1. לפניי בקשה לאישור תובענה ייצוגית שהגיש המבקש כנגד המשיבה בהתאם לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006.

רקע והשתלשלות ההליך

1. ביום 8.12.13 הגיש המבקש בקשה לאישור תובענה ייצוגית כנגד המשיבה להשבת כספים שנגבו ביתר בגין גביית רכיב זכויות מים המגולם בהיטל הנחת צינורות מים (להלן: "בקשת האישור").
2. תמצית בקשת האישור - המשיב הוא בעלים של דירה בתחום שיפוטה של עיריית פתח תקווה (להלן: "העירייה" או "פתח תקווה"). המשיבה היא תאגיד מים וביוב לפי חוק תאגידי המים והביוב, התשס"א-2001 שהוקם על ידי העירייה (להלן: "חוק תאגידי המים"). על פי הדין, המשיבה רשאית לגבות ממבקשי היתרי בנייה אגרות והיטלי פיתוח בהתאם לחוקי העזר העירוניים. המשיבה גבתה מהמבקש היטל הנחת צינורות מים (ר' נספח א' לבקשת האישור) אשר מגולם בו רכיב "זכויות מים" (להלן: "היטל הנחת צינורות" ו"זכויות מים", בהתאמה). זאת כפי שעולה מהתחשיב הכלכלי שערכה העירייה בחוק העזר (בסעיף 2.3 בעמ' 6 לתחשיב, נספח ב' לבקשת האישור).

לטענת המבקש החיוב בגין רכיב זכויות המים נעשה שלא כדין. זאת משום שגביית רכיב זכויות המים כבר גולם בתעריף שקבעה הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן: "רשות המים") לגבייה השוטפת של תשלומי המים, ולכן הגבייה בגין רכיב זה במסגרת היטל הנחת צינורות מהווה גבייה בכפל. כמו כן, לפי כללי תאגידי מים וביוב (תעריפים לשירותי מים וביוב והקמת מערכות מים או ביוב), התש"ע-2009 (להלן: "כללי התעריפים") וכללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), התשמ"ז-1987 (להלן: "כללי מקורות"), המשיבה אינה רשאית לגבות בגין רכיב זכויות המים בנוסף לתשלומים השוטפים.

הקבוצה בשמה הוגשה בקשת האישור היא "כל מי ששילם למשיבה אגרת הנחת צינורות מים אשר בתעריפו מגולם סעיף 'זכויות מים' (להלן: "זכויות מים") בהתאם לסעיף 4 לחוק עזר לפתח-תקווה (אספקת מים), התשנ"ו-1996 (להלן: "חוק העזר") ביחס לתקופה שתחילתה 24 חודשים קודם למועד הגשת בקשה זו וסיומה ביום אישורה של בקשה זו" (סעיף ב' בפתיח לבקשת האישור).

העילות בגינן הוגשה בקשת האישור הן - השבה מכוח סעיף 1(א) בחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979 (להלן: "חוק עשיית עושר"); הפרת חובת תום הלב וחובת ההגינות; הפרת הוראות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו; חוסר סמכות, חריגה מסמכות, חוסר סבירות קיצוני או שיקולים זרים; הפרת הוראות חוק-יסוד: משק המדינה; הפרת חובה חקוקה, תרמית, גזל, הטעיה או רשלנות לפי פקודת הנזיקין [נוסח חדש].

הסעדים הנתבעים בבקשת האישור הם - השבת הסכומים שנגבו ביתר משך 24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור בגין גבייה שלא כדין של רכיב זכויות המים המגולמים בתעריף היטל הנחת צינורות. סכום נתבע של כ-3,634,679 ש"ח; לקבוע כי חיוב זכויות מים המגולם בתעריף היטל הנחת צינורות אינו חוקי; להורות למשיבה לחדול מחיוב בגין רכיב זכויות המים המגולם בתעריף היטל הנחת הצינורות.

ביום 13.1.15 התקיים דיון ראשון בבקשת האישור, ולאחר שהצדדים הודיעו כי אינם מבקשים לחקור את המצהירים הוגשו סיכומי הצדדים.

המסגרת הנורמטיבית

1. סעיף 102 בחוק תאגידי המים, שכותרתו "קביעת תעריפים לפי עקרון העלות המוכרת", מסמיך את מועצת הרשות הממשלתית למים וביוב (להלן: "מועצת רשות המים") לקבוע את התעריפים שישלמו הצרכנים לתאגידי המים, בהתבסס על הכללים לחישוב עלותם של שירותי המים והביוב (ר' בג"צ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, בפסקה ו' (13.11.14) (להלן: "עניין מרכז השלטון המקומי")). וזו לשון הסעיף:

"(א) מועצת הרשות תקבע את התעריפים לתשלומים שתגבה חברה מצרכניה בעד שירותי מים ובעד שירותי ביוב, ורשאית היא לקבוע תעריפים לתשלומים אחרים, לרבות בעד פעולות ניטור ופיקוח על שפכי תעשיה שמבצעת החברה.

(ב) בלי לגרוע מהוראות סעיפים קטנים (ב1) ו-(ג), התעריפים בעד שירותי המים ובעד שירותי הביוב ייקבעו בהתאם לעלות אספקת השירותים, בהתבסס על הכללים שנקבעו לפי סעיף 101(א); כל מחיר ישקף, ככל האפשר, את עלות השירות שלו הוא נקבע.

...

(ד) בקביעת התעריפים רשאית מועצת הרשות –

(1) שלא להביא בחשבון הוצאות, כולן או חלקן, אשר לדעתה חורגות מן הסביר או הנחוץ;

(2) לקבוע שיעור הפחתה מעדכון תעריפים לשם התייעלות.

...

(ז) קבעה מועצת הרשות לחברה תעריפים לתשלום בעד שירות, לא תגבה החברה תשלומים בעד אותו שירות אלא בהתאם לתעריפים שנקבעו לה.

(ח) נקבעו לחברה תעריפים לפי חוק זה, לא יחולו הוראות חוק המים בדבר קביעת מחירים ותעריפים למים ולהספקת מים, על התשלומים שמגיעים לחברה מצרכניה בעד מים שהיא מספקת ובעד הספקתם" (ההדגשות שלי – מ' נ').

1. בעת חקיקת חוק תאגידי מים עדיין לא נקבעו תעריפים לגבייה ולפיכך נקבע בסעיף 152(א) באותו החוק, שכותרתו "הוראות מעבר לענין תעריפים והפסקת שירות", כי תאגידי המים רשאים להמשיך לגבות היטלים לפי התעריפים שהיו קיימים באותה עת. וזו לשון הסעיף:

"(א) כל עוד לא נקבעו לחברה תעריפים לפי חוק זה, ימשיכו לחול בתחומה התעריפים שנקבעו לפי כל דין ושהיו בתוקף ערב יום תחילת פעילות החברה, והיא תהיה זכאית לגבות מן הצרכנים תשלומים לפי התעריפים האמורים; מועצת הרשות רשאית, כל עוד לא קבעה לחברה תעריפים לפי חוק זה, לקבוע עדכונים לתעריפים אלה, לפי שיעור השינוי של הסל הקובע כהגדרתו בסעיף 112א לחוק המים, או לפי מדד אחר שייראה לה הולם" (ההדגשה שלי – מ' נ').

1. מכוח הסמכות שניתנה למועצת רשות המים בחוק תאגידי מים, נקבעו כללי תאגידי מים וביוב (תעריפים לשירותי מים וביוב והקמת מערכות מים או ביוב), התש"ע-2009 (להלן: "כללי התעריפים") (פורסמו ביום 1.1.10).
2. סעיף 2 בכללי התעריפים קבע, תחת הכותרת "מתן שירותי מים וביוב לפי תעריפים":

"(א) התעריפים הנקובים בכללים אלה כוללים תשלומים שוטפים בעד הקמת מערכות מים וביוב ועדכונם יהיה לפי כללי חישוב עלות.

(ב) חברה לא תגבה כל תשלום בעד שירותי מים וביוב שלא לפי התעריפים הנקובים בכללים אלה" (ההדגשות שלי – מ' נ').

[יובהר כי סעיפים 102 ו-152(א) בחוק תאגידי המים וסעיף 2 בכללי התעריפים שלעיל הם כפי נוסחם כיום ולא בעת חקיקתם].

1. סעיף 12(א) בכללי התעריפים עניינו הוראות מעבר. סעיף זה הוא בלב המחלוקת בין הצדדים. במקור קבעה הוראת המעבר שבסעיף 12(א) כדלקמן:

"12. הוראות מעבר

(א) על אף האמור בסעיף 2(ב), חברה תהיה רשאית עד יום כ"ד בטבת התשע"א (31 בדצמבר 2010), לגבות היטלי פיתוח למים ולביוב כפי שנקבעו, עובר לכללים אלה, בחוקי עזר של רשויות מקומיות שבתחומן פועלת החברה ושהן ספקים מקומיים כהגדרתם בכללי הספקים המקומיים".

ביום 1.1.11 תוקן הסעיף (כללי תאגידי מים וביוב (תעריפים לשירותי מים וביוב והקמת מערכות מים או ביוב) (תיקון מס' 2), התשע"א-2010, ק"ת 6957 מיום 29.12.10 בעמ' 393) (להלן: "תיקון 2010") ונקבע בו כך:

"12. הוראות מעבר

(א) על אף האמור בסעיף 2(ב), חברה תהיה רשאית עד יום י"ח בטבת התשע"ג (31 בדצמבר 2012) (להלן – תקופת המעבר), לגבות היטל ביוב לפי חוקי עזר לביוב והיטל הנחת צינורות לפי חוקי עזר למים, כפי שנקבעו, עובר לכללים אלה, בחוקי עזר של רשות מקומית שהיא ספק מקומי כהגדרתו בכללי הספקים המקומיים, שבתחומה פועלת החברה (בסעיף זה – חוקי העזר); לעניין זה –

...

'היטל הנחת צינורות' – לרבות אגרת הנחת צינורות, היטל צנרת מים, היטל פיתוח מפעל מים ותשלום חובה, אף שכינויו שונה, המוטלים מכוח חוקי העזר, ובלבד שתכליתם היא מימון ההשקעות בהתקנת מערכת המים הציבורית, רכישתה או שידרוגה, ולהוציא אגרת חיבור רשת פרטית למפעל מים, אגרת חידוש, אגרת הרחבת חיבור, אגרת התקנת מד מים או כל תשלום חובה אחר לפי חוקי העזר אף שכינויו שונה ושאינו לתכלית האמורה".

(ההדגשות בקו כפול הן השינויים הרלוונטיים שנעשו בנוסח הסעיף –מ' נ').

ביום 1.1.15 תוקן הסעיף פעם נוספת (כללי תאגידי מים וביוב (תעריפים לשירותי מים וביוב והקמת מערכות מים או ביוב) (תיקון), התשע"ה-2014, ק"ת 7467 מיום 30.12.14 בעמ' 506) (להלן: "תיקון 2015") ונקבע כך:

"12. הוראות מעבר

(א) על אף האמור בסעיף 2(ב), חברה תהיה רשאית עד יום י"א בניסן התשע"ה (31 במרס 2015) או עם תחילתם של כללים להקמת מערכות מים וביוב מכוח סעיף 103 לחוק, לפי המוקדם (להלן – תקופת המעבר), לגבות היטל ביוב לפי חוקי עזר לביוב והיטל הנחת צינורות לפי חוקי עזר למים, כפי שנקבעו, עובר לכללים אלה, בחוקי עזר של רשות מקומית שהיא ספק מקומי כהגדרתו בכללי הספקים המקומיים, שבתחומה פועלת החברה (בסעיף זה – חוקי העזר); לעניין זה –

...

