1. העתירה שבכותרת עניינה בקשת העותרת, טסט-קל 1993 בע"מ, שיינתן נגד המשיב, משרד התחבורה – צו שיחייב אותו לתת לעותרת כתב הרשאה של "מכון רישוי הפתוח לשירות הציבור המוגבל לכלי רכב במשקל עד 5 טון" (סימול מקצועי 181). וזאת – מכוח טענה להבטחה מינהלית ואף חוזה מחייב שנכרת בינה לבין משרד התחבורה.

רקע רלבנטי

1. העותרת מפעילה "מוסך רישוי" באזור התעשייה טירת הכרמל. מדובר בכתב הרשאה שמאפשר למוסך, כחלק מהטיפול השוטף ברכבי לקוחותיו, לבצע בדיקה תקופתית לרכב המטופל במוסך ("טסט"). הרשאה זו קיימת בידי העותרת עוד משנת 1985 (סימול מקצועי היסטורי 182). כתב הרשאה מעין זה, של "מוסך רישוי" קיים בידי מספר מצומצם ביותר של מוסכים. לפי כתב התשובה שהוגש בהליך זה, פועלים בישראל כ-103 מוסכי רישוי מתוכם רק תשעה מוסכים הם "מוסכי רישוי לרכב שבטיפול המוסך" – כדוגמת העותרת. לצד מוסכי הרישוי קיימים מכוני רישוי שהמאפיין אותם הוא שהם פתוחים לשירות הציבור בכללותו. במסגרת דו"ח מבקר המדינה (מס' 61ב') משנת 2010, צוין הצורך בהפרדה בין פעילות של "מוסך" לבין פעילות של "מכון רישוי". זאת, בשל חשש לניגוד עניינים. מאז אותה העת, פועל משרד התחבורה במסגרת עבודת מטה לקביעת מדיניות חדשה להפעלת מכוני רישוי. ובמסגרת זו נדונה גם סוגיית המשך פעילותם של אותם "מוסכי רישוי" כגון מוסך הרישוי שמפעילה העותרת.
2. יודגש, ולעניין זה חשיבות במספר הקשרים כפי שעוד יובהר להלן, שהרשות המינהלית כלומר משרד התחבורה טרם גיבשו מדיניות סופית בכל הקשור בהמשך פעילותם של מוסכי הרישוי. משרד התחבורה פרסם אומנם "מסמך מדיניות" לעניין זה ואף תיקן אותו בהמשך. לפי טיוטה של אותו מסמך מחודש יולי 2013 (עת/1) אמור להיערך שימוע למכוני רישוי כמו גם מוסכי רישוי המועמדים לסגירה, כאשר בעלי כתבי הרשאה קיימים שכתב ההרשאה שלהם יבוטל, יהיו רשאים להשתתף במכרזים להקמת מכוני רישוי חדשים כפוף לעמידתם בתנאי סף שייקבעו במכרזים. עוד צוינה הכוונה לקצוב כתבי הרשאה קיימים שכבר ניתנו. נוכח ניגוד העניינים המובנה שבמוסכי הרישוי, צוין באותה טיוטת מדיניות שבכוונת משרד התחבורה להפסיק פעילות זו "עד סוף שנת 2013". בגרסה עדכנית יותר של מסמך המדיניות (נספח 1 לתשובת משיבה 2) צוין שההחלטה בקשר להמשך פעילותם של מוסכים אלה "תידחה בשנה" והנושא ייבחן שוב על ידי רשות הרישוי לאחר שנה. בחינה מחודשת זו תיעשה גם בהמשך לנוהל נוסף שפורסם (נוהל מס' 117) שהסדיר את סוגיית כלי הרכב הרשאים לבצע מבחן רישוי במוסכי רישוי.
3. הנה כי כן, הרשות המינהלית עומלת על קביעת מדיניות בנדון אך לעמדתה-היא המדיניות הסופית טרם נקבעה. הדברים עלו גם במפורש בכתב התשובה של משרד התחבורה וכן במהלך הדיון שהתקיים לפניי ומפי הגורמים המוסמכים. בכתב התשובה שהגיש משרד התחבורה בהליך זה, צוין שלאחר קיום השימועים החליטה הרשות המינהלית לבטל לעת הזו את כוונתה לסגור את פעילות הרישוי במוסכי הרישוי ולבחון את השפעת הנוהל החדש בעניין הגדרת רכב שבטיפול המוסך (נוהל 117) על פעילות מוסכי הרישוי (סעיף 12 לכתב התשובה). ממילא הוסף וצוין כאמור שמדיניות המשיבה ביחס למוסכי הרישוי "טרם גובשה באופן סופי" (סעיף 15 לכתב התשובה; כן ראו סעיף 80 לכתב התשובה). ולא זו אף זו, דברים אלה מצאו גם ביטוי בפסק דינו של בית המשפט הגבוה לצדק בעתירה על אותו העניין הנדון בעתירה זו (אך לגבי עותרת אחרת) – עתירה שנדחתה על הסף בשל קיומו של סעד חלופי. בפסק הדין צוין עם זאת, שמשרד התחבורה טרם גיבש מדיניות סופית באשר לעתידם של ההרשאות שניתנו למוסכים לשמש כמכוני רישוי (בג"ץ 3797/14 מוסך תבור שאן חרוד נ' מדינת ישראל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (24.6.2014)). ולמרות שמדובר במדיניות שטרם גובשה סופית, פונה העותרת לבית משפט זה ועומדת על כך שהיא אוחזת בידה כבר עתה בהבטחה מינהלית של הרשות המינהלית לתת לה הרשאה לקיים "מכון רישוי" הפתוח לציבור כולו. ואף נטען שמדובר בהסכם מחייב שנכרת עם הרשות המינהלית שיש לממשו בעת הזו. ומדוע?

