העתירה

1. לפניי עתירה מינהלית נגד החלטת יו"ר ועדת ההשגה לזרים מיום 15.6.14 לדחות את בקשת העותר להעביר את עניינו לדיון לפני הוועדה הבינמשרדית המייעצת לקביעה ומתן מעמד בישראל (להלן – הוועדה הבינמשרדית או הוועדה). העותר, יליד רומניה השוהה בישראל כדין מזה כ-14 שנים, פתח בשנת 2006 בהליך להסדרת מעמדו בישראל מכוח חיים משותפים עם אזרחית ישראלית. ההליך הופסק מספר פעמים על-ידי המשיב, משרד הפנים, אשר לא התרשם מכנות הקשר הזוגי; אולם במסגרת שלוש עתירות שונות שהוגשו בעניינן של החלטות אלו – הוסכם, שוב ושוב, לערוך ראיון נוסף לעותר ובת-זוגו הישראלית, ולאחריו לקבל החלטה חדשה בשאלה, האם יש מקום להמשיך ולבחון את כנות הקשר. ביום 13.3.13 החליט המשיב, כי יש מקום לשדרג את מעמדו של העותר לאחר שנבחנה כנות הקשר הזוגי בינו לבין זוגתו; אולם בסמוך לכך נפטרה בת-הזוג הישראלית. לנוכח האמור, נדרש העותר על-ידי המשיב לצאת מישראל. בקשת העותר להעביר את עניינו לוועדה הבינמשרדית – נדחתה; וכן נדחה ערר שהגיש על החלטה זו, לוועדת ההשגה לזרים, כאמור. מכאן העתירה, שבגדרה מבקש העותר ליתן לו רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, ולחלופין – להורות על העברת עניינו לדיון לפני הוועדה. כמו-כן, תוקף העותר במסגרת העתירה את נוהל המשיב 5.2.0017 – "הטיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים", אשר לעמדת המשיב מאפשר דיון לפני הוועדה הבינמשרדית במקרה של פקיעת הקשר הזוגי – רק כאשר בני הזוג היו נשואים; ולכן, לטענת העותר, יוצר נוהל זה אפליה פסולה בהקשר הנדון בין זוגות נשואים לבין זוגות ידועים בציבור.

המסגרת הנורמטיבית – הסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים

2. סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, מורה כי הסמכות להענקת רישיונות ישיבה בישראל ל"מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה", נתונה לשר הפנים או למי שהוסמך על-ידו. שיקול הדעת בהענקת רישיונות ישיבה הוא רחב, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה (בג"ץ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כז(1) 113, 117 (1972); ובג"ץ 758/88 קנדל נ' משרד הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)). המדיניות שנוקט המשיב מזה שנים, היא שלא להעניק אשרות ישיבה לזרים, אלא כאשר קיימים שיקולים מיוחדים, ואלו הותוו בנהלים שונים שהוצאו על-ידו.

3. הקניית מעמד לבן-זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי נעשית במסגרת "ההליך המדורג", שהותווה בנוהל 5.2.0008 – "נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי" (להלן – נוהל בני-זוג נשואים); ובכל הנוגע לבני-זוג שהִנם ידועים בציבור ואינם נשואים, הותווה "הליך מדורג" במסגרת נוהל 5.2.0009 – "נוהל הטיפול במתן מעמד לבני זוג של ישראלים, לרבות בני אותו המין" (להלן – נוהל חיים משותפים). בענייננו היה העותר ידוע בציבור של אזרחית ישראלית שנפטרה, והנשיים פתחו בהליך מדורג להסדרת מעמדו של העותר בישראל, מכוח נוהל חיים משותפים. לפיכך יצוין לעניינו, כי ההליך המדורג לפני נוהל חיים משותפים נמשך על-פני שבע שנים (כאשר בשלוש השנים הראשונות ניתנת לזר אשרה מסוג ב/1, ובארבע השנים הנותרות – רישיון מסוג א/5), ובמהלכו נבחנים באופן תדיר, בדומה להליך המדורג המוּחל על בני זוג נשואים – כנות הקשר בין בני הזוג והמשך קיומו; בדיקת מרכז חייהם של המבקשים בישראל; והיעדר מניעה ביטחונית או פלילית לאישור הבקשה. בתום התקופה, ובכפוף לעמידה בכל הקריטריונים האמורים, יוכל בן הזוג הזר להגיש לפני נוהל חיים משותפים בקשה לקבלת רישיון לישיבת קבע בישראל. בשולי הדברים יצוין, לצורך חשיבות הדברים בהמשך, כי בעוד שזר אשר הִנו ידוע בציבור של אזרח ישראל, יזכה בסופו של ההליך המדורג לכל היותר לרישיון לישיבת קבע בישראל, כאמור, לפי נוהל חיים משותפים – הרי שזר אשר נשוי לאזרח ישראלי זכאי בסיומו של ההליך מדורג לפני נוהל בני זוג נשואים לקבלת אזרחות.

4. המשיב הסדיר אף הוראות בדבר הפסקת הליך מדורג במקרה של גירושין או של פטירת בן הזוג הישראלי, בנוהל 5.2.0017 – "נוהל הטיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים" (להלן – נוהל הפסקת ההליך המדורג או נוהל 5.2.0017). יודגש כבר עתה, כי לשיטת המשיב – לפי לשון הוראות נוהל זה, הוא חל על בני זוג נשואים בלבד. על-פי נוהל זה, עם קבלת הודעה על ניתוק הקשר הזוגי יוזמנו בני-הזוג לשימוע, שלאחריו תתקבל החלטה בתיק; ולאחר שיוחלט על הפסקת ההליך – תיבחן האפשרות להעביר את המקרה לדיון לפני הוועדה הבינמשרדית, בהתקיים הקריטריונים המפורטים בנוהל. לענייננו יצוין, כי כאשר פוקע הקשר הזוגי בשל פטירת בן-הזוג הישראלי, ולבני-הזוג אין ילדים משותפים – יועבר הדיון לוועדה הבינמשרדית בהתקיים שלושה "תנאים מקדמיים": בני-הזוג היו נשואים בנישואים כנים אשר נרשמו במרשם האוכלוסין, כאשר במסגרת ההליך המדורג ניתן לבן-הזוג הזר רישיון ישיבה מסוג א/5; בן-הזוג הזר השלים יותר ממחצית מתקופת ההליך המדורג עובר לפטירת בן-הזוג הישראלי; ולא היה ספק בכנות הקשר בין בני-הזוג לאורך כל ההליך המדורג. אם נמצא כי התקיימו תנאים אלו, ייערך לבן הזוג הזר שימוע, לצורך בחינת זיקתו לישראלי ביחס לזיקתו למדינת אזרחותו, ובכלל זה יירשמו – משך התקופה שבה שוהה הזר בישראל, קיומם של קרובי משפחה בארץ או בארץ מוצאו וכן מידת התערותו בחברה הישראלית. העתק מהשימוע יועבר לוועדה הבינמשרדית אשר תבחן את נסיבות העניין בכללותן, ואת מידת קיומה של זיקה ממשית וחזקה של הזר לישראל אשר עולה על זיקתו למדינה הזרה. בצד זאת קובע סעיף ד.3. לנוהל, כי בכל מקרה בו בדעת ראש הדסק במטה הרשות שלא להביא את עניינו של המבקש לדיון בפני הוועדה, יובא המקרה להכרעתו של ראש תחום אשרות ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, אשר יבחן היעדר קיום של טעמים מיוחדים המצדיקים העברת המקרה לדיון לפני הוועדה. יצוין, כי הנוהל אמנם עמד לביקורת שיפוטית של בית-המשפט העליון בבג"ץ 4711/02 דניאלה הלל נ' שר הפנים (2.8.09) (להלן – בג"ץ הלל); אולם יודגש כי העתירה דשם נסבה על עניינם של זוגות נשואים בלבד, ולא הועלו בה טענות באשר להחלת נוהל זה על זוגות שאינם נשואים.

5. כן יודגש, כי בצד סמכותה של הוועדה הבינמשרדית לדון לפני נוהל הפסקת ההליך המדורג, כאמור – נתונה לה סמכות לדון לפי נוהל 5.2.0022 "הסדרת עבודתה של הוועדה הבינמשרדית המייעצת לקביעה ומתן מעמד בישראל מטעמים הומניטריים" (להלן – נוהל הוועדה הבינמשרדית או נוהל 5.2.0022); בעניינם של מבקשים אשר אינם עומדים בקריטריונים הקבועים בנהלים השונים לקבלת מעמד. עם הגשת בקשה לפני נוהל זה, עוד בטרם העברתה לוועדה – נבחנת הבקשה על-ידי ראש הדסק המטפל, כדי להכריע האם "על-פניו מדובר בבקשה אשר לא מעלה טעמים הומניטאריים ויש לדחותה על הסף, או שיש מקום להעביר את הבקשה לבחינת הוועדה" (סעיף ו1 לנוהל). הנוהל מעניק, אפוא, לראש הדסק סמכות לסנן מתוך כלל הבקשות לקבלת מעמד, המוגשות על-ידי אלו שאינם עומדים בקריטריונים הקבועים בנהלים השונים – רק את הבקשות אשר על-פניהן מגלות טעמים הומניטאריים, שמצדיקים, על-פי הנוהל, דיון לפני הוועדה הבינמשרדית. ויוזכר, כי מכל מקום, הוועדה הבינמשרדית הוקמה אך כוועדה מייעצת למנכ"ל רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, בבואו לבחון ולהכריע בבקשות למתן מעמד בישראל.

הרקע העובדתי

6. העותר הִנו אזרח רומניה, יליד 1977, גרוש ואב לשלושה ילדים המתגוררים במולדתו. ביום 22.6.01 נכנס העותר לראשונה לישראל באמצעות אשרת עבודה מסוג ב/1 (כעובד זר בענף הבניין), אשר תוקפה הוארך מעת לעת, עד ליום 6.12.06. ביום 12.11.06 הוגשה למשרדי המשיב בקשתה של גב' סלביה טויטו ז"ל (להלן – המנוחה) – אזרחית ישראל ילידת 1961, גרושה ואם לשלוש בנות – לפתוח בהליך מדורג למתן מעמד בישראל עבור העותר, מכוח חיים משותפים של השניים יחד. כפי שיפורט להלן, ההליך המדורג בעניינם של העותר והמנוחה הופסק על-ידי המשיב, שלוש פעמים, הואיל ולא הוכחה "כנות קשר"; אולם, בעקבות עתירות שהגישו השניים בעניינן של החלטות אלו, הוסכם, פעם אחר פעם, לערוך להם ראיונות נוספים ולקבל החלטה נוספת בשאלה אם יש מקום להמשיך ולבחון את כנות הקשר – והכל כדלהלן.

7. עם הגשת הבקשה ניתן לעותר רישיון ביקור מסוג ב/2, ולאחר שנערך לשניים ראיון לצורך בדיקת כנות הקשר – ניתן לעותר רישיון מסוג ב/1 למשך שנה. לאחר מכן הוארך הרישיון בחצי שנה, ולאחר ראיון נוסף הוחלט להאריך את הרישיון שניתן לעותר מסוג ב/1 בלבד, ולהמשיך לבחון את הקשר הזוגי, נוכח פער הגילאים בין השניים (כ-16 שנים), שהותו הממושכת של העותר בישראל ועיתוי הגשת הבקשה (קרי – בסמוך לפקיעת תוקף הרישיון המקורי שניתן לו, עם כניסתו לישראל). ביום 3.8.09 הוארך רישיון העותר בחודשיים נוספים, ולאחר שנערך ראיון נוסף הוחלט ביום 23.5.10 להפסיק את ההליך המדורג, נוכח התרשמות שלילית מכנות הקשר, לפיה העותר תומך כלכלית במנוחה בתמורה לסיועה בקבלת מעמד עבורו בישראל.

8. על ההחלטה הנ"ל הוגש ערר, ובסמוך לכך הוגשה אף עתירה מינהלית לבית-המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב. העתירה נמחקה מחמת אי-מיצוי הליכים והיעדר סמכות מקומית; וכן נמחק ערעור שהוגש על פסק-הדין, לבית-המשפט העליון (עת"מ 10535-07-10, ועע"מ 5959/10, בהתאמה; להלן – העתירה הראשונה). ביום 18.8.10 החליט המשיב לאפשר את המשך ההליך המדורג, אך לא לשדרג את מעמדו של העותר, בשל התרשמות "נמוכה" מהקשר הנטען. לפיכך הוארך תוקף רישיונו של העותר מסוג ב/1 עד ליום 13.10.11, כאשר לאחר מועד זה ייבחן מעמדו של העותר פעם נוספת. העותר והמנוחה הלינו על ההחלטה מיום 18.8.10 שלא לשדרג את מעמדו של העותר, במסגרת עתירה מינהלית שהוגשה לבית-משפט זה, ובפסק-הדין ציין בית-המשפט (כב' השופטת נ' בן-אור): "בעקבות הערותיי הסכימה ב"כ המשיב להקדים את השימוע ואת מתן ההחלטה תוך 90 יום מהיום. משכך, מתייתרת העתירה וב"כ העותרים מסכים לכך. אעיר, כי על פניו ההבדלים בין השימועים "החיוביים" לבין השימוע "השלילי" אינם משמעותיים, ונראה כי חלוף הזמן, כאשר לנגד עיני המשיב ראיות על חייהם המשותפים של בני הזוג, צריך לבוא בחשבון. בנוסף אעיר, כי איני משוכנעת שפער הגילאים בו מדובר יכול להוות אינדיקציה חותכת לבחינת כנות הקשר" (עת"מ 39111-10-10 טויטו ואח' נ' משרד הפנים ואח' (24.10.11); להלן – העתירה השנייה).

9. לאחר שנערך ראיון כאמור לעותר ולמנוחה, הוחלט לדחות את בקשתם לקבלת מעמד. בהחלטה צוין, כי נמצאו סתירות בין גרסאותיהם של השניים בראיון הנ"ל; כי הבקשה נבחנה על-ידי הגורמים המקצועיים המוסמכים, אשר התרשמו מ"כנות קשר שלילית"; וכי נראה שהעותר מעוניין במעמד בלבד, והמנוחה – בעזרה כלכלית. ערר שהוגש על החלטה זו לוועדת ההשגה לזרים, נדחה; ובעניינה של החלטת ועדת הערר פנו העותר והמנוחה בעתירה מינהלית נוספת, לבית-המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב. העתירה נמחקה, לאחר שהצדדים הסכימו לקבל את הצעת בית-המשפט (השופטת אביגיל כהן), והסכמתם קיבלה תוקף של פסק-דין: "תינתן לעותר 1 אשרת ב/1 לתקופה של חצי שנה כאשר בסוף תקופה זו ייערך לעותרים ראיון נוסף שלאחריו תתקבל החלטה מינהלית חדשה... כל צד שמר ושומר את מלוא טענותיו" (עת"מ 32689-12-11 וסילה דנקס נ' מדינת ישראל – משרד הפנים (3.5.12); להלן – העתירה השלישית).

10. רישיונו של העותר הוארך שוב ושוב, בשלושה חודשים בכל פעם, עד ליום 14.4.13; ובטרם פקע הרישיון, נפטרה המנוחה ביום 24.2.13, אולם הודעה על-כך נמסרה למשיב במועד מאוחר יותר. בטרם נודע למשיב על פטירתה של המנוחה, נדונה הבקשה לשדרוג מעמדו של העותר בישראל מכוח יחסים של ידועים בציבור עִמה, ובשים לב לכך שלא עלו סתירות בגרסאות של השניים בראיון האחרון, הוחלט ביום 13.3.13 לשדרג את מעמדו של העותר, והוא והמנוחה הוזמנו להגיע לשם כך ללשכת המשיב ביום 10.4.13.

11. ביום 11.3.13 התייצב העותר במשרדי המשיב לצורך מימוש ההחלטה הנ"ל, ובראיון שנערך לו סיפר שהמנוחה נפטרה ממחלת הסרטן. הוא מסר, כי דבר המחלה נודע להם רק כשלושה חודשים קודם לכן, כי מצבה התדרדר במהירות, וכי הוא סעד אותה ולא מש ממיטתה עד שנפטרה, גם כאשר אושפזה בבית-החולים. כן ציין, כי בִתה הבכורה של המנוחה פלשה לדירתה של המנוחה, ולכן הוא מתגורר בשלב זה בדירתה של הבת הצעירה (שעזבה את דירת האֵם כחצי שנה קודם לכן). במועד זה נמסרה לעותר החלטה בעניינו, לפיה לנוכח פטירת המנוחה, מופסק לאלתר הליך בחינת בקשתו לקבלת מעמד על-סמך חיים משותפים עִמה.

12. ביום 8.4.13 הגיש העותר בקשה לקבלת מעמד מטעמים הומניטאריים, ובה צוין, כי היה בן-זוגה של המנוחה במשך כ-12 שנים; כי במהלך השנים גידל יחד עם המנוחה את בנותיה ופִרנס אותן בכבוד; כי השניים היו ידועים בציבור, ואף המשיב השתכנע מכנות הקשר ביניהם והחליט לשדרג את מעמדו לנוכח זאת; כי הוא סעד את המנוחה בעת מחלתה הקשה במסירות, ולא עזב את מיטתה עד יום מותה; כי הוא הפך לחלק בלתי נפרד ממשפחתה של המנוחה, כאשר הוא רואה בבנותיה ובנכדיה את משפחתו היחידה, ומתקיימים ביניהם קשרי משפחה של ממש; וכי לנוכח האמור, גירושו מישראל יסב נזק רב – הן למשפחה והן לו. מכתב בנוסח דומה הועבר למשיב על-ידי חתנה של המנוחה, ביום 28.3.13, בתמיכה לבקשה הנ"ל.

