם לכך, המשיבה שלחה דרישת תשלום לעוררת, בה עדכנה את שיטת החישוב החדשה, ועדכנה גם את גודל השטח ומספר התושבים, בכך שגודל השטח עמד על כ- 18,000 דונם, ומספר התושבים עמד על כ- 91,000. שנויים אלו גרמו להגדלת סכום החשבון אותו נדרשה לשלם העוררת.

העוררת סירבה לעדכון מספר התושבים וגודל השטח, וסירבה לשלם את החשבון לפי אותם נתונים. עירית חיפה המשיכה לחשב את חלקה בעלויות בהתאם לנתונים שסוכמו בשנת 1997. לפיכך שילמה רק חלק מהחוב הנתבע ע"י רשות הניקוז.

הערר מופנה כנגד החיוב שהטילה רשות הניקוז על עירית חיפה.

טענות העוררת

העוררת טענה המשיבה הפרה באופן חד צדדים את ההסכם עמה, לאחר 14 שנה, וללא כל שינוי עובדתי בשטח שיש בו כדי להצדיק את חיוב העוררת על שטחים בהם היא בעצמה אחראית על ניקוזם.

העוררת טענה כי המשיבה אינה יכולה להתנער באופן חד צדדי מההסכמות ביניהן, וכי לא ניתן לחזור מההסכמות על ידי משלוח הודעת שומה מתוקנת.

עוד טענה העוררת כי היא משקיעה משאבים רבים בפיתוח תשתיות הניקוז הן בתוך העיר והן מחוצה לה לרבות בנחלים הסובבים אותה, תחומים שאמורים להיות באחריותה של המשיבה.

העוררת טוענת כי ניקוז כל הנחלים המתנקזים בתחומי חיפה מטופל ע"י ועל חשבון עירית חיפה בלבד ואין כל צידוק לחיוב עירית חיפה בניקוזם של נחלים שאינם מגיעים כלל לתחום השיפוט של חיפה.

עוד טענה העוררת כי לבצע הקבלה בין טיב עבודות הניקוז שביצעה המשיבה בתוך תחומי העיר חיפה לבין סך התשלום שהיא מחויבת לשלם למשיבה. לצורך דוגמה טענה העוררת כי סך כל הסכומים שהשקיעה המשיבה בפעולות ניקוז בתחום העיר חיפה ובכל שנות עבודתה היו כ- 500,000 ₪ ואילו החוב של שנת 2012 לבדו עומד על כ-600,000 ₪. לפיכך שיטת החישוב, כך סבורה העוררת, צריכה להיות מחושבת לפי מדד של הנאה ותועלת משירותי רשות הניקוז.

טענות המשיבה

המשיבה טוענת כי בעת הקמת רשות הניקוז בשנת 1997, נקבעו קריטריונים אחידים וכלל ארציים לחישוב מכסות הניקוז. הקריטריונים היו שטח הרשות המקומית ומספר בתי האב שבה. הקריטריונים נקבעו על ידי ועידת היגוי בין משרדית.

עוד הוסיפה המשיבה כי ההסכמות עם העוררת משנת 1997 לגבי גודל השטח ומספר בתי האב נבעו מהצורך של המשיבה להתחיל לפעול, בידיעה והסכמה בין הצדדים כי הנתונים ייבחנו ויתעדכנו בהמשך.

המשיבה הדגישה כי ברור היה לעוררת כי מדובר בהסכמה זמנית שנועדה לתת פתרון מעשי לתקופה פעילותה הראשונית של המשיבה. כך פעלה המשיבה גם על רשויות מקומיות נוספות.

המשיבה טענה גם כי החל משנת 1998 היא פנתה פעם אחר פעם לעוררת וביקשה לדון עמה בעדכון השטח, אולם העוררת דחתה כל פעם את הפגישה מסיבות שונות. לפיכך, המשיבה הודיעה לעוררת כי הנתונים יעודכנו לשנת 2012 בכך ששטח העיר שבתחום אחריות המשיבה יעמוד על כ- 18,000 דונם, ומספר התושבים יעמוד על כ- 91,000 תושבים. המשיבה ציינה כי בשנת 2012 היא שינתה את מפתח הגביה ממספר בתי אב למספר תושבים על פי נתוני הלמ"ס.

