ניתן ביום 21 יולי 2013

השופטת רונית רוזנפלד

פתח דבר

1. רישיונה של המערערת לעסוק כקבלן שירות בתחום השמירה, בהתאם להוראות חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, תשנ"ו-1996, בוטל על ידי המשיבה, לאחר שהוברר כי בוצעה עסקה בה הועברו מניותיה ללא דיווח למשיבה, וללא אישור הגורמים המוסמכים לכך אצל המשיבה. בעקבות כך הגישה המערערת בקשה לרישיון חדש, לפי הוראת סעיף 10א לחוק. בקשתה של המערערת נדחתה בהחלטת מר רם קרן, מרכז בכיר – חקירות במינהל הסדרה ואכיפה במשרד הכלכלה מיום 20.5.2013 (להלן גם: החלטת מינהל ההסדרה). על החלטה זו סב הערעור שלפנינו, בו טוענת המערערת כנגד השיקולים העומדים בבסיסה, סבירותה ומידתיותה.

הרקע העובדתי

2. ביום 24.2.2011 הגיש מר אהוד בר שביט בקשה לקבלת רישיון קבלן שירות בתחום השמירה, על שם המערערת חברת טופ קוואליטי סולושנס בע"מ (להלן גם: החברה). בר שביט הציג עצמו כבעל המניות בחברה ודיווח על סגל עובדים הכולל אותו עצמו ועובד אחד נוסף, וכן עובד אחד המועסק בעבודות שמירה. בר שביט חתם על כתב התחייבות בו הוא מתחייב למסור למינהל ההסדרה והאכיפה הודעה מראש אודות עניינים שונים, לרבות אודות כל שינוי שבכוונתו לערוך בחברה.

ביום 16.3.2011 נשלחה לבר שביט דרישה להשלמת מסמכים, וביום 19.5.2011 נערך עימו ראיון כמנהל החברה. ביום 25.5.2011 נשלחה לבר שביט דרישה להפקדת ערבות בסך 30,000 ש"ח. כחודשיים מאוחר יותר נשלחה תזכורת בנוגע לדרישת הערבות. משלא הופקדה הערבות כנדרש, נשלחה לבר שביט הודעה על סגירת תיק הבקשה.

במועד מאוחר יותר ביקש בר שביט לפתוח מחדש את תיק הבקשה, ובקשתו התקבלה. ביום 24.4.2012 דיווח על העסקת עובד אחד בסגל החברה ועל עובד אחד בשמירה. ביום 17.5.2012 נשלחה אליו דרישה להפקדת ערבות בסך 30,000 ש"ח. ביום 14.6.2012 הפקיד בר שביט את הערבות הנדרשת במשרדי המשיבה, וביום 19.6.2012 קיבלה החברה רישיון לפעול כקבלן שירות. בגוף הרישיון מצוין מר אהוד בר שביט כבעלים, מנהל ובעל תפקיד בכיר בחברה. כמו כן מצוין בגוף הרישיון כי "שינוי בפרטים אלה ללא אישור מראש ובכתב מאת הח"מ יביא לפקיעת הרישיון". על הרישיון חתומה "אפרת גור, מנהל תחום רישוי קבלני כ"א ושרות".

3. ביום 20.6.2012, שישה ימים לאחר הפקדת הערבות כאמור, ולמחרת היום בו הוצא הרישיון, נחתם הסכם לרכישת מניות החברה, בין בר שביט לבין שתי חברות: החברה האחת היא ב.ש. אביב יזמות בניה בע"מ ח.פ. 512959156, באמצעות מנהלה ומורשה החתימה מטעמה מר שלום בן עזרא. החברה השנייה היא דנשל יזמות בניה בע"מ ח.פ. 512981888, באמצעות מנהלה ומורשי החתימה מטעמה מר דן דניאל ובנימין שמיר (להלן: הסכם הרכישה ו-הרוכשים). לפי הסכם הרכישה, הועברו כל מניות החברה לרוכשים בכפוף לתנאים המנויים בסעיף 8.1, שעיקרם תשלום תמורה בסך 65,000 ש"ח עבור המניות ודיווח על העברת המניות ושינויים בהרכב הדירקטוריון לרשם החברות. בסעיף 7.1 להסכם הובהר כי חובות מסוימים יהיו באחריות הרוכשים, ובהם: "7.1.3 ערובה (בגובה 30,000 ש"ח) לצורך קבלת רישיון קבלן שירות על פי חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו-1996, והתקנות שהותקנו על פיו". אין חולק כי לאחר חתימת הסכם הרכישה עסקה החברה כ"קבלן שירות", ואף גייסה לשורותיה עשרות רבות של עובדים חדשים. זאת, מבלי שנמסרה הודעה אודות ההסכם למנהל ההסדרה והאכיפה במשרד הכלכלה.

4. ביום 11.11.2012 הודיע מר רם קרן, מרכז בכיר חקירות קבלני כוח אדם, שירות ולשכות פרטיות, לבר שביט " על כוונה לשלילת רישיון קבלן שירות", והזמין אותו ואת החברה לשימוע בכתב. בהודעה צוין כי הופר כתב ההתחייבות עליו חתם בר שביט, בו התחייב להודיע מראש על כל שינוי בחברה, ובכלל זאת על כוונה להחליף בעל תפקיד בכיר. עוד ציין מר קרן כי מהנתונים שעומדים בפניו נמצא כי "התבצע שינוי בבעלי מניות החברה, כאשר מר שמיר בנימין רכש את מניות החברה. מר שמיר בנימין ומר שלום בן עזרא מונו למנהלי התאגיד בתאריך 20/6/2012 ומר אשר אביב ומר דניאל דן מונו למנהלי התאגיד בתאריך 01/07/2012 ללא קבלת אישורנו מראש- על מינויו. מהאמור לעיל עולה כי מר אהוד בר שביט – כמי שחתום כ'מנכ"ל החברה', מפר את ההתחייבות עליה חתם." אין חולק כי ההודעה שנשלחה באמצעות פקסימיליה, נשלחה בטעות לחברה אחרת. ביום 25.11.2012 השיב בר שביט למר קרן, כדלקמן:

"...

2. אכן חברת טופס קוואליטי סוליושנס בע"מ אשר הייתה בבעלותי ואני הייתי המנהל בפועל שלה נמכרה אך בהסכם המכירה של מניות החברה נותרתי כמנהל מלווה עד לסיום כל הבירוקרטיות הכרוכות במכירת החברה והעברתה.

3. למרות המוזכר לעיל ברצוני להבהיר כי חלילה אין ולא היתה כוונתי להפר את כתב ההתחייבות אשר ברישיון החברה.

4. מנהל החברה החדש יתייצב במיידי במשרדכם להסדרת כל הנדרש.

5. שוב מבקש אני להבהיר כי הדבר נעשה בתום לב ועל כך התנצלותי.

6. מנהל החברה החדש הינו בנימין שמיר...."

5. ביום 11.12.2012 ניתנה החלטת מר קרן בדבר ביטול הרישיון שניתן לחברה. הובהר כי רישיונה של חברה לעסוק כקבלן שירות ניתן על סמך בדיקת התנאים שבחוק לגבי מר אהוד בר שביט שהוצג כבעלים ומנהל של החברה. ברישיון גופו מצוין כי שינוי בפרטים שבו, ללא אישור, יביא לפקיעתו. מודגש בהחלטה כי "במצב דברים זה, כאשר בעל הרישיון הוא לא אותו האדם שפנה לרשות לקבל רישיון ואשר הרשות בדקה אותו כמי שראוי להחזיק רישיון עפ"י חוק, אין לאפשר לחברה ב'פניה החדשים' להמשיך להחזיק ברישיון שניתן לה, שכן לא נבדקו התקיימות התנאים לגבי הגורם החדש בחברה". מר קרן מוסיף עוד בהחלטתו. כי העברת מניות החברה שבוצעה ללא אישור הרשות מראש, מהווה הפרה של כתב ההתחייבות, וכי הפרה זו היא עילה לביטול הרישיון. מר קרן מציין כי לא שוכנע מטיעוני החברה בדבר תום הלב של החברה שנמנעה מלדווח על רכישת המניות. באשר לעובדי החברה צוין כי ניתן להמשיך ולהעסיקם במשך חודשיים נוספים, דהיינו, עד ליום 11.2.2013, בכפוף לכך שבר שביט ימציא למנהלת רשימת עובדים מעודכנת וגמר חשבון שנערך עם כל אחד מעובדיו. הובהר כי אם מר שמיר מבקש להחזיק ברישיון על פי החוק, עליו להגיש בקשה לקבלת רישיון קבלן שירות. אין חולק כי במהלך החודשיים שלאחר ביטול הרישיון המשיכה החברה להעסיק עובדים.

6. ביום 23.12.2012 הגיש מר בנימין שמיר בשם החברה "טופס בקשה לקבלת רישיון חדש לפעול כקבלן כח אדם/שירות", בו ביקש רישיון עבור החברה לעסוק כקבלן שירות בענף השמירה והאבטחה. יצוין כי טופס הבקשה, יחד עם הנספחים המצורפים לו, נחתם כבר ביום 28.11.2012 (עוד קודם להחלטת מר קרן בדבר ביטול הרישיון). ביום 26.2.2013 זומן שמיר למשרדי אגף ההסדרה לשם מתן הבהרות, ונגבתה ממנו הודעה. באותו יום פנה מר קרן למר שמיר בבקשה להשלמת מסמכים, אשר הועברו לידיו ביום 4.3.2013. ביום 24.3.2013 הודיע מר קרן לשמיר, כי בעקבות מידע חדש יש צורך לבצע פעולות חקירה נוספות בעניין החברה. ביום 11.4.2013 הודיע מר קרן לחברה על כוונתו שלא להיעתר לבקשתה למתן רישיון קבלן שירות, והזמין אותה להשמיע טענותיה בכתב בקשר לכך. במכתבו פירט מר קרן את התשתית העובדתית והמשפטית עליה היא נסמכת. ביום 30.4.2013 הגישה החברה את טענותיה בכתב, וביום 20.5.2013 ניתנה החלטת מר קרן בדבר דחיית הבקשה לרישיון.

עיקרי החלטה מושא הערעור

7. בכותרת ההחלטה מושא הערעור ובפתיח לה מצוין כי ההחלטה הינה "שלא ליתן לטופ קווליטי סולושיונס בע"מ... בבעלותו ובניהולו של בנימין שמיר... רישיון קבלן שירות". ההחלטה בדבר סירוב מתן הרישיון נסמכת על ארבעה אדנים: עיסוק החברה בתחום שירותי האבטחה, ללא רישיון קבלן שירות ובניגוד לסעיף 2(א) לחוק; בקשת הרישיון הוגשה על יסוד מידע כוזב או שגוי (סעיף 6(א)(1) לחוק); חשש להפרות מהותיות של זכויות עובדים (סעיף 6(א)(6) לחוק, והפרת תנאי ברישיון- אי דיווח על הגדלת מצבת עובדים ואי הגדלת ערבות בנקאית בניגוד לכתב התחייבות. נעמוד להלן בתמצית על כל אחת מן העילות עליהן נסמכת ההחלטה.

עיסוק בפועל כקבלן שירות ללא רישיון

8. בפתחו של חלק זה בהחלטה מתייחס מר קרן לטענת החברה, כי רוכשי מניותיה סבורים היו בתום לב, כי רכישת החברה משמעה גם רכישת רישיונה לפעול כקבלן שירות. מכאן לטענת החברה ההנחה שהניחה, כי לא הייתה מניעה לעיסוקה כחברת שמירה לאחר עסקת רכישת המניות, וכן לא הייתה מניעה להמשך העיסוק כאמור, לאחר שהודע לחברה כי היא רשאית להעסיק עובדים במהלך חודשיים נוספים, לאחר שרישיונה בוטל. בקשר לכך מטעים מר קרן בהחלטתו, כי ברישיון לעסוק כקבלן שירות שניתן למר בר שביט בשעתו מצוין מפורשות, כי שינוי בפרטי בעל הרישיון ללא אישור מראש ובכתב, יביא לפקיעתו. אף הגיונם של דברים מחייב כי ככלל, רישיון ניתן למי שמבקשו, לאחר בדיקת התקיימות התנאים לגביו. התנאים המקדמיים לקבלת רישיון על פי הוראות החוק לא נבחנו בנוגע לרוכשי המניות.

בקשר לכך מצוין בהחלטה, כי בפגישה במשרדי הרשות ציין מר שמיר, כי ידוע לו שרכישת החברה אינה רכישת הרישיון שניתן לבר שביט. מר שמיר המשיך ביודעין לעסוק בתחום האבטחה כאשר אין בידו רישיון.

ההודעה לחברה בדבר אפשרות להמשיך ולהעסיק עובדים במשך חודשיים לאחר שנשלל רישיונה, עד ליום 11.2.2013 לא ניתן לרוכשים, אלא לבר שביט. זאת על מנת ששלילת הרישיון לא תפגע בעובדים, ויתאפשר להם במהלך התקופה למצוא מקום עבודה חדש. חרף זאת, המשיכה החברה לעסוק במתן שירותי אבטחה גם לאחר שרישיונה נשלל ביום 11.12.2012. על פי רישומי המוסד לביטוח לאומי העסיקה החברה עובדים, ואף הגדילה את מצבת העובדים בחודשים דצמבר 2012 וינואר 2013. זאת, בניגוד להבהרות שמסר מר שמיר על פעילות החברה.

כמו כן, פעלה החברה בהסתמך על רישיון תאגיד שמירה ממשרד המשפטים, שניתן על שם בר שביט, ואף חידשה את רישיונה על שם בר שביט. זאת, מבלי שהביאה לידיעת משרד המשפטים את דבר השינויים שנערכו במחזיקי המניות.

בקשת הרישיון הוגשה על יסוד מידע כוזב או שגוי, בניגוד לסעיף 6(א)(1) לחוק

9. בחלק זה של ההחלטה מפנה מר קרן לחשד שהתעורר אצל הרשות, כי מי שעומד מאחורי פעילות החברה המערערת הינו מר יעקב רזניק, מי שעמד מאחורי פעילותה של חברת "יבטח". בקשר לכך מובהר כי חברת יבטח החזיקה ברישיון קבלן כוח אדם וברישיון קבלן שירות והעסיקה כ-100 עובדים. משנקלעה לקשיים כספיים הוגשה ביום 13.6.2012 לבית המשפט המחוזי בקשה לפירוקה. ימים ספורים אחר כך נחתם הסכם רכישת מניות החברה, כמפורט לעיל. ביום 21.11.2012 ניתן פסק דין במסגרת תיק פר"ק 23247-06-12, ו"יבטח " פורקה. ביום 9.1.2013 בוטל רישיונה של יבטח בשל פירוקה על ידי בית המשפט, כמו גם בשל ניהול במקביל של חברת שמירה אחרת בשם "יבטח אבטחה" שפעלה במקביל, וללא רישיון.

לפי המצוין בהחלטה, הוצגו לרשות מצגים כוזבים לגבי זהות העומדים מאחורי החברה. מעיני הרשות הועלמה העובדה כי בחברה ישנה מעורבות, ישירה או עקיפה של חברת "יבטח" בע"מ, ושל בעליה. לאמיתו של דבר מר בנימין שמיר ועובדים נוספים בחברה עבדו לפני כן בחברת "יבטח", והחברה נכנסה בנעליה של חברת "יבטח" כנותנת שירותי אבטחה.

מר קרן מצביע בהחלטתו על הראיות המנהליות עליהן הוא נסמך. בקשר לכך מצוין כי ביום 26.2.2013 אישר קצין הרישוי של משטרת ישראל, רפ"ק דני פרץ, כי מי שהציג בפניו את החברה הוא מר רזניק. מר רזניק הסביר לרפ"ק פרץ כי מדובר בחברה בעלת רישיון השייכת לחתנו, מר בנימין שמיר, וכי מדובר בחברה ממשיכה לחברת 'יבטח'. כמו כן, מעדויות שנגבו ממספר בעלי תפקידים בגן האירועים 'תל-יה', שהוא אחד מלקוחות החברה, עולה כי כל בעלי התפקידים ידעו לקשור את מר רזניק לפעילותה של החברה.

מר קרן מפנה עוד בהחלטתו למצג שהציגה החברה לרשות, לפיו היא אינה מעסיקה עובדים, כאשר בפועל העסיקה מאות עובדים. כמו כן, לאחר שלילת הרישיון, הציגה החברה מצג ללקוחותיה כאילו הרישיון שניתן לה עדיין תקף, וכי היא מחזיקה בו כדין. כך אף מסר מר שמיר בעדותו שנמסרה לחוקר הרשות ביום 26.2.2013. נוסף על כך, הציגה החברה לרשות מצג כאילו מקור כספי הערבות שהופקדה הוא מר בר שביט, אך למעשה מקור כספי הערבות היה מר שמיר, שבמועד מתן הערבות עמד לרכוש את החברה והעדיף להישאר מאחורי הקלעים. מצב דברים זה, בו הועלם מעיני הרשות כי כספי הערבות הינם כספי הרוכשים ולא כספו של מבקש הרישיון, ויום לאחר מכן מתחלפים הבעלים בחברה, הינו מהלך מתוכנן המהווה מרמה.

על פי המפורט בהחלטה, נוכח המצגים הכוזבים שהוצגו לרשות, אין לקבל את טענות החברה כי מדובר בפעולות שנעשו בתום לב.

חשש להפרות מהותיות של זכויות עובדים

10. אצל הרשות התעורר חשד כי לעובדי החברה בגן האירועים 'תל-יה' לא שולם שכר חודש פברואר 2013. לעניין זה התבססה הרשות על דברים שמסרו שלושה בעלי תפקידים בגן האירועים: קניין גן האירועים, מר יוסף בולגנים, סמנכ"לית גן האירועים הגב' רז-מירז חורי, ואחד מבעלי הגן מר איתן ספיר. הדברים נמסרו למפקחי הרשות, ונרשמו על ידם. בתגובתה למכתב השימוע הציגה החברה תצהירים מפי אותם בעלי תפקידים, בהם הכחישו את הדברים שיוחסו להם. בהחלטתו מתייחס מר קרן לדברי ההכחשה השונים ומעדיף על פניהם את הדברים כפי שנמסרו למפקחי הרשות.

11. מר קרן מציין בהחלטתו כי באופן דומה ניסתה החברה להכחיש דברים שנאמרו במפורש על ידי קצין הרישוי של משטרת ישראל רפ"ק פרץ, וזאת במסגרת תצהיר של מנהל החברה מר שלום בן עזרא. לפי המצוין בהחלטה, אין לתת משקל לתצהיר זה, משום שרפ"ק פרץ ביקר במשרדי הרשות, וחזר ואישר את הדברים שמסר בשיחות הטלפון שנערכו עימו, ואף זיהה בהצבעה את תמונתו של מר שמיר כמי שהוצג כחתנו של רזניק. ניסיון החברה להכחיש את דברי רפ"ק פרץ, כמו גם הניסיון להטיל רבב בעובדי הרשות, מעיד על כך שהחשדות בחברה מבוססים.

הפרת תנאי ברישיון- אי דיווח על הגדלת מצבת העובדים ואי הגדלת הערבות

12. מר קרן מציין בהחלטתו כי בשנים 2010-2011 ועד לחודש יולי 2012 לא העסיקה החברה עובדים. בהתאם, הערבות שנדרשה הייתה בסך 30,000 ש"ח, שהוא סכום הערבות המינימאלי. לאחר החלפת הבעלות בחברה, בחודש אוגוסט 2012, הועסקו בה 41 עובדים, ומספר זה הוכפל ושולש מבלי שדווח על כך לרשות. למרות טענות הרוכשים כי קנו את החברה בתום לב עם הרישיון, הם מתכחשים למחויבויותיהם על פי הרישיון ולא דיווחו לרשות על כל הגדלה של 20% במצבת העובדים ולא הגדילו את סכום הערבות בגין העסקתם.

13. לאור כלל האמור נדחתה בקשתה של החברה למתן רישיון לעסוק כקבלן שירות. מר קרן ציין בהחלטתו, כי על פי סעיף 7 לחוק ימשיכו העובדים להיות מועסקים בחברה למשך חודשיים נוספים, דהיינו עד ליום 20.7.2013, בכפוף לכך שמר שמיר יעביר רשימת עובדים מעודכנת עד ליום 20.6.2013, וכן יועבר גמר חשבון שיערך עם כל אחד מעובדיו.

הערעור

עיקר טענות המערערת

14. לטענת החברה, החלטתו של מר קרן שלא ליתן לה רישיון ניתנה בחוסר סמכות. סמכויות השר הואצלו על פי חוק למנהלת אגף ההסדרה, גב' רבקה מקובר, ולא למר קרן, שאינו בעל הסמכה ברורה ומפורשת.

לגופו של עניין נטען כי הראיות שהציגה הרשות כתימוכין להחלטתה אינן ברורות, מה גם שבידי החברה עדויות סותרות אליהן לא התייחס מר קרן. החברה מבהירה, כי בנסיבות העניין מדובר בחידוש רישיון קיים. לפיכך, על הרשות לבסס החלטתה על ראיות משמעותיות וכבדות משקל.

על הרשות מוטלת בנסיבות העניין החובה לבחון אם קיים אמצעי מידתי יותר. בבטלה באופן אוטומטי את רישיון החברה פעלה הרשות באמצעי הקיצוני ביותר ללא הצדקה. זאת במיוחד בשים לב לכך שאין בידי הרשות ראיות מוצקות וכבדות משקל המצדיקות את ביטול הרישיון. כל זאת גם מקום שבו החברה פעלה ללא רישיון, בתום לב ומחוסר ידיעה.

15. החברה מוסיפה וטוענת כי מר קרן לא בחן את טענותיה בלב פתוח ובנפש חפצה. מהחלטתו עולה כי עמדתו גובשה עוד טרם ניתנה לחברה הזדמנות להגיב לנטען כלפיה. מר קרן לא בחן את הטענות שהעלתה החברה ולא בדק את הראיות הסותרות שהציגה, אלא חזר על הטענות שהעלה במכתב השימוע. החברה הציגה ראיות ממשיות וחד משמעיות הסותרות ומפריכות את טענות הרשות לגופן. משהרימה החברה את הנטל שהוטל עליה וסתרה את חזקת התקינות של התנהלות הרשות, על הרשות הנטל להוכיח את תקינות התנהלותה, והיא לא עמדה בכך.