העתירה

1. טוענת העותרת, באמצעות באי כוחה עורכי הדין אילן שביט-שטריקס וד"ר נורית לזר, ששורה של תכתובות ומסמכים שהוציאה תחת ידה הרשות המינהלית במועדים שונים, מבססים הם את אותה הבטחה מינהלית ואף הסכם מחייב שבהם התחייבה הרשות המינהלית לתת לעותרת הרשאה למכון רישוי. על מנת למנוע כפילות לא נפרט עתה את כל האמור בתכתובות והדבר ייעשה בהמשך. נציין רק שבסופו של יום מתבססת העותרת על מספר מסמכים: ראשית, מסמך מיום 24.11.2010 (עת/5) שנשלח לעותרת מטעם ראש תחום שירותי תחזוקה במשרד התחבורה. שנית, מכתב מיום 12.5.2011 (עת/6) מאת מנהל אגף בכיר רכב במשרד התחבורה. שלישית, מכתב מיום 1.4.2012 (עת/7) מאת סמנכ"ל בכיר תנועה במשרד התחבורה. רביעית, תמליל של הקלטה של שיחה שהתקיימה זמן קצר לפני הדיון בבית משפט זה – שיחה שבין מנהל העותרת לבין אותו סמנכ"ל בכיר במשרד התחבורה (בעת חתימת המכתב עת/7; ומנכ"ל המשרד בעת השיחה האמורה). העותרת טוענת, בהתבסס על מסמכים אלה ומכלול נסיבות העניין, שהתגבשה כאמור הבטחה מחייבת ואף הסכם, ושמעבר לכך, היא הסתמכה על ההבטחה ועל אותו ההסכם. היא הוציאה הוצאות כספיות ניכרות. וחרף זאת לפי הטענה, הרשות המינהלית מתנערת מהתחייבויותיה והיא אינה מוכנה להעניק לעותרת את אותה הרשאה למכון רישוי. זאת, חרף הפגיעה האנושה לפי הנטען בעותרת ובחופש העיסוק שלה ובחלוף שנים כה רבות שבהן היא הפעילה למעשה פונקציה של רישוי – לפחות לכלי רכב שהיו בטיפול במוסך הרישוי שהיא הפעילה.

התשובה

1. משרד התחבורה, בכתב תשובה שהגיש באמצעות עו"ד מיכל שלם, טען שדין העתירה להידחות. כך, משעה שכל המסמכים והראיות שעליהם נסמכת העותרת – אין בהם כדי לקיים את התנאים שנקבעו בפסיקה לעניין הבטחה מינהלית מחייבת. אין גם יסוד לטענה שלפיה מדובר בהסכם שנכרת בין הצדדים. ועוד נטען, שאפילו אם הייתה הבטחה מינהלית מחייבת – ואין הדבר כך – הרי שקיים צידוק חוקי לשנות ואף לבטל את ההבטחה. משרד התחבורה הדגיש בתשובתו את ההיבטים האסדרתיים הנרחבים של הסוגיה, והכל כפי שהדברים מוצאים ביטוי במסגרת טיוטות המדיניות שעומדות על הפרק. המשיב הדגיש גם את העובדה שטרם הוחלט בדבר המדיניות הסופית שיש לאמץ בכלל, ובין היתר גם בשאלת מוסכי הרישוי והמשך פעילותם במתכונת זו או אחרת ולתקופה זו או אחרת. גם המשיבה 2, שצורפה לעתירה מכוח החלטתי – ומדובר במתחרה עסקית של העותרת שמפעילה מכון רישוי במרחק לא רב מן העותרת עצמה – הצטרפה, באמצעות באי כוחה עורכי הדין שולמית אשבול ורון אביב, לטענות משרד התחבורה בעניין היעדר יסוד לטענת ההבטחה המינהלית או ההסכם. היא הוסיפה טענות משלה לעניין היעדר המקום והצורך לתת בידי העותרת הרשאה לקיים מכון רישוי בכלל; ובפרט בנסיבות שבהן היא פועלת כיום בסמיכות למשיבה 2.