המשיבה ציינה גם כי עד למועד הגשת תגובתה, ניתנה הסכמה הן של שר הפנים והן של שר החקלאות להחלטתה של המשיבה לגבי חישוב מכסות הניקוז, אולם טרם ניתנה החלטתו של שר האוצר לעניין.

המשיבה הוסיפה וטענה כי חובה עליה, כתאגיד סטאטוטורי , לנהוג בשוויון כלפי כל הרשויות המקומיות, ובעצם התנהגותה של העוררת, מנעה ועדיין מונעת ממנה לנהוג בשוויוניות. לפיכך, המשיבה מחויבת לנהוג עם העוררת, כפי שהיא נוהגת עם שאר הרשויות המקומיות, אשר נתוני שטחן ומספר תושביהן, התעדכנו אצל המשיבה זה מכבר.

המשיבה טענה כי רשות הניקוז אינה רשות שלטונית שמחליטה החלטות על דעת עצמה, והיא מורכבת מנציגים של כל הרשויות המקומיות, וההחלטות מתקבלות במליאת רשות הניקוז, כשככל הרשויות המקומיות שותפות להחלטה. לפיכך, ומשהחלטותיה בדבר שינוי שיטת החישוב ועדכון המספרים לגבי כל הרשויות המקומיות השותפות נעשות במליאת רשות הניקוז ובאישורם של ממלאי התפקידים המוסמכים, אזי פעולתה נמצאת במתחם הסבירות.

המשיבה דחתה את טענות העוררת לעניין השקעתה של העוררת בעבודות הניקוז שבאחריות המשיבה, ולטענתה אף היא משקיעה משאבים רבים בפיתוח תשתיות הניקוז בתחום העיר ופרבריה.

המשיבה הוספת כי חוסר ניקיון הכפיים של העוררת בכך שעשתה דין לעצמה ונמנעה מלשלם החוב למשיבה, מצדיק את דחיית הערר על הסף. בנוסף, היה באפשרותה של העוררת להתייצב לישיבות המליאות של המשיבה, בהן התקבלו החלטות, או לחלופין לפנות לשרים שקיבלו את ההחלטות על תקציב 2013 ולהציג את טענותיה, משנמנעה מכך, היא אינה יכולה לעשות דין לעצמה ולהימנע מתשלום החוב.

יצוין כי המשיבה הגישה נגד העוררת תביעה בסדר דין מקוצר, לתשלום החובה של שנת 2012, העוררת טענה בפני בית משפט השלום כי החיוב אינו חלוט.

לאחר שהתקיימה ישיבה אחת, במהלכה עלתה הסוגיה העקרונית של שיטת החשוב, ביקשה המשיבה לצרף לערר את שאר הרשויות המקומיות החברות בה, כמשיבות, לנוכח השלכות הערר את זכויותיהן, ולאור העובדה כי ייתכן שינוי בתקציב שנת 2012 באם הערר יתקבל. וכן ביקשה לצרף את המדינה להליך, בהיותה מייצגת את שרי הפנים, החקלאות והאוצר.

אנו נעתרנו לבקשה לצירוף המדינה, אולם לא ראינו לנכון לצרף את הרשויות המקומיות הרלוונטיות (ראו החלטה מיום 21.7.2013)

תגובת המדינה

המדינה (להלן גם "משיבה 2") טענה כי התעריפים שנקבעו הם אחידים לכל הרשויות המקומיות, זאת לנוכח חוסר היכולת לקובע באופן אובייקטיבי כמותי את התרומה של כל תא שטח או אזור בנוי לבעיה ניקוזית או הנאה מפתרונה. לפיכך נקבע קריטריון חיוב לפי 50% קרקע ו 50% לפי מספר בתי האב.

המדינה צידדה בעמדת המשיבה והדגישה כי בסיס חישוב החיוב לכל הרשויות המקומיות אמור להסתמך על נתונים עדכניים.