16. לעניין קביעת הרשות כי החברה פעלה ללא רישיון, נטען כי החברה התנהלה בתום לב, שלא בכוונה להסתיר או להטעות את הרשות. רוכשי החברה סברו באמת ובתמים כי במועד רכישת החברה היה לה רישיון בתוקף, ואין מניעה לפעול באמצעותה. כך, לא הסתירה החברה כי העסיקה עובדים, והגישה לרשות דיווח על מצבת העובדים נכון לחודש דצמבר 2012 יחד עם מסמכי בקשתה לרישיון; החברה גייסה עובדים באופן גלוי, ובשעות העבודה לבשו עובדי החברה העובדים מדים, עליהם התנוסס שם החברה כמעסיקתם; החברה עדכנה את רישום בעלי מניותיה מיד לאחר החתימה על הסכם הרכישה, ונתונים אלה פורסמו באתר המקוון של רשם החברות והיו נגישים לכל החפץ בכך. ברי כי אילו רצתה להסתיר את זהות רוכשיה, לפעול בהיחבא מן הרשויות או להציג מצג שווא ללקוחותיה, לא הייתה פועלת כפי שפעלה.

עוד נטען, כי החברה המשיכה להעסיק עובדים לאחר ביטול רישיונה משום שניתן לה היתר לעשות כן עד ליום 11.2.2013. עמדת הרשות לפיה ההיתר ניתן לבר שביט ולא לחברה עצמה משוללת כל יסוד, משום שהרישיון ניתן לחברה הקיימת ולרוכשים, ולא לבעל מניות שמכר את מניותיו ואינו פעיל עוד בחברה. הרישיון מלכתחילה התבקש על ידי החברה, ולא על ידי בר שביט, והחלטת הרשות מתעלמת מן האישיות המשפטית הנפרדת של החברה. לפיכך, אין יסוד לאבחנה המדומה בין החברה ובין הרוכשים, שהרשות מתעקשת לכפות.

17. עוד טוענת החברה, כי אין ממש בחשדות הרשות בקשר לזהות הגורם העומד מאחורי החברה. בחשדות הללו אין די כדי לבסס החלטה בדבר ביטול רישיון קיים. לטענת החברה, "מר רזניק ו/או חברת יבטח אינם קשורים לחברה ו/או לעצם רכישתה ע"י הרוכשים ו/או לפעילותה. האיש הנ"ל אינו עומד, לא מאחוריה ולא מלפניה. מנהלי החברה ובעלי המניות בה עומדים בגלוי בראשה, והם אינם שלוחיהם או 'כסות' של כל אדם אחר." גם בעניין זה לא התמודד מר קרן בהחלטתו עם טענות החברה והראיות שהציגה. החברה אינה פועלת במקומות בהם פעלה חברת 'יבטח', פרט לשני מקומות. לגבי פעולתה של החברה במסגרת "הפועל תל אביב" הצהיר מנהל הקבוצה כי ההתקשרות עם החברה איננה קשורה לחברת יבטח או למר רזניק. אשר להיכל נוקיה- במקום זה זכתה החברה במכרז יחד עם ארבע חברות נוספות, שעה שבעבר עבדה חברת יבטח באופן בלעדי במקום. בנוגע לעדות רפ"ק פרץ, מנהל החברה מר שלום בן עזרא הצהיר בשבועה על דברים שמסר לו רפ"ק פרץ ישירות. רפ"ק פרץ הכחיש לחלוטין את הדברים המיוחסים לו במכתב השימוע. יש להעדיף את תצהיר בן עזרא על פני תרשומות שיחה ופגישה המצויות בידי הרשות. מכל מקום, הרשות לא צירפה את מסמך זיכרון הדברים המעיד על כך שרפ"ק פרץ חזר ואישר את הדברים כנטען על ידי הרשות. החברה מדגישה כי הדברים המיוחסים לעובדי אולם האירועים 'תל-יה' הופרכו, וכי אותם עובדים מסרו כי עדותם שנגבתה על ידי פקחי הרשות אינה נכונה עובדתית. כמו כן הציגה החברה עדות נוספת הסותרת את הטענה בדבר זהות הגורם העומד מאחוריה. במקום לברר את העובדות לאשורן בחר מר קרן לבטל את רישיון החברה.

18. אשר לטענות הרשות כי הוצג מצג כוזב בנוגע למקור הערבות, נטען כי הערבות הומצאה ימים בודדים לפני רכישת החברה, במועד בו התכוונו הרוכשים לרכישה, וביקשו לחדש את פעילותה בהקדם האפשרי. הרוכשים לא ידעו שעליהם למסור הודעה לרשות על החלפת בעלי המניות בחברה, ודבר לא נעשה בכוונה תחילה כדי להטעות או לרמות את הרשות.

עוד נטען כי אין בסיס לחשש מפני הפרות מהותיות של זכויות עובדים. לטענת החברה, העדויות שהציגה, ביניהן עדות של עובד בחברה, סותרות את החשש להפרת זכויות עובדים על ידה. איש מעובדי החברה לא התלונן על קיפוח זכויותיו. הרשות לא הביאה ראיות כלשהן על פגיעה בזכויות העובדים, ולא טרחה לבדוק אם למנהלי החברה ישנו עבר פלילי. ברי, כי לא ניתן לבסס עילה לשלילת רישיון על חשש גרידא.

19. בנוגע לקביעות שבהחלטה בדבר הפרת תנאי ברישיון – אי דיווח על הגדלת מצבת העובדים ואי הגדלת הערבות הבנקאית, טוענת החברה, כי הרשות לא פנתה אליה או לרוכשים בדרישה לתשלום ערבות גבוהה יותר. על פי סעיף 9(א) לחוק על החברה להגיש לרשות דין וחשבון אחת לשנה. ככל שהיה מקום למתן דיווח בפרק זמן שונה מזה, היה על הרשות לדרוש זאת מן החברה.

20. לאור כלל האמור מבקשת החברה כי החלטתו של מר קרן תבוטל, וכי יינתן לה רישיון לעסוק כקבלן שירות.

עיקר טענות המדינה

21. לטענת המדינה, הסמכות ליתן את ההחלטה מושא הערעור הואצלה למר קרן כדין ודבר ההאצלה פורסם ברשומות. החלטת הרשות לסרב ליתן לחברה רישיון נשענת על שורה של ממצאים המצביעים על כך שהחברה אינה עומדת בתנאי הסף הקבועים בחוק לקבלת רישיון. ההחלטה ניתנה בהתאם לכללי הצדק הטבעי, תוך מתן זכות טיעון מלאה. כל התשתית העובדתית שעליה התבססה הרשות בהחלטתה עמדה לפני החברה וניתנה לה הזדמנות אמיתית לשכנע מדוע יש לקבל את בקשתה. האמצעי שננקט, והוא הסירוב ליתן לחברה רישיון תוך מתן אפשרות להמשיך ולהעסיק את העובדים חודשיים נוספים ממועד ההחלטה, מגלם יחס הולם בין ההגנה על זכויות העובדים לבין הנזק העלול להיגרם לחברה מביטול התקשרויות קיימות.