13. בד בבד, ביום 10.4.13, הגיש העותר באמצעות בא-כוחו דאז, ערר על ההחלטה מיום 11.3.13 להפסיק את ההליך המדורג לקבלת מעמד מכוח יחסיו המשותפים עם המנוחה. בערר נטען, כי בנסיבות שנוצרו יש להעניק לעותר מעמד בישראל כמי שסיים את ההליך המדורג; כי ההחלטות שנתן המשיב בעבר, שלא לשדרג את רישיונו של העותר או להפסיק את ההליך המדורג בעניינו, בוטלו במסגרת העתירות המינהליות הקודמות, שבכולן הוחלט לשוב ולבחון את בקשתו; וכי לנוכח האמור, ובשים לב לכך שהמשיב עיכב את ההליכים במשך זמן רב, היה מקום לראות בעותר כמי שהשלים את ההליך המדורג זה מכבר, כבן-זוגה של המנוחה. לחלופין, ביקש ב"כ העותר להעביר את עניינו לוועדה הבינמשרדית אשר תשקול מתן מעמד מטעמים הומניטאריים, ובכלל זה – זוגיות ארוכת השנים עם המנוחה, נסיבות פטירתה ומרכז חייו של העותר בישראל.

14. ביום 2.6.13 נתקבלה החלטתה של ראשת דסק צפון במחלקת אשרות וזרים של אגף מרשם ומעמד ברשות האוכלוסין וההגירה (להלן – ראשת הדסק), בבקשת העותר לקבלת מעמד מטעמים הומניטאריים, לפיה "לא עלו טעמים מיוחדים אשר מצדיקים שינוי החלטת הלשכה". בבסיס ההחלטה צוין: "לאור העובדה שבמהלך השנים ניתנה לעותר אשרת שהייה ועבודה, ומאחר ועלתה התרשמות שאינה חיובית מכנות הקשר ובנוסף לאור בדיקת זיקותיו למדינת מוצאו, שם הותיר ילדים קטינים, אל מול זיקתו למדינת ישראל, אליה לא נמצאה זיקה מהותית, הרי שלא מצאתי מקום להעביר הבקשה לדיון בוועדה הבינמשרדית למתן מעמד מטעמים הומניטאריים". במסגרת הדיון בעתירה הבהירה ב"כ המשיב, כי החלטתה של ראשת הדסק ניתנה מכוח נוהל 5.2.0022 בלבד, שעניינו, כאמור, סמכותה הכללית של הוועדה הבינמשרדית לדון בבקשות לקבלת מעמד מטעמים הומניטאריים; זאת לפי סמכותה של ראשת הדסק, כאמור בנוהל זה, לדחות על הסף בקשות להעביר דיון לוועדה. מכאן, שהחלטת ראשת הדסק לא ניתנה על-פי הנוהל הספציפי להפסקת ההליך המדורג למתן מעמד לבני זוג של ישראלים.

בסמוך לאחר מכן, ביום 26.6.13 החליט מנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה להעניק לעותר אשרה מסוג ב/1 לשלושה חודשים לצורכי התארגנות לקראת עזיבתו את הארץ; והודעה על ההחלטה נשלחה לחתנו של העותר. יוער, כי לטענת העותר הוא לא היה מודע להחלטות שנתקבלו בעניינו; וכי ביום 13.10.13 נעצר והושם במשמורת, בגין שהייה ועבודה בישראל ללא אשרה. בבית-הדין לביקורת משמורת הגיעו הצדדים להסכמה, לפיה תינתן לעותר אשרה עד ליום 13.11.13, ולאחר מכן יידרש לעזוב את הארץ, בהיעדר החלטה אחרת.

15. ביום 4.11.13 הוגשה השגה על ההחלטה מיום 2.6.13, לוועדת ההשגה לזרים; וההחלטה בה היא העומדת בלב העתירה דנן. במסגרת ההשגה טען בא-כוחו דאז של העותר, כי לעותר לא נערך שימוע בדבר זיקתו לישראל, בטרם ניטל ממנו הרישיון, בניגוד לנוהל הטיפול בהפסקת הליך מדורג (5.2.0017), וכי נסיבות המקרה מצדיקות דיון לפני הוועדה הבינמשרדית – בין מכוח הנוהל הנ"ל, הקובע כי בהתקיים התנאים המצויינים בו, יועבר הדיון לפני הוועדה; ובין מכוח נוהל הסדרת עבודתה של הוועדה הבינמשרדית (5.2.0022), הדנה בבקשות המבוססות על טעמים הומניטאריים. בכלל זה טען ב"כ העותר, כי בהחלטה נושא הערר לא ניתן משקל – לחייו המשותפים של העותר עם המנוחה החל משנת 2002, ולהיותם בהליך המדורג החל משנת 2006; לעובדה שהעותר איבד את בת-זוגו לאחר 12 שנות חיים משותפות, שבהן היה חלק ממשפחתה, וגידל יחד אִתה את בנותיה; וכן לכך שהעותר מתגורר בישראל מאז שנת 2001 והתערה בחברה הישראלית. לערר צורפו תצהירים מטעם בִתה הצעירה של המנוחה, חתנה (הנשוי לבתִה השניה) וכן שתי אחיותיה של המנוחה. בכל התצהירים צוין, כי העותר היה בן זוגה של המנוחה במשך 12 שנים לפני שנפטרה, והתקבל כחלק מהמשפחה; כי השניים חיו בזוגיות טובה, כאשר העותר אף נהג כאב לבנותיה של המנוחה; כי כאשר חלתה המנוחה בפתאומיות, סעד אותה העותר יום-יום, ושהה כל העת ליד מיטתה; וכי לאחר שנפטרה המנוחה, מבקשים כל בני המשפחה לאפשר לעותר להמשיך לחיות לצִדם בישראל.