המדינה טענה כי המכסות המוטלות על ידי רשות הניקוז הן לצורך ביצוע תחזוקה שוטפת ופרויקטים להסדרה אזורית. עוד ציינה המדינה כי רשות הניקוז אינה אחראית לביצוע פעולות ניקוז בתוך תחום השיפוט של הרשות המקומית, ולעניין זה עירית חיפה. רשות הניקוז אחראית על הסדרת עורקי הנוקוז מחוץ לתחומי העיריה.

המדינה הסבירה כי חוק הניקוז מאשפר לרשויות הניקוז לפעול בשתי דרכים, האחת היא להטיל ארנונות ניקוז על בעלי המקרקעין שבתחום רשות הניקוז, והשנייה, לפיה בחרו הרשויות לפעול, היא הטלת מכסות ניקוז על הרשויות המקומיות ולצידן להטיל מכסות על בעלי המקרקעין שאינם בתחומה של הרשות המקומית, מכסות אלו אמורות להיות מאושרות ע"י שר החקלאות בהסכמת שר הפנים, ולבסוף אמורות לקבל את אישור שר האוצר.

עוד יודגש כי המדינה, לאחר שצורפה לערר, פעלה להבאת טענותיה של העוררת בפני שר הפנים ושר החקלאות, בטרם יחתמו על מכסות הניקוז לשנת 2013. העוררת הגישה את טענותיה לשרים ביום 30.9.13, וביום 31.10.13 העבירה המשיבה את תגובה לטענות העוררת. השרים החליטו לדחות את טענות העוררת ולאשר את מכסות הניקוז לשנת 2013.

המדינה הוסיפה וטענה כי היא תומכת בטענות המשיבה. לגישת המדינה אין הצדקה לגביית תשלום מופחת מהעוררת בניגוד לרשויות מקומיות אחרות. העוררת אינה אחראית על תשתיות הניקוז בתחום שטחה של העוררת, תפקידה של המשיבה היא פיתוח ותחזוקה של תשתיות ניקוז מחוץ לתחומי הרשויות המקומיות, ופעולות אלו ממומנות ע"י מכסות הניקוז של רשויות הניקוז, זאת בהתאם לסעיף 43א לחוק הניקוז.

עוד טוענת המדינה כי אין אפשרות לכמת את ההנאה של הרשויות המקומיות משירותיה של המשיבה, לפיכך הוחלט על שיטת החישוב הנוהגת, שיטה אשר עולה בקנה אחד עם לשון החוק. ואין לקבל את טענת העוררת שמדובר במס השבחה או ארנונת ניקוז.

בדיון מיום 31.12.13 השלימו הצדדים את טיעוניהם:

העוררת הוסיפה וטענה כי אם נלך לפי ההיגיון של המדינה, קרי כל רשות ששטחה גדול יותר ומספר תושביה גדול יותר, תשלום יותר, למרות שייתכן ואינה נהנית מפעילותה של רשות הניקוז יותר, לכן מדובר בחיוב שהוא דומה יותר באופיו למס.

העוררת טענה כי שיטת החישוב אמורה להיות קלה וברורה, והיא צריכה להתבצע לפי אגני ניקוז. ניתן בקלות רבה לזהות ולסמן אגני ניקוז, וניתן לזהות גם מי נהנה מעבודה מסוימת של רשות הניקוז. או למשל יש שתי רשויות שהמים זורמים ביניהן, אז שתיהן צריכות לשאת בעלות. וזו שיטת חישוב שהיא בהתאם לחוק.

העוררת ביקשה כי בית הדין ינחה את הרשות ביחס לעלויות, כלומר שהרשות תשב ותגדיר מי הרשויות שנהנות מעבודות שבוצעו על ידה באגן ניקוז מסוים, וכל רשות שנהנית תישא בתשלום בהתאם ליחס ההנאה שלה. העוררת סבורה כי נקבע נוהל שהוא בניגוד לחוק, והרשות החליטה לא להפעיל שיקול דעת בעניין. מה שנוגד את הכלל לפיו מבחינה נורמטיבית חוק גובר על נוהל.

