1. לפנינו ערעור על החלטת המשיב לשלול את קצבת השאיר מהמערערת.

2. רקע עובדתי

א. המערערת, ילידת שנת 1955, הינה בתו של המנוח, יואל בועז ז"ל שעבד בשירות המדינה. המערערת סובלת מתסמונת דאון, פיגור שכלי עמוק ונכות אורטופדית. המערערת זכאית לקצבת נכות בשיעור של 100% מהמוסד לביטוח לאומי והיא הוכרה כמוגבלת בניידות בשיעור 60%.

ב. בחודש ספטמבר, שנת 2005, עברה המערערת להתגורר בהוסטל "בית חלומי" ברעננה.

ג. במקביל למגוריה בהוסטל, שוהה המערערת בבית אמה באופן קבוע, בכל שבוע, מיום חמישי עד יום שבת וכן בימי חג.

ד. בשנת 2011 אושפזה המערערת בבית החולים מאיר למשך שישה שבועות ולאחר מכן טופלה במשך 4 חודשים בבית אמה. בתקופה זו לא שהתה כלל בהוסטל.

ה. שהותה של המערערת בהוסטל, ממומנת על ידי משרד הרווחה. כמו כן, 80% מגמלת הנכות, לה זכאית המערערת מביטוח לאומי מועבר למשרד הרווחה למימון שהותה בהוסטל, כך שנשאר ברשותה סך של כ-453 ₪ מידי חודש (כך, לפי מכתבה של האם מיום 16.8.12), מתוך גמלת הנכות.

ו. המנוח נפטר בדצמבר 2007. בשנת 2009 הגישה אשתו של המנוח תביעה לקצבת שאיר מכוח חוק שירות המדינה (גימלאות) (נוסח משולב) התש"ל-1970 (להלן: "חוק הגמלאות" או "החוק"), בשם המערערת. המשיב קיבל את התביעה ושילם למערערת קצבת שאיר רטרואקטיבית, החל מדצמבר 2007.

ז. בחודש דצמבר 2012 הודיע המשיב על הפסקת הקצבה הנימוק -בשל כך שהמערערת מתגוררת במוסד ושהייתה בו ממומנת על ידי המדינה, היא אינה נחשבת כמי "שאינו עומד ברשות עצמו" כהגדרתו בחוק הגמלאות:

"המבחן להכרה בילדו של שאיר שאינו עומד ברשות עצמו הוא מבחן דו-שלבי. ראשית, עליו להוכיח כי אין לו הכנסה כדי מחייתו. שנית, עליו להוכיח כי אין הוא מסוגל לעבוד ולכלכל את עצמו. מהחומר שהועבר אלינו לבדיקת המשך התשלום עולה כי מאחר והינך שוהה במוסד הממומן על ידי המדינה על כן אינך נחשב כמי שאין לו הכנסה כדי מחייתו. החל מחודש ינואר 2013 נפסיק תשלום הקצבה.."

(מתוך מכתב הדחיה של המשיב החתום על ידי מר צבי זוסמן מיום 12.12.12)

ח. ביום 22.7.13 הוגש הערעור שבפנינו.

3. העידו בפנינו הגב' דפנה קינן אחותה של המערערת והגב' סיון אמיתי, מנהלת ההוסטל בו שוהה המערערת. כן העיד מר גלעד שמיר, מנהל מנהלת הגמלאות במשרד האוצר, מטעם המשיב.

דיון והכרעה

4. סעיף 28 לחוק הגמלאות קובע:

"(א) זכאי לקצבת פרישה שנפטר – תשולם לשאיריו כל תקופת הזמן המפורשת בסעיף זה, ובכפוף להוראות סעיף 109(ב)(2), קצבה באחוזים מהקצבה שהיתה מגיעה לזכאי אילולא נפטר, והם –

...

(2) ליתומים, כל עוד אינם עומדים ברשות עצמם ויש בן-זוג הזכאי לקצבה – חמישה-עשר אחוז לכל יתום;

..."

5. סעיף 1 לחוק הגמלאות קובע מיהו "שאינו עומד ברשות עצמו":

"עומד ברשות עצמו" – מי שהגיע לגיל 18, ובילדו ובנכדו של נפטר, לרבות ילדו החורג או המאומץ – מי שהגיע לגיל 20, ואם הוא בשירות סדיר לפי חוק שירות בטחון, תשי"ט-1959 [נוסח משולב] – מי שהגיע לגיל 21, והכל פרט למי שאין לו הכנסה כדי מחייתו ואינו מסוגל לכלכל עצמו;

6. לאור לשון החוק, על המערערת לעמוד בשני תנאים לצורך קבלת קצבת השאיר: האחד - אי יכולת לכלכל את עצמה.

השני - העדר הכנסה כדי מחייתה.

אין מחלוקת כי בשל מצבה של המערערת, היא אינה מסוגלת לכלכל את עצמה. המחלוקת בהליך שבפנינו הינה ביחס למונח "הכנסה כדי מחיה".

7. כאמור, הכנסתה של המערערת מסתכמת בקצבת נכות אותה היא מקבלת מהמוסד לביטוח לאומי, אשר 80% ממנה מועברים למשרד הרווחה לשם מימון שהייתה בהוסטל ו-20% הנותרים נשארים ברשותה.

8. לטענת המשיב בסיכומיו, על פי סעיף 4.3 לנוהל "לקביעת זכות לשאיר שאינו עומד ברשות עצמו" (להלן: "הנוהל"), מי ששהייתו במוסד ממומנת על ידי המדינה, יראו אותו כאילו יש לו הכנסה כדי מחייתו.

להלן הוראות הנוהל:

"שהות במוסד-

שאיר השוהה במוסד, בדיור מוגן או במסגרת לשיקום חוץ ביתי והמדינה מממנת את השהות בגוף זה באופן חלקי או מלא- יראו זאת כאילו יש לו הכנסה כדי מחייתו (שכן כל פרנסתו מוטלת על המדינה או לחילופין, משולם לו תשלום נוסף מעבר לקצבה לפי סעיף 1.4ב ו-4.2ב') ועל כן לא יוכר כשאיר ותישלל הזכאות לקיצבה. מועד הבחינה של הזכאות הוא מועד הפטירה של הזכאי לקיצבה."

בהתאם, כל הכנסה מעבר לקצבה, נחשבת כהכנסה כדי מחיה.

מימון שהייתה של המערערת בהוסטל על ידי המדינה, מהווה לטענת המשיב "הכנסה כדי מחיה". לטענת המשיב, הרציונל העומד בבסיס ההוראות על פי הנוהל, הוא כי אין לבצע הפרדה בין מימון בעין למימון בכסף.

9. נציין כי המשיב בתשובתו למערערת בדבר דחיית הקצבה (מכתבים מיום 12.12.12 ומיום 2.1.13), לא הפנה להוראות הנוהל.

כמו כן, מר גלעד שמיר לא טען, לא בתצהירו ולא בעדותו, כי ההחלטה בדבר שלילת הקצבה מסתמכת על הוראות הנוהל.

בתצהיר נטען:

"לעמדתי, שאיר אשר שהייתו במוסד ממומנת במלואה על ידי המדינה, ייחשב כשאיר העומד ברשות עצמו"

ובעדותו נטען:

ש. העמדה שלך לשלול את הגמלה של 1,400 ₪, היא נובעת מהסתמכות על הנוהל?

ת. קודם כל הסתמכות על החוק. הנוהל הוא כלי עבודה עבור האנשים שלי. קודם כל יש חוק שצריך לשלם את הקצבה בתנאים מסוימים".

10. מסקנת האמור כי אין ללמוד מהוראות הנוהל וכי המשיב עצמו אינו נסמך בהחלטותיו על הוראות הנוהל.

11. המשיב מבקש להשוות בין סכום ההכנסה המינימלית המשולם על ידי המוסד לביטוח לאומי, לבין ענייננו.

המשיב מפנה להכנסה המשולמת היום מהמוסד לביטוח לאומי והעומדת על כ-2,000 ₪ וכן לסכום הפטור מעיקול לפי חוק הגנת השכר התשי"ח-1958 (2,162 ש"ח). לטענת המשיב, ההכנסה שמשולמת לאדם מהמל"ל, משקפת את ההכנסה המינימאלית הדרושה לקיומו ולכן מי שמקבל מעבר לכך לא זכאי לקצבת שארים.

איננו מקבלים טענה זו, זאת משני טעמים.

ראשית, קיים שוני מהותי בין החיקוקים הנ"ל ובין המטרות שלשמן נועדו.

שנית, העובדה שבשני החיקוקים (חוק הבטחת הכנסה וחוק הגמלאות) מופיע הביטוי "כדי מחייתו" אינה מלמדת בהכרח על זהות המונח.

ראו בעניין זה את דברי השופטת חיות בעא 477/02‏ ‏ אריה גונן נ' פקיד שומה חיפה לעניין השאלה "מיהו תושב":

"הגדרות אלה הנוגעות לתושבות פיסקאלית אינן מתפרשות בהכרח בהתאמה לפירוש הניתן למונח "תושב" ככל שהוא מופיע בדינים אחרים ובהקשרים אחרים. אכן, הכלל בעניין זה הינו כי אף שיש לשאוף להרמוניה תחיקתית, אין לפרש מונח המופיע בחיקוקים שונים באחידות "עיוורת" אלא בהתחשב בתוכנו של החוק ובמגמתו "

12. בענייננו, המערערת זכאית לקצבת נכות, שאינה זהה לקצבת הבטחת הכנסה. לא ניתן להשוות בין השניים.

בדומה לכך, לא ניתן להשוות זאת גם להוראה הקובעת את הסכום הפטור מעיקול לפי חוק הגנת השכר, שמטרתו אמנם להבטיח הכנסה מינימאלית אך היא עוסקת באנשים בעלי יכולת לכלכל את עצמם.

יש לזכור כי חוק הבטחת הכנסה וחוק הגנת השכר, עוסק במטרות שונות. ודאי שאינו עוסק בנכים, אשר להם מטבע הדברים צרכי מחיה שונים.

13. עלינו להכריע, אם כן, האם הכנסתה של המערערת הינה הכנסה "כדי מחיה".

ההגדרה הקבועה לכך בחוק הינה כללית. אמנם הנוהל קובע קריטריונים מדויקים יותר, אך הנוהל אינו דבר חקיקה, הוראותיו נועדו לסייע ביישום החוק בלבד, וכאמור, החלטת המשיב לא הסתמכה עליו.

14. לצורך ההכרעה, יש לבחון באופן פרטני האם בשהותה של המערערת בהוסטל, בנוסף להכנסה שנשארת ברשותה, בסך 453 ₪ לחודש , יש בה כדי להוות "הכנסה כדי מחיה".

15. לטענת המערערת אין מדובר ב"הכנסה כדי מחיה" שכן קיימות הוצאות רבות נוספות בזמן שהותה בבית אמה, העולות על סך 453 ₪ לחודש. לטענת המערערת מדובר על הוצאות בסך כ-2,000 ₪ בחודש. בנוסף, נטען כי למערערת הוצאות רפואיות וכי כאשר היא יוצאת מההוסטל לטיפולים רפואיים.

16. לעניין צרכי המערערת הניתנים על ידי ההוסטל, העידה בפנינו הגב' סיון אמיתי, מנהלת ההוסטל:

ש. לגבי פיזיותרפיה, האם החובה שלכם כוללת גם טיפולי פיזיותרפיה?

ת. כל טיפול שרופא אמר שישי בו צורך, חובתנו להציע. אם מדובר למשל על הומאופט או טיפול אלטרנטיבי שלא רופא נתן את ההוראה, אז אין חובה.

...

ש. האם כשהיא יוצאת מההוסטל יש לכם חובה לבדוק שהיא לבושה בלבוש הולם?

ת. אנחנו בודקים שהיא לבושה בלבוש הולם. היא לא לוקחת את הבגדים הביתה. יש לה בגדים בבית של ההורים. אנחנו מספקים לה את הבסיס ורוב הבתים מוסיפים עליו.

...

ש. כנ"ל לגבי הנעלה?

ת. הנעליים של ליאורה זה יותר מורכב. היא צריכה נעל עם הגבהה והאמא עושה את זה פרטי. היא מקבלת מהמדינה נעליים זוג אחד של נעליים מיוחדים והאמא באופן פרטי קונה לה עוד שני זוגות נעליים בדר"כ ועושה להם הגבהה.

...

ש. האם אפשר לומר שאתם מספקים את כל הצרכים הבסיסיים של אדם ושאדם יכול להסתדר רק עם הדברים שאתם מספקים?

ת. כן. בצורה הבסיסית. לדוגמא- אנחנו לא מספקים קרם לשיער או קרם פנים.

ש. מפנה לנוהל ביגוד והופעה חיצונית. יש שם הגדרה של נעליים שאתם צריכים לספק וכתוב נעליים אישיות כולל נעליים אורטופדיות?

ת. אנחנו מספקים זוג נעליים אחד כולל כל מה שנדרש.

ש. את מאשרת לי שדייר שיוצא יש לכם חובה לספק לו את כל הצרכים הרפואיים, תרופות, על מנת שיוכל לבלות את היום מחוץ למעון?

ת. כן."

17. עוד העידה אחותה של המערערת, הגב' דפנה קינן:

"ש. ככל שליאורה שוהה במוסד ששוהה בו, האם מספקים לה את כל הצרכים שלה בקשר להגיינה אישית, אכילה?

ת. בימים שהיא נמצאת, בהחלט כן. עדיין אנחנו מוסיפים את מה שאנחנו מוסיפים. היא צריכה עזרה בפעולות היום יום, היא לא יכולה להתקלח לבד ולא לקחת כוס שתיה לבד. לגבי בגדים, אנחנו מביאים מעבר לדברים הבסיסיים שההוסטל נותן. מבחינת מה שאנחנו מוסיפים, נוזל שתיה שנותן ויטמינים שעולה מעל 10 ₪ ליום, חיתולים. מאז התצהיר קרו דברים ויש התדרדרות במצבה. מצאו פתרון לפער בין הרגליים אצלה, וזה עולה 600 ₪ ואנחנו משלמים, יש קרמים מיוחדים לפנים. החיתולים זה חדש.

ש. האם החומר שדיברת עליו עכשיו זה בעקבות מרשם רפואי?

ת. לא. זה תוסף מזון. זה מעבר לתרופות. גם את התרופות אנחנו קונים בנפרד בשביל הימים שהיא נמצאת בבית.

ש. לגבי תרופות, יש את הנהלים של משרד הרווחה. העדה העידה שמספקים לכל מטופל את התרופות לימים שהוא שוהה בבית.

ת. אני לא מכירה את ההוראות האלה. לנו יש מערכת תרופות נפרדת בבית. יכול להיות שאפשר היה לקבל את זה מהמוסד אבל אני לא יודעת על כך".

18. לגבי השימוש ב-20% מקצבת הנכות שנשארת ברשות המערערת ומועברת לאמה, העידה הגב' קינן:

"ת. זה לא מכסה אפילו את החיתולים. כאשר היא נמצאת במוסד, המוסד מספק חיתולים וכאשר היא בבית אנחנו קונים. זה עולה 70,60 ₪ לחבילה וזה לא מספיק אפילו לסוף שבוע אחד.

ש. אם הייתם מבקשים את זה מהמוסד?

ת. אני לא יודעת. אני לא חושבת שהם נותנים בשביל הבית אבל אני לא יודעת".

19. בתעודת עובד הציבור של מנהל השירות לדיור תומך, מר נחום עידו, צוין:

"לפני יציאת דייר מחוץ למסגרת, חייב המפעיל בין היתר, לוודא כי דייר עם צרכים מיוחדים ייצא עם כל האמצעים הדרושים לטיפול בו מחוץ למסגרת, ובכלל לוודא כי דייר הזקוק לחיתולים ייצא עם חיתולים בכמות מספקת עד לחזרתו למסגרת. חובה זו חלה גם כאשר מדובר בחופשות סוף שבוע, ככל שבגין אותו חודש שיוצא בו הדייר לחופשה מועבר תשלום מהמשרד למסגרת, בגין אותו דייר."