דיון והכרעה

1. לאחר שעיינתי במכלול החומר שלפניי ושמעתי בהרחבה את טענות באי-כוח הצדדים, מסקנתי היא שדין העתירה להידחות. אין מקום בנסיבות העניין ונוכח מכלול הנתונים שלפניי, להיעתר לסעד המבוקש בעתירה זו והוא חיוב משרד התחבורה לתת לעותרת כתב הרשאה של מכון רישוי הפתוח לשירות הציבור וזאת מכוח טענת העותרת שלפיה ניתנה לה הבטחה מינהלית מחייבת בעניין זה או הסכם שנכרת בנדון.

עתירה מוקדמת?

1. תחילה יש להידרש לשאלה אם אין העתירה שלפניי בגדר עתירה מוקדמת. צוין כבר לעיל, שמשרד התחבורה טרם גיבש מדיניות סופית בעניין הנדון בעתירה זו – כלומר בשאלת עתידם של מוסכי הרישוי. כפי שראינו, הדברים צוינו גם בפסק דינו של בית המשפט הגבוה לצדק. ולמרות זאת הוגשה העתירה לבית משפט זה. העותרת הייתה ערה כמובן לעמדה זו של המשיב, משרד התחבורה, וגם לאמור בפסק הדין. אך היא טענה בעתירתה שהעתירה הוגשה בלית ברירה וזאת מאחר שבפניית העותרת לרשות המינהלית – בטענת ההבטחה המינהלית – השיבה לה הרשות בדחיית טענותיה אלה. בעוד שהעותרת טוענת שהרשות המינהלית חייבת לתת לה כעת הרשאה למכון רישוי מכוח המסמכים והראיות שיפורטו להלן, הוסיפה העותרת וטענה שהרשות המינהלית קיבלה החלטה לדחות טענות אלה של העותרת – כבר עתה. לדחות טענות אלה – בלא קשר למדיניות הכוללת לעניין מוסכי הרישוי – מדיניות שאף העותרת אינה חולקת על כך שהיא אינה מדיניות סופית. ומטעם זה פנתה העותרת לבית המשפט כבר בעת הזו כשהיא תוקפת את אותה החלטה מינהלית, הדוחה את טענותיה לעניין הבטחה מינהלית מחייבת (סעיף 54 לעתירה). במקביל, גם המשיב 1 משרד התחבורה, עומד על עמדתו שלפיה לא ניתנה כל הבטחה מחייבת, לא כל שכן הסכם מחייב בין העותרת לבינו וכל זאת כאמור, הגם שהמדיניות הסופית טרם נקבעה. כלומר, הרשות המינהלית טוענת לפני בית משפט זה שאמנם המדיניות הסופית טרם נקבעה ובמובן זה כל הטענות המתייחסות למדיניות הן בגדר עתירה מוקדמת; אך בה בעת בכל הקשור לרכיב הטיעון הקונקרטי של העותרת המתייחס להבטחה מינהלית להסכם מחייב – קיימת כבר החלטה סופית. זוהי אותה החלטה שבה נדחו טענות אלה של העותרת (מכתב מיום 30.4.2014 (עת/9)). ומטעם זה משרד התחבורה עמד על כך שתבוא הכרעה לעניין זה כבר עתה וכדי דחיית טענות העותרת בנדון.
2. אכן, מצב דברים זה מעורר קושי מסויים, משעה שמשמעותו היא שמתערבבים להם במסגרת טיעוני הצדדים והשיקולים הנוגעים לעניין, שני עניינים נפרדים שהגם שיש ביניהם דמיון – קיים ביניהם גם הבדל משמעותי הן במישור העובדתי והן במישור המשפטי:
3. שאלה אחת היא, אם נוכח העובדה שאינה שנויה במחלוקת והיא שהעותרת הפעילה ומפעילה מזה שנים רבות "מוסך רישוי", ונוכח כוונת משרד התחבורה לשנות מצב דברים זה הן בשל בעיית ניגוד העניינים שעמד עליה מבקר המדינה והן בשל הצורך בקציבת כתבי ההרשאה בזמן – יש למצוא לעותרת ולשכמותה פתרון שיהא בו משום איזון מידתי וסביר בין השיקולים הנוגעים לדבר. ובכלל זה – השאלה אם איזון מידתי וסביר צריך להוביל למתן כתב הרשאה להפעלת מכון רישוי – בתנאים אלה או אחרים לרבות סוגיית פטור ממכרז – לעותרת ולשכמותה שהפעילו "מוסך רישוי". שאלה זו מצויה אפוא במישור שיקול הדעת של הרשות המינהלית מקום שבו היא מבקשת לשנות מדיניות קיימת ולעבור למדיניות חדשה.