המשיבה הדגישה שרשות הניקוז מורכבת מנציגים של רשויות שמקבלים החלטות במליאת הרשות, כך שהיא שהחלטותיה אינן החלטות של רשות שלטונית במובן הקלאסי. רשויות הניקוז הוקמו על סמך קיומם של אגני היקוות, והן מחולקות בהתאם לכך, אולם קיים הבדל מבחינת השטח עליו חולש כל אגן היקוות.

המשיבה הוסיפה כי חישוב לפי פרמטרים כגון גודל שטח ומספר תושבים אינו נחשב למס. לו הייתה הכוונה להטלת מס, היו מחלקים את סך הוצאות הרשות על כל הרשויות המקומיות החברות בה באופן שווה.

דיון והכרעה

עניינינו בערר שתחילתו בשאלה חוזית, אך המשכו, כפי שנראה לעיל, הוא בשאלה עקרונית. ראינו לנכון להתחיל את הדיון דווקא בשאלה העקרונית של שיטת החישוב.

חוק הניקוז מתווה שתי דרכים לחישוב ולחיוב בגין עלויות ניקוז. האחת עניינה גביית ארנונות ניקוז (סעיף 43 לחוק הניקוז) והשנייה עניינה בגביית מכסות ניקוז (סעיף 43א לחוק הניקוז), להלן נוסח הסעיפים:

"43. (א) חיוב בארנונה לפי לוח השומה יוצא לפועל על פי תעודה של רשות הניקוז כדרך שמוציאים לפועל פסק דין סופי של בית משפט השלום. לענין זה אין נפקא מינה, אם הארנונה נגבית על ידי רשות הניקוז או על ידי רשות מקומית.

(ב) שר החקלאות, בהתייעצות עם שר הפנים, רשאי להטיל על רשות מקומית, שתחומה כלול, כולו או מקצתו, בתחום רשות הניקוז, לגבות את ארנונות הניקוז על המקרקעין שבתחומה.

(ג) שר החקלאות, בהסכמת שר הפנים, רשאי לחייב רשות מקומית שתחומה כלול, כולו או מקצתו, בתחום הניקוז, לשלם לרשות הניקוז את הסכום הכולל של ארנונות הניקוז על המקרקעין שבתחומה, על פי שומות סופיות שנערכו לבעלי מקרקעין אלה, ורשות מקומית שנתחייבה לשלמן כאמור רשאיות לגבותן מבעלי המקרקעין החייבים בתשלומן במידה שלא שילמו אותן במישרין לרשות הניקוז.

(ד) נתחייבה רשות מקומית לשלם ארנונות ניקוז לרשות הניקוז, תכלול בתקציבה את הסכום הכולל של הארנונות המגיע לתקופת התקציב הן כתקבול מגבית ארנונות הניקוז והן כתשלום לרשות הניקוז, ורשאית היא לשנות פריטים אלה בתקציבה, אם חלו שינויים באומדן עקב הכרעות בעררים ובערעורים על שומות.מיום 5.4.1961

תיקון מס' 3

ס"ח תשכ"א מס' 336 מיום 5.4.1961 עמ' 91 (ה"ח 429)

43. (א) חיוב בארנונה לפי לוח השומה יוצא לפועל על פי תעודה של רשות הניקוז כדרך שמוציאים לפועל פסק דין סופי של בית משפט השלום. לענין זה אין נפקא מינה, אם הארנונה נגבית על ידי רשות הניקוז או על ידי רשות מקומית.

(ב) שר החקלאות, בהתייעצות עם שר הפנים, רשאי להטיל על רשות מקומית, שתחומה כלול, כולו או מקצתו, בתחום רשות הניקוז, לגבות את ארנונות הניקוז על המקרקעין שבתחומה. (ג) שר החקלאות, בהסכמת שר הפנים, רשאי לחייב רשות מקומית שתחומה כלול, כולו או מקצתו, בתחום הניקוז, לשלם לרשות הניקוז את הסכום הכולל של ארנונות הניקוז על המקרקעין שבתחומה, על פי שומות סופיות שנערכו לבעלי מקרקעין אלה, ורשות מקומית שנתחייבה לשלמן כאמור רשאיות לגבותן מבעלי המקרקעין החייבים בתשלומן במידה שלא שילמו אותן במישרין לרשות הניקוז.

(ד) נתחייבה רשות מקומית לשלם ארנונות ניקוז לרשות הניקוז, תכלול בתקציבה את הסכום הכולל של הארנונות המגיע לתקופת התקציב הן כתקבול מגבית ארנונות הניקוז והן כתשלום לרשות הניקוז, ורשאית היא לשנות פריטים אלה בתקציבה, אם חלו שינויים באומדן עקב הכרעות בעררים ובערעורים על שומות.43א. (א) רשות ניקוז, באישור שר החקלאות ובהסכמת שר הפנים, רשאית להחליט שההוצאות להקמת מפעל ניקוז, לשינויו או להחזקתו (להלן בסעיף זה – פעולות ניקוז) או ההוצאות המשוערות מראש לפעולות ניקוז יכוסו – כולן או מקצתן, לפי מכסות שתקבע בהחלטתה – על ידי הרשויות המקומיות המיוצגות ברשות הניקוז ועל ידי בעלי השטחים שהם בתחום רשות הניקוז ואינם נכללים בתחום רשות מקומית.

(ב) אישור שר החקלאות והסכמת שר הפנים לא יינתנו אלא לאחר שניתנה לרשויות המקומיות הנוגעות בדבר הזדמנות להביא את טענותיהן לפני השרים.

(ג) חלוקת נטל ההוצאות לפי מכסות כאמור תיעשה, ככל האפשר, בשים לב למידת ההנאה והתועלת שישנן לכל רשות מקומית ולבעלי השטחים כאמור בפעולת הניקוז ולמידה שבה נגרם הצורך בפעולת הניקוז על ידי מפעלים, מיתקנים ומבנים הנמצאים בתחומם.

(ד) רשות מקומית הרואה את עצמה נפגעת על ידי חלוקת נטל ההוצאות לפי סעיף זה, רשאית לערור על החלטת רשות הניקוז לפני בית הדין לעניני מים תוך שלושים יום לאחר שניתנה לה הודעה על החלטת רשות הניקוז; ההודעה על ההחלטה תפרט, בין השאר, את התאריכים של אישור שר החקלאות והסכמת שר הפנים."

יצוין כי אחד ההבדלים העיקריים בין שתי שיטות החישוב היא רכיב מידת הנאה והתועלת של הרשויות המקומיות מפעולתה של רשות הניקוז, שכאמור מתווה בסעיף 43א(ג) לחוק.

בשנת 2008 נחתם מסמך סיכום ועדת שרים לעניין גביית הוצאות רשויות הניקוז. במסמך נקבע כי גביית הוצאות רשויות הניקוז מהרשויות המקומיות תחושב על בסיס חלוקה שווה של החיוב בגין הוצאות ניקוז בין בתי אב לבין בעלי הקרקעות שבשטח כל רשות הניקוז ביחס של 50% - 50% (בשונה מהמצב ששרר קודם לכן לפיו אחוזים גבוהים יותר נגבו מבעלי הקרקע ביחס של בין 70% ל-90% מבעלי הקרקע). יודגש כי הוגשה עתירה כנגד הסכם זה, שנדחתה על הסף מטעמי שיהוי ועשיית דין עצמי [ראו: בג"צ 10356/09 רשות הניקוז ירדן דרומי נ' שר החקלאות (פורסם בנבו, 15.5.2011)].

במילים אחרות, סוכם כי המתווה השני של מכסות ניקוז, בהתאם להוראות סעיף 43א' לחוק הניקוז הוא שישמש כבסיס לחישוב.

העוררת טענה, כאמור, כי שיטת חישוב זו היא אינה תואמת את לשון החוק, לנוכח העובדה כי היא לא מבטאת את התועלת שלה מפעולות הניקוז של המשיבה, וכמו כן טענה כי יש לשנות את שיטת החיוב.

לפיכך בפנינו עומדות כעת שתי שאלות: הראשונה, האם שיטת חישוב זו היא בהתאם ללשון החוק, והשנייה, האם זו שיטת החישוב הראויה.

