במוקד בקשה זו לסילוק העתירה על הסף מצויה השאלה האם מוסמך בית המשפט לעניינים מנהליים לבטל שומת היטל השבחה על פי טענה שבסיס קביעת ההיטל מושתת על החלטה מוטעית ובלתי סבירה של הוועדה המקומית.

עיקרי הנסיבות

העותרים הם הבעלים של חלקה 14 בגוש 7421 שעליה בנוי מבנה לשימור הממוקם בדרך יפו 23 פינת סמטת בית הבד 2-4 בתל אביב [ להלן: "המקרקעין"].

ביום 24.5.10 נחתם הסכם מכר בין העותרים לבין חברת בוטיק שימור מבנים בע"מ שבו רכשה החברה – בהסכם קומבינציה - כ-48% מן הזכויות במקרקעין. כ- 52% מן הזכויות נותרו בידי העותרים [להלן בהתאמה: "הרוכשת " ו- "עסקת המכר"].

ביום 23.6.11 הוציאה הוועדה המקומית דרישה לתשלום היטל השבחה לפי שומה שערך שמאי הוועדה המקומית, בסכום של כ- 900,000 ש"ח [להלן: "שומת המכר"]. העותרים חלקו על שומת המכר והגישו ביום 9.10.11 "שומה אחרת" באמצעות שמאי מטעמם.

לשם הכרעה בין השומות החולקות, מונה שמאי מכריע על פי חוק התכנון והבנייה. השמאות המכרעת ניתנה ביום 15.1.13 (הומצאה לצדדים ביום 18.2.13).

ביני לביני הגישו העותרים בקשה לקבלת היתר בנייה לשם ביצוע עסקת המכר ביחס ל-52% מן הזכויות במקרקעין. הבנייה אושרה. בד בבד עם אישור הבנייה ערך שמאי הוועדה המקומית שומת היטל השבחה בגין היתר הבנייה בסכום של כ- 1,000,000 ש"ח [להלן: "שומת היתר הבנייה"].

שומת היתר הבנייה מעידה על עצמה שיש בה שני מרכיבים: (1) "השלמת היטל השבחה בשיעור 52.2% בהתאם לשומה שבסימוכין [שומת המכר] שנמצאת בהליך שומה מכרעת שטרם הסתיימה; (2) "שומת היטל השבחה להקלות שאושרו".

במהלך אוגוסט 2012 שילמה הרוכשת את שומת המכר והעותרים שילמו את שומת היתר הבנייה.

כאמור, ביום 18.2.13 קיבלו הצדדים את השומה המכרעת. השומה המכרעת העמידה את היטל ההשבחה של עסקת המכר^[1] על סך 300,000 ש"ח לערך.

ביום 4.4.13 הגישו העותרים ערר כנגד השומה המכרעת [ערר 85065/12].

הוועדה המקומית החזירה לעותרים את הפער שבין שומת המכר ששולמה לבין השומה המכרעת. העותרים סברו שיקבלו החזר יחסי דומה בגין שומת היתר הבנייה ששולמה אף היא. משנכזבה תוחלתם פנו פעם (13.5.13ׂ) ופעמיים (7.7.13) אל הוועדה המקומית בדרישה להחזר פערי התשלום אך זכו למענה( 02.7.13, 4.8.13) שלילי.

ביום 29.9.13 הגישו העותרים ערר כנגד שומת היתר הבנייה (ערר 85182/13) ובמקביל הוגשה העתירה דנן. תכלית העתירה היא קבלת פסק דין שיקבע שהחלטת הוועדה המקומית להימנע מיישום עקרונות השומה המכרעת על שומת היתר הבנייה היא בעליל בלתי סבירה, נעדרת הוגנות ועל כן גם בלתי חוקית.

טענות ומענות

הוועדה המקומית

הוועדה המקומית טוענת שיש לסלק את העתירה על סף הדיון בה על פי שלושה טעמים: (1) היעדר סמכות עניינית; (2) סעד אזרחי; (3) מניעות.

היעדר סמכות עניינית

הסעד הנדרש בעתירה הוא: "להורות כי הקביעות ב[שומה המכרעת]...הינן רלבנטיות גם לגבי שומת היתר הבנייה". לשון אחר, טענת העותרים היא שלאחר שהתקבלה השמאות המכרעת היה מקום ליישם את מסקנות השמאי המכריע בעניין היטל המכר גם לעניין שומת היתר הבנייה. משמעות הדבר היא שהעותרים חולקים על שיעורו של היטל ההשבחה בהקשר לשומת היתר הבנייה או על העקרונות ששימשו לקביעת שיעור ההיטל.

טענה כגון זו אין מקומה בעתירה מנהלית. הדין כונן מסלול השגה ייחודי לעניין היטלי השבחה על דרך של הגשת ערר לוועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה. לוועדה סמכות "לדון ולהחליט בערר על החלטה הנוגעת להיטל השבחה..." [סעיף 12ז של חוק התכנון והבנייה]. מקום שהמחוקק קבע דרך מיוחדת להשגה ולערר אין לעקוף אתה על דרך של פנייה לערכאה כלשהי גם כאשר ניתן "לעטוף" את סוגיית ההשגה בביטויים מעולם התוכן של אותה ערכאה (כגון טענה לאי סבירות השומה או אי חוקיות עקרונות קביעתה). בפסיקה נקבע ש"גוף הערר אינו מוגבל בדרך כלל לבחינת שאלת הקשורות בגובה ההיטל שהוטל ובדרכי חישובו, אלא עשוי להיזקק גם לטענות בעלות אופי עקרוני כגון חריגה מסמכות או היעדר סבירות של הרשות המנהלית בקביעת ההיטל" [רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח ייזום והשקעות בע"מ (להלן: "פס"ד ייזום")].

אף בדידן כך. טיעון העותרים נוגע, הלכה למעשה, לשיעורו של היטל היתר הבנייה. הניסיון להציב את הטיעון על אדני "סבירות" ו"חוקיות" לא יצלח כדי לפתוח "נתיב עוקף" לוועדת הערר.

השבה

העותרים עותרים גם לסעד נוספה והוא לקבוע ש"המשיבה מחויבת להשיב לעותרים את ההפרש בין הסכומים ששולמו בגין שומת היתר הבנייה , לבין הסכומים שעליהם לשלם בהתאם ל[שומה המכרעת]".

סעד זה של השבה אינו בגדר תקיפה ישירה של החלטה מנהלית אלא הוא מגלם בחובו תביעה להשבת כסף שנגבה בביתר או שלא כדין. תביעה כזאת היא בסמכות בית המשפט "האזרחי" ולא בסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים [רע"א 3879/05 עיריית חדרה נ' חג'ג אמריקה ישראל בע"מ].

מניעות

הדין הציב לוח זמנים מוגדר וברור הן בהקשר של הגשת ערר בעניין היטל השבחה והן לעניין הגשת עתירה מנהלית. ערר ניתן להגיש בתוך 45 ימים מיום שהובאה שומת ההיטל לידיעת החייב [סעיף 14(א9 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה]. עתירה ניתן להגיש בתוך 45 ימים מיום שהתקבלה ההחלטה המותקפת או נודעה לעותר [תקנה 3 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) תשס"א- 2000].

שומת היתר הבנייה נודעה לעותרים באוגוסט 2012. הערר הוגש לאחר יותר משנה (סוף ספטמבר 2013). השומה המכרעת נודעה לעותרים בפברואר 2013. העתירה הוגשה יותר מחצי שנה לאחר מכן.

אי העמידה בלוח הזמנים מהווה שיהוי המקים מניעות כנגד דיון בעתירה.

העותרים

העותרים חולקים על כל אחת מעילות הסילוק שהוצגו לעיל.

סמכות עניינית

העתירה מהווה תקיפה ישירה של החלטת הרשות המנהלית. עילות התקיפה הן: החלטה מפלה, שרירותית, לא סבירה ונעדרת תום לב. עילות אלה הן בתחום סמכותו הברורה של בית המשפט לעניינים מנהליים.

פס"ד ייזום לא סתם את הגולל על אפשרויות העמדת סוגיה עקרונית מתחום חיובי השבחה לפני בית משפט במקביל או במקום הליכי ערר. כך נאמר שם (מפי השופטת פרוקצ'יה):

עם זאת ראוי לציין כי נשמר גם כך פתח צר המאפשר לבית המשפט הרגיל או לבג"ץ להיזקק להכרעה במחלוקת גם כאשר הנושא נתון להליך של השגה וערר והוא כאשר מדובר בעניין בעל חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת...

ייתכנו מצבים מיוחדים החורגים מן השגרה, שבהם עשויה להיות הצדקה לפתוח את שערי בית המשפט בפני האזרח המתדיין כנגד הרשות גם מקום שגוף הערר מוסמך לדון במחלוקת ולהכריע בה והוא כאשר מתעוררות שאלות בעלות חשיבות עקרונית מיוחדת אשר הדעת נותנת כי ההכרעה בהן תינתן לערכאה השיפוטית כבר בשלב הבירור הראשוני"

בעניין דנן נגרם לעותרים עוול משווע. הוועדה המקומית גבתה מהם היטל בסכום עודף של כ-600,000 ש"ח. חוסר ההוגנות שבגביית יתר זו בולט לעין כל. הדעת נותנת שאין לאלץ את העותרים לילך בנתיב ארוך ומסורבל של ערר בצירוף ערעור מנהלי ויש לאפשר להם ש"ההכרעה תינתן" –כלשון פס"ד ייזום – "לערכאה השיפוטית כבר בשלב הבירור הראשוני".

מהות הסעד

הסעד המבוקש במהותו אינו סעד של השבת גביית יתר דווקא. העותרים מבקשים שבית המשפט יצהיר על כך שהשומה המכרעת חלה על שומת היתר הבנייה. זו אינה גביית יתר. זו גביית מס שאינו אמת, בשרירות, באורח מפלה ובחוסר סבירות. עתירה כזאת מצויה בדלת אמות סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים.

מניעות

לא חל שיהוי בהגשת העתירה. שומת היתר הבנייה לא הובאה כלל לידיעת העותרים. היא נמסרה לרוכשת. מכל מקום משנודעה השמאות המכרעת פנו העותרים אל הוועדה המקומית בבקשה להחיל את עקרונותיה על שומת ההיתר. תגובת הוועדה בוששה לבוא. משהגיעה עשו העותרים ניסיון נוסף לשכנע את הוועדה המקומית בצדקת טענתם. רק כאשר התקבלה תשובה שלילית (לפנייה השנייה) הבינו העותרים שמנוי וגמור עם הוועדה לדחות את דרישתם ועל כן הגישו את העתירה. ביחס ל"נקודת ההחלטה" המגולמת במענה המסרב השני, לא הייתה כל השתהות.

דיון

היחס שבין שומת המכר לשומת היתר הבנייה - היבט דיוני

הוועדה המקומית מוסמכת לקבוע היטלי השבחה על מקרקעין בתחומה [סעיף 196א לחוק התכנון והבנייה]. ניתן לערוך שומת היטל השבחה בהתרחש מימוש זכויות במקרקעין {סעיף 4(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה]. "מימוש זכויות" מתגבש בנסיבות של קבלת היתר בנייה ובנסיבות של העברת זכויות במקרקעין [סעיף 1(א) (1) וסעיף 1(א)(3) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה].

נערכה שומת היטל השבחה בעת מימוש זכויות, פתוחות לפני הנישום שתי אפשרויות השגה על ההיטל; שמאות מכרעת וערר.

נקיטת מסלול שמאות מכרעת אפשרית במקום שבעל הנכס אינו חולק על עצם קיום חובת תשלום היטל השבחה אך הוא חולק על שיעורו של ההיטל והגיש "שומה אחרת" מצדו. הדין מאפשר לערוך ערר על החלטת הוועדה המקומית, בין שננקט מסלול של שמאת מכרעת ובין שלא ננקט מסלול זה.

נערכה שמאות מכרעת, הרשות בידי הנישום או בידי הוועדה המקומית להגיש ערר כנגד השמאות המכרעת. על החלטת ועדת הערר ניתן להשיג בערעור לפני בית המשפט לעניינים מנהליים.

מן הכלל אל הפרט. בדנן התרחש מימוש זכויות כפול: (א) מימוש על ידי העברת 48% מן הזכויות (הסכם המכר); (ב) מימוש על דרך קבלת היתר בנייה ביחס ל-52%. פשוט וברור שעל הוועדה המקומית היה לערוך שתי שומות היטל השבחה; האחת בגין הסכם המכר והשנייה בגין היתר הבנייה. הוועדה המקומית פעלה כך. השמאי מטעמה ערך שתי שומות.

העותרים חלקו על השומה הראשונה, שומת המכר. הם הגישו "שומה אחרת" ושתי השומות הועמדו לפני שמאי מכריע לשמאות מכרעת.

עם הגשת הבקשה להיתר בנייה התהווה צורך לערוך שמאות נוספת, היא שמאות ההיתר. כיון שבין שמאות המכר לבין שמאות ההיתר לא התרחש כל אירוע שיש בו כדי להוסיף השבחה או לגרוע ממנה ציין שמאי הוועדה המקומית ששמאות ההיתר סומכת יתדותיה בשמאות המכר^[2] וששמאות זו נתונה בהליך של שמאות מכרעת.

עם קבלת שומת ההיתר נפתחה הדרך לפני העותרים לבחור במסלול השגה. אכן בעת ההיא לא הייתה עדין לפניהם החלטת השמאי המכריע (לעניין שמאות המכר) אך הם ידוע ידעו שלהשקפתם שומת ההיתר, כמוה כשומת המכר, מופרזת היא. כדי שניתן יהיה להעמיד את השקפתם – שמאותם החולקת לבחינה ולבירור היה עליהם לנקוט בהליך נוסף של שמאות מכרעת (או לוותר על מהלך זה ולהגיש ערר). זה סדר הדין הפשוט והברור; מושכלות יסוד שאין עליהן עוררין.

העותרים לא פעלו כך. מסיבה השמורה עמם הם בחרו ב"שב ואל תעשה" ולא הגישו "שומה אחרת" בהקשר לשומת ההיתר וממילא לא ננקט הליך של שמאות מכרעת. משמעות הדבר היא שהעותרים קיבלו עליהם את הדין; היינו השלימו עם שומת ההיתר ולא עשו דבר כדי להשיג עליה.

העותרים טוענים שלא יכלו להשיג על שומת ההיתר מפני שלעת נתינתה טרם התקבלה השמאות המכרעת (של שומת המכר). טענה זו, לאו טענה היא. כאמור, שומת ההיתר מבוססת על שומת המכר. על שומת המכר העותרים חלקו. פשיטא שלדידם גם שומת ההיתר מוטעית ועל כן היה עליהם להשיג עליה.

כיון ששומת ההיתר לא הותקפה (פרט לתקיפה בהליך של ערר שעדיין תלוי ועומד) נדרשו העותרים לשלם את השומה במלואה. אין לעותרים אלא להלין על עצמם שלא נקטו במהלך הנחוץ כדי להעמיד את שומת ההיתר לבחינה בהליך של שמאות מכרעת.

סילוק העתירה על הסף

בנסיבות המתוארות למעלה מכאן, ברי שלעתירה שתי תכליות מרכזיות. התכלית האחת – ואולי העיקרית – היא שיינתן פסק דין מצהיר על כך שהקביעות בשומה המכרעת לעניין שיעורה של שומת המכר, ישימות גם לעניין שומת היתר הבנייה. התכלית השנייה היא תכלית של השבה של סכום הגביה העודף, לשיטת העותרים, של היטל היתר הבנייה.

שתי התכליות הללו מצויות בעליל בסמכותו העניינית של גורם שיפוטי אחר. חלק העתירה התוקף את עקרונות קביעת שומת היתר הבנייה הוא עניין לוועדת הערר לענות בו. חרף הביטויים "חוסר סבירות", "אי חוקיות", "חוסר הוגנות" וכיוצא באלה, שהעותרים הכתירו בהם את עתירתם, אין הדבר מצוי בתחום סמכותו העניינית של בית משפט זה.

אינני סבור שנסיבות העניין דנן עולות בקנה אחד עם אותם "מקרים חריגים" שפסק דין ייזום נדרש להם. סוגיית המשפט שהוצבה על מדוכת הדיון איננה בעלת "חשיבות ציבורית יוצאת דופן" והיא איננה בוחנת נושא שיש לו השלכות רחבות היקף על ציבורים גדולים. מדובר בבחינת המשמעות הפשוטה של מחדל מצד העותרים, שלא פתחו בהליך מתאים במועדו. כעת הם מבקשים להיטיב את מחדלם באמצעות עתירה זו. העתירה מבקשת בדרכי עוקף להגיע אל המטרה שניתן היה להגיע אליה ב"דרך המלך" שהוחמצה.

היינו הך לעניין סעד ההשבה הכספית. תביעה להשבה כספית מקומה בהליך לפני "בית משפט אזרחי" ואין היא עניין לבית המשפט לעניינים מנהליים לענות בו (פרט לנסיבות המאפשרות הגשת תובענה מנהלית).

מטעם זה של חוסר סמכות, עליי לדחות את העתירה על הסף.

בכך התייתר ה צורך להידרש לטענת השיהוי. אעיר עם זה שהשיהוי כשלעצמו לא היה מספיק כדי לגרום לדחיית העתירה על הסף. גם הועדה המקומית לא גילתה זריזות יתרה (לשון המעטה) בעניין מענה לפניות העותרים אליה. הועדה המקומית השהתה את תשובתה ובכך החריפה את השיהוי מצד העותרים ו"איזנה" השלכותיו.

בין שומת המכר לשומת ההיתר – הערה של הגיון ערטילאי

בדחיית העתירה על הסף מסתיים למעשה הדיון בה. אלא שמצאתי עצמי עורך תרגיל הגיוני ערטילאי.

נניח ששומת ההיטל עבור המקרקעין בשלמותם היא – 100. שמאי הוועדה התבקש לשום את ההיטל עבור 50% של המקרקעין (שומת המכר) וקבעו להיות -50. מעט מאוחר יותר התבקש לשום את ה-50% הנותרים (שומת היתר הבנייה) וכיון שאין הבדל בין המחצית האחת למחצית השנייה נקבע היטל של – 50. זו תוצאה הגיונית שבה ההיטל השלם שווה לסך חלקיו.

אולם כעבור זמן מה נקבע, בהליך לפי דין (שומה מכרעת) , שהשומה בשיעור -50 עבור מחצית המקרקעין אינה נכונה והיא צריכה להיות – 20. הוועדה המקומית לא השיגה על קביעה זו והיא נותרה בלתי מעורערת. הנחה שהקביעה הזאת נותרת בלתי מעורערת ואם אין מפחיתים גם את המחצית השנייה של השומה באותו שיעור מתהווה מציאות משונה שבה ההיטל השלם אינו שווה לסך חלקיו.

אף גם זה. מה הייתה התוצאה אלמלא מחדל העותרים; היינו, אילו הוגשה "שומה אחרת" ואילו נערכה "שומה מכרעת" גם לעניין היתר הבנייה? לכאורה היית אומר (אם יש מימד אובייקטיבי כלשהו בתחום המקצועי הקרוי שמאות מקרקעין ובמיוחד אם יש מימד אובייקטיבי בתת התחום של שמאות מכרעת) שהשומה בשני חלקי המקרקעין צריכה להיות – 20. השוואת תוצאה זו אל המציאות שלפנינו שבה השומה הכוללת היא – 70 מעוררת קושי במובן ההגיוני המופשט.

הערות אלה - מן הסתם – יהיו לנגד עיני ועדת הערר, אם זו אכן תדון בערר גופו.

התוצאה

כיון שקיבלתי את הטענה לסילוק העתירה על הסף, העתירה נדחית.

אינני רואה מקום לחיוב בהוצאות.

ניתן היום, כ"ה אדר תשע"ד, 25 פברואר 2014, בהעדר הצדדים.

1. נאמר במפורש בהחלטת השמאי המכריע שהשמאות המכרעת היא "הכרעה במחלוקת באשר לגבה ההשבחה בנכס...עקב מימוש באופן של העברת זכויות בנייה" (ההדגשה לא במקור) ↑

2. ראוי לומר ששמאות ההיתר אינה יכולה להיות זהה לשמאות המכר מפני שהיא כוללת רכיבים נ"משביחים" נוספים כגון "הקלות". עתירה זו סובבת אך ורק סביב חלק שומת ההיתר החופף בנסיבותיו לשומת המכר. ↑