22. לגופם של דברים מדגישה המדינה, כי שלא כטענת החברה, אין מדובר בבקשה לחידוש רישיון, ועניינה נבחן כבחינה של מתן רישיון חדש. המדינה מפרטת כי החברה מסרה גרסאות שונות בעניין העסקת עובדים. החברה עסקה בתחום שירותי האבטחה ללא רישיון "קבלן שירות", גייסה עובדים והעסיקה אותם בפועל. זאת, ממועד רכישתה, כמו גם לאחר המועד בו בוטל רישיונה, ובמהלך תקופת בדיקת בקשתה לקבלת רישיון. לעניין זה מבהירה המדינה, כי לאחר שנשלל רישיון החברה ביום 11.12.2012 ניתן היתר לבר שביט להמשיך ולהעסיק את עובדי החברה במשך חודשיים נוספים, ולא לחברה. מבחינת הרשות, הרוכשים היו "שחקנים חדשים" על המגרש, ועל הרשות היה להיערך להליך בדיקה חדש לגביהם. לפיכך ובהתאם, הגיש מר שמיר בקשה לקבלת רישיון חדש לפעול כקבלן שירות. מסמכי הבקשה, שמולאו עוד ביום 28.11.2012, מעידים על כך שבאותו מועד ידעו הרוכשים שהחברה צריכה לקבל רישיון חדש. אין בפי החברה הסבר מדוע פנתה לרשות בבקשה לקבלת רישיון ובאותה עת העסיקה עובדים ללא רישיון. לאור זאת אין לקבל את הטענות כי הרוכשים פעלו בתום לב ולא ידעו כי רכישת החברה אין משמעה רכישת הרישיון.

23. המדינה מוסיפה, כי החברה הציגה לרשות ארבעה מצגים כוזבים שפגעו במרקם יחסי האמון המחויב מעצם טיב הקשר בינה ובין הרשות. המצג הכוזב הראשון הוא הזהות האמיתית של הגורמים העומדים מאחורי החברה. אחד החשדות המרכזיים כנגד החברה, שנמצא לו בסיס איתן בראיות, מצביע על מעורבותו של מר רזניק, בעליה של חברת 'יבטח', בענייני החברה. מר שמיר אף אישר בעדותו כי הוא נמצא בקשרים עם מר רזניק וכי עבד בעבר ב'יבטח', לטענתו, ללא שכר; החברה נכנסה כנותנת שירותים בנעליה של חברת 'יבטח'; מר ניר שמיר ומר שלום שמיר, המכהנים כבעלי התפקידים בחברה, עבדו לפני כן באותם תפקידים בחברת 'יבטח'. לכך מצטרפות עדותו של רפ"ק פרץ ואישרורה, כמו גם עדויותיהם של בעלי התפקידים באולם האירועים 'תל-יה'. מסמיכות הזמנים בין פירוקה של 'יבטח' ובין רכישת החברה על ידי הרוכשים, כמו גם ממכלול הראיות שפורטו בהחלטה, עולה חשד כי קיימת מעורבות ישירה או עקיפה של מר רזניק בענייניה של החברה. לטענת המדינה, מדובר בתופעה פסולה של 'דלת מסתובבת' שאותה ביקש התיקון לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם למנוע. טענות החברה בהקשר זה רק מחזקות את החשדות נגדה, שכן היא מטילה דופי במהימנותם של הגורמים שמסרו גרסתם לפני עובדי הרשות, או בעובדי הרשות עצמם. לכך מצטרף המצג הכוזב שהציגה החברה באשר למספר עובדיה ועיתוי העסקתם, וכן המצג הכוזב שהציגה החברה ללקוחותיה כי יש בידיה רישיון בתוקף.

24. עוד מציינת המדינה כי טענות החברה בדבר תום ליבם של הרוכשים בהיותם סבורים כי רכשו גם את רישיון החברה, וכי התשלום עבור הערבות הינו מהלך תמים, הן טענות מיתממות. מר שמיר הודה בעדותו כי הציג ביודעין רישיון שאינו שלו. נוכח הכיתוב הברור על גבי הרישיון ידע מר שמיר, או לחלופין, היה עליו לדעת, שאין תוקף לרישיון אשר נעשה בו שינוי כה מהותי כמו שינוי בעלות ושינוי מנהלים. נסיבות המקרה בהן הערבות מומנה על ידי הרוכשים, ויום למחרת מתן הרישיון מחליפות מניות החברה ידיים, מצביעות על התכנון המדויק של המהלך. בהקשר זה מזכירה המדינה, כי הדרישה הראשונה לתשלום הערבות יצאה לבר שביט עוד ביום 25.5.2011, ולא אצה לו הדרך לשלם את הערבות עד אשר עמדה החברה להחליף ידיים.

אשר לחשש להפרה מהותית של זכויות עובדים טוענת המדינה, כי בעניין זה עמדה לפני הרשות עדותו הברורה של קניין אולם 'תל-יה', מר יוסף בולגנים. בעדותו מסר מר בולגנים מיוזמתו ומבלי שנשאל על כך, כי עובדי החברה מלינים על כך שלא שולם להם שכרם החודשי. אין לתת משקל לעדויות המאוחרות והכבושות עליהם מבקשת החברה להסתמך, כדי להזים את אותו חשש. מכל מקום, עילה זו אינה עומדת לבדה אלא מצטרפת לכלל הממצאים. אשר לאי דיווח החברה על הגדלת מצבת העובדים נטען, כי מכוח כתב ההתחייבות עליו חתם בר שביט יש להודיע לרשות על כל גידול העולה על 20% במצבת העובדים. אילו סברו הרוכשים בתום לב כי רכשו גם את רישיון החברה, היה עליהם לפעול בהתאם לאותו רישיון וכתב ההתחייבות שניתן ולדווח על הגידול במצבת העובדים עוד בחודש אוגוסט 2012 ולהגדיל את הערובה שניתנה בהתאם.

לאור כלל האמור מבקשת המדינה כי הערעור יידחה.

דיון והכרעה

25. נקדים אחרית לראשית ונאמר כי לא מצאנו מקום להתערב בהחלטת מנהל ההסדרה והאכיפה לדחות את בקשת החברה לקבלת רישיון קבלן שירות. ההחלטה שניתנה על ידי מר קרן ניתנה מכוח סמכות שהואצלה לו כדין (ראו י"פ 6454 מיום 2.8.2012, בע"מ 5600), במסגרת הליך תקין, ועל יסוד תשתית עובדתית כפי שהתבררה ונלמדה היטב מתוך התנהלות החברה עצמה, ומתוך ראיות מנהליות שהצטברו לפניו. ההחלטה סבירה ומידתית, והיא מבוססת היטב בהוראות חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, תשנ"ו-1996 (להלן: חוק קבלני כוח אדם). לכל אלה נתייחס ביתר פירוט בהמשך הדברים. זאת, לא לפני שנעמוד בקצרה על הוראות החוק ועל תכלית ההסדר שבו.

26. בסעיף 10א לחוק קבלני כוח אדם, תשנ"ו-1996, שנחקק במסגרת תיקון מס' 6 לחוק, נקבע כי הוראותיו של חוק קבלני כוח אדם בסעיפים 2-9 והוראות נוספות, יחולו לגבי "קבלן שירות", בשינויים המחויבים, ובשינויים נוספים כפי שמפורט בהוראת הסעיף (ראו חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009- 2010), תשס"ט- 2009, ס"ח תשס"ט מס' 2203 עמ' 244, להלן: חוק ההתייעלות הכלכלית). "קבלן שירות" על פי הוראת החוק הוא "מי שעיסוקו במתן שירות באחד מתחומי העבודה המפורטים בתוספת השנייה באמצעות עובדיו אצל זולתו". הוראותיו של החוק המוחלות על פי התיקון על קבלן שירות, הינן בעיקרו של דבר ההוראות המסדירות חובת רישוי. הוראות אלה חלות על פי התוספת השנייה לחוק על קבלן שירות בתחום השמירה האבטחה והניקיון (שם, בסעיף 137 לחוק ההתייעלות הכלכלית).

27. בסעיף 3 ובסעיף 10א לחוק קבלני כוח אדם מונה המחוקק תנאים למתן רישיון, שרק בהתמלא כולם ניתן להיעתר לבקשה למתן רישיון. ואלה הן הוראותיו של סעיף 3 לחוק שיש בהן רלוונטיות לענייננו:

"3.(א) לא יינתן רישיון למבקש לעסוק כקבלן כוח אדם אלא אם כן נתקיימו בו כל אלה:

(1) הוא, או המנהל המועסק על ידיו, לפי העניין, הם בעלי ניסיון של לפחות שלוש שנים במתן שירותי כוח אדם או בניהול כוח אדם;

(2) הוא המציא ערבות בנקאית או ערובה מתאימה אחרת למילוי חובותיו כלפי עובדיו......

(3) בחמש השנים שקדמו לבקשת רישיון לא הורשע מבקש הרישיון או ממלא תפקיד בכיר בעסקו בעבירה שיש עמה קלון, או בעבירה שמפאת חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לעסוק כקבלן כוח אדם.

(ב) נוסף על הוראות סעיף קטן (א), רשאי השר להתנות את מתן הרישיון בקיומם של תנאים לשם הסדרת פעילות תקינה של מבקש הרישיון, ובין היתר רשאי הוא להתנות את מתן הרישיון בהוכחת יציבותו הכלכלית של מבקש הרישיון ובקיומם של תנאים פיסיים וסביבתיים נאותים.

(ג) השר רשאי לסרב ליתן רישיון למבקש מאותן סיבות שבשלהן הוא רשאי לבטלו או לסייגו, לפי הוראות סעיף 6.

(ד) ........."

בסעיף 10א לחוק נקבע כך:

"10א. (א) הוראות סעיפים 2 עד 9 והוראות פרק ד', ובכלל זה סמכות השר להתקין תקנות לפי סעיפים 2(ד), 3(א)(2) ו-4(ב), יחולו לגבי קבלן שירות, בשינויים המחויבים ובשינויים אלה:

(1) בסעיף 3(א), במקום פסקה (1) יקראו:

"(1) הוא, או המנהל מטעמו, לפי העניין, הם בעלי ניסיון ניהולי או עסקי, וכן בעלי ידע בתחום זכויות עובדים;";

(2) בסעיף 3(ב), במקום "בהוכחת יציבותו הכלכלית של מבקש הרישיון ובקיומם" יקראו "בקיומם"."

בסעיף 3(ג) לחוק נקבע כי השר רשאי לסרב ליתן רישיון מאותן סיבות שבשלהן הוא רשאי לבטלו או לסייגו לפי סעיף 6 לחוק. וזו הוראת סעיף 6 לחוק:

"6. (א) השר רשאי, לאחר שנתן לבעל הרישיון הזדמנות להשמיע טענותיו, לסייג את הרישיון או לבטלו אם התקיים בקבלן כוח האדם אחד מאלה:

(1) הרישיון ניתן על יסוד מידע כוזב או שגוי;

(2) חדל להתקיים תנאי מן התנאים למתן הרשיון;

(3) הוא הפר תנאי שברשיון;

(4) הוא או ממלא תפקיד בכיר בעסקו הורשעו בעבירה שיש עימה קלון או בעבירה שמפאת חומרתה ונסיבותיה אין הוא ראוי לעסוק כקבלן כוח אדם.

...

(6) הוא הפר חובה מהותית מהחובות המוטלות עליו על פי הוראה שבחיקוק בהסכם קיבוצי או בחוזה עבודה המעניק זכויות לעובדים, לאחר שניתנה לו התראה מאת השר.

(ב) הוגש נגד בעל רישיון כתב אישום לפיו הוא עלול להיות מורשע בעבירה כאמור בסעיף קטן א(4)..."

28. הנה כי כן, מלשונו הברורה והמפורשת של החוק עולה כי קבלת רישיון כרוכה בבחינת קיומם של תנאים שונים אצל מבקש הרישיון. מעצם טיבם של התנאים הנדרשים, אך ברור הוא, כי אם מבקש הרישיון הינו אישיות משפטית המאוגדת כחברה, כי אז תידרש בחינת התקיימותם אצל מנהליה כמו גם אצל כל מי שממלא אצלה תפקיד בכיר.

29. הצורך בבחינת התקיימותם של תנאים לקבלת רישיון אצל מי שעומד מאחורי האישיות המשפטית של החברה, בין שהוא מנהלה או בעל תפקיד בכיר אצלה, אך מתחדד, והוא בבחינת מובן מאליו, עת בוחנים את התכלית העומדת ביסוד הסדר הרישוי שנקבע בחוק. כבר עמדנו לא פעם על כך כי הצורך בקביעת הסדר רישוי קפדני ומפורט לקבלני שירות, התעורר נוכח פגיעה מתמשכת בזכויותיהם של העובדים בענפי השמירה האבטחה והניקיון, כפי שארע שנים קודם לכן אצל קבלני כוח אדם [עש"ר 34410-01-11 כוח עוצמה בע"מ ואח' – מדינת ישראל משרד התמ"ת, מיום 2.5.2011 בפסקה 13 (להלן- פרשת כוח עוצמה) וההפניות שם, וראו גם עש"ר 57737-11-11 סופר סקיוריטי – מדינת ישראל, מיום 10.1.2012 בפסקה 16 (להלן- פרשת סופר סקיוריטי); עש"ר 54137-03-12 גיל יוסף בינג - מדינת ישראל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, מיום 3.6.2012]. הדברים באים לידי ביטוי גם בדברי ההסבר להצעת החוק, הנסמכים בין השאר, על פסיקת בית דין זה. לפי המפורט בדברי ההסבר "מטרת החלת חובת הרישוי על קבלני השירות היא לחזק את הפיקוח על קבלני השירות כדי לשמור על זכויותיהם של עובדים חלשים במשק" (סעיף 122 להצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), תשס"ט-2009 ה"ח הממשלה 436).

כמו בנוגע לקבלני כוח אדם, כך גם בקשר לרישוי קבלני שירות בתחום הניקיון, השמירה והאבטחה, הרישיון נועד להבטיח שקבלן השירות יפעל על בסיס כלכלי איתן, תוך דאגה לזכויות עובדיו. כפי שנפסק בעניין יו.אס.ג'י.די: "מטרה זו יכולה להיות מושגת רק בידי גוף רציני, מסודר, המתנהל כחוק, בשקיפות מלאה ותוך גילוי של אחריות ואמינות כלפי עובדיו, כמו גם כלפי גורמי הפיקוח עליו" [ע"ב 1002/02 קבוצת יו.אס.ג'י.די. בע"מ – מדינת ישראל, משרד העבודה והרווחה, פד"ע לח, 529 (2003) (להלן- עניין יו.אס.ג'י.די), מדברי השופט צור בעמ' 555].