לגבי השאלה הראשונה, נראה כי התשובה לכך היא בחיוב. לשון החוק קובעת כי יש להתחשב, במידת האפשר, בהנאה והתועלת של הרשות המקומית מפעולה של רשות הניקוז. המשיבה והעוררת סיכמו על שטחים בתוך תחומי הרשות המקומית של עירית חיפה, שבהם מבצעת העיריה את כל פעולות הניקוז לבדה ועל חשבונה, וכן על שטחי אגן ניקוז שמימיהם אינם מתנקזים אך ורק בתוך תחום השיפוט של שטחי העוררת, וזורמים לטירת הכרמל או למקומות אחרים. בנוגע לניקוז אותם אגני ניקוז הגולשים מעבר לתחום השיפוט של חיפה מחויבת העוררת בתשלום מכסות ניקוז. מתווה הזה תואם את לשון החוק, והוא מתיימר לבטא, ככל האפשר, את מידת התועלת של העוררת מעבודות הניקוז של המשיבה, אף שהמשיבה אינה מבצעת את עבודות הניקוז בתחומי העיר חיפה. דברים דומים נפסקו ע"י בית הדין אף בעבר, בעח"ק (מחוזי חי') 9942-06-10 עירית נהריה נ' רשות ניקוז גליל מערבי (פורסם בנבו, 10.7.2011):

"בכל הנוגע לטענת העוררת כי אינה מפיקה כל תועלת מפעולות ניקוז של המשיבה 1, הרי שאין קשר בין טענות העוררת כי לא מבוצעות פעולות ניקוז על ידי המשיבה בתחומה של העוררת לבין חובתה של העוררת לשלם את מכסות הניקוז המוטלות עליה. יש לקבל לעניין זה את טענת המשיבה כי היא מבצעת פעולות ניקוז מחוץ לישובים, בהתאם לחובותיה, תקציבה, יכולותיה והנחיות גופי המדינה הממונים. המשיבה מבצעת פעולות ניקוז באזורים שמחוץ לתחומה של העוררת, על מנת שמי השטפונות ינוקזו טרם שיגיעו אליה ויגרמו אצלה לנזקים. החובה לדאוג לפעולות הניקוז בתחומי הרשות המקומית חלה על הרשות המקומית (ראו: ע"א 2906/01 עיריית חיפה נ' מנורה חברה לביטוח בע"מ (25.5.06))."

יש אמת בעמדת המדינה כי אין המדובר בשיטת חישוב אידאלית, אלא שיטת חישוב שמנסה, ככל האפשר, לדמות את המציאות, לנוכח העובדה כי אין דרך מדויקת לכמת את מידת התועלת של העוררת.

על העוררת מוטל הנטל של סתירה חזקת התקינות המנהלית, אשר עומדת למשיבה, על ידי הצבעה על בעייתיות לכאורה בפעולותיה של המשיבה. [ראו: עע"מ 4072/11, עיריית בת-ים נ' ירדנה לוי ואח' (פורסם בנבו, 6.11.2012)]. עוד יצוין כי על המבקש לטעון כי בפעולתה של הרשות נפל פגם של אי סבירות מוטל הנטל לבסס את הטענה על תשתית ראייתית איתנה, שיהיה בה כדי להעביר את הנטל אל כתפי המדינה להצדיק את כשרות פעולתה. [ראו: עע"מ 6024/11, חדיג'ה אלסעודי ואח' נ' משרד הפנים, [פורסם בנבו], (25.12.2012); בג"ץ 1027/04, פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח', [פורסם בנבו], (09.06.2011)].

העוררת לא עמדה בנטל זה. המשיבה פעלה בשיטה זו במשך כל שנות פעילותה, ולעוררת לא הייתה כל הסתייגות, בעניין, נהפוך הוא, הכל נעשה בהסכמתה של העוררת. המשיבה החליטה, במליאתה, לשנות את אחד הקריטריונים לחישוב, דבר שנעשה בהתאם לכללים של ההליך המנהלי, ואף העוררת לא טענה לפגם באופן קבלת ההחלטה.