'היטל הנחת צינורות' – לרבות אגרת הנחת צינורות, היטל צנרת מים, היטל פיתוח מפעל מים ותשלום חובה, אף שכינויו שונה, המוטלים מכוח חוקי העזר, ובלבד שתכליתם היא מימון ההשקעות בהתקנת מערכת המים הציבורית, רכישתה או שידרוגה, ולהוציא מרכיב זכויות מים המגולם באגרת הנחת הצינורות, ובהעדר תחשיב לגילום על אף שגולם – בהפחתת 10% מאגרת הנחת הצינורות, וכן אגרת חיבור רשת פרטית למפעל מים, אגרת חידוש, אגרת הרחבת חיבור, אגרת התקנת מד מים או כל תשלום חובה אחר לפי חוקי העזר אף שכינויו שונה ושאינו לתכלית האמורה".

(ההדגשות בקו כפול הן השינויים הרלוונטיים שנעשו בנוסח הסעיף – מ' נ').

1. ביום 29.12.10 תוקנו גם כללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), התשמ"ז-1987 (להלן: "כללי מקורות") ונקבע שם כך:

"1. בכללים אלה - ...

'תשלומים בעבור סידור האספקה' – תשלומים חד-פעמיים ששילם הספק, למקורות, לכל מ"ק, בעבור השקעות היסוד לפי חלקו היחסי במערכת המים, לרבות הגדלת חלקו היחסי, בין בהסכם ובין לפי הוראות החוק ובלבד שטרם חלפו 20 שנה מיום התשלום, ולמעט תשלומים שוטפים שנתיים ששילם עקב אי-תשלומם של התשלומים החד-פעמיים כאמור".

"2. (א) מקורות לא תספק מים אלא בהתאם לתעריפים הנקובים בכללים אלה ולא תשית על צרכן, תשלומים נוספים שאינם מפורטים בכללים אלה, לרבות תשלומים בעבור סידור האספקה והיטלי הפקה כמשמעותם בסעיף 116 לחוק".

תמצית טענות המבקש

1. אין מחלוקת שהמבקש חויב במרכיב זכויות מים בשיעור 8.57% מהיטל הנחת צינורות (פר' 13.1.15 בעמ' 1 ש' 12-11).
2. המשיבה מסכימה גם כי גבתה מרכיב זכויות מים במסגרת היטל הנחת צינורות עד לתיקון 2015, בעוד שבתאריך 1.1.11 חדלה לשלם למקורות מרכיב זה לפי הוראת חקיקה מפורשת (פר' 13.1.15 בעמ' 3 ש' 9-1). תיקון 2015 הוא פועל יוצא של התובענה ויש לזקוף אותו לזכות המבקש.
3. השאלה שבמחלוקת היא אם תיקון כללי התעריפים מהווה שינוי חקיקתי מכאן ולהבא, או שמא הוא בגדר הבהרה של המצב הקיים גם קודם להבהרה.
4. תיקון 2015 מהווה הבהרה של המצב הקיים –

המבחן הרלבנטי לקביעה אם מדובר בשינוי או בהבהרה נקבע בעע"ם 1721/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלביץ (9.8.12). שם נקבע "מבחן ההתעלמות" דהיינו, יש להתעלם מתוספת המילים בכללי התעריפים המתוקנים ולשאול אם יש בכך כדי לשנות את החיוב בהיטל. ככל שהתשובה שלילית, עניין לנו בהבהרה, ואם היא חיובית, כי אז עניין לנו בשינוי.

תכלית החקיקה - הוראות המעבר בסעיפים 12, 36 בכללי התעריפים מיום 1.1.10 התירו את המשך גביית היטל מים הכולל רכיב "זכויות מים" ובלבד שתכליתו של ההיטל ורכיב זכויות המים המגולם בו הוא למימון ההשקעות בהתקנת מערכת המים הציבורית ורכישתה.

החל מיום 1.1.11 בוטל רכיב זכויות מים וכן בוטל המימון בהשקעות מערכת המים הציבורית של מקורות. בהתאמה בוטלה תכליתה של הוראת המעבר שהתירה את גביית רכיב זכויות המים בהיטל המשמש למימון ההשקעות במערכת הציבורית. המשיבה הופטרה מתשלום רכיב זכויות מים למקורות ולכן המשך גבייתו לאחר 1.1.11 אסורה ומנוגדת לתכלית הוראת המעבר; ככל שהמשיבה הייתה מעוניינת להצדיק את גביית רכיב זכויות מים למימון שתכליתו אחרת, היה עליה לקבל את אישור רשות המים לשם כך.

מתחשיב אגרת הנחת צינורות (עמ' 7) עולה כי תעריף ההיטל נגזר משלושה רכיבי עלות שלכל אחד מהם נקבע אומדן עלות ותכלית ייחודית, קרי – מימון קווים, מימון ציוד מימון זכויות מים בחברת מקורות בשיעור 8.57%.

תכלית רכיב זכויות מים היא לשמש מרכיב השתתפות בהקמה ובמימון של "הולכת המים הבינעירונית עד לשלב התחברותה למערכת העירונית" שמבצעת ומממנת חברת מקורות.

מכללי התעריפים, תיקון 2010 עולה כי תכלית ההיטל הייתה תשלום הוני שמוטל מכוח חוק העזר ובלבד שתכליתו מימון השקעות בהתקנת מערכת המים הציבורית, ולהוציא כל תשלום חובה אחר לפי חוק העזר שאינו לתכלית זו.

לפי נוסח סעיף 152(א) בחוק תאגידי המים ולפי סעיפים 12(א) ו-36 בכללי התעריפים המשיבה רשאית לגבות את ההיטל ואינה מחויבת להעתיק את התעריף כולו. למשיבה שיקול דעת רחב להחליט אם בכלל לגבות היטל ושיקול הדעת קובע תקרה לחיוב ממנה אינה יכולה לחרוג אלא באישור רשות המים. ר' גם ס' 7 בעמדת רשות המים בת"מ (מח'-חי') 7817-05-14 ווסקובויניק נ' ימים – תאגיד המים והביוב של קרית ים בע"מ שם דחתה רשות המים את טענת התאגיד לפיה העתיק את התעריף האחרון ששימש את הרשות המקומית ערב הקמת התאגיד.

בדברי ההסבר לתיקון 2015 (נספח ב' לסיכומים) מתארת רשות המים את המצב הקיים ערב התיקון "עוד מוצע להבהיר כי התשלומים החד-פעמיים אינם כוללים תשלומים בעד שלב ההתקנה או קנייה של מכון טיהור שפכים, לגביו מקבלות החברות הכרה בעלויות במסגרת התעריף ובעד רכישת זכויות מים ממקורות שבוטלה" (בעמ' 9). מכאן שתיקון 2015 אינו משנה את המצב הקיים ערב התיקון אלא מבהיר את הברור מאליו.

מעמדות רשות המים שאליה הפנה המבקש ואף צרפן לסיכומים (בת"צ 27831-01-14 שושן נ' מי הרצליה (להלן: "עניין שושן") ובת"צ 37533-07-14 דורון נ' יובלים אשדוד בע"מ (להלן: "עניין דורון")) עולה כי במקרה של חשד לכפל גבייה התאגיד מחויב להתריע על כך בפני הרשות, מכוח היותו גוף ציבורי. עמדות הרשות מדגישות את מחדלה של המשיבה או רשלנותה בכך שלא פנתה לרשות המים בקשר לגבייה שתכליתה בוטלה.

בדיון שהתקיים בעניין שושן בבית המשפט המחוזי בתל אביב, הבהירה רשות המים כי תיקון 2015 לא בא להכשיר את כפל הגבייה שנעשתה בעבר (נספח ד' לסיכומים בעמ' 4 לפרוטוקול ש' 15-14). בדיון שהתקיים בעניין דורון הבהירה רשות המים כי טענת המשיבה שם לפיה תיקון 2015 נועד לשנות את המצב הקיים זו פרשנות שאינה מקובלת על רשות המים (נספח ד'2 לסיכומים בעמ' 4 לפרוטוקול ש' 27-24). מכאן נראה כי הפרשנות המועדפת על רשות המים היא שתיקון 2015 מהווה הבהרה בלבד. אילו רשות המים הייתה סבורה שגביית מרכיב זכויות מים נעשה כדין הרי שלא הייתה נדרשת לפרסם הבהרה אלא הייתה מתירה את המשך גבייתו של מרכיב זה.

1. המשיבה טענה כי שילמה ומימנה בעבר 99% מעלויות רכיב זכויות מים, שעל כן המשך גביית רכיב זה לאחר 1.1.11 משמש להשלמת עלויות ההשקעה שטרם כוסו. טענה זו עניינה הצדק כלכלי, אלא שהמשיבה לא קיבלה את אישור רשות המים. המימון נעשה בעבר על ידי הרשות המקומית כך שכל "גירעון" שהיה קיים לפני הקמת התאגיד שולם על ידה. לא נקבע ברפורמה, במסגרתה בוטל רכיב זכויות מים, כי יש להמיר מרכיב זה ולכנותו כמרכיב מימוני אחר.
2. אין הגיון כלכלי בטענת המשיבה – עלות המימון של ה-99% ששולמו, מגולמת באגרה השוטפת בשיעור של 7% תשואה למשך 20 שנים ואילו הריבית על תשלום זכויות מים לא תעלה על 2% (המשיבה נמנעה מלצרף חוו"ד מטעמה ולוח סילוקין מכיוון שזה היה מצביע על ריבית נמוכה אם בכלל); כמו כן, התשואה הוגבלה לתקופה של 20 שנה ומכאן שהגילום באגרה השוטפת מהווה כיסוי מלא של כל הקרן והריבית במשך 20 שנה. לכן אין לקבל את טענת המשיבה.
3. המבקש לא התייחס לשאלת העדר הסמכות שנדונה בעניין 18482-12-13 דורון נ' יובלים, וככל שהמשיבה תתייחס לכך ישיב לטענה זו בתשובתו.

בתשובתו הוסיף המבקש וטען כדלקמן:

1. המשיבה נמנעה מלצרף לסיכומיה את עמדת הרגולטור שהוגשה בהליך זהה (בת"צ 55015-12-14 יעקב נ' פלגי מוצקין (להלן: "העמדה בעניין יעקב")) (נספח 1 לסיכומי התשובה). שם התבקשה עמדתו בשאלה "האם גביית רכיב זכויות המים שבהיטל פיתוח התשתיות עד ליום 1.1.2015 נעשתה כדין, אם לאו ?". לפי העמדה האמורה, מדובר בגביית יתר באופן שלא ניתן להמשיך בגבייה "בהתעלם מהתיקון האמור" (שם, בס' 24 ו-27).
2. הטענה כי הוראת המעבר אינה מתייחסת לרכיבי ההיטל אלא רק להיטל עצמאי, שעל כן לא ניתן לחלץ מההיטל את רכיביו שאינם כדין, אינה עולה מלשון הוראת המעבר הקובעת כי הגבייה המותרת היא רק "תשלום חובה". זכויות המים הן תשלום חובה (בין אם בנפרד ובין אם לאו) ומכיוון שהתאגיד אינו נושא בתשלום זכויות המים, נעדרת התכלית לחיוב בהיטל (עקרון כיסוי ההוצאות או מימון הוצאות התאגיד).
3. אשר לטענה כי החיוב בא לכסות את הוצאות התאגיד ששילם לעירייה, לפי העמדה בעניין יעקב. עלות זכויות המים שרכש התאגיד מהעירייה משולמת לתאגיד במסגרת המחיר השוטף ואינה קשורה לזכויות המים שנגבות במסגרת ההיטל בחוסר סמכות.
4. אין לקבל את טענת המשיבה כי ביטול התשלום למקורות היא טענה עובדתית כלכלית. מדובר בטענה משפטית. חקיקתית נאסר על מקורות לגבות מהתאגיד תשלום בגין זכויות מים ועל כן לא הייתה סמכות לתאגיד לגבות עבור מרכיב זה.
5. ההיטל אינו צופה פני עתיד- לפי ס' 33 לעמדה בעניין יעקב התאגיד מקבל שיפוי מלא לזכויות המים שרכש מהעירייה במחיר השוטף.
6. עניין דיק (ת"צ 27055-08-13 דיק נ' מיצב תאגיד אזורי למים וביוב בע"מ (להלן: "עניין דיק")) הוא ניסיון מחטף של המשיבה כדי להימנע מהשבה. המשיבה לא טענה להעדר יריבות מלכתחילה. מעמדת רשות המים בעניין דיק לעומת עמדותיה בעניין יעקב ובעניין נחום עולה השונות בין עניין דיק לענייננו. בעניין דיק לא נטען כי הגבייה אסורה בשל ביטול הרכיב מיום 1.1.11 ואין הפנייה לכללים ולסעיפים המתאימים בדין. בעניין דיק רכיב זכויות המים עומד על 7% בלבד ולא 8.57% כבענייננו. בעניין דיק סכום גביית היתר מסתכם בכ-850,000 ש"ח בלבד לעומת הסכום בענייננו הגבוה פי 6.
7. אפילו רשות המים התרשלה (דבר המוכחש) המשיבה אינה יכולה להימנע מהשבה תוך הותרת הכספים בקופתה. המשיבה יכלה להגיש הודעת צד ג' כפי שעשתה בת"מ 116/09.
8. הטענה של העדר התעשרות אינה נבחנת בשלב של אישור בקשת האישור. אפילו התקבלה הטענה דינה להידחות שכן רשות המים מסבירה בעמדתה (בעניין אלון למשל) כי אחת לשלוש שנים מתבצע עדכון חשבונאי לתאגיד וכך אפילו יש כספים שנגבו ביתר הם יקוזזו מהתעריף למחיר השוטף. המשמעות היא שהכספים מושבים לכלל צרכני המים ולא נעשית השבה ספציפית ומלאה לקבוצה. בדנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית (14.4.15) הוגדרה עילת ההשבה כעילה עצמאית כנגד מעשה שלטוני בחוסר סמכות.
9. אשר לת"א 28288-07-12 פרץ בוני הנגב, אחים פרץ בע"מ נ' עיריית אשדוד (15.1.14) (להלן: "עניין פרץ") – הטענה נדחתה בעניין דורון ובעניין שושן. שם הבחינו בין תקיפת השיטה (כפי עניין דיק) לבין תקיפת יישום הכללים (כפי המקרה בענייננו).

תמצית טענות המשיבה

1. התאגיד אינו רשאי לשנות מהתעריף שנקבע בחוק העזר.
2. משמעותה של הוראת המעבר לעניין רכיב זכויות המים

הוראת המעבר קבעה כי תאגידי מים יגבו "היטל הנחת צינורות" ו"היטל ביוב" בהתאם לחוקי העזר. ההוראה כוללת הגדרה של "היטל הנחת צינורות" (להלן: "ההגדרה"). בהגדרה נמנים הכינויים השכיחים להיטל, כמו "אגרת הנחת צינורות" שזהו הכינוי להיטל בסעיף 4 בחוק העזר לפתח תקווה (אספקת מים), התשנ"ו-1996 (להלן: "חוק העזר") ובסעיף 3 לתוספת לחוק העזר. בנוסף מובהר בהגדרה כי גם "תשלום חובה, אף שכינויו שונה" ייכלל בהגדרה בתנאי שהוא מיועד לתכלית של "מימון ההשקעות בהתקנת מערכת המים הציבורית, רכישתה או שדרוגה".

ההגדרה שבהוראת המעבר מחריגה תשלומי חובה שאינם מיועדים לתכלית האמורה. ההחרגה נעשית על דרך הפרט והכלל. קודם הובאו בהגדרה דוגמאות לתשלומי חובה לפי כינויים המקובל (אגרת חיבור רשת פרטית למפעל מים, אגרת חידוש, אגרת הרחבת חיבור, אגרת התקנת מד מים), ולאחר מכן מובא הכלל "כל תשלום חובה אחר לפי חוק העזר אף שכינויו שונה ושאינו לתכלית האמורה".

ההגדרה מחריגה תשלומי חובה שמטיבם אינם מיועדים להקמה, קנייה או שדרוג תשתיות ציבוריות. תשלומי החובה שהוחרגו לא נחשבו היטל פיתוח אלא לאגרות המיועדות בתכלית העיקרית למימון עבודות ספציפיות (ולא ציבוריות) הנעשות בשביל צרכיו הפרטיים של הנכס המחויב.

ההחרגה מהגדרת "אגרת הנחת צינורות" מחייבת שני תנאים מצטברים, שרכיב זכויות המים אינו עונה על אף אחד מהם. האחד - שמדובר בתשלום חובה, כלומר בתעריף חיוב נפרד והשני – כי תשלום החובה הוא מסוג שבהגדרתו אינו מיועד לתכלית של מימון ההשקעות בהתקנת מערכת המים הציבורית, קנייתה או שדרוגה. שני התנאים אינם מתקיימים לגבי "זכויות המים" שכן זכויות המים אינם תשלום חובה בפתח תקווה אלא אך אחד מהרכיבים בתחשיב ההיטל. אין לרכיבי התחשיב קיום חוקי ועצמאי. כל אחד ממרכיבי ההיטל בנפרד אינו מהווה תשלום חובה עם יעודים שונים. משנקבע תשלום החובה, תקבוליו מיועדים לתכלית של תשלום החובה המוגדרת בחוק ללא קשר לחלקם היחסי של רכיביו השונים במועד הקביעה ההיסטורי של תשלום החובה. המבקש לא התייחס בבקשת האישור או בסיכומיו לתנאי הראשון.

כמו כן זכויות המים הן מסוג שמיועד "לתכלית האמורה" קרי לתכלית של "מימון ההשקעות בהתקנת מערכת המים הציבורית, קנייתה או שדרוגה". המבקש טען לראשונה בסיכומיו כי גם אם התכלית העקרונית של זכויות המים נותרה בעינה, הרי משעה שבוטל המימון בהשקעות מערכות המים הציבוריות של מקורות, בוטלה באופן טבעי התכלית של הוראת המעבר.

יש לדחות פרשנות זו ממספר טעמים:

הוראת המעבר התייחסה רק לסוגים של תשלומי חובה עצמאיים ולא לרכיבי תחשיב ההיטל ההיסטורי. זכויות המים הן רכיב בעל אופי של היטל – הוא מחויב באופן חד פעמי לפי כמות המים השנתית המסופקת לרשות על ידי מקורות. אין מדובר במחיר המים המשולם במחזוריות על בסיס תקופתי. העירייה בענייננו כבר שילמה 99% מזכויות המים בתחשיב. גם בהנחה שמימון זכויות המים ששולמו בעבר הסתיים (הוכח אחרת שכן המשיבה עדיין משלמת עבור רכישתם מהעירייה), אין פסול בהפניית תקבולי ההיטל, על רכיביו, לפרויקטים הבאים של הקמת תשתיות ציבוריות שאינן קשורות לזכויות המים.

תיקון 2015 חידד את האבחנה בין "תשלומי חובה" אליהם התייחסה הוראת המעבר לפני התיקון לבין "רכיב" אליו מתייחס התיקון – חילוץ רכיב מתוך תעריף ההיטל מחייב הנחיה ברורה וכזו אינה נובעת מהנוסח שלפני התיקון.

הוראת המעבר מבחינה בין תשלומי חובה המיועדים לכיסוי עלויות עבודות פרטיות לתשלומי חובה למימון תשתיות ציבוריות. מדברי ההסבר להוראת המעבר עולה כי הוראת המעבר נדרשת לצורך הרכיבים ההוניים בלבד וכי רכיבים לא הוניים אינם צריכים את הוראת המעבר מכיוון שכבר גולמו בתעריפים שקבעה רשות המים. וכך נאמר שם: "יש צורך להבהיר ולהדגיש כי הותרת הגביה לפי הוראת השעה, הינה אך ורק לעניין הרכיב ההוני בחוקי העזר המשמשים להקמה ולפיתוח תשתיות (היטל צנרת או ביוב, לפי העניין) מכאן שכל תשלום אחר לפי אותם חוקי עזר ובכלל זה אגרות חיבור למיניהן, אגרות שוטפות או חד פעמים הינם תשלומים אשר גולמו בנורמות התפעול השונות ולפיכך אסורים בגבייה בנוסף לתעריפים".

זכויות המים הן רכיב הוני ואינן ממומנות ב"נורמות התפעול השונות" בין היתר מכיוון שאינן תפעוליות אלא הוניות. לעומת זאת האגרות המוחרגות בהוראת המעבר אינן הוניות ונקבעו להן תעריפים נפרדים בתוספת השנייה לכללי התעריפים. המבקש לא הוכיח את טענתו כי גביית היתר נובעת מכפל וחפיפה עם התעריף השוטף. כמו כן הוכח כי בתעריף השוטף נכלל רק מרכיב של תשואה נאותה על זכויות המים בהתאם לסעיף 101(א) בחוק תאגידי מים ולא הרכיב ההוני עצמו. המבקש אינו מכחיש שמדובר ברכיב הוני ושלכן קיימת חזקה שאינו מכוסה בתעריף השוטף.

הטענה כי ביטול התשלום למקורות מיום 1.1.11 שולל את התכלית האמורה, היא טענה עובדתית שטעונה הוכחה. המבקש לא הציג ראיה או חוו"ד להוכחת הטענה כי תכלית הוראת המעבר אבדה. המשיבה הוכיחה בתצהיר ובחוו"ד כי במקרה של פתח תקווה נרכשו למעלה מ-99% מזכויות המים ונותר שיעור זניח שספק אם אי פעם היה נדרש. מבחינת המשיבה לא השתנתה המציאות העובדתית כלכלית לאחר 1.1.11 שכן ממילא היא כיסתה למעלה מ-99% מזכויות המים. היטל הנחת צינורות המשיך להיות מיועד למימון השקעות בתשתיות ציבוריות ולמימון כיסוי הלוואות שנלקחו בעבר לשם מימון ההשקעה בתשתיות ציבוריות לרבות בזכויות המים. כל רכיבי ההיטל מיועדים למימון עלויות עבר הווה ועתיד.

תכלית הוראת המעבר היא להמשיך בשיטת ההיטלים במתכונת הקיימת על מנת להקל על המעבר של התאגידים לשיטת תעריפים חדשה עת הם נדרשים להשקעות הון לפיתוח המערכת.

1. תיקון 2015 שקבע הפחתה גורפת של רכיב זכויות המים לכלל התאגידים מלמד על דרך הפעולה של מועצת רשות המים, שהיא קובעת נורמות ותעריפים ארציים ואחידים. כך ב-1.1.10 נקבעו תעריפים אחידים, כך בהוראת המעבר הוקפאו חוקי עזר ישנים שלא תמיד שיקפו נאמנה הכנסות והוצאות ריאליות וב-31.3.15 נקבעה שיטה חדשה של "דמי הקמה" שהחליפה את היטלי הפיתוח לפי חוקי העזר. באותו אופן תיקון 2015 קבע תעריפים אחידים תוך הפחתת זכויות המים מבלי לבחון נסיבותיו הכלכליות של כל תאגיד. התנהלות זו מחדדת את האופי הפרוספקטיבי של תיקון 2015.
2. אין רלוונטיות לשאלה האם זכויות המים נרכשו על ידי העירייה ונמכרו לתאגיד או נרכשו ישירות על ידי התאגיד לאחר הקמתו. בנוסף ומעבר לנדרש, הוכח כי המשיבה נושאת עדיין בעלויות רכישת זכויות המים מהעירייה. על פי התכלית ההיטל נועד גם לכיסוי עלויות רכישה (ולא רק התקנה ושדרוג). בפסק דין שניתן לאחרונה נקבע כי תאגיד רשאי לחייב בהיטל מים וביוב בשל עבודות שבוצעו בתקופת הרשות המקומית וצוין כי נדרשת זיקה מינימלית בין הנכס לקו מים המשרת אותו וברי כי אין צורך להצביע על הזיקה לכל רכיבי ההיטל (ה"פ 37019-05-14 לחאם נ' מי עירון בע"מ).
3. טענת המבקש אינה מתיישבת עם הוראת המעבר עובר לתיקון 2015 (ר' נימוקים להארכת המועד לחדילה הסטטוטורית בעניין דיק).
4. לעניין עמדות רשות המים

בית המשפט סבר בדיון מיום 13.1.15 שאין מקום לקבל את עמדת רשות המים. אין להתייחס לעמדות רשות המים בהליכים שונים שהגיש המבקש שאינן נוגעות לנושא זכויות המים. המשיבה צירפה לסיכומיה את תגובת רשות המים בת"צ 37226-12-14 נחום נ' תאגיד המים מניב ראשון בע"מ העוסקת ישירות בזכויות המים (נספח א' לסיכומים (להלן: "התגובה בעניין נחום")).