16. בהחלטת יו"ר ועדת ההשגה לזרים, עו"ד צבי גל, מיום 15.6.14, נדחה הערר. צוין, כי נוהל הפסקת ההליך המדורג אינו "תואם את המצב" בעניינו של העותר, הואיל והוא מתייחס לבני זוג שהיו נשואים טרם פטירתו של בן הזוג הישראלי; כי זכותו של העותר להסדיר את מעמדו בישראל – "מתרופפת", הואיל ואין ילדים משותפים לו ולמנוחה; וכי זכות זו "נעשית רופפת עוד יותר" בשים לב לכך שבני הזוג לא היו נשואים כלל. כן הודגש, כי לא בכדי נקבעו בנוהלי המשיב כללים ופרמטרים שלפיהם ניתן להכריע בסוגיה כה רגישה, ובכללם – היות בני הזוג נשואים בטרם נפטר בן הזוג הישראלי; וכי לכאורה די בכך כדי לקבוע כי ההחלטה לדחות את בקשת העותר סבירה, ולא קמה עילה להתערב בה. חרף האמור, ראה יו"ר הוועדה לנכון לבחון בנוסף גם את "סוגיית מירב הזיקות" בעניינו של העותר. בהקשר זה צוין, כי מירב זיקותיו של העותר הן למולדתו, שבה מתגוררים ילדיו – אותם הוא מבקר תדיר, בשעה שאין לו בישראל רכוש משמעותי או עבודה המחייבת את הימצאותו כאן; וכי הוא יוכל להמשיך ולשמור על קשריו עם משפחתה של המנוחה באמצעות ביקורים בישראל – כפי שעשה עד כה, עם משפחתו במולדתו. לבסוף צוין, כי בפועל עניינו של המבקש הובא לפני יו"ר רשות האוכלוסין, כאמור בהחלטתו של הלה מיום 26.6.13, ובשים לב לכך שוועדת ההשגה הִנה למעשה ועדת מייעצת לאחרון – הרי ש"חצי מהדרך המבוקשת" התמלאה.

נגד החלטה זו הוגשה העתירה דנן; ובסמוך להגשתה הורתי ביום 6.10.14 לבקשת העותר על צו ארעי אשר ימנע את הרחקתו מישראל או על השמתו במשמורת לצורכי הרחקה.

טענות הצדדים

17. העותר טוען, כי יו"ר ועדת ההשגה לזרים התעלם מטענותיו, לפיהן יש להחיל את הוראות נוהל הפסקת הטיפול בהליך המדורג (5.2.0017), גם בעניינו, על-אף שלא נישא למנוחה; זאת כדי שלא תיווצר אפליה בין זוגות נשואים לבין ידועים בציבור במקרה של הפסקת ההליך המדורג מחמת מוות או גירושין. לשיטתו, קשר הנישואין אינו תנאי שבלעדיו אין תוקף לנוהל הפסקת ההליך, ובזיקה לרציונאלים שנקבעו בבג"ץ הלל (לעיל) – יש לבחון את כלל השיקולים והנסיבות בתיק, לרבות העובדה שהעותר והמנוחה חלקו חיים משותפים במשך 12 שנים, שהעותר הפך חלק בלתי נפרד ממשפחתה ושהוא אִבד את בת-זוגו בפתאומיות, לאחר שנים ארוכות של זוגיות. לשיטתו, נסיבות אלו מצדיקות את החלת הוראות הנוהל האמור בעניינו, לרבות הזמנתו לשימוע שבו תיבחן זיקתו לישראל, וכן העברת עניינו לבחינת הוועדה הבינמשרדית. לחלופין גורס העותר, כי הנסיבות האמורות מקימות טעמים הומניטאריים מיוחדים המצדיקים דיון לפני הוועדה לפי סמכותה הכללית של הוועדה, לפי נוהל 5.2.0022; וכי שגה יו"ר ועדת ההשגה כאשר דחה את טענותיו בהקשר זה. כן טוען העותר, כי ההחלטה לפיה מירב זיקותיו של העותר הן למולדתו – שגויה, שכן יו"ר ועדת ההשגה התעלם מכך שמרכז חייו של העותר בישראל מזה שנים רבות, מהקשרים החברתיים והמשפחתיים המשמעותיים שיצר בישראל, מהרכוש שצבר במרוצת השנים וכן מהעובדה שילדיו המתגוררים ברומניה בגרו, והוא שומר עִמם על קשר רופף. כאמור, ברשימת הסעדים בעתירה מבקש העותר להורות למשיב ליתן לו רישיון לישיבת א/5 או לחלופין להורות על העברת עניינו לוועדה הבינמשרדית לאחר קיום שימוע; וכן – לבטל את "קריטריון הנישואים" בנוהל הפסקת ההליך המדורג, או להורות על פרסום נוהל בעניין הפסקת ההליך המדורג לזוגות ידועים בציבור.

18. המשיב טוען, כי לא קמה כל עילה להתערבות בהחלטת יו"ד ועדת ההשגה, ועל-כן יש לדחות את העתירה. הוא מדגיש, כי נוהל הפסקת ההליך המדורג מסדיר במפורש את התנאים שבהם ניתן להמשיך את ההליך המדורג עבור זר שבן-זוגו הישראלי נפטר, אך העותר אינו עומד בתנאים שנקבעו בו; כי מכל מקום, הרציונאל העומד בבסיס הנוהל, אשר עמד בביקורת השיפוטית של בית-המשפט העליון, הוא שהוועדה תדון במקרים קשים שבהם כבר לא מתקיימים חיים משותפים בין בני הזוג, אולם המוזמן השתקע בישראל במשך תקופה ארוכה ומקיים זיקות חזקות לישראל – תנאים שלא הוכחו בעניינו של העותר; וכי קבלת העתירה תאיין את התנאים הקבועים בנוהל, ופירושה יהא כי די בהוכחת זיקה לישראל כדי להצדיק דיון לפני הוועדה הבינמשרדית – בניגוד להוראות הנוהל. כמו-כן לעמדת המשיב, לא נפל פגם בהחלטה לפיה לא מתקיימים בעניינו של העותר טעמים הומניטאריים מיוחדים המצדיקים את העברת הדיון לוועדה הבינמשרדית. כן מדגיש המשיב, כי הואיל והעותר לא ביקש סעד של מתן מעמד במסגרת הערר שהגיש לפני ועדת ההשגה, ואף לא תקף את נוהל הפסקת ההליך בדרכים המקובלות – ממילא לא ניתן להיעתר לסעדים אלו במסגרת העתירה.

דיון והכרעה

19. לאחר שבחנתי את מכלול טענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה, כי דין העתירה להתקבל, במובן זה שהדיון בבקשתו של העותר לקבלת מעמד לישראל יועבר לוועדה הבינמשרדית, אשר תתייחס למכלול טענותיו.