20. מהעדויות הנ"ל עולה כי למערערת הוצאות נוספות אשר אינן מכוסות על ידי המוסד לביטוח לאומי, כגון נעליים (נוספות על הזוג שמספק ההוסטל) תוספי מזון, קרם פנים ועוד.

על פי העדויות, המערערת נזקקת לנעליים מיוחדות בעלות הגבהה, התורמות לבריאות ולנוחות וכן בתוספי מזון המועילים לבריאותה.

לגבי אלה העידה הגב' אמיתי כי הם אינם נכללים במה שמספק ההוסטל.

21. מהעדויות התרשמנו שאין מדובר במותרות.

מדובר בציוד שכל אדם זכאי לו, במסגרת זכותו לחיים בכבוד. אם המערערת נזקקת לנעליים מוגבהות, הרי שמדובר בצורך אמיתי ואין מדובר במותרות. אם היא נזקקת לתוספי מזון, אף כאן מדובר בצורך אמיתי ולא במותרות.

אין מדובר במוצרים שהם מעבר למחיה בסיסית להם זכאי כל אדם. מדובר במוצרים אשר תורמים לשיפור איכות החיים של המערערת ולמעשה, לבריאותה.

22. המערערת לא הציגה קבלות על רכישות של המוצרים שעליהם דובר. לכן, לא נוכל לדעת מה עלותם והאם די ב- 453 ₪ שמתקבלים בכל חודש.

בנוסף, הובהר שחלק מההוצאות יכול וימומנו על ידי ההוסטל, כגון חיתולים ותרופות שלגביהם העידה האפוטרופסא כי לא פנתה להוסטל לברר אם מממנים זאת. כמו כן, גם התרופות הטבעיות הכוללות תוספי מזון, במידה ונדרש לתת אותם בהוראת רופא, ייתכן וימומנו על ידי ההוסטל.

מעדות אחות התובעת עולה שלא היתה פניה להוסטל בעניין זה.

23. מעדותה של הגב' סיון אמיתי ומתעודת עובד הציבור, עולה כי מוטלת על ההוסטל החובה לספק את צרכי המחיה של המערערת גם בחופשותיה אצל אמה.

על אף זאת, הותיר הביטוח הלאומי 20% מקצבת הנכות בידי המערערת.

מכאן שהמוסד לביטוח לאומי ובעקיפין – המדינה, מכירים בקיומן של הוצאות נוספות פרט לשהייה של המערערת בהוסטל ופרט למה שמספק ההוסטל.

עמדה זו ניתן ללמוד גם מהוראת סעיף 307א לחוק הביטוח הלאומי, המאפשר את הקיזוז מקצבת הנכות של המערערת:

(א) נמצא זכאי לקצבה במוסד, וגוף ציבורי שהשר קבע בצו נושא ביותר ממחצית הוצאות החזקתו בו, תשולם הקצבה בחלקה לזכאי ובחלקה לגוף הציבורי; היו לזכאי תלויים שהם תושבי ישראל, ישולם להם חלק מהקצבה.

(ב) השר, באישור ועדת העבודה והרווחה, יקבע כללים ותנאים לחלוקת הקצבאות, לרבות שיעורי חלוקת הקצבאות לסוגיהן, ובלבד שלזכאי לקצבה ישולם חלק ממנה שאינו נמוך מסכום השווה ל-20% מקצבת יחיד מלאה כמשמעותה בסעיף 200.ו

24. מלשון החוק עולה כי התנאי להעברת חלק מהקצבה להוסטל הוא כי ההוסטל "נושא ביותר ממחצית הוצאות החזקתו בו".

משמע – המחוקק מכיר בעובדה שלא תמיד ההוסטל מכסה את כל ההוצאות מאל"ף ועד ת"ו.

25. במסגרת הסיכומים טען המשיב כי הוראות הנוהל נועדו לקביעת קריטריונים אחידים ושוויוניים לשם יישום החוק.

אכן, על אף צרכי המחיה המשתנים מאדם לאדם בייחוד לגבי נכים, יש צורך בקביעת כללים אחידים עד כמה שאפשר, זאת כדי לשמור על פעילותם התקינה של גופים מינהליים.

נוכחנו כי שהייתה של המערערת בהוסטל הממומן על ידי המדינה, מספק לה את צרכי מחייתה והדבר מגובה בנוהלים, בהנחיות ואף מעוגן בחוזה שבין ההוסטל למדינה, זאת כפי שעולה מהמסמכים שצורפו לתצהיר מטעם המשיב.

עוד נוכחנו לדעת כי נעשתה פנייה ובדיקת הפרטים הספציפיים אודות מצבה של המערערת, זאת גם אם לא מדובר בפרטי ההוצאות הספציפיים של המערערת. מתאנו שההחלטה בעניין המערערת התקבלה לאחר הליך ממושך ולא כלאחר יד.

27. כאמור, בענייננו הוכח כי נעשתה בדיקה בעניינה של המערערת אודות מצבה וקיומו של התנאי בדבר הכנסה כדי מחייתה.

כמו כן, מהראיות עלה כי ההוצאות להם טענה המערערת מכוסים, בחלקם לפחות, על ידי ההוסטל.

לגבי הוצאות אחרות, לא נטען כי נעשתה פניה להוסטל בעניין זה או כי הוצגו להוסטל מסמכים רפואיים המצדיקים את האביזרים המיוחדים (הגבהה לנעליים, תוספי מזון)

28. לאור כל האמור, לא מצאנו שנפל פגם בהחלטת המשיב לשלול את גמלת השאיר מהמערערת.

לא מצאנו כי נפל פגם בהחלטה שלפיה למערערת יש די כדי מחייתה ולפיכך אינה זכאית לגימלת שאיר על פי הוראות החוק.

טענת המערערת להתנהלות בלתי ראויה מצד המשיב

29. לטענת המערערת, המשיב ידע כל העת על שהותה של המערערת בהוסטל ועל אף זאת שילם לה את הקיצבה במשך חמש שנים. נטען כי ברור שלמשיב היה את המידע, גם לולא זה נמסר על ידי אמה של המערערת, כבר במכתבה מיום 18.12.11. המשיב גם לא טען כי לא ידע על כך.

המערערת טוענת כי לא ייתכן שהדבר התגלה עקב ביקורת שנעשתה על ידי המשיב כפי טענתו ולראיה, המשיב אף לא ביקש במכתביו לדעת מי מממן את שהייתה של המערערת במוסד משום שמידע זה היה ברשותו.

לטענת המערערת התנהלות זו של המשיב הינה התנהלות פסולה שיש בה כדי לקבל את התביעה.

30. לטענת המשיב נערך הליך ביקורת שמסגרתו נעשתה פניה לשאירים ולבני משפחתם כדי לאמת ולבדוק מידע מולם. נטען כי גם את מתקבלות טענות המערערת ביחס לביקורת, עדיין אין מקום להמשיך בשל כך טעות בתשלום הקצבה. בעניין זה הפנה המשיב למספר פסקי דין.

31. איננו סבורים כי התנהלותו של המשיב עולה כדי התנהלות לא ראויה אשר מביאה לקבלת התביעה מטעם זה בלבד.

מדובר בהליך ביקורת שנעשה במשך זמן לבדיקת הנתונים שנמסרו. הליך ביקורת, מטבעו, נועד לבדוק האם נעשו טעויות ואם כן, לתקנן.

לאור האמור טענת המערערת בעניין זה נדחית.

סוף דבר

32. לאור כל האמור, החלטת המשיב בעניינה של המערערת, ניתנה כדין.

התביעה נדחית

33. לאור מהות ההליך אנו קובעים שכל צד ישא בהוצאותיו.

ניתן היום, 10/1/16 , בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.