1. מעמדת רשות המים עולה כי גם מחוקק המשנה סבור כי תיקון 2015 מהווה שינוי המצב הקיים. לפניו, התאגידים היו מחויבים לגבות את התעריף השוטף וההיטל והדבר אינו נתון לשיקול דעתם.
2. רשות המים בעמדתה העלתה טענה אחת ביחס לתאגיד המים בהליך הרלבנטי "ככל שמתעורר חשש לגביה של רכיב כלשהו ביתר... מחויב התאגיד, מכוח היותו גוף ציבורי, להתריע ולהביא את הדבר בפני הרשות לבחינה". הטענה אינה חלק מעילת התביעה, ואילו הייתה ייתכן שהמשיבה הייתה מאתרת ראיות לכך שמחוקק המשנה היה מודע לרכיב זכויות המים. אי יידוע המחוקק אינה מהווה עילת תביעה קל וחומר לתובענה ייצוגית, גם אם המבקש לא יידע את המחוקק. יידוע הרשות הביא לתיקון 2015 ללא תחולה למפרע.

המידע מצוי בידי רשות המים כך שלא ברור מדוע נדרש ליידע אותה.

המשיבה לא ידעה על גביית היתר ותחשיב 2009 אף הצביע על תעריף חסר.

קביעת רשות המים בעניין נחום כי ייתכן שהייתה גביית יתר אינה רלוונטית לענייננו משום ששם הועלו טענות עובדתיות אחרות וייחודיות. בענייננו אילו התקבלה בקשת המשיבה לצרף את עמדת רשות המים יש להניח שהרשות לא הייתה סבורה שיש בענייננו מצב של גביית יתר.

רשות המים בעניין נחום הביעה עמדתה כי הלכה למעשה אין התעשרות בשל מנגנון האיזון וההתאמה שביצעה ואשר מבצעת רשות המים מדי שלוש שנים

דברי ההסבר וההבהרות שנוסחו על ידי גורם לא ידוע ברשות המים (שאינה המועצה המחוקקת) חסרי תוקף נורמטיבי ואינם כלי פרשני ובכל מקרה הם נסוגים מפני עמדה רשמית של רשות המים (ס' 32 לסיכומי המשיבה).

היעדר עילה ויריבות –בעניין פרץ נדחתה על הסף בקשת אישור בנסיבות דומות ובבית המשפט העליון תלוי ועומד ערעור; בניגוד לטענת המבקש (ס' 19 לסיכומים), בת"צ 18482-12-13 לא התקבלה הכרעה לגופן של טענות אלא מדובר בהחלטת ביניים. נקבע שם כי טענות זכויות המים שונות מאלו שהועלו בעניין פרץ. מדובר באמירה שגויה – המשיבה צירפה את כתבי הטענות בעניין פרץ (לתשובתה לתגובת המבקש לבקשה לסילוק על הסף) מהם עולה כי בית המשפט בעניין פרץ הכריע באופן אינטגראלי גם בטענת זכויות המים מבחינה מהותית ותוכנית.

1. טענת המבקש כי למשיבה היה שיקול דעת בגבייה ("רשאי") היא טענה חדשה. הטענה מצביעה על דמיון הטיעונים המשפטיים לעניין פרץ ולעניין דיק; לגופו של עניין דין הטענה להידחות: הטענה הופכת את הוראת המעבר לבלתי חוקית נוכח סעיף 102 לחוק תאגידי מים שאינו מסמיך את רשות המים להאציל לאחר את סמכויותיה לקבוע תעריפים; ה"רשות" בהוראת המעבר היא לגביית תעריפים "כפי שאלו נקבעו בחוקי העזר"; ס' 12(ג) קובע כי מועצת רשות המים היא הרשאית לעדכן או להאריך את תעריפי ההיטלים; התיבה "רשאי" מתייחסת לכך שחיובי ההיטלים, ככל מס, אינם נגבים באופן שרירותי אלא בהתקיים התנאים שנקבעו בדין ובפסיקה להתגבשות החיובים בהיטלים; לפי זמיר יש ליתן משקל מכריע למהות הסמכות ומיהות הגוף מבצע הפעולה – מהות הסמכות היא קביעת גובהו של תשלום חובה במקום מועצת רשות המים ומיהות הגוף הוא תאגיד מים שהוא גוף ביצועי. נוכח אופי הסמכות ומיהות הרשות המסקנה היא שמדובר בסמכות חובה. בנוסף, גם האינטרס הציבורי שהתאגידים יפעלו בהתאם לסמכותם הביצועית ובאופן שוויוני ושיתאפשר לתאגידים מקור מימוני זמין לפיתוח התשתיות העירוניות בתקופת הביניים – מצביע על כך שמחוקק המשנה לא התכוון ליתן שיקול דעת לתאגידי המים בנוגע לגובה התעריפים; הטענה כי לתאגידים שיקול דעת מנוגדת לחלוטין לדברי ההסבר של המחוקק ולעמדתו.
2. לא מתקיימת עילת השבה מטעמים נוספים של העדר התעשרות שלא כדין. לפי חוו"ד רו"ח זינגר מומחה מטעם המשיבה, ועמדת רשות המים בעניין נחום, פעולות רשות המים מונעות התעשרות ולכן שוללות את העילה מכוח עשיית עושר. כמו כן לפי עדות סמנכ"לית הכספים, כספי ההשבה הנטענת הושקעו בפיתוח תשתיות (כחצי מיליארד ש"ח) ולכן מדובר בהשבה בלתי צודקת בהתאם לס' 2 בחוק עשיית עושר וכן לפי ס' 8(ב)(1) בחוק תובענות ייצוגיות, בגין נזק כבד לציבור.
3. מעשה בית דין או חדילה סטטוטורית – בעניין דיק שם גם כן נתבעה המשיבה בתובענה ייצוגית, כארבעה חודשים לפני תובענה זו, אושרה חדילה סטטוטורית בנוגע לרכיב המים. התובענה שם כללה גם את הטענה לגבייה אסורה של רכיב זה (ס' 23-2 לבקשת האישור בעניין דיק). שתי התובענות מסתמכות על אותה עילה עובדתית, גביה אסורה של רכיב זכויות המים. גם הסעד זהה – השבת רכיב זכויות המים שנגבה במשך שנתיים שקדמו לתובענה. ההבדל בין התובענות: בעוד שבדיק נטען כי רכיב זכויות המים נגבה בכפל ולפיכך נאסר לגבייה על ידי רשות המים, בענייננו נטען כי רכיב זכויות המים נאסר לגבייה על ידי רשות המים מכיוון שככל הנראה החיוב הוא בכפל; בע"א 1043/00 רוזנפלד נ' הארגון למימוש אמנה על ביטחון סוציאלי, נקבע כי אין לנהל הליך ייצוגי העוסק באותן עילות של בקשת אישור אחרת, "אלא אם כן קיים הבדל ממשי ומשמעותי בין הבקשה לאישור שנדחתה בעבר ובין הבקשה הנוספת", תנאי זה לא מתקיים בענייננו; יש להכיר באמור בעניין דיק כטעם לאישור חדילה סטטוטורית נוכח "בעייתיות בעילה כלפי המשיבה", תיקון 2015 ועמדת הרגולטור.

דיון

התנאים לאישור בקשה לאישור תובענה ייצוגית

1. ההליך של בקשה לאישור תובענה ייצוגית הוא הליך מקדמי אשר בית משפט נדרש לו על מנת להכריע בשאלה האם יש מקום לדון בתובענה שהוגשה במסגרת ההליך של תובענה ייצוגית. לשם כך, יש לבחון האם מתקיימים התנאים לאישור התובענה כייצוגית.
2. סעיף 3(א) בחוק תובענות ייצוגית קובע כי "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה". התוספת השנייה בחוק מאפשרת הגשתה של "תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר" (ר' פרט 11 בתוספת השנייה). נוכח מהות התביעה היא עונה לכאורה על תנאי פרט 11.
3. סעיף 3(ב) בחוק תובענות ייצוגיות קובע כי "הגשת תובענה ייצוגית טעונה אישור בית המשפט", וסעיף 8 שבו קובע את התנאים המצטברים אשר בהתקיימם יאשר בית המשפט את בירורה של תובענה כתובענה ייצוגית. וכך נקבע בסעיף 8 בחוק תובענות ייצוגיות:

"(א) בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית, אם מצא שהתקיימו כל אלה:

(1) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה;

(2) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין;

(3) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת; הנתבע לא רשאי לערער או לבקש לערער על החלטה בענין זה;

(4) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב".

להלן אבחן התקיימות התנאים הקבועים בסעיף 8 בענייננו.

1. לעניין השאלה המשותפת, ברע"א2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי (5.7.12) (להלן: "עניין עמוסי") התעוררה שאלת פרשנותן של פוליסות לביטוח חיים שכללו כיסוי בגין נכות תאונתית. באותו עניין נקבע:

"... יש להדגיש כי נוסח סעיף 8(א)(1) קובע שהתובענה הייצוגית נדרשת לעורר שאלות משותפות לכלל חברי הקבוצה. נוסחו של סעיף זה אינו דורש כי משקלן של השאלות המשותפות לחברי הקבוצה יהיה גבוה ממשקלן של השאלות האינדיבידואליות, אלא די בכך שקיימות שאלות משותפות כלשהן" (ההדגשה שלי – מ' נ').

כמו כן נקבע בעניין עמוסי לעניין שאלת ההערכה האם קיימת אפשרות סבירה שהשאלות הנדונות יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה כך:

"בשלב המקדמי של אישור התובענה כייצוגית, נדרש בית המשפט להעריך אם יש אפשרות סבירה כי השאלות העובדתיות והמשפטיות הנדונות יוכרעו לטובת קבוצת התובעים. הרציונאל המנחה העומד בבסיסה של דרישה זו הוא שתובענה ייצוגית חושפת את הנתבע לסיכון כי יידרש לשלם את הסכומים הנתבעים בתובענה לקבוצה רחבה של תובעים, תוך שהוא נושא בנטל כלכלי רב (רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, פס' 10 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) גרוניס(26.4.2010) (להלן: פרשת קו מחשבה)). סיכון זה מלווה בעלויות נוספות לנתבע בדמות פגיעה במוניטין, הצורך בהתאמת הדו"חות החשבונאיים לסיכון אליו הוא חשוף, הוצאות משפטיות גבוהות וכדומה (אלון קלמנט "פשרה והסתלקות בתובענה הייצוגית" משפטים מא 5, 14 (2011)). לפיכך, מקום שבו אין הצדקה לחשיפת נתבעים לסיכון זה, לאמור: כאשר לא קיימת אפשרות סבירה לכך שקבוצת התובעים תזכה לבסוף בתביעה, קבע המחוקק כי תביעות אלו כלל לא יאושרו כתביעות ייצוגיות.

אשר על כן, ברי כי תכלית החוק היא להורות לבית המשפט לבצע בחינה מקדמית של סיכויי התובענה לשם הגנה מידתית על זכויות הנתבעים. לעניין זה, די לו לבית המשפט לעקוב בדקדקנות אחר לשון המחוקק ולראות האם קיימת 'אפשרות סבירה' להכרעה לטובת קבוצת התובעים; הא, ותו לא. החמרת התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובירור רוב רובה של התביעה כבר בשלב אישור התובענה כייצוגית, חורגת מהאיזון שקבע המחוקק, ועל כן היא אינה ראויה" (ההדגשה שלי– מ' נ').

ברע"א 3489/09 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ' חברת צפוי מתכות עמק זבולון בע"מ (11.4.13) התייחסה כבוד השופטת ברק-ארז לחשיבות ולסכנות שבניהול תובענה ייצוגית, וקבעה בין היתר את הרף בו נדרש לעמוד התובע הייצוגי המבקש לאשר את תביעתו כייצוגית:

"41. מטרתו של שלב מקדמי זה היא למנוע אישורן של תובענות סרק,וזאת מבלי להרתיע תובעים מהגשת תובענות ייצוגיות צודקות. בפסיקתו של בית משפט זה נקבע כי מי שמבקש לאשר תובענה כייצוגית חייב לשכנע את בית המשפט במידת הסבירות הראויה- ולא על פי האמור בכתב התביעה בלבד - כי הוא עומד בכל התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובכלל זה בדרישה לקיום עילת תביעה ...

על התובע הייצוגי להניח בפני בית המשפט תשתית משפטית וראייתית התומכת לכאורה בתביעתו. בשונה מן התובע בתביעה רגילה, המבקש לאשר תובענה כייצוגית אינו יכול להסתפק בעובדות הנטענות בכתב התביעה, אלא מוטלת עליו החובה להוכיחן באופן לכאורי. במקרה הצורך, המבקש צריך לתמוך את טענותיו בתצהירים ובמסמכים הרלוונטיים. בית המשפט שדן בבקשה נדרש להיכנס לעובי הקורה,ולבחון היטב – משפטית ועובדתית – האם מתקיימים התנאים לאישור התובענה כייצוגית (עניין מגן וקשת, בעמ' 328; עניין רייכרט, בעמ' 292-291). מבחנים אלה לא נקבעו בעלמא, אלא נועדו להביא לשימוש מושכל בכלי התובענה הייצוגית, לנוכח השפעתו המכרעת על הנתבעים ועל התנהלותם העסקית, כמוסבר לעיל.

...

59. ...התובענה הייצוגית אינה צריכה להציב מחסום גבוה בפני תובעים ייצוגיים, וכי יש להביא בחשבון את פערי המידע הקיימים בין הצדדים. עם זאת,אין משמעות הדברים שהנטל המוטל על התובעים הייצוגיים יהיה קל כנוצה. על התובע הייצוגי להרים נטל ראשוני – נטל שיש לתת לו משמעות, מבלי שיהיה כבד מנשוא, תוך שבית המשפט נותן דעתו, בכל מקרה ומקרה, לקושי היחסי העומד בפני התובע הייצוגי כאשר הוא נדרש להוכיח את תביעתו לכאורה". (ההדגשות שלי – מ' נ'). (שם, בפסקאות 41-39 ו-59).

(ראה גם עע"מ 980/08 מנירב נ' מדינת ישראל - משרד האוצר, בפסקה 13 (6.9.11), רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, בפסקה 1 (26.4.10) ורע"א 8268/96 רייכרט נ' שמש, פ"ד נה(5) 276, 291 (2001)).

1. להלן אבחן האם התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה והאם יש אפשרות סבירה שאלה יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה.
2. השאלות המשותפות שיש לבחון הן:
   1. האם תיקון 2015 הוא הבהרה של הדין או שינויו.
   2. אם מדובר בהבהרה, האם למשיבה היה שיקול דעת אם לחייב את הנישומים בתעריף ההיטל הנקוב בחוק העזר או בתעריף מופחת.
   3. האם חלה חדילה סטטוטורית נוכח עניין דיק.

א. האם תיקון 2015 מהווה הבהרה של הדין הקיים כטענת המבקש, כך שהמשיבה גבתה גבייה ביתר, או שמא התיקון הוא שינוי המצב הקיים כטענת המשיבה שאז אין גביה ביתר

1. רשות המים בעמדותיה מציינת כי עמדתה היא שבמקרים בהם גולם רכיב זכויות המים באגרת הנחת צינורות, מדובר לכאורה בגביית יתר. עוד ציינה כי לאחר שהובאו בפניה טענות לכפל גבייה הותקן תיקון 2015 שקובע כי החל מיום 1.1.15 אין לגבות רכיב "זכויות מים" במסגרת היטל הנחת צינורות וככל שזה גולם בהיטל יש להפחית את ערכו (העמדה ביעקב בס' 18 ו-32, התגובה בעניין נחום בסעיפים 20 ו-34 והתגובה בכהן בסעיפים 21 ו-34).

בדברי ההסבר לטיוטת כללי תאגידי מים וביוב (תעריפים לשירותי מים או ביוב והקמת מערכות מים או ביוב) (תיקון), התשע"ה-2014 שצורפו למב/2 נכתב "עוד מוצע להבהיר כי התשלומים החד-פעמיים אינם כוללים תשלומים בעד שלב התקנה או קניה של מכון טיהור שפכים, לגביו מקבלות החברות הכרה בעלויות במסגרת התעריף ובעד רכישת זכויות מים ממקורות שבוטלה".

מנוסח דבר ההסבר עולה כי אליבא מועצת רשות המים, מדובר בהבהרה ולא בשינוי.

1. להלן שוב נוסח החלק הרלבנטי בהוראות המעבר, כשתיקון 2015 מסומן בקו כפול:

'היטל הנחת צינורות' – לרבות אגרת הנחת צינורות, היטל צנרת מים, היטל פיתוח מפעל מים ותשלום חובה, אף שכינויו שונה, המוטלים מכוח חוקי העזר, ובלבד שתכליתם היא מימון ההשקעות בהתקנת מערכת המים הציבורית, רכישתה או שידרוגה, ולהוציא מרכיב זכויות מים המגולם באגרת הנחת הצינורות, ובהעדר תחשיב לגילום על אף שגולם – בהפחתת 10% מאגרת הנחת הצינורות, וכן אגרת חיבור רשת פרטית למפעל מים, אגרת חידוש, אגרת הרחבת חיבור, אגרת התקנת מד מים או כל תשלום חובה אחר לפי חוקי העזר אף שכינויו שונה ושאינו לתכלית האמורה".

מההגדרה האמורה עולה כי היטל הנחת צינורות תכליתו מימון השקעות בהתקנת מערכת המים הציבורית. זכויות מים ששולמו למקורות אכן נכללו בהגדרה זו שכן התשלום בגינן נועד "לצורך השתתפות במימון ההשקעות של מערכת הולכת המים ומתקני המים המספקים מים לרשויות עצמן" (עפר שפיר ונטלי שמואלי מעודי תאגידי מים וביוב 58 (2012)). ואולם, עם התקנת סעיף 2 לכללי מקורות וכניסתו לתוקף ביום 1.1.11 נאסר על מקורות לחייב את התאגיד ברכיב "זכויות מים". על כן התאגיד לא היה מחויב עוד בתשלום זה ותכלית גביית רכיב "זכויות מים" לא נועדה עוד לתכלית האמורה. מכאן שתיקון 2015 נעשה לצורכי הבהרה.

אף שהפרשנות לה טענה המשיבה (ר' סעיף 27 לעיל) יכולה אף היא להתיישב לכאורה עם לשון סעיף 12 אני סבורה כי נוכח עמדת רשות המים, שהיא הרגולטור, ונוכח התכלית המוגדרת של ההיטל בהוראת המעבר יש להעדיף את הפרשנות של המבקש, ואני קובעת כי תיקון הוראת המעבר בתיקון 2015 הוא הבהרה של מצב קיים ולא שינוי.

ב. האם למשיבה יש שיקול דעת אם לחייב את הנישומים בתעריף ההיטל הנקוב בחוק העזר או בתעריף מופחת.

1. הצדדים אינם חלוקים שהיטל הנחת צינורות שהמשיבה גבתה כלל מרכיב זכויות מים בשיעור 8.57% (פר' 13.1.15 עמ' 1 ש' 12-11). גם אין מחלוקת שהתעריפים שגבתה המשיבה הם אלו שנקבעו בחוקי העזר של העירייה.
2. סעיף 102 בחוק תאגידי מים קובע כי הסמכות לקביעת תעריפים לתשלומים שתגבה חברה, כדוגמת המשיבה, מסורה למועצת רשות המים. יצוין כי תעריפים אלו ייקבעו בהתאם לעלות שירותי מים וביוב שנותנת חברה כדוגמת המשיבה, שאף זו נקבעת על ידי מועצת רשות המים (סעיף 101(א) בחוק תאגידי מים). סמכויות אלו הוקנו למועצת רשות המים במסגרת הרפורמה במשק המים. להיקף סמכותה ומעמדה של מועצת רשות המים יפים דבריו של השופט רובינשטיין בעניין מרכז השלטון המקומי:

"ד. ... נעשתה רפורמה בניהול משק המים והביוב הארצי בדרך של הקמת רשות ממשלתית למים ולביוב, בשמה המלא הרשות לשירותים ציבוריים (מים וביוב) (להלן הרשות למים וביוב) ובראשה מועצת הרשות הממשלתית למים וביוב (להלן מועצת הרשות), אשר תרכז את הסמכויות הרגולטוריות והניהוליות בתחום אחריותה של הרשות.

ה. ... במסגרת הרפורמה, הטיל המחוקק את מלאכת קביעתם של תעריפי המים על הרשות לשירותים ציבוריים (מים וביוב), בלא הכפפה לאישור שרים או ועדה מועדות הכנסת (סעיפים 101 ו-102 לחוק תאגידי מים).

ו. ... בסעיפים 101 ו-102 לחוק תאגידי מים נאמר כי מועצת הרשות תקבע תעריפים ריאליים מבוססי עלות שיגבו תאגידי המים מהצרכנים...

...סעיף 101(א) לחוק תאגידי מים מסמיך את מועצת הרשות לקבוע כללים לחישוב עלות שירותי המים והביוב שנותנים תאגידי המים...

סעיף 102(ב) לחוק תאגידי מים מסמיך את מועצת הרשות לקבוע את התעריפים שישלמו הצרכנים לתאגידי המים, בהתבסס על הכללים לחישוב עלותם של שירותי המים והביוב...

ז. מועצת הרשות קבעה את כללי המים החדשים לפי החוקים המסמיכים, באופן הבא: מכוח הסמכות שהוקנתה למועצת הרשות בחוק תאגידי מים נקבעו: ... לעניין התעריף לצרכני תאגידי המים בגין שירותי מים וביוב – כללי תאגידי מים וביוב (תעריפים לשירותי מים וביוב והקמת מערכות מים או ביוב), תש"ע-2009" (שם, בפסקאות ד'-ז') (ההדגשות שלי – מ' נ') (ר' גם בבג"צ 10541/09 יובלים ש.ד.י. בע"מ נ' ממשלת ישראל, בפסקה 1 (5.1.12) (להלן: "בג"צ יובלים")).

1. התכלית שבבסיס הרפורמה, בעקבותיה ובמסגרתה נחקקו כללי התעריפים, מובאת בדבריו של השופט ג'ובראן בבג"צ יובלים:

"הרקע לרפורמה במשק המים – בתמצית

1. ... בשנת 2001 נחקק חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 (להלן: חוק תאגידי מים וביוב) במטרה לערוך שינוי מבני במשק המים והביוב בישראל ולהעבירו לאחריותם של תאגידים פרטיים, חלף הרשויות המקומיות. החוק מסמיך את מועצת הרשות לקבוע כללים לחישוב עלות שירותי המים והביוב שנותן התאגיד ואת התעריפים שישלמו הצרכנים לתאגיד. מכוח הסמכות שניתנה לה בשני חוקים אלה, קבעה הרשות כללים חדשים לחישוב תעריפי המים: ... לעניין התעריף לצרכני תאגידי המים בגין שירותי מים וביוב – כללי תאגידי מים וביוב (תעריפים לשירותי מים וביוב והקמת מערכות מים או ביוב), התש"ע-2009 (להלן: כללי התעריפים לצרכנים) ... כללים אלה הם אבן היסוד של הרפורמה במשק המים והביוב שנכנסה לתוקפה ביום 1.1.2010.

... הרפורמה מושתתת על שני עקרונות בסיסיים. הראשון – עיקרון האחידות. לפי עיקרון זה תעריפי המים והביוב יהיו אחידים לכל סוגי הצרכנים ברמה הארצית. השני – עקרון העלות. לפי עיקרון זה תעריפי המים והביוב בתאגידים ייקבעו לפי העלות הריאלית של אספקת שירותי המים והביוב. בהתאם לכך, נקבע בכללים החדשים כי כלל הצרכנים של תאגידי המים והביוב ישלמו לפי תעריף אחיד בכל הארץ. ...

לרפורמה קדמו הליכים ארוכים של עבודת הכנה... לאחר עבודה נוספת בצוותים ובמועצה... פורסמה מערכת כללי המים ביום 31.12.2009 ונכנסה לתוקפה ביום למחרת" (שם, בפסקה 1) (ההדגשות שלי – מ' נ').

לעניין עקרון האחידות, שהוא אחד משני העקרונות הבסיסיים עליהם מושתתת הרפורמה, הוסיף השופט ג'ובראן בעניין יובלים כך:

"תאגיד מניב ראשון, בעתירתו, מלין נגד השינוי במדיניות הרשות שתואר לעיל שבמסגרתו ניתן ביטוי גם לעיקרון האחידות. לטענתו, קביעת תעריפים אחידים היא למעשה הטלת מס, וככזו היא אינה בסמכותה של הרשות מכוח החוק. אלא, שלא מצאנו מקום כל פסול בהחלטת הרשות בהקשר זה. עקרון האחידות שלפיו מחירי המים יהיו זהים ברחבי הארץ ולא יושפעו מעלויות האספקה לישוב זה או אחר הוא עיקרון ראוי המתחשב בשיקולים שונים וביניהם עקרונות של שוויון וצדק חלוקתי באספקת משאבי המדינה. החשיבות שבשקילת עקרונות מסוג זה עולה כאשר מדובר במשאב ציבורי וחיוני כדוגמת מים. לטעמי, הרשות רשאית לשקול שיקולים אלה, הן בהתאם לתכליתו של החוק המסמיך, הן בהתאם לתכליות כלליות החלות על כל פעולותיהן של רשויות המינהל" (שם, בפסקה 20) (ההדגשה שלי – מ' נ').

1. המבקש טוען כי המשיבה אינה מחויבת לגבות לפי התעריפים שנקבעו ואלו מהווים אך תקרה לחיוב. על המשיבה לבחון את חוקיות ההיטל ומסור לה שיקול הדעת לבחון את ההיטל והאם לגבותו. המבקש נסמך בטענתו על לשון סעיף 152(א) בחוק תאגידי מים "כל עוד לא נקבעו לחברה תעריפים לפי חוק זה, ימשיכו לחול בתחומה התעריפים שנקבעו לפי כל דין ושהיו בתוקף ערב יום תחילת פעילות החברה, והיא תהיה זכאית לגבות מן הצרכנים תשלומים לפי התעריפים האמורים..." ועל לשון הוראת המעבר שבסעיף 12(א) בכללי התעריפים "על אף האמור בסעיף 2(ב), חברה תהיה רשאית עד יום... לגבות ... והיטל הנחת צינורות לפי חוקי עזר למים, כפי שנקבעו, עובר לכללים אלה, בחוקי עזר של רשות מקומית...".
2. הצדדים צירפו לתיק מספר עמדות שהגישה הרשות הממשלתית למים ולביוב לבתי המשפט בתיקים בהם עלתה שאלה הדומה או זהה לשאלה שבענייננו.

הרשות הממשלתית למים וביוב שבראשה מועצת רשות המים , הוסמכה לרכז את הסמכויות הרגולטוריות והניהוליות בתחום אחריותה של הרשות (ר' עניין מרכז השלטון המקומי בפסקה ד').

עמדות של רשות המים המתייחסות לגביית רכיב מכון טיהור שנכלל בהיטל הביוב בחוק העזר - בת"מ (מח'-חי') 7817-05-14 ווסקובויניק נ' ימים – תאגיד המים והביוב של קרית ים בע"מ שצורפה כמב/3 (להלן: "מב/3") (המבקש והמשיבה הסתמכו על עמדה זו); בת"צ (מח'-ת"א) 27831-01-14 שושן נ' עיריית הרצליה בע"מ (נספח ג'1 לסיכומי המבקש) (להלן: "העמדה בעניין שושן"); בת"צ (מח'-ב"ש) 37533-07-14 דורון נ' תאגיד המים יובלים אשדוד בע"מ (נספח ג'2 לסיכומי המבקש) - העמדה צורפה בחלקה ולכן לא ניתן להסתמך עליה.

כן הוגשו עמדות רשות המים המתייחסות לגביית רכיב זכויות מים שנכלל בהיטל הנחת צינורות - בת"מ (מח'-חי') 55015-12-14 יעקב נ' פלגי מוצקין בע"מ (נספח 1 לסיכומי התשובה של המבקש) (להלן: "העמדה בעניין יעקב"); בת"צ (מח'-מרכז) 37226-12-14 נחום נ' תאגיד המים מניב ראשון בע"מ (נספח 2 לסיכומי התשובה של המבקש וגם נספח א' לסיכומי המשיבה). יצוין כי מדובר בתגובה שהוגשה על ידי רשות המים כמשיבה בתיק שם ולא כעמדה עצמאית של רשות המים (להלן: "התגובה בעניין נחום"); בת"צ (מח'-י-ם) 23223-12-14 כהן נ' חברת הגיחון בע"מ (נספח 3 לסיכומי התשובה של המבקש). גם בעניין זה מדובר בתגובה שהוגשה על ידי רשות המים כמשיבה בתיק שם ולא כעמדה עצמאית של רשות המים (להלן: "התגובה בעניין כהן").

יצוין כי העמדה בעניין יעקב זהה לתגובות שהגישה רשות המים כמשיבה בעניין נחום וכמשיבה בעניין כהן (2 התגובות צורפו ע"י המבקש לסיכומי התשובה).

1. מהעמדות שהגישה רשות המים ומתגובותיה האמורות עולים הדברים הבאים:
2. מאז הותקן סעיף 12(א) בכללי התעריפים (וס' 36(ב) בכללי תאגידי מים וביוב (חישוב עלות שירותי מים וביוב והקמת מערכת מים או ביוב), התש"ע-2009 (להלן: "כללי העלות")), משק המים והביוב פועל מכוחו ולא מכוח סעיף 152(א) בחוק תאגידי מים (ס' 4 למב/3).
3. תכלית סעיף 12(א) היא התרת המשך הגבייה לפי תעריפי עבר בתקופת הביניים ובלבד שמדובר בתעריפים שנקבעו בעבר כדין והם מיושמים כדין (מב/3 בס' 6). סעיף 12(א) הותקן על מנת להותיר את שיטת היטלי הפיתוח על כנה כהוראת שעה, לפרק זמן במהלכו ייבחנו חלופות שונות לעניין אימוץ מודל של תעריפים שוטפים הכוללים את כל רכיבי העלות של המים לרבות רכיבי ההון וביטול שיטת היטלי הפיתוח והפנמתם לתוך התעריף השוטף (העמדה ביעקב בס' 13, העמדה בשושן בס' 13). תקופת הביניים נועדה לשם תקופת היערכות עד לאישור מודל חדש לגביית הרכיב ההוני ושעד למועד זה תמשך גביית ההיטלים בתקופת המעבר (מב/3 בה"ש 1).

"הוראת השעה נקבעה כהסדר ביניים זמני ואימצה באופן כולל את ההיטלים הקיימים..., מבלי לבחון כל היטל והיטל בכל תאגיד או רשות מקומית על רכיביו ומבלי שנבדקו התחשיבים שעמדו בבסיס ההיטלים הקיימים והליכי האישור שלהם, וזאת מתוך הנחה שהיטלים אלו מגלמים רכיבי הון, אותם החליטה כאמור מועצת הרשות שלא לגלם לעת עתה בתעריף השוטף" (העמדה ביעקב בס' 16). "... ועל כן ייתכנו מקרים בהם יתברר כי קיימים רכיבים ספציפיים במסגרת היטלי המים והביוב אשר הותקנו מכוח חוקי העזר העירוניים, אשר נקבעו שלא כדין או שהם חופפים לרכיב הקיים בתעריף השוטף מכח כללי תעריפי המים והביוב או שחלפו מהעולם. עניין זה צריך להיבחן לגופו בכל מקרה בו עולה שאלה מעין זו" (ההדגשות במקור) (העמדה ביעקב בס' 29, העמדה בשושן בס' 22).

1. מסקנתה של רשות המים, לאחר שבחנה את הטענות בעניין יעקב, שכאמור עוסק ברכיב זכויות מים המגולם בהיטל הנחת צינורות, בדומה לענייננו היא כי "אכן, במקרים בהם גולם רכיב זכויות מים באגרת הנחת הצינורות מדובר, לכאורה, בגבייה ביתר – וזאת ביחס לרכיב 'זכויות מים' באגרת הנחת צינורות בחוק עזר" (העמדה ביעקב בס' 21). רשות המים מציינת כי הלך הדברים במצב בו גולמו זכויות המים הוא שהוראת סעיף 2 בכללי מקורות אסרה על מקורות לחייב ברכיב זכויות מים והעובדה שעל אף הוראה זו המשיך התאגיד לכאורה לגבות במסגרת היטל הנחת צינורות "את אותם סכומים כאילו לא חל התיקון האמור, ובכך מהווה הגבייה, לכאורה, חיוב ביתר" (שם, בס' 24-22). "משהסתבר כי מדובר בפועל ב'יתר גביה', שאינה כדין, לא ניתן להמשיך ולגבות מצרכנים היטל הנחת צינורות, בהתעלם מהתיקון האמור" (שם, בס' 25).
2. לאחר שנאמרו כל אלה, מוסיפה רשות המים:

"26. במצב המשפטי הקיים, מחויבים תאגידי המים והביוב בגביית התעריף השוטף וההיטל... והדבר אינו נתון לשיקול דעתם. כאמור, חלק ממטרת הרפורמה במשק המים היתה לקבוע באופן ריכוזי ואחיד את התעריפים ולקיים פיקוח רגולטורי הדוק. הותרת שיקול דעת לכל תאגיד... ביחס לחובת הגבייה של רכיבי ההיטל השונים אינה עולה בקנה אחד עם עקרון זה ונעדרת כל עוגן באסדרה שנקבעה לתאגידים בכללי רשות המים.

27. קרי, החל מינואר 2010 התאגידים אינם מוסמכים לשנות את חוקי העזר בעצמם מאחר שהינם כפופים, כאמור, לרגולציה, ופעולת הגביה, כוללת זאת שנעשית בהתאם לחוקי העזר, אינה אלא מכוח כללי רשות המים".

(העמדה ביעקב בס' 26) (ההדגשות בקו בודד שלי – מ' נ', ההדגשה בקו כפול היא הדגשה במקור). (ר' גם סעיף 28 בתגובה בעניין נחום וסעיף 28 בתגובה בעניין כהן).

וראו גם מב/3 עמדת רשות המים בעניין ווסקובויניק בס' 15:

"יחד עם זאת יאמר כי בהתאם למצב החוקי דהיום, התאגיד אינו מוסמך לשנות את חוקי העזר בעצמו. זאת מאחר שהינו גוף הכפוף לרגולציה ותעריפים שנקבעו עבורו ומאחר שהגבייה בהתאם לחוקי העזר נעשית בהתאם להוראת שעה" (ההדגשה שלי – מ' נ'). וכן העמדה בשושן בס' 21 ו-23, התגובה בנחום בס' 28- 29).

1. בשל התפתחויות היסטוריות ההיטלים והרכיבים המפורטים בהם אינם אחידים (העמדה ביעקב בס' 28, התגובה בנחום בס' 30).
2. על אף שהתאגיד אינו מוסמך לשנות את חוקי העזר בעצמו, הוא מחויב להביא לבחינת רשות המים חשד שעולה בדבר גבייה בכפל: "עמדת רשות המים היא, שעל אף שהתאגיד אינו מוסמך לשנות את חוקי העזר בעצמו, הרי שככל שמתעורר אצל תאגיד מים חשש לגבייה של רכיב כלשהו ביתר... מחויב התאגיד, מכח היותו גוף ציבורי, להתריע ולהביא את הדבר בפני רשות המים לבחינה" (ר' העמדה ביעקב בס' 30, וכן העמדה בשושן בס' 23). רשות המים מוסמכת לדאוג להפסקת הגבייה במסגרת סמכויותיה ובאמצעים שעומדים לרשותה ושיראו לה מתאימים בנסיבות העניין (העמדה ביעקב בס' 31, העמדה בשושן בס' 24, מב/3 בס' 16).
3. לאחר שהובאו בפני מועצת רשות המים טענות לכפל גבייה, הותקן תיקון 2015 שקובע כי החל מיום 1.1.15 אין לגבות רכיב "זכויות מים" במסגרת היטל הנחת צינורות וככל שזה גולם בהיטל יש להפחיתו (העמדה ביעקב בס' 18 ו-32, העמדה בשושן בס' 25 לעניין רכיב "מכון טיהור" בהיטל ביוב).
4. תאגיד אינו מתעשר ברמה המהותית מגביית ההיטלים ביתר נוכח עדכון שמבצעת הרשות בהתאם לס' 30 לכללי העלות (העמדה ביעקב בס' 46-34, העמדה בשושן בס' 29 ומב/3 ס' 22).
5. המבקש בסיכומיו עומד על כך שעמדת רשות המים היא עמדת הרגולטור. סיכום עמדות רשות המים הוא אם כן שתאגיד המים מחויב בגביית התעריף השוטף ושהדבר אינו נתון לשיקול דעתו. אין לתאגיד שיקול דעת ביחס לחובת הגביה של רכיבי ההיטל השונים (סעיף 26 בעמדה בעניין יעקב, סעיף 28 בתגובה בעניין נחום וסעיף 28 בתגובה בעניין כהן); החל מינואר 2010 התאגידים אינם מוסמכים לשנות את חוקי העזר בעצמם משום שהם כפופים לרגולציה ופעולת הגביה, לרבות הגביה שנעשתה בהתאם לחוקי העזר (שנקבע שהיא ביתר), "אינה אלא מכוח כללי רשות המים" (סעיף 27 בעמדה בעניין יעקב, סעיף 29 בתגובות בעניין נחום וכהן); על התאגיד להתריע בפני רשות המים על חשד לגבייה ביתר, למרות שהתאגיד אינו מוסמך לשנות את חוקי העזר בעצמו (סעיף 30 בעמדה בעניין יעקב, סעיף 32 בתגובות בעניין נחום וכהן); רשות המים היא המוסמכת לפעול להפסקת הגביה ביתר "באמצעים העומדים לרשותה ואשר יראו לה מתאימים בנסיבות העניין"; רשות המים פעלה להתקנת תיקון 2015 בעקבות טענות לגביית יתר שהובאו בפניה (סעיפים 31-30 בעמדה בעניין נחום וסעיפים 34-33 בתגובות בעניין נחום וכהן).

יצוין כי עמדות רשות המים הקובעות את האמור לעיל הובאו על ידי המבקש בסיכומי התשובה והוא ביקש להסתמך על האמור בהן.

1. עמדת רשות המים מתיישבת עם פסיקתו של בית המשפט העליון בעניין יובלים. שם דן בית המשפט בחמש עתירות שהוגשו בעניין הרפורמה במשק המים והביוב מיום 1.1.10. בין חמש העתירות שהוגשו הייתה העתירה בבג"צ 3857/10 במסגרתה נטען בין היתר כנגד תעריפים שגובה תאגיד ביוב מתושבים המקבלים שירותי מים מאגודה שיתופית ושירותי ביוב מתאגיד, היינו מ-2 גופים שונים. בית המשפט קבע שם, בין היתר כי "מלכתחילה לא היה נדרש לצרף את מעיינות זיו [התאגיד – מ' נ'] ואת מקורות כמשיבות לעתירה זו שכן הן מחויבות לפעול לפי הכללים החדשים וממילא הן לא רשאיות לחייב את הצרכנים בתעריפים שונים ונמוכים מאלו משנקבעו" (ההדגשה שלי – מ' נ').
2. סעיף 102(ז) בחוק תאגידי המים קובע באופן ברור כי במקרה בו "קבעה מועצת הרשות לחברה תעריפים לתשלום בעד שירות, לא תגבה החברה תשלומים בעד אותו שירות אלא בהתאם לתעריפים שנקבעו לה". חוק תאגידי המים אינו מקנה לתאגידי המים שיקול דעת וכללי התעריפים אינם יכולים לעמוד בניגוד לחוק המסמיך.
3. המסקנה שלעיל של רשות המים מתיישבת גם עם הכלל לפיו "רשות מינהלית אין לה סמכות אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק. זהו אחד מעקרונות היסוד וגם כלל בסיסי בדיני המינהל הציבורי: הכלל בדבר חוקיות המינהל (administrative legality)" (פרופ' יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א' בעמ' 73 (2010)). בבג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' המפקחת על הביטוח, פ"ד נה(3) 625 (15.04.01) קובע השופט זמיר לעניין חשיבותה של הרגולציה כך: "יש מקום לטענה שדווקא השינוי שהתרחש לאחרונה באופי המדינה, ברוח השוק החופשי, מגדיל את חשיבות הפיקוח. חופש אינו הפקרות, לכן התפרקות המדינה מן התפקיד של ספק שירותים ומצרכים צריכה להיות מלווה בפיקוח על אספקת שירותים ומצרכים על-ידי המשק הפרטי". ולעניין חשיבותו של משק המים והפיקוח עליו ראו דבריה של פרופ' דפנה ברק-ארז בספרה משפט מינהלי (2013) כרך ג' בעמ' 532: "במדינת ישראל מים הם משאב חיוני במחסור. לפיכך יש פיקוח מרכזי על הפקתם של מים ועל השימוש בהם. המייחד את ההסדרה בתחום זה הוא הנחת היסוד שהמים הם קניין המדינה. הפיקוח בתחום זה הוא אינטנסיבי וכולל הסדרה גם של מחירי המים".

מכאן, שרשות המים לה ניתנו "הסמכויות הרגולטוריות והניהוליות" ב"מלאכת קביעתם של תעריפי המים" (השופט רובינשטיין בעניין מרכז השלטון המקומי בפסקאות ד' ו-ה' שצוטטו לעיל), לה הסמכות לקבוע את תעריפי המים וזו לא ניתנה במקביל גם לתאגידי המים. משכך, ובהתאם לעקרון חוקיות המינהל, תאגידי המים אינם רשאים לשנות או לחרוג מתעריפי המים שקבעה רשות המים (וליתר דיוק, מועצת רשות המים), הרגולטור, משסמכות זו לא הוענקה להם על פי חוק. על כן אני מקבלת את טענת המשיבה כי פעולה של חילוץ, ניכוי או הפחתה של רכיב מתוך תעריף ההיטל מחייבת הנחיה ברורה ואינה נובעת מנוסח כללי התעריפים שלפני תיקון 2015.

1. המבקש בסיכומי התשובה התייחס רק לחלק מעמדת רשות המים בעניין יעקב בהתייחס לעמדתה כי גביית רכיב זכויות המים מהווה גבייה ביתר, אך התעלם מהמשך האמור באותה עמדה, שלמשיבה אין שיקול דעת בגביית ההיטל ורכיביו, וכי הגבייה בהתאם לחוקי העזר כבענייננו, "אינה אלא מכח כללי רשות המים" (העמדה ביעקב בס' 27-26).
2. אשר לטענת המבקש כי לפי סעיף 152(א) בחוק תאגידי מים וסעיף 12(א) בכללי התעריפים המשיבה רשאית לגבות את ההיטל ואינה מחויבת להעתיק את התעריף כולו וכי שלמשיבה יש שיקול דעת רחב להחליט אם לגבות את ההיטל אלא שזה מוגבל בתקרה לחיוב ממנה המשיבה אינה יכולה לחרוג אלא באישור רשות המים. –זמיר כותב כי "לשון החוק, כשהיא לעצמה, אינה קובעת בהכרח אם הסמכות היא סמכות רשות או סמכות חובה" (זמיר בספרו הנ"ל בעמ' 322 כרך א'). אלא "ההכרעה באשר לסיווגה של סמכות כסמכות רשות או כסמכות חובה היא הכרעה פרשנית המבוססת על בחינת החוק שבו היא מעוגנת... לשון החוק אינה מהווה סוף פסוק באף הקשר פרשני, וכך גם לא בנוגע להבחנה בין סמכויות רשות לסמכויות חובה. ככלל, השאלה נדונה על-פי כללי הפרשנות הרגילים, ובראשם העיקרון בדבר פרשנות תכליתית" (ברק-ארז בספרה הנ"ל בעמ' 224-223 כרך א').
3. כזכור סעיף 102 בחוק תאגידי מים קובע כי "מועצת הרשות תקבע את התעריפים לתשלומים שתגבה חברה מצרכניה בעד שירותי מים ובעד שירותי ביוב....", סעיף 152 קובע: "כל עוד לא נקבעו לחברה תעריפים לפי חוק זה, ימשיכו לחול בתחומה התעריפים שנקבעו לפי כל דין ושהיו בתוקף ערב יום תחילת פעילות החברה, והיא תהיה זכאית לגבות מן הצרכנים תשלומים לפי התעריפים האמורים...". סעיף 2 בכללי התעריפים קובע כי "חברה לא תגבה כל תשלום בעד שירותי מים וביוב שלא לפי התעריפים הנקובים בכללים אלה...לרבות היטלים...". תכליתה של הוראת המעבר שבסעיף 12 בכללי התעריפים היא לקבוע את תעריפי היטל הביוב והיטל הנחת צינורות עד לקביעת תעריפים בכללים, (ר' סעיפים 13 ו-16 בעמדה בעניין יעקב) באופן שתאגיד מים יהיה רשאי לגבותם "לפי חוקי עזר לביוב והיטל הנחת צינורות לפי חוקי עזר למים, כפי שנקבעו, עובר לכללים אלה, בחוקי עזר של רשות מקומית...". נראה שמדובר בסמכות חובה, דהיינו שככל שחברה תבקש לגבות את התשלום הרלבנטי עליה לעשות כן לפי התעריפים שבחוקי העזר.
4. האמור בסעיף 7 לעמדה במב/3 אליה הפנה המבקש בסעיף 12.4 לסיכומיו, אינו רלוונטי לענייננו אלא לעניין מקרה בו התאגיד העתיק יישום שגוי של חוקי העזר על ידי הרשות המקומית. המבקש התעלם מהמשכו של אותו סעיף 7 במב/3 שם צוין מפורשות כי "חיוב בנתון שגוי הינו חיוב שאינו לפי חוק העזר" (ההדגשה שלי – מ' נ'). בענייננו לעומת זאת מדובר כאמור בגבייה של תעריף לפי ובהתאם לחוק העזר בהתאם להוראות המעבר (ר' למשל ס' 15 למב/3 בחלק העוסק בגביית רכיב מכון טיהור בהיטל ביוב, מקרה הדומה לעניינו ולנסיבות הדומות לענייננו שם נכתב: "...התאגיד אינו מוסמך לשנות את חוקי העזר בעצמו. זאת מאחר שהינו גוף הכפוף לרגולציה ותעריפים שנקבעו עבורו ומאחר שהגביה בהתאם לחוקי העזר נעשית בהתאם להוראות השעה" ור' למשל ס' 27 בעמדה ביעקב שם צוין כי גביית רכיב זכויות המים כחלק מהיטל הנחת צינורות נעשית בהתאם לחוקי העזר ומכוח כללי רשות המים).
5. מכל האמור מסקנתי היא כי החיוב בהיטל הנחת צינורות לפי התעריף שנקבע בחוק העזר, הגם שהתעריף כולל בתחשיבו את רכיב זכויות המים, אינו נתון לשיקול דעת המשיבה.