הנה כי כן, אך ברור הוא כי בתחום זה שבו התעורר הצורך בהסדר רישוי כה קפדני, נוכח פגיעה מתמשכת בזכויותיהם של קבוצות עובדים חלשים במשק, לא תישמע טענה שמשמעה הסתתרות מאחורי אישיותה המשפטית הנפרדת של החברה. ובזיקה לענייננו- אין לשמוע לטענה כי ניתן למכור ולרכוש חברות "על רישיונן" כמטבע עובר לסוחר. לא ניתן להעביר רישיון קבלן שירות כמו גם רישיון קבלן כוח אדם במסגרת עסקה לרכישת מניותיה של חברה. העברה או רכישה מעין זו אינה מתיישבת עם הוראות החוק, לא כל שכן עם תכליתו הברורה והמפורשת.

ביטול רישיון או סירוב מתן רישיון חדש

30. אכן, אין בפי החברה טענה מפורשת כי היא רשאית להמשיך ולפעול כקבלן שירות, נוכח היותה מחזיקה ברישיון שהוענק לה על ידי הרשות, באמצעות מי שהיה בעליה הקודמים. טענת החברה היא כי רוכשי המניות, בעליה החדשים, טעו לחשוב בתום לב כי מותר היה לה לפעול כך. משהובא לידיעתם כי טעו, מיד פעלו לתיקון הטעון תיקון, דרך הגשת בקשה לרישיון חדש.

31. עם זאת, ואף שהחברה אינה טוענת כי אפשרי הדבר לרכוש חברה שהיא קבלן שירות "על רישיונה", בכל זאת היא סבורה כי בנסיבות המקרה מדובר בביטול רישיון קיים. בהתאמה לכך נטען, כי מר קרן צריך היה להפעיל שיקול דעתו תוך אימוץ אמות המידה המחמירות הנדרשות בביטול רישיון. משלא עשה כן, והתייחס לבקשתה כבקשה לרישיון חדש טעה, ומכאן בין השאר הבסיס להתערבותנו המתבקשת בהחלטתו השגויה.

דומה שבעצם העלאת טענה זו חוזרת החברה על אותה ה"טעות" בה טעתה כדבריה. מטענתה זו של החברה משתמעת העמדה כי חברה ממשיכה להחזיק ברישיון קבלן שירות גם מקום שהתחלפו בעליה, ומכאן שמשמעות החלטת מר קרן היא ביטול רישיון ולא סירוב מתן רישיון חדש. בטענה זו אין ממש. שהרי הרישיון שניתן בשעתו לחברה ניתן על יסוד התקיימותם של התנאים שבחוק אצל מר בר שביט שהיה בעליה, מנהלה ו"ממלא תפקיד בכיר" בה. משהוחלף בעליה של החברה, יש לבחון התקיימותם של התנאים מחדש, וממילא לא ניתן להסתמך על רישיון המבוסס על קיומם של תנאים אצל מי שאין לו עוד כל מעמד בחברה. החברה עצמה פעלה בהתאם לעקרונות אלה, כשהגישה בקשה לרישיון חדש. מכאן שטענת החברה כי החלטת הרשות מושא הערעור הינה החלטה בדבר שלילת רישיון קיים אינה מתיישבת עם דרך התנהלותה, כמו גם עם הודאת הרוכשים בכך שטעו לחשוב כי רישיון החברה תקף גם עם החלפת בעליה. לא זו אף זו. ביום 11.12.2012 ניתנה החלטת מר קרן בדבר ביטול רישיונה של החברה. על החלטה זו לא הוגש כל ערעור. הערעור שלפנינו הינו על החלטת מר קרן מיום 20.5.2013, בה נדחתה בקשת החברה חתומה על ידי מר בנימין שמיר לרישיון חדש.

תום לב ומצגי שווא

32. לטענת המשיבה, וכך אף מובהר בהחלטה מושא הערעור, אין לקבל את טענת החברה בדבר תום לבם של הרוכשים, בהיותם סבורים בשעתו, עם ביצוע עסקת הרכישה, כי נתונה לחברה הרשות להמשיך ולפעול כקבלן שירות, על סמך הרישיון שקיבלה באמצעות בעליה הקודמים. בקשר לכך מפנה המשיבה אל הכתוב באופן שאינו משתמע לשתי פנים על גבי הרישיון כי "שינוי בפרטים אלה ללא אישור מראש ובכתב מאת הח"מ יביא לפקיעת הרישיון". הנה כי כן, נוכח האמור, אכן מתעורר חשד בדבר חוסר תום לב בהתנהלות הרוכשים שפעלו כקבלן שרות והעסיקו עשרות רבות של עובדים בהסתמכם על הרישיון שכך מצוין בו מפורשות. לכך מתווספות הנסיבות שאינן שנויות במחלוקת בדבר תשלום הערבות מכספי הרוכשים, על ידי מר בר שביט, ימים ספורים לפני השלמת עסקת מכירת המניות, מבלי שמקור התשלום הובא לידיעת הרשות, ושעה שברור הדבר כי תשלום הערבות כמתואר מהווה חלק מביצוע עסקת הרכישה.

ברקע, כך עוד מתברר, באותם ימים ממש בהם מתבצעת עסקת רכישת מניות החברה "על רישיונה", מוגשת לבית המשפט המחוזי בתל אביב בקשה לפירוק חברת יבטח. מתוך החלטת מר קרן נמצאנו למדים על ראיות מנהליות שבידי מנהל ההסדרה מהן עולה קיומו של קשר לכאורה בין מר רזניק, שהוא בעליה של חברת יבטח, לבין מר בנימין שמיר שהוא מקבוצת הרוכשים ומנהל החברה. החברה הביאה לפני הרשות תצהירים לסתור את אותן ראיות שבידי הרשות, והיא באה בטרוניה כלפי מר קרן שלא העדיף את התצהירים שנגבו מטעמה על פני הראיות שנאספו בידי חוקריה קודם לכן. בחנו את טענות החברה ולא מצאנו טעות בהחלטת מר קרן בהעדיפו את הראיות שנאספו על ידי חוקריו כאמור, על פני תצהירים שונים שהגישה החברה.

מכלל האמור עולה התנהלות בעייתית של החברה כלפי הרשות, בה מחד היא מציגה לפני הרשות מצג בדבר פעולתה כקבלן שירות בתום לב, מצג שיש קושי רב ליתן בו אמון, ומאידך, מסתירה מן הרשות מידע אודות גורמים רלוונטיים עימם יש לה קשר.

33. לא למותר הוא להזכיר בחלק זה של הדברים כי הרישיון נועד להבטיח שקבלן השירות יפעל על בסיס כלכלי איתן, תוך דאגה לזכויות עובדיו וכי כאמור לעיל "מטרה זו יכולה להיות מושגת רק בידי גוף רציני, מסודר, המתנהל כחוק, בשקיפות מלאה ותוך גילוי של אחריות ואמינות כלפי עובדיו, כמו גם כלפי גורמי הפיקוח עליו" (עניין יו.אס.ג'י.די, שם). מתן רישיון קבלן שרות מבטא אמון שרוחשת הרשות למבקש הרישיון, כי הוא עונה על התנאים שבחוק, ואין צפויה ממנו סכנה לפגיעה בזכויות עובדיו. מכאן אותה השקיפות והאמינות המתבקשת מצד מבקש הרישיון כלפי הרשות. שקיפות ואמינות אותן התקשה מנהל ההסדרה למצוא בהתנהלות החברה בקשר לבקשת הרישיון מושא הדיון (ראו עב' 21/08 עמירם ואעקנין – מדינת ישראל מיום 04.11.2008, בפסקה 21).

לסיכום חלק זה, ובשים לב לכלל האמור, לא מצאנו טעות המצדיקה התערבותנו בהחלטת מנהל ההסדרה הנסמכת על הוראת סעיף 6(א)(1) לחוק קבלני כוח אדם, בדבר הצגת מידע כוזב לרשות.