ראש לכל אציין, כי לא מצאתי מקום להיעתר לסעד הראשי שהתבקש בעתירה, להעניק לעותר רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5. אמנם, בהחלטת המשיב מיום 13.3.13 הוחלט לשדרג את הרישיון שבו החזיק העותר עד מועד זה, מסוג ב/1, ולהעניק לו מעמד מסוג א/5; אולם זאת מכוח ההליך המדורג שבו היה נתון עם המנוחה, ובטרם נודע למשיב על פטירתה – כאשר על-פי נוהל הפסקת ההליך, מופסק ההליך המדורג עם פטירתו של בן הזוג הישראלי. העותר לא היה זכאי למעמד אלא מכוח ההליך המדורג, ובהתאם לתנאיו, שבכללם נבדקת כנות הקשר בין בני הזוג ומרכז חייהם המשותף – קריטריונים שאינם מתקיימים עוד ולא ניתן לשוב ולבחנם, נוכח פטירתה של בת-זוגו. בנסיבות אלו, לא ניתן להיעתר לבקשה למתן מעמד מסוג א/5 מכוח ההליך המדורג, על-אף שהמשיב החליט לתִתו בטרם היה מודע לדבר פטירת המנוחה; זאת הואיל והתנאים להענקתו בעניינו של העותר – פקעו.

20. ומכאן לסעד החלופי שהתבקש, להעברת הדיון בעניינו של העותר לוועדה הבינמשרדית. כאמור לעיל, העותר פנה למשיב בשתי בקשות נפרדות להסדרת מעמדו ולהעברת עניינו לוועדה הבינמשרדית, מכוח שני נהלים: בקשה אחת הוגשה לפי נוהל הפסקת ההליך המדורג, והשניה – בהתאם לנוהל הוועדה הבינמשרדית, המסדיר את סמכותה הכללית לדון בעניינו של זר אשר אינו עומד בקריטריונים והנהלים השונים של משרד הפנים, מטעמים הומניטאריים. כפי שהבהירה ב"כ המשיב בדיון בעתירה, החלטת ראשת הדסק שלא להעביר את הבקשה לוועדה הבינמשרדית התקבלה אך מכוח הנוהל השני שצוין, בדבר סמכותה הכללית של הוועדה; וסבורני, כי בנסיבות העניין מדובר בהחלטה החורגת ממתחם הסבירות ויש להתערב בה.

כאמור בסקירה הנורמטיבית לעיל, סמכותה של הוועדה לפי נוהל זה מיועדת לעניינם של מבקשים אשר אינם עומדים בקריטריונים הקבועים בנהלים השונים לקבלת מעמד; ובטרם מועברת בקשה לפי נוהל זה לעיונה של הוועדה, היא נבחנת על-ידי ראש הדסק המטפל, כדי להכריע האם "על-פניו מדובר בבקשה אשר לא מעלה טעמים הומניטאריים ויש לדחותה על הסף, או שיש מקום להעביר את הבקשה לבחינת הוועדה". כפי שצוין, הנוהל מעניק לראש הדסק סמכות לסנן מתוך כלל הבקשות לקבלת מעמד רק אלו המגלות טעמים הומניטאריים לכאורה, שמצדיקים דיון לפני הוועדה הבינמשרדית. לאחרונה, חידד בית-המשפט העליון את גבולות סמכותו של ראש הדסק כ"שומר הסף" של הוועדה: "לא כל בקשה המונחת על שולחנה של הוועדה הבינמשרדית צריכה להיות נדונה על-ידי הוועדה עצמה. כאמור, הנוהל מכוחו פועלת הוועדה הבינמשרדית נותן לראשת הדסק סמכות לדחות את הבקשה על הסף אם על פניו היא לא מעלה טעמים הומניטריים. מטעמים של יעילות מינהלית, יש היגיון בכך שבקשות אשר על פניהן אינן מגלות טעם הומניטרי יוכלו להידחות על הסף... הנוהל לא קובע מהם הקריטריונים על-פיהם תכריע ראשת הדסק האם בקשה אינה מגלה "על פניה" טעם הומניטארי. אם כן, מונח זה נדרש לפרשנותו של בית המשפט. לשיטתנו, האיזון בין ההגנה על זכויות האדם של המבקשים מעמד מטעמים הומניטאריים לבין הצורך לנהל את משאביה הציבוריים של הוועדה הבינמשרדית ביעילות מוביל למסקנה כי על מנת שבקשה תועבר לוועדה הבינמשרדית די שהיא תעלה סיכוי מסוים לקבלתה. היינו, די בכך שאין מדובר בבקשה שמראש ברור כי הדיון בה יהווה בזבוז לא מוצדק של משאבי ציבור. אין מקום לדרוש מן המבקש להראות כי קיים סיכוי סביר שבקשתו תתקבל, שכן אין להציב משוכה כה גבוהה בטרם תינתן למבקש האפשרות לפרוש את טענותיו בפני הוועדה" (עע"מ 2357/14 אברה שפראוי אסברוק נ' משרד הפנים (9.3.15); חלק מההדגשות הוספו).

21. בעניינו, העותר נכנס לישראל לראשונה בשנת 2001 באמצעות אשרת עובד, והחל בהליך מדורג עם המנוחה בשנת 2006. בחלוף כשבע שנים – שבמהלכן שהה בישראל באמצעות אשרה מסוג ב/1 מכוח ההליך המדורג, הליך אשר הופסק מספר פעמים על-ידי המשיב אך חוּדש שוב ושוב בעקבות דיונים בשלוש עתירות מינהליות שונות, שבחלקן נשמעה ביקורת מצד בית-המשפט על החלטות המשיב – הוחלט על שדרוג מעמדו של העותר לאשרה מסוג א/5, וזאת לאחר שהמשיב התרשם מכנות הקשר הזוגי בין העותר לבין המנוחה. אולם, בסמוך לכך נפטרה בת-הזוג הישראלית באופן פתאומי יחסית, כתוצאה ממחלה שהתגלתה זמן קצר לפני מותה ומצבה הבריאותי התדרדר במהירות; כאשר העותר – בן-זוגה במשך שנים – סעד אותה בעת מחלתה, עד שנפטרה. תצהירים שהוגשו למשיב מטעם בני משפחתה הקרובים של המנוחה בתמיכה לבקשות העותר, ובכללם – בִתה, חתנה (הנשוי לבת אחרת) ושתי אחיותיה – מלמדים לכאורה על קשר הדוק בין העותר לבין משפחתה של המנוחה, שאִמצה אותו לחיקה במרוצת השנים, ורואה בו כחלק ממנה גם לאחר מות המנוחה. ההליך המדורג שבו פתחו העותר והמנוחה – שמכוחו שהה העותר בישראל במשך כשבע שנים, ושבגדרו מצא המשיב ביום 13.3.13 כי אכן מתקיימת כנות קשר בין השניים – הופסק לאלתר, בסמוך לאחר פטירתה של המנוחה, והעותר נותר ללא בת זוגו בשנים האחרונות, וללא מעמד בישראל. סבורני, כי החלטת ראשת הדסק, לפיה אין בכל הנסיבות האמורות טעמים הומניטאריים לכאורה אשר מצביעים, לכל הפחות, על "סיכוי מסוים" לקבלת בקשתו על-ידי הוועדה הבינמשרדית – חורגת ממתחם הסבירות. מכלול הנסיבות שתוארו מצביע על טעמים לכאורה המצדיקים דיון לפני הוועדה הבינמשרדית, אשר תבחן את מכלול הנסיבות בעניינו של העותר; ונהיר כי אין מדובר בבקשה שעל פניה לא מגלה טעמים הומניטאריים, או שעסקינן "בבקשה שמראש ברור כי הדיון בה יהווה בזבוז לא מוצדק של משאבי ציבור" (בעניין אסברוק, לעיל). בהקשר זה יודגש, כי עיקר הנימוקים שביסוד החלטת ראשת הדסק לדחות את בקשת העותר, ואף ביסוד החלטת ועדת ההשגה לדחות את ההשגה – היו ההתרשמות מאי-כנות הקשר הזוגי של העותר והמנוחה, ומכך שמֵרב הזיקות של העותר כיום הן לארץ מוצאו. ההכרעה בנושא כנות הקשר ובעניין מֵרב הזיקות, נסמכת מן הסתם על התרשמות, הערכה ושיקול-דעת; ואולם אלו צריכים להיעשות על-ידי הוועדה הבינמשרדית ולא על-ידי ראש הדסק, שאף אמור לבחון, כאמור, אם יש לסלק על הסף בקשה שעל פניה לא מגלה כל עילה. לפיכך, קמה עילה להתערב בהחלטתו של יו"ד ועדת ההשגה, אשר דחה את הערר שהגיש העותר על החלטת ראשת הדסק שלא להעביר את בקשתו של העותר לוועדה הבינשרדית; ויש להביא את הדיון בעניינו של העותר לפני הוועדה.

22. בטרם חתימת פסק-הדין, אתייחס אף לטענות העותר המופנות נגד נוהל הפסקת ההליך המדורג. כמפורט בסקירה הנורמטיבית שלעיל, נוהל זה אמנם קובע כי עם פקיעת הקשר הזוגי מחמת פטירת בן-הזוג הישראלי, יופסק ההליך המדורג; אולם, בהתקיים התנאים המקדמיים שנקבעו לכך בנוהל זה – ניתן להעביר את המקרה לוועדה הבינמשרדית, אשר תבחן אם יש מקום לאפשר את המשך הימצאו של בן-הזוג הזר בארץ חרף פטירתו של בן הזוג הישראלי, וזאת על-סמך נסיבות העניין בכללותן, ובכללן זיקתו של הזר לישראל לעומת זיקתו לארץ מוצאו (סעיף ד.2.ב לנוהל הפסקת ההליך המדורג, וכן ראו בג"ץ 4711/02, בעניין הלל, לעיל). לנוכח האמור נראה, כי לכאורה הקריטריונים שלפיהם פועלת הוועדה בעת הפעלת סמכותה לפי נוהל הפסקת ההליך המדורג, כמצוין לעיל, שונים מאלו החלים כאשר מתכנסת הוועדה לדיון לפי סמכותה הכללית, מכוח נוהל 5.2.0022; שבגדרה בוחנת הוועדה את עניינם של מבקשים אשר אינם עומדים בכל הנהלים השונים לקבלת מעמד, בזיקה לשאלה האם מתקיימים טעמים הומניטאריים המצדיקים מתן מעמד בישראל.