ג. האם חלה חדילה סטטוטורית נוכח עניין דיק

1. על טיבה של הוראת סעיף 9 בחוק תובענות ייצוגיות, המקנה לרשות "הגנה" מפני תביעה ייצוגית במקרה בו חדלה הרשות מהגבייה הלא חוקית, עמד בית המשפט העליון לא אחת במספר פסקי דין כפי שיובא להלן:

"הוראה זו [הוראת סעיף 9 – מ נ'] אכן מקנה לרשות מעמד מיוחס בשימה את הדגש על הפסקת הגביה הבעייתית בעתיד, תוך שמיטת הזכות לנהל תובענה ייצוגית להשבת הסכומים שעל פי הנטען נגבו על ידי הרשות שלא כדין בעבר" (ההדגשה שלי – מ' נ').

(ר' רע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין, בפסקה 24 (13.02.11) (להלן: "עניין טיומקין")).

"ראוי להדגיש, כי 'ההגנה' הקבועה בסעיף 9(ב) לחוק, מאיינת את היכולת להגיש תביעת השבה כנגד הרשות במסגרת הליך של תובענה ייצוגית".

(ר' עע"מ 6687/11 מדינת ישראל נ' אבוטבול, בפסקה 24 (25.12.12)).

"הוראת סעיף 9(ב) לחוק מבקשת לתמרץ את הרשות לחדול מפעולה בניגוד לדין; ברקע הדברים ההכרה, שהמדינה אינה ככל בעל דין, ושאין זה מוצדק מבחינת עלות ותועלת ציבוריות להטיל על הרשות לשאת בסכומים גבוהים ביותר (ס' גולדשטיין "הערות על חוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006 עלי משפט ו, 11 (תשס"ז))). תכלית זאת מתממשת אף במקרה שבו ה'חדילה' התרחשה מאליה (עניין טיומקין, פסקה 25; רע"א 7860/96 מדינת ישראל נ' ינובר (2008), פסקה 3)".

(ר' עע"מ 7752/12 אסל נ' מינהל מקרקעי ישראל, בפסקה ל"ב (02.11.14)).

"תפיסת החוק היא, כי בכל הנוגע למדינה, הפסקת פעולת הגביה שלגביה נטען לאי-חוקיות נוטלת 'את העוקץ מן התובענה הייצוגית' (רע"א 7860/96 מדינת ישראל נ' ינובר (לא פורסם));".

(רע"א 2598/08 בנק יהב לעובדי מדינה בע"מ נ' שפירא (23.11.10)).

בעניין טיומקין קבע עוד בית המשפט העליון כי כלל לא נדרש קשר סיבתי בין החדילה מהגבייה הלא חוקית לבין הגשת התובענה הייצוגית, וכך קבעה שם השופטת חיות:

"הוראת סעיף 9(ב) לחוק נועדה לאפשר לרשות לחדול מגביית תשלומים אשר נטען כי היא בלתי חוקית ואם חדלה מכך, לכל המאוחר עד המועד הקובע הנקוב בסעיף 9(א) לחוק, אין היא חשופה עוד לתביעת השבה בגין גביה זו על דרך של תובענה ייצוגית. נשאלת השאלה מה טעם יש להבחין לצורך השגת תכלית זו בין רשות אשר חדלה מן הגביה כאמור רק בעקבות הגשת בקשה לאישור תביעת ההשבה כתובענה ייצוגית ובין רשות אשר חדלה מן הגביה כאמור, מכל סיבה שהיא, עוד טרם שהוגש נגדה הליך כזה? נראה לי כי הבחנה זו אין לה מקום. ...

26. שגה, אפוא, בית משפט קמא בקובעו כי נדרש קשר סיבתי בין הגשת הבקשה לאישור ובין החדילה מפעולת הגביה שבשלה הוגשה הבקשה. להבנתי ומן הטעמים שפורטו לעיל, משמיע לנו סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות כי אין לאשר תביעת השבה נגד רשות כתובענה ייצוגית גם באותם המקרים שבהם חדלה הרשות מן הגביה טרם הגשת הבקשה לאישור התביעה כייצוגית...

זאת, בין אם החליטה הרשות בעצמה לחדול מן הגביה כאמור, בין אם חדלה ממנה לפי הוראת חוק ובין אם הוסמכה מפורשות בהוראת חוק... לבצע את פעולת הגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור, בעוד הבקשה נסמכת כל כולה על המצב החוקי שקדם לכך" (ההדגשות שלי – מ' נ').

1. המשיבה טענה כי יש לדחות את הבקשה מחמת מעשה בית דין או חדילה סטטוטורית עקב ההחלטה בעניין דיק ת"צ 27055-08-13. בעניין דיק אישרתי בקשת חדילה של המשיבה שהודיעה על חדילה "מגביית היתר בגין רכיב זכויות המים שהוא חלק מאגרת הנחת צינורות" (ר' החלטתי מיום 14.5.15). הבקשה אושרה לאחר שנעתרתי לבקשה להארכת מועד לחדילה סטטוטורית בעקבות תיקון 2015, בהסכמה, מהטעמים שפורטו בהחלטתי שם. בהתאמה קבעתי שאין לאשר את בקשת האישור בהתייחס לרכיב זכויות המים ודחיתי את בקשת האישור.

בקשת האישור בעניין דיק הוגשה כארבעה חודשים לפני הבקשה נושא הדיון. סיכומי המבקש בענייננו הוגשו ביום 12.3.15. ביום 15.5.15, מיד בסמוך להחלטה בעניין דיק, הגישה המשיבה בקשה לדחיית בקשת האישור שלפניי מחמת מעשה בית דין בעניין דיק ולחילופין טענה כי החדילה הסטטוטורית שאושרה בעניין דיק חלה גם על ההליך הנדון. ביום 4.6.15 קבעתי: "לפי הבנתי מכיוון שהמשיבה אינה עומדת על בקשתה יכללו טענות הצדדים בסיכומים שיגישו". ביום 5.7.15 הוגשו סיכומי המשיבה ושם היא עמדה על טענתה.

מהאמור לעיל ברור כי המשיבה טענה לחדילה מיד בהזדמנות הראשונה בסמוך לאישור החדילה בעניין דיק. אני סבורה כי בנסיבות העניין יש לקבל את טענת המשיבה כי אין לאשר את בקשת האישור בענייננו גם נוכח אישור החדילה הסטטוטורית בעניין דיק. אמנם העילה בעניין דיק הוגדרה כחפיפה בין מרכיבי ההיטל לבין תעריף המים השוטף קרי גביה בכפל ואילו בענייננו הוגדרה העילה ככפל (ס' 22 בבקשת האישור) וגם גביה אסורה של רכיב "זכויות מים" מעבר לתשלומים השוטפים (ס' 17 בבקשת האישור). מכל מקום, הטענה הייתה כנגד גביית רכיב זכויות המים, ואף החדילה הייתה בעניין זה, כפי שאכן נוסחה ואושרה הודעת החדילה. משאושרה החדילה בעניין דיק לעניין גביית יתר של רכיב זכויות המים באופן שנקבע שאין לאשר תובענה ייצוגית כנגד המשיבה, נראה שלא ניתן לאשר תובענה ייצוגית כנגד אותה משיבה בקשר לגביית יתר של אותו רכיב זכויות המים כאשר מלוא התקופה עליה חלה התובענה שלפניי "נכללת" בתקופה עליה חלה התובענה בעניין דיק. בנסיבות אלה, משלא נטען כי החדילה לא בוצעה, חלות תוצאות החדילה בעניין דיק גם על התובענה הנוכחית. גם מטעם זה דין בקשת האישור להידחות.

1. מעבר לדרוש אתייחס בקצרה לשני עניינים נוספים שהעלו הצדדים.

התעשרות שלא כדין של התאגיד

1. המשיבה המציאה חוות דעת של רואה חשבון זינגר לפיה מרכיב זכויות המים בתוך התעריף של אגרת הנחת צנרת המים, מגלם עלות אמת (99.27%) שנשאה בה עיריית פתח תקווה ושנרכשה על ידי התאגיד מידי העירייה. מרכיב זה אינו חופף למרכיב התשואה המוכרת על זכויות המים שמכוסה במסגרת תעריף המים השוטף. מומחה המשיבה לא נחקר וחוות דעתו לא נסתרה. על כן נראה שלא הונחה תשתית לכאורית להתעשרות שלא כדין.
2. זאת ועוד, כפי שהובא לעיל, לפי עמדת רשות המים שהביאו שני הצדדים התאגיד אינו מתעשר אפילו הייתה גבייה שלא כדין של רכיב זכויות המים נוכח מנגנון איזון והתאמה רגולטורי פעיל שחוקק ביחס לתאגידי מים וביוב. מנגנון זה הוא שאחת לשלוש שנים מתבצע עדכון חשבונאי של הרכיב ההוני בתעריף התאגיד בהתייחס לתקבולי ההיטלים ולכלל ההשקעות שאושרו במהלך התקופה, המנגנון נקבע בסעיף 30 לכללי העלות. משמעותו היא כי מדי שלוש שנים מוסיפה רשות המים למפקד ההון את השקעות התאגיד בתקופה הרלבנטית ומנכה את הנכסים שהופחתו. לצד האמור היא מחשבת הכנסות שמקורן בהיטל ומקזזת למול ההשקעות של התאגיד.
3. טענת רשות המים בעניין זה יש בה ממש, ואולם נוכח מסקנתי כי לא קמה למבקש עילה מהטעמים שכבר פורטו לא ראיתי לקבוע מסמרות בעניין זה.

חובת המשיבה להתריע בפני רשות המים ומשמעותה

1. אשר לטענת המבקש לפיה על המשיבה מוטלת החובה למנוע גבייה שאינה חוקית בדרך של פנייה לרשות המים על מנת להתריע ולהבהיר כי קיים חשד לכפל גבייה – אינני סבורה כי טענה זו מקומה להידון במסגרת הליך של תובענה ייצוגית כנגד רשות מינהלית.

סוף דבר

1. נוכח מסקנתי כי החיוב בהיטל הנחת צינורות לפי התעריף שנקבע בחוק העזר, הגם שהתעריף כולל בתחשיבו את רכיב זכויות המים, אינו נתון לשיקול דעת המשיבה, לא שוכנעתי כי יש אפשרות סבירה כי השאלות המשותפות לקבוצה תוכרענה בתובענה לטובתה. משכך אינני נדרשת לדיון ביתר תנאי סעיף 8(א) בחוק תובענות ייצוגיות.
2. דין הבקשה להידחות גם נוכח החדילה בעניין דיק שחלה גם על ענייננו.
3. בקשת האישור נדחית. אין צו להוצאות.

ניתן היום, כ"ב אדר א' תשע"ו, 02 מרץ 2016, בהעדר הצדדים.