עיסוק בפועל כקבלן שירות ללא רישיון

34. החלטת מר קרן לדחות את בקשת החברה לרישיון נסמכת גם על העסקת עובדים על ידה, ללא רישיון, לאחר שניתנה החלטתו מיום 11.12.2012 בדבר ביטול רישיון החברה לפעול כקבלן שירות. במסגרת ההחלטה ניתנה לחברה אפשרות להמשיך ולהעסיק את עובדיה במשך חודשיים נוספים, דהיינו, עד ליום 11.2.2013. זאת בכפוף להגשת דיווח מסודר ממר בר שביט, כמצוין בהחלטה. החברה טוענת כי הבינה את החלטת מר קרן כלשונה. דהיינו, ניתנת לה רשות להמשיך ולהעסיק עובדים קיימים במשך חודשיים ימים לאחר מועד ההודעה על ביטול הרישיון. ואמנם, בהחלטה לא צוין במפורש כי המשך ההעסקה אפשרי אך תחת ניהולו או באחריותו של הבעלים בר שביט. אלא שהקושי בהתנהלותה של החברה אינו מתמצה בהעסקת עובדים באותם חודשיים ימים. הקושי נעוץ במידה רבה בגרסאות השונות שמסרה בעניין העסקת עובדים על ידה במהלך אותה תקופה של חודשיים ימים, ולאחר סיומם. בתשובתה לערעור מפנה המדינה לכך שבמועד הגשת הבקשה לרישיון חדש, ביום 23.12.2012, הצהירה החברה כי היא מעסיקה 190 עובדים; שלושה ימים לאחר מכן מסר מר שמיר במסגרת שיחה עם גב' רבקה מקובר כי החברה אינה מעסיקה עובדים. בשיחה עם עובדת הרשות גב' אבני ביום 6.2.2012 טענו מר שמיר ומר בן עזרא כי החברה גייסה עובדים לפרויקטים עתידיים אך אלה לא הועסקו בפועל; במכתבו של ב"כ החברה מיום 10.2.2012 נמסר כי החברה פעלה לגיוס עובדים אך הפסיקה את פעולתה לאלתר מאז שנודע לה כי יש בעיה עם הרישיון. עיון בהודעת מר שמיר שנמסרה לחוקר מנהל ההסדרה שנגבתה ממנו ביום 26.2.2013, לאחר תום החודשיים האמורים מעלה כי מר שמיר מודה בהעסקת עובדים במהלך אותם חודשיים. אולם לגרסתו, הפסיקה החברה להעסיק עובדים במחצית אותו חודש, ואין היא מעסיקה אלא את עובדי הסגל במשרד שהם: רפי, יקירה, ניר, שלום והוא עצמו. לעומת זאת, מנתוני המוסד לביטוח לאומי עולה כי החברה דיווחה על העסקת עובדים לפי הפירוט הבא: 06/12 – אי העסקה; 07/12 – אי העסקה; 08/12 – 41 עובדים; 09/12 – 45 עובדים; 10/12 – 75 עובדים; 11/12 – 163 עובדים; 01/13 – 170 עובדים; 02/13 – 56 עובדים; 03/13 – 21 עובדים (ראו בתגובת המשיב). מכאן שלא רק שבמשך התקופה שמיום 11.12.2012 ועד ליום 11.2.2013 העסיקה החברה עובדים, אלא שאף במרץ 2013 המשיכה להעסיק עובדים, 21 במספר.

35. הנה כי כן, אף אם היה מקום לקבל את טענת החברה בדבר אפשרות שניתנה לה להמשיך ולהעסיק עובדים במשך חודשיים ימים בתקופה שמיום 11.12.2012 ועד 11.2.2013, ואין אנו קובעים כך, החברה לא מסרה לרשות גרסה עקבית ואמינה בדבר עצם העסקת עובדים במהלך התקופה, ואף המשיכה להעסיק עובדים לאחר תום התקופה.

36. מר קרן נסמך עוד בהחלטתו על מידע שהגיע אליו בדבר אי תשלום שכר חודש פברואר 2013 לעובדים באולם האירועים 'תל-יה'. גם כאן לא מצאנו טעות בהחלטתו להעדיף ראיות מנהליות שהיו לפניו על פני תצהירים שהגישה החברה. זאת בין השאר בשים לב לכך, שהדברים כפי שהם עולים מן הראיות המנהליות, נמסרו במועדים מוקדמים, לפני שמוסרי הדברים היו ערים לתוצאות המשפטיות האפשריות הנובעות מדבריהם. מר קרן עוד מציין בהחלטתו כי בהיות החברה סבורה כי בידה רישיון תקף, היה עליה לדווח על הגדלת מספר העובדים, ובהתאמה לכך היה עליה להגדיל באופן משמעותי את סכום הערבות. אכן, לו באמת סברה החברה כי היא מחזיקה ברישיון כדין, ניתן היה לצפות כי תפעל על פי הוראות הדין וכתב ההתחייבות שנתן מר בר שביט, ותדווח על השינויים המשמעותיים כל כך שחלו במצבת העובדים אצלה, מ-0 עובדים על פי דיווחי המוסד לביטוח לאומי לחודשים יוני יולי 2012, עד לעשרות רבות של עובדים החל מאוגוסט 2012 ואילך. אין צורך לומר כי דיווח מעין זה לא התקבל במנהל ההסדרה.

37. לאחר כל אלה, בבואנו ליתן החלטה בערעור נזכיר את העיקרון המנחה לפיו, הביקורת השיפוטית של בית הדין נערכת על פי כללי המשפט המנהלי, לפיהם בית הדין לא יחליף את שיקול דעתה של הרשות המנהלית בשיקול דעתו הוא. בית הדין יבחן "האם ההחלטה ניתנה בסמכות, האם היא מגשימה את התכלית שלשמה הסמכות, אם ההחלטה מצויה במתחם הסבירות, אם היא מידתית, אם אינה מונעת משיקולים זרים ועוד" (עב' 1/06 נורמה כח אדם בע"מ – מדינת ישראל מיום 07.02.2008; עב' 65/09 נירה לוי – מדינת ישראל מיום 23.08.2009; ראו גם בפרשת ואעקנין, בפרשת כוח עוצמה ובפרשת סופר סקיוריטי).

בהתאם לעיקרון האמור, אין אנו באים להחליף שיקול דעתו של מר קרן ושל מנהל ההסדרה בשיקול דעתנו. נמצאנו למדים כי החלטת מנהל ההסדרה שלא להיעתר לבקשה לקבל רישיון שירות מתיישבת היטב עם התשתית העובדתית כפי שנפרשה לפניו, והיא מעוגנת היטב בהוראות החוק ובתכלית הסדר הרישוי כפי שנקבע בו. אף לא מצאנו ממש בטענות החברה כנגד מידתיות ההחלטה, במובן זה שהיה על הרשות לבחון אמצעים חלופיים, כגון הטלת פיקוח משמעותי יותר על פעולתה או מתן רישיון זמני. אין בהסדר כפי שנקבע בחוק הוראות המאפשרות מתן רישיון זמני, ולא מצאנו טעם בחיוב הרשות להפעיל פיקוח מוגבר על החברה כמוצע על ידי המערערת.

38. אשר על כן, ונוכח כל האמור, הערעור נדחה. החברה תשלם למשיבה הוצאות הערעור בסך 10,000 ש"ח.

ניתן היום, י"ד אב תשע"ג (21 ביולי, 2013) בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.