כאמור לעיל, העותר הגיש בקשה להביא את עניינו לפני הוועדה הבינמשרדית גם לפי נוהל זה, אולם ככל הנראה החלטה ספציפית בבקשה זו – לא התקבלה; ומכל מקום – לעמדת המשיב, כפי שנשמעה במסגרת הדיון בעתירה, וכן לשיטת יו"ר ועדת ההשגה, כפי שעולה מהחלטתו נושא העתירה – נוהל הפסקת ההליך המדורג אכן לא חל בעניינו של העותר, אשר לא היה נשוי למנוחה, שכן השניים היו ידועים בציבור. כפי שצוין לעיל, נוהל הפסקת ההליך קובע, כי כאשר פוקע הקשר הזוגי בשל פטירת בן-הזוג הישראלי, ולבני-הזוג אין ילדים משותפים – יועבר הדיון לוועדה הבינמשרדית לפני נוהל הפסקת ההליך המדורג, בהתקיים שלושה תנאים מקדמיים: בני-הזוג היו נשואים בנישואים כנים אשר נרשמו במרשם האוכלוסין, כאשר במסגרת ההליך המדורג ניתן לבן-הזוג הזר רישיון ישיבה מסוג א/5; בן-הזוג הזר השלים יותר ממחצית מתקופת ההליך המדורג עובר לפטירת בן-הזוג הישראלי; ולא היה ספק בכנות הקשר בין בני-הזוג לאורך כל ההליך המדורג. מתעוררת שאלה, האם לאור נוסחו של נוהל הפסקת ההליך המדורג, אין הוא חל על בני זוג ידועים בציבור אלא על בני זוג נשואים בלבד – כטענת המשיב; או שמא, על-פי פרשנות תכליתית והיעדר נוהל ספציפי בעניין בני זוג ידועים בציבור, יש לראות בתנאים שנקבעו בנוהל הנדון משום רשימה לא ממצה, הכוללת קשת רחבה של מקרים מעבר לאלו שצוינו בנוהל, לרבות מקרים של בני זוג לא נשואים – כגרסת העותר. המחלוקת הפרשנית בין הצדדים מתחדדת על-רקע התייחסות הנוהל לדברי החקיקה שאוזכרו בו. נוהל הפסקת ההליך פורסם – כאמור בו – בזיקה לסמכויותיו של שר הפנים מכוח שני דברי חקיקה. האחד, סעיפים 3 ו-11 לחוק הכניסה לישראל, לפיהם רשאי השר להעניק ולהאריך אשרות שהיית ארעי, ביקור או מעבר, וכן לבטל אשרות שהייה בישראל; ויושם אל לב כי הנוהל אינו מתייחס לסמכויות השר לפי סעיף 4 לחוק הנ"ל, בכל הנוגע למתן רישיון לישיבת קבע. דבר החקיקה השני שהנוהל מציין הוא סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952, שעניינו מתן אזרחות לזר הנשוי לאזרח ישראל. בשים לב לכך שרק נוהל בני זוג נשואים יכול להוביל בסופו של הליך מדורג מכוחו למעמד של אזרחות לפי סעיף 7 לחוק האזרחות, בעוד שנוהל חיים משותפים יכול לזַכות לכל היותר ברישיון לישיבת קבע, כאמור לעיל – הרי שהעובדה שנוהל הפסקת ההליך נסמך – כאמור בו – על חוק האזרחות, וכלל אינו מתייחס לסמכות להעניק רישיונות קבע מכוח חוק הכניסה לישראל, מחדדת אף היא את המחלוקת שבין הצדדים האם הנוהל מכוון אף לעניינם של הליכי איחוד משפחות של ידועים בציבור.

כאמור, בהנחה שייקבע כי הנוהל חל רק על בני זוג נשואים – תוקף העותר את הוראותיו, בטענה כי הוא יוצר אפליה פסולה, ללא הסבר או טעם שעומד בבסיסה – בין זר שהיה נשוי לאזרח ישראלי, לבין זר שהיה ידוע בציבור של אזרח ישראלי; כאשר בשני המקרים נתונים הזוגות לבחינת תנאי ההליך המדורג, מכוח הנהלים השונים, ובשניהם מופסק ההליך מחמת נסיבה מצערת של פטירת בו הזוג הישראלי. לשון אחר: לטענת העותר, בעוד שזר, אשר היה נשוי לישראלי שנפטר בטרם הושלם ההליך המדורג, עשוי להעלות את עניינו לפני הוועדה הבינמשרדית אשר תפעיל שיקולים וקריטריונים הנוגעים לאופיו ומהותו של ההליך המדורג במקרה הנדון, למועד ונסיבות הפסקתו, לזיקותיו של הזר לישראל בנסיבות ובמועד הפסקת ההליך, וכו' (ראו בעניין הלל); הרי שזר אשר היה ידוע בציבור של אזרח ישראלי שנפטר באִבו של ההליך המדורג, זכאי, לכל היותר, לבקש להביא את עניינו לפני הוועדה הבינמשרדית אשר תבחן באופן כללי את קיומם של טעמים הומניטאריים. על-רקע זה מבקש העותר, לחלופין, כי ייקבע שמדובר בנוהל מפלה ולא סביר; ועל-כן לשיטתו יש לפרשו כחל גם על ידועים בציבור, או לחייב את העותר לפרסם נהלים ספציפיים לגביהם.

23. טענות העותר מעוררות, אפוא, שאלות כבדות משקל, זאת הן ביחס לשאלה האם אכן ניתן להחיל על זוגות ידועים בציבור את הוראות נוהל הפסקת ההליך המדורג, או את העקרונות והתבחינים שנקבעו בנוהל או חלק מהם; והן – כפועל יוצא – לשאלה הנוספת, האם לנוכח גישת המשיב יוצרים נוהלי המשיב אפליה פסולה בין זוגות נשואים לבין זוגות ידועים בציבור. עם-זאת, משהחלטתי לקבל את העתירה במובן זה שעניינו של העותר יובא לפני הוועדה הבינמשרדית, כאמור לעיל – נראה כי בשלב זה מוקדם לדון ולהכריע בשאלות מהותיות אלה; וממילא אף מתייתר לעת הזו הצורך לדון בשאלת אי-מיצוי ההליכים בסוגיה זו, שהעלה המשיב, אשר מתייחסת להימנעות העותר מפנייה מוקדמת למשיב בעניין תקיפת הנוהל או הדרישה לתקנו או הבקשה להתקין נוהל ספציפי בעניינם של ידועים בציבור. הוועדה תדון בעניינו של העותר בהתאם לקריטריונים ולשיקולים שתמצא לנכון, ותפעל כהבנתה, במתחם הסמכות ושיקול הדעת הרחב הפתוח לפניה; ובין-השאר תתייחס לטיעוני הצדדים – בדבר הקריטריונים או אמות המידה לבחינת בקשה לקבלת מעמד עקב הפסקת הליך של איחוד משפחות בין בני זוג שאינם נשואים, תוך יישום עקרונות אלו על המקרה הנדון.

התוצאה

24. מהטעמים שצוינו לעיל, העתירה מתקבלת, במובן זה שעניינו של העותר יועבר לוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים, אשר תדון במכלול טיעוניו של העותר, על-רקע נסיבותיו הספציפיות של המקרה.

הצו הארעי שניתן ביום 6.10.14, המונע את הרחקתו של העותר מישראל או על השמתו במשמורת לצורכי הרחקה – יעמוד בתוקפו עד 30 יום לאחר מתן החלטתה החדשה של הוועדה הבינמשרדית בעניינו של העותר.

המשיב יישא בשכ"ט העותר בסכום של 6,000 ₪.

מזכירות בית-המשפט תמציא עותק מפסק-הדין לבאי-כוח הצדדים.

ניתן היום, ה' בחשוון התשע"ו, 18 באוקטובר 2015, בהיעדר הצדדים.