4. שאלה אחרת היא, אם משרד התחבורה חייב לתת לעותרת כתב הרשאה להפעלת מכון רישוי מכוח הבטחה מינהלית או הסכם מחייב. מדובר בשאלה נפרדת שכן הבסיס המשפטי לה – שונה הוא. הוא מחייב את העותרת לעמוד בתנאים שנקבעו בפסיקה לצורך הוכחת אותה הבטחה מינהלית מחייבת או הסכם. הוא אינו תלוי לכאורה בהכרעה הסופית בדבר המדיניות. והגם שיתכן שבסופו של יום התוצאה הנובעת מהתשובה לשתי השאלות יכולה להיות זהה במישור העקרוני – כלומר מתן הרשאה לעותרת להפעיל מכון רישוי ואף בפטור ממכרז – המסלול המהותי והדיוני להגעה לתוצאה זו, כמו גם עיתוי ההכרעה והביקורת השיפוטית שונים הם בתכלית.
5. ועל רקע זה יש למקד את השאלה העומדת להכרעה בעתירה שלפניי ואת המסגרת שבה מצויים אנו: בכל הקשור לתשובה לשאלה אם העותרת זכאית להפעיל מכון רישוי; מוסך רישוי; או לפעול באופן זה או אחר תוך קיום תנאים אלה או אחרים והכל נוכח שינוי המדיניות של הרשות המינהלית – הרי שעניין זה אינו דורש הכרעה והתייחסות כלשהי בעת הזו. טעם הדבר הוא כאמור לעיל שהרשות המינהלית טרם קיבלה החלטה סופית בנדון והדברים ברורים ממכלול המסמכים והטענות וכפי שהדבר צוין גם בפסק דינו הנזכר של בית המשפט הגבוה לצדק. מטעם זה, אין מקום לדון או להביע כל עמדה בעת הזו ובעתירה זו במכלול טענות העותרת הנוגעות לשינוי המדיניות; לטיוטות מסמכי המדיניות; לאותו נוהל 117; לשאלה מהי המדיניות הראויה בנוגע לעותרת ולשכמותה המפעילים מוסכי רישוי בהווה ובמבט צופה פני עתיד. בכל אלה מדובר בעתירה מוקדמת. ומטעם זה, יש לדחות על הסף את אותם חלקים שבעתירה המבקשים לחייב את משרד התחבורה לתת לעותרת כתב הרשאה למכון רישוי בשל טענה שלפיה זוהי ההחלטה "הסבירה והמידתית היחידה בנסיבות" (סעיף א' לעתירה). ומשעה שמדובר בעתירה מוקדמת, לא אביע גם בעניין זה כל עמדה.
6. נותרים אנו אם כך בעתירה זו באפיק החלופי – הוא אפיק ההבטחה וההסכם – שמכוחו טוענת העותרת בהרחבה – וזהו עיקר עתירתה – שיש לתת לה כעת את כתב ההרשאה להפעלת מכון רישוי. ובעניין זה, ולא בלי התלבטות, באתי למסקנה שלפיה לא מדובר בעתירה מוקדמת ויש מקום להכריע בה לגופה. כך הדבר משעה שהעותרת עומדת על טענותיה בעניין זה ולמעשה דורשת מן הרשות המינהלית לקיים כבר עתה ובנפרד משאלת מדיניותה הסופית את ההתחייבות הנטענת. כך גם, משעה שאף הרשות המינהלית סבורה, שבלא קשר למדיניותה הסופית, יש לדחות טענות אלה של העותרת. ויוסף, שבמהלך הדיון שהתקיים לפניי הודיע המשיב לבית המשפט בתשובה לשאלה בנדון, שכעניין מעשי, במסגרת ההחלטה הסופית שתתקבל בידיו בעניין המדיניות הכוללת, הוא יהיה נכון לשקול את כל השיקולים ובכלל זה גם את שאלת הפטור ממכרז להפעלת מכון רישוי (עמ' 6 לפרוטוקול) – פטור ממכרז שהוא נקודת המחלוקת העיקרית במישור המעשי בין העותרת לבין משרד התחבורה. אך חרף זאת העותרת עמדה על בירור טענתה להבטחה מינהלית מחייבת. העותרת לא הייתה מוכנה להסתפק בנכונות הרשות המינהלית לשקול את מכלול השיקולים הרלