עתירה כנגד משיב 1 (להלן: "המשיב") אודות התקשרותו עם המשיבות 2 ו-3 (שתי המשיבות יחדיו ייקראו להלן: "המשיבות") בחוזה לאספקת שירותי-מידע מתוך מרשם החברות, ולהורות למשיבות להשמיד כל עותק של מרשם החברות וכל נגזרת שלו המצויים ברשותן. כן נתבקש להורות למשיב לנקוט בכל האמצעים הדרושים כדי לגרום למשיבה 4 להשמיד את עותק מאגר מרשם החברות וכל נגזרת שלו המצויים ברשותה.

הרקע לעתירה

1. כחלק ממגמת מיקור החוץ של שירותים שהיו ניתנים על ידי השירות הציבורי, החליט המשיב בשנת 1990 להפריט את ביצוע חובתו לספק לציבור מידע מתוך רשם החברות. לשם כך הוא הפקיד בידי זכייניות את מאגר המידע של מרשם החברות. בית המשפט אישר את ההפרטה לאחר שנחה דעתו, שהזכייניות יבצעו רק פעולות טכניות, ושהמשיב ימשיך לשלוט במרשם ולקיים פיקוח וביקורת מתמדת על פעילות הזכייניות (בג"צ 2303/90 פיליפוביץ נ' רשם החברות, פ"ד מו(4) 410 (1992)).

2. לטענת העותרת, התחייבויות אלו של המשיב לא קוימו ובמשך השנים, הזכייניות נטלו את המאגר ונהגו בו מנהג בעלים, כשבמקביל לביצוע תפקידן "הטכני", הן החלו לבצע במאגר עיבודי מידע אסורים, ולמכור שירותי מידע "נלווים" החורגים מהסמכויות הנתונות למשיב לפי החוק וממטרת ההתקשרות, והפוגעים אף בזכות היסוד לפרטיות.

3. בשנת 2008 חזר משרד המשפטים לספק את כל שירותי המידע, שהוא חייב ומוסמך לספק, אך בד בבד הוחלט כי יש מקום לספק חלק מ"השירותים הנלווים" והחל בקידום חקיקה שתאפשר את אספקת שירותים אלו. נכון למועד הגשת העתירה, לא אושר חוק בעניין ואף אין הצעת חוק המונחת על שולחן הכנסת. בפועל נמשכת התקשרות המשיב עם הזכייניות, לעת הזו בהליך של "פטור ממכרז". העתירה הוגשה בשלהי חודש יולי 2013 לאור העובדה שביום 31.08.13 צפויה הייתה להסתיים תוקפה של ההתקשרות הנוכחית עם המשיבות, והמשיב עמד להאריך בשנה נוספת את ההתקשרות ב"פטור ממכרז", וכפי שאכן נעשה, וההתקשרות הוארכה עד ליום 31.08.14.

4. ההתקשרות הנוכחית שהחלה בשנת 2001, תחילה במכרז, ומאז שנת 2005 בפטור ממכרז, הינה עם משיבה 2 - חברה המתמחה באספקת מידע עסקי ובייעוץ בתחום סיכוני אשראי, ועם משיבה 3 – חברה העוסקת באספקה והפצת מידע שוטף והיסטורי לגופים מקצועיים ולציבור הרחב המתעניין והפעיל בשוק ההון. שתי המשיבות מסייעות למשיב בביצוע חובתו לספק מידע על חברות, ולצורך זה הן קיבלו מידיו ומחזיקות בתור נאמן את מאגר מרשם החברות. משיבה 4 - חברה לאספקת שירותי מידע עסקי, אינה זכיינית של המשיב, אך היא מחזיקה עותק עדכני של המאגר, ומקבלת ממשיבה 3 עדכונים שוטפים של כל השינויים שחלו במאגר, ובעזרתם מעדכנת את העותק שברשותה. לטענת העותרת, משיבה 4 מבצעת במאגר עיבודי מידע אסורים כדי למכור את שירותי מידע, דוגמת "השירותים הנלווים" שמוכרת משיבה 2.

טענות העותרת

5. בעתירתה טענה העותרת להפרת חוזה ההתקשרות בין המשיבות למשיב ומה שהיא כינתה "שוד" המאגר בביצוע עיבודי מידע אסורים, מכירת שירותי מידע "נלווים" ואספקת מידע אישי על יחידים. בניגוד לחוק ולמוסכם. כך, למשל, משיבה 2 מבצעת בעותק המאגר שברשותה "חיפוש הופכי" (שמשמעותו איתור כל המידע הנמצא במאגר לפי שם פרטי של אדם או תעודת הזהות שלו, כרשימת החברות שהוא מחזיק במניותיהן או שהוא נושא משרה בהן) לשם איתור כל המידע שמצוי במאגר על פלוני או אלמוני. גם משיבה 4 מבצעת "חיפוש הופכי" במאגר מרשם החברות, ומוכרת מידע אישי על יחידים, כשהיא מקבלת ממשיבה 3 "דוחות שינויים" על השינויים המתבצעים במרשם החברות. בנוסף, המשיב וגורמים נוספים במשרד המשפטים מודעים זה למעלה מעשור לשירותים הנלווים שמספקות המשיבות, וחרף עמדתם כי מדובר במעשים האסורים לפי החוק ומנוגדים לחוזה ההתקשרות, הם נמענים מלהפעיל את זכויותיהם על פי החוזה ואת סמכויותיהם על פי הדין, ומתירים למשיבות להמשיך בפועלן. זאת, בניגוד למצג שהציג המשיב לבית המשפט העליון בבג"צ בעניין פיליפוביץ. חמור מכך, בשלהי שנת 2005 פג תקפו של החוזה, והמשיב היה צריך לפרסם מכרז חדש, ואולם בלחץ המשיבות, הוחלט להאריך את תוקף ההתקשרות המקורית, ללא מכרז, עד לאחר שתיעשה בדיקה מקיפה של כל הסוגיה. ההתקשרות עם הזכייניות המשיכה גם לאחר שנשמט הבסיס לקיומה. וכך מדי שנה בשנה, המשיב מתקשר ללא מכרז עם המשיבות 2 ו-3. בכך, ממשיך המשיב להפקיד בידי המשיבות את מאגר מרשם החברות בשלמותו, למרות שידוע לו שכל הסכנות והחששות שנלווים לצעד כזה מתממשים בפועל, שניגוד העניינים של המשיבות, כמו גם החשש מפני "שימוש פסול במידע" אינם תיאורטיים, והמשיב התפרק מהאחריות המוטלת עליו כבעל המאגר ומתיר למשיבות לפעול מטעמו בניגוד להוראות חוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן: "חוק הגנת הפרטיות"). בנסיבות אלו, חרג המשיב מהסמכות שהוקנתה לו על ידי המחוקק והוא למעשה שותף לדבר עבירה ופגיעה בשלטון החוק. לפיכך, המשך ביצוע חובות המשיב במיקור חוץ, בנסיבות אלו, וודאי באמצעות התקשרות עם משיבות 2 ו-3, מנוגד להלכה הפסוקה בסוגיית ההפרטה כפי שהותוותה בעניין פיליפוביץ.

6. בשולי העתירה טענה העותרת להעדר "טעם מיוחד" להתקשרות בהליך של פטור ממכרז. היא ציינה בעניין זה כי ההתקשרות בין המשיב לבין המשיבות 2 ו-3 נגועה באי חוקיות, באופן שדינה להתבטל אפילו הייתה נעשית על פי מכרז, ומקל וחומר שביצוע פעולות בלתי חוקיות ופגיעה בזכויות יסוד אינן מהוות "טעם מיוחד" להתיר למשיב להתקשר עם משיבות אלו בהליך של פטור ממכרז.

תגובת המשיבות

7. בתגובה טען המשיב כי למעשה, העותרת אינה תוקפת את החלטתו להתקשר עם משיבות 2 ו-3 בפטור ממכרז, אלא את עצם השירות הניתן על ידי המשיבות. עיקר הטענות מופנה כנגד השימוש שמבצעות הזכייניות בעותק מאגר מרשם החברות המצוי ברשותן. בנסיבות אלו, לטענת המשיב, יש לדחות את העתירה על הסף בשל השיהוי הניכר בהגשתה. לאורך השנים נערכו דיונים רבים במשרד המשפטים לעניין חוקיות ה"חיפוש ההפוך" והמשך ההתקשרות עם הזכייניות בזמן קידום הליכי החקיקה, ונוכח התמשכות הדיונים והרצון שלא לפגוע במתן שירות חיוני, הוחלט להאריך את ההתקשרות עם הזכייניות מעת לעת. העותרת עצמה ציינה כי הטענות כנגד השימוש שעושות משיבות 4-2 במאגר הועלו על ידן לפני שנים והיא לא הצביעה על כל סיבה שיש בה להצדיק את הגשת העתירה רק כיום. המשיב גם טען שיש לדחות את העתירה לגופה מפני שלא נפל כל פגם בהחלטתו להמשיך את ההתקשרות במהלך "תקופת הביניים" על מנת שלא לפגוע בהמשך מתן השירותים החוקיים החיוניים למשק הישראלי, הניתנים על ידי הזכייניות, עד להשלמת הסדרת מתן השירותים בחקיקה. בהקשר זה צוין כי בשלהי כהונתה של הכנסת הקודמת, ביום 15.10.12 פורסמה ברשומות הצעת חוק בעניין זה (הצעת חוק החברות (הסדרת ההחזקה והשימוש במאגרי מידע על חברות), התשס"ט-2009) לאחר אישורה בוועדת שרים לענייני חקיקה. ההצעה לא הספיקה לעבור קריאה ראשונה לפני פיזור הכנסת, ובשנה האחרונה סוכם כי יש להמשיך בקידום חקיקה זו בכנסת הנוכחית, לרבות האפשרות להפיק נתונים בחיפוש לפי פרטי יחיד. המשיב סבור כי כיום הוראות חוק הגנת הפרטיות אינן אוסרות שימוש במידע המתקבל ב"חיפוש הפוך" במאגר בכפוף לתנאים מסוימים. לטענתו, אפוא, אין מניעה כי גורמים שקיבלו כדין מידע ממאגר המשיב ושמרו אותו ב"מאגר צל" ימסרו מידע שהופק מחיפוש הפוך ב"מאגר הצל" בכפוף לתנאים.

8. משיבות 2 ו-3 הצטרפו לטענות המשיב וטענו אף הן כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל השיהוי בהגשתה. הן הוסיפו כי יש לדחות את העתירה על הסף גם בשל העדר סמכות עניינית לבית משפט זה לדון בה, כל אחת מטעמיה שלה. בין היתר נטען: כי הליכי המכרז בו זכו הסתיימו זה מכבר והשגות על אופן ביצוע החוזה אינו בגדר "ענייני מכרזים" שבסמכות בית משפט זה; כי החלטת רשות לפטור ממכרז אינה בסמכותו של בית משפט לעניינים מנהליים; וכי בית המשפט נעדר סמכות משום שלאמיתו של דבר, מוקד העתירה אינו בדיני מכרזים אלא בחריגתו של המשיב מסמכות, פגיעה בפרטיות וכיוצא באלו, עניינים שאינם מתייחסים להתקשרות הספציפית עם המשיבות ואינם בסמכותו של בית משפט זה. לדברי משיבה 2, רק לאחר החלטת בית משפט זה מיום 10.09.13 שביקשה את תגובת העותרת לעניין הסמכות, הדגישה העותרת בתגובתה את עניין הפטור ממכרז, כשעיון בכתב העתירה מלמד כי עניין זה נזכר בשולי העתירה לאחר 25 עמודים בהם לא היה זכר לעניין זה. נטען גם, כי שאלת זכותו של המשיב לבצע את תפקידו בדרך של "מיקור חוץ", כמו גם שאלת כשרות ה"חיפוש ההופכי" כנגדו מכוונים טענות העותרת, אינן בסמכותו של בית משפט זה.

9. משיבה 2 הוסיפה וטענה אף לגופו של עניין כי יש לדחות את העתירה, הן משום שהעובדות המוצגות על ידי העותרת אינן נכונות, ולמעשה החיפוש שניתן לעשות באמצעות השירות שהיא מספקת אינו מבוצע על מאגר שהופקד בידה על ידי המשיב מכוח הזיכיון כי אם על מאגר שהיא יצרה בעצמה בשאילתות שהוציאה מהמשיב ככל גוף פרטי וממקורות שונים. היא גם טענה בהרחבה לחיוניותו של השירות הניתן על ידה לפעילותו הכלכלית התקינה של המשק ולהשלכות הרוחב השליליות העלולות להיגרם מאי מתן השירות, כפגיעה בעסקים נותני אשראי, פגיעה בעסקים קטנים ובינוניים ועוד. לדבריה, "חיפוש הופכי" מקובל במדינות רבות בעולם, ביניהן בריטניה, גרמניה, צרפת וארה"ב. גם בישראל, האפשרות לבצע "חיפוש הופכי" מעוגנת בחוק החברות, תשנ"ט-1999 (להלן: "חוק החברות") ופעילותה בכל הנוגע למאגר שנמסר לה היא לפי הדין, בהתאם לחוזה הזכיינות שחתמה, ולמטרה לשמה נמסר לה המידע, שהם מתן תמונה מלאה לציבור המשקיעים, נותני האשראי והעסקים אודות החברות עמן הם עושים עסקים. היא הוסיפה כי היא אינה עושה דבר שיש בו משום פגיעה בפרטיות, וככל שקיימת פגיעה שכזו היא נעשית בהסכמה מכללא של הנפגע מכך.

10. משיבה 3 טענה אף היא כי היא פועלת כדין ובהתאם להוראות החוזה. לדבריה, היא אינה כוללת ביצוע "חיפוש הופכי" במאגר המידע, וכל השירותים הניתנים על ידה, שהם שירותי הנגשה טכנית בלבד המעודדים שימוש במאגר המידע, קיבלו מראש את ברכתו של משרד המשפטים. בהתאם לחוזה עמה היא גם מנועה מלסרב לספק שירותים למשיבה 4. משיבה 3 הוסיפה כי המשיב אינו ערוך לספק את השירותים במתכונת המוצעת על ידה ומדובר בשירותים חיוניים למשק. גם היא טענה כי פעילותה היא לפי הדין, בהתאם לחוזה הזכיינות שחתמה, ולמטרה לשמה נמסר לה המידע, ואין כל בסיס לטענה בדבר פגיעה בשלטון החוק, בפרטיות או בזכות יסוד אחרת. גם ההתקשרות עמה נעשתה כדין וכך גם ההחלטה בדבר המשך ההתקשרות עמה שהוא מתן תמונה מלאה לציבור המשקיעים, נותני האשראי והעסקים, אודות החברות עמהן הם עושים עסקים. גם היא טענה כי היא אינה עושה דבר שיש בו משום פגיעה בפרטיות, וככל שקיימת פגיעה שכזו היא נעשית בהסכמה מכללא של הנפגע מכך.

11. טענות דומות נשמעו גם מפי משיבה 4, הן ביחס לשיהוי, הן ביחס להעדר סמכות לבית משפט זה לדון בעתירה, והן לגופם של דברים. גם היא ציינה כי כל פעולותיה נעשו לפי הדין ולא היה כל יסוד לטענות בדבר "שוד" המאגר. דווקא היא זו שהתריעה על החשש לפעילות בלתי חוקית בהצלבת נתונים מהמאגר וניסתה להניע את המשיב לפעול כנגד משיבה 2 שעסקה ב"חיפושים הופכיים". פעולותיה הובילו להסדרת העניין בחקיקה שהוא הפתרון הראוי למצב.

תגובת העותרת לעניין הסמכות העניינית

12. בתגובה לעניין הסמכות טענה העותרת כי בתי המשפט נוקטים בפרשנות מרחיבה בכל הנוגע לסמכותם של בתי המשפט המנהליים. בין היתר, סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים אינה נשללת מקום בו העותר תוקף מדיניות כוללת העומדת בסתירה לחוקי יסוד. במסגרת זו, לא פסחה המגמה להרחיב את סמכות השיפוט של בתי המשפט המנהליים גם בענייני מכרזים, והסמכות אינה נעצרת גם במקום שבו העתירה אינה תוקפת ישירות את המכרז. הסמכות לדון ב"ענייני מכרזים" חלה גם על עתירות שיוצאות נגד החלטה של רשות לבצע את תפקידה בדרך של מיקור חוץ, שעה שהוצאתה לפועל של החלטה מעין זו מחייבת פרסום מכרז או קבלת פטור ממנו. סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים חלה גם על עתירה המבקשת לחייב את הרשות להתקשר או שלא להתקשר בפטור ממכרז. במקרה זה, מדובר בהחלטה ב"ענייני מכרזים", שכן מבוקש למנוע מהמשיב להתקשר עם משיבות 2 ו-3 בחוזה לאספקת שירותים מהסוג שחלה עליהם חובת מכרז. העותרת ציינה כי אמנם העתירה חושפת פגמים היורדים לשורשם של דברים כניגוד עניינים מובהק, הפרות גסות של חוקים שונים, ביניהם גם חוקי יסוד, אך בכך אין כדי לשלול את סיווג העתירה כעתירה על "החלטה" ב"ענייני מכרזים". בשולי תגובתה ציינה העותרת, כי על אף שמדובר בעניינים שבסמכותו של בית משפט זה, לאור העובדה כי העתירה "מעלה עניין בעל חשיבות, רגישות או דחיפות מיוחדת" מסורה לבית משפט זה הסמכות להעביר את הדיון בעתירה לבית הדין הגבוה לצדק, וכך היא מבקשת מבית משפט זה לנהוג.

דיון והכרעה

דין העתירה להדחות על הסף בשל חוסר סמכות.

13. אכן, כטענת ב"כ העותרת, ההלכה היא כי גם עתירה כנגד החלטת רשות לבצע את תפקידה בדרך של מיקור חוץ והחלת שיטת המכרזים בתחום מסוים, יכולה שתבוא/באה בכללו של פרט 5 לתוספת הראשונה של חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, תש"ס-2000 (להלן: "חוק בתי משפט לעניינים מנהליים") העוסק גם ב"עתירה בענייני מכרזים של גוף או רשות המנויים בסעיף 2 לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992", בדומה לעתירה המכוונת נגד החלטה לקיים מכרז ספציפי (וראו: בג"ץ 6219/06 ארגון בתי חולים פרטיים לחולים כרוניים בישראל נ' משרד האוצר (פורסם בנבו, 18.09.06)). גם עתירה הנוגעת לשאלת קיומו של פטור ממכרז מצויה בסמכותו של בית משפט זה (בג"ץ 9451/10 הייב נ' מנהל מקרקעי ישראל (פורסם בנבו, 22.08.11); בג"ץ 1258/11 יהודה פלדות בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (פורסם בנבו, 10.04.11)). ואולם, במקרה זה עיון בכתב העתירה מלמד בבירור כי העתירה כלל לא כוונה כנגד התקשרות המשיב עם משיבות 2 ו-3, לא במכרז ולא בפטור ממנו. העתירה כולה מכוונת כנגד העובדה שהמשיב הפריט את חובתו להעמיד את מרשם החברות פתוח לעיון הציבור, בהתאם להוראת סעיף 43 לחוק החברות, מבלי לעמוד, לפי הנטען, בתנאים שנקבעו להפרטה בעניין פיליפוביץ. העתירה גם מכוונת כנגד מעשי המשיבות 4-2 הפועלות, לטענת העותרת, בניגוד לדין, וכנגד המשיב שאינו פועל להפסקת מצב זה ואינו ממלא את חובותיו לפי הדין. בכל סעיפי הטענות הפרושים על פני 26 עמודים אין התייחסות כלל לשאלת ההתקשרות במכרז או בפטור במכרז. רק בשולי כתב העתירה, בעמוד 25 שבה, מצינת העותרת כי אין "טעם מיוחד" להתקשרות בהליך של פטור ממכרז, כשגם בעניין זה לא נטען כי לא היה מקום להתקשר עם המשיבות בפטור ממכרז, אלא לקיים מכרז ולא עלתה כל טענה מדיני המכרזים. הטענה היחידה אותה מפרטת העותרת בהקשר זה היא חזרה על טענותיה שההתקשרות עם משיבות 2 ו-3 נגועה באי-חוקיות, וממילא, כך נכתב, ברור שאין "טעם מיוחד". בנסיבות אלו ברור לחלוטין כי העתירה אינה עוסקת כלל ב"ענייני מכרזים" והיא אינה בסמכותו של בית משפט זה. גם צודקת משיבה 2, כי רק לאחר שנתבקשה העותרת להבהיר את מקור סמכותו של בית משפט זה, היא הרחיבה בטענות על מגמת ההרחבה של סמכויות בית משפט זה בענייני מכרזים, אך לא היה בדברים כדי לשנות מהתמונה העולה מהעתירה ומוקד ההשגה בה על פעולות המשיב בכל הנוגע להתנהלותו בעניין המאגר.

14. בשולי עניין זה יצוין כי יש גם רגליים לסברה כי לוּ העתירה הייתה מכוונת כנגד ההתקשרות עם המשיבות בפטור ממכרז, אכן הגשתה לוקה בשיהוי ניכר ביותר. מדובר בהתקשרות שהחלה לפני למעלה מעשור, ואף במתכונתה הנוכחית בפטור ממכרז היא נמשכת קרוב לתקופה שכזו. גם ההחלטה להמשיך את ההתקשרות עד להשלמת החקיקה בעניין על מנת שלא לפגוע בשירות חיוני לציבור, עומדת על כנה מספר שנים. ואף טענות העותרת כנגד פעילותיהן של המשיבות אינן חדשות. אכן, לעיתים יש באי חוקיותה של החלטת הרשות כדי לרפא את מחדל השיהוי, שכן בית המשפט לא ייתן ידו לפגיעה חמורה בשלטון החוק גם אם העתירה הוגשה בשיהוי (עע"ם 1012/12 קופי טיים בע"מ נ' אחוה המכללה האקדמית לחינוך (פורסם בנבו, 22.08.12)). אך זאת, כאשר מדובר בפגיעה חמורה בשלטון החוק ובשים לב לעצמת הפגיעה ומכלול הנסיבות (ראו עע"מ 7186/10 זילבר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים (פורסם בנבו, 22.04.13); בג"ץ 9485/08 עזרא נ' ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים (ולנת"ע) (פורסם בנבו, 30.01.12); בג"ץ 2285/93 נחום נ' גיורא לב, ראש עיריית פתח-תקווה, פ''ד מח(5) 630 (1994)). ברם, במקרה זה לא זו בלבד ששאלת אי חוקיות פעולות המשיב אינה ברורה על פניה ובמובן זה אינה מרפא את השיהוי הניכר שבהגשת העתירה רק עתה, אלא שככל שאכן יש אי חוקיות בהתנהלות המשיב, כזו שגם היה בה כדי לרפא את מחדל השיהוי של העותרת, יש רגליים לסברה כי אין מקום להתערב בהחלטה להמשיך את המצב הקיים עד לסיום הליכי החקיקה הנמצאים לעת הזו בשלבים מתקדמים.

כאמור, העתירה נדחית.

ובאשר לבקשת העותרת להעביר את הדיון לבית המשפט הגבוה לצדק, בין לפי סעיף 6 לחוק בתי-משפט לעניינים מנהליים, ובין לאור התוצאה בהעדר סמכות, הרי שלא זו בלבד שההלכה היא ברגיל שאין להעביר עניינים שנתגלו שאינם בסמכותם של בתי משפט אחרים לבית המשפט הגבוה לצדק (רע"א 3748/05 בזק חברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת (פורסם בנבו, 6.05.05)), אלא שנוכח המפורט לעיל בדבר קיומו של הליך חקיקה התלוי ועומד בעניין נשוא העתירה, אין זה ראוי כי ייעשה כן.

נוכח העובדה שהמשיב הסכים, ולו בשפה רפה, כי המצב החוקי הנוכחי טעון תיקון, לא ראיתי מקום בנסיבות העניין לתת צו להוצאות כנגד מי מהצדדים.

ניתן היום, א' אדר ב תשע"ד, 03 מרץ 2014, בהעדר הצדדים.