ויודגש כי העוררת הוזמנה, פעמים רבות להשתתף באותם בדיונים לעניין שינוי שיטת החישוב, וגם הוזמה למליאה, אך מסיבה כלשהי, ויתרה על זכותה. למעשה לא מיצתה העוררת את ההליך המנהלי בדרך של הצגת טענותיה בפני כלל הגורמים החברים במליאת רשות הניקוז ופנייתה לבית הדין נעשתה בלא שמיצתה קודם לכן את ההליך במסגרת הרשות המנהלית.

לפיכך, ומשלא נמצא כל פגם בהליך, נראה כי אין כל פסול בחיוב העוררת בתשלום לפי המכסות שנקבעו ע"י המשיבה. לגבי עדכון הנתונים באופן חד צדדי, אדון בכך בהמשך.

לגבי השאלה השנייה, שעניינה איזו שיטת חישוב ראויה, סבורני כי אין סמכות למותב זה לדון ולהכריע בשאלה זו.

העוררת טענה כי נטל ההוצאות של רשות הניקוז אמור להיות מוטל, ככל שהדבר מתאפשר, לפי מידת ההנאה והתועלת של כל רשות מקומית ובעלי שטחים מפעולת הניקוז. לפיכך, ראוי כי החישוב ייעשה בהתאם לאיתור וסימון מיקומם של מפעלי ניקוז או אגני היקוות, ולחייב את הרשויות המקומיות בהתאם למידת הנאתן מאותם מפעלי ניקוז. שיטה זו, אם תונהג, אמורה להפחית משמעותית את חיובה של העוררת לנוכח העובדה כי מדובר בעיר הררית, שכל הנחלים בה מתחילים ומסתיימים בתוכה, כך שרוב עבודות הניקוז מבוצעות על ידיה היא. בנוסף, חלק מאגני הניקוז המטופלים ע"י רשות הניקוז, אינם מצויים כלל בתחומי השיפוט של העוררת, אינם גובלי בה או קרובים אליה, ולעוררת אין כי הנאה מפעולות ניקוז המתבצעות בהם.

אעיר כי לטעמי יש ממש בטענות של העוררת לפיהן אין מקום לחייב רשות מקומית בעלויות ניקוז המבוצעות ע"י רשות ניקוז בה חברה העיריה, וזאת כאשר מדובר בניקוז של אגני היקוות המצוים כולם מחוץ לתחומי הרשות המקומית ואף רחוקים ממנה. כך, למשל, אינני רואה כי נכון להשית על חיפה ותושביה את מימון פעולות הניקוז של נחלי דרום איזור חוף הכרמל, נחלים שבשום איזור אינם גובלים בתחומי העיר חיפה.

ואולם מדובר בשינוי של בסיס שיטת חישוב אופן מימון פעולות רשות הניקוז. מדובר בהחלטה שצריכה להתקבל בפורום המתאים, קרי מליאת רשות הניקוז, ולקבל את אישורם של השרים הרלוונטיים. בית הדין אינו מוסמך לשנות את שיטת החישוב, מקום בו השיטה הקודמת היא סבירה ותואמת את הוראות החוק ובלא שמוצה הליך מנהלי של דיון במליאת רשות הניקוז ולאחר מכן בפניה לשרים האמורים לאשר את אופן מימון פעולת רשויות הניקוז.

עוד אציין כי ראוי היה, לו העוררת הייתה מתייצבת לאותן ישיבות עבודה רבות אליהן הוזמנה, וטוענת את טענותיה שם, ייתכן והליך זה היה נחסך.

סיכום ביניים

בכל הנוגע לשאלת שיטת החיוב שנוהגת באופן כללי, נראה כי יש לדחות את הערר, זאת בכפוף לשמירה על זכויות העוררת למצות הליך מתאים במליאת רשות הניקוז ובדרך של פניה לשרים.

המחלוקת החוזית:

כעת נותר לבחון, בהיבט החוזי, האם רשאית הייתה המשיבה, לעדכן בעצמה, וללא התייעצות עם העוררת, את הרכיבים המהווים בסיס לחישוב נטל התשלום שיוטל על העוררת (קרי להגדיל את נתוני השטח ומספר התושבים). סבורני, כי בנסיבות המקרה שלפני, התשובה היא בחיוב.

לכאורה נראה כי המשיבה אכן שינתה באופן חד צדדי את בסיס החישוב שנהג בהתאם להסכם בינה לבין העוררת. אולם מעיון במסמכים שצירפה המשיבה, ניתן לראות כי עוד בפנייתה הראשונית של המשיבה לעוררת, צויין במפורש כי הנתונים שנקבעו הם נתונים אשר יידרשו לבדיקה בהמשך. כך לשון המכתב ששלחה המשיבה לעוררת ביום 17.8.97:

"4. להבהרה: באימוץ קו התיחום הנ"ל אנו רואים פתרון מעשי, אותו נבדוק יחדיו מדי תקופה..." (ראו נספח ב' לתשובת המשיבה).

לאחר מכן העוררת פנתה למשיבה וביקשה לשנות את הנותנים שנקבעו על ידי המשיבה, ובכך להקטין את גודל השטח ומספר בתי האב. המשיבה כאמור נענתה לבקשתה של העוררת.

כעבור כתשע שנים, קרי בשנת 2006, החלה העוררת לקבל פניות חוזרות ונשנות מהמשיבה אשר ביקשה לקבוע ישיבת עבודה לצורך עדכון הנתונים. העוררת דחתה את הפגישה מפעם לפעם מסיבות שונות (ראו נספחים ד'-ט' לתשובת המשיבה).

חשוב גם כן לציין כי העוררת הוזמנה לישיבת המליאה בה התקבלו החלטות לעניין שינוי שיטת החישוב, אך זו לא שלחה את נציגיה לישיבת המליאה ובפועל ויתר על מיצוי זכותה לטעון במסגרת מליאת המשיבה.

בהתחשב בנסיבות המתוארות לעיל, ומשביקשה המשחיבה שוב ושוב לעדכן את הנתונים בשיתוף ובתאום עם העוררת, ובהעדר שיתוף פעולה של העוררת, נראה כי לא היה מנוס למשיבה אלא לעדכן את הנתונים באופן חד צדדי.

יודגש כי כשיבקשה העוררת להפחית את גודל השטח ומספר בתי האב לצורכי חיוב, המשיבה נענתה לה, ללא שום בדיקה מצדה לצורך אימות הנתונים, אולם משביקשה המשיבה לדון בעניין עדכון הנתונים, התעלמה העוררת מדרישתה. התנהגות זו מעידה על חוסר תום לב, אשר מצדיק את פעולתה של המשיבה.

לפיכך, סבורני כי בכל הנוגע לחיוב של שנת 2012, יש לדחות את הערר. העוררת תשלים את הפרש החוב למשיבה.

בכל הנוגע לשנת 2013, ומשלא חל כל שינוי עובדתי בשטח, נראה כי דרך החישוב צריכה להיות זהה לשנת 2012, לפיכך יש לדחות את הערר גם לשנת 2013.

סוף דבר

אציע לחברי המותב לקבוע כי דינו של הערר להדחות, והכל בשים לב לאמור לעיל לעניין זכויות העוררת לפעול בהליכים אחרים ומתאימים לצורך שינוי בסיס שיטת חישוב ההשתתפות של הרשויות המקומיות בהוצאות התפעול של רשות הניקוז, תוך הבאה בחשבון של נתוני שטח אגני הניקוז ומידת ההנאה שיש לכל רשות ורשות בכל אחד ממפעלי הניקוז שבאחריות רשות הניקוז.

מר שאול שטרייט, נציג ציבור:

אני מסכים.

מר ישראל מנטל, נציג ציבור:

אני מסכים.

הוחלט לדחות את הערר, כאמור בפסק דין של האב"ד.

לעוררת שמורה הזכות למצות הליכים מנהליים מתאימים, כמפורט לעיל.

בנסיבות העניין יישא כל צד בהוצאותיו.

המזכירות תשלח עותק פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, י"ח שבט תשע"ד, 19 ינואר 2014, בהעדר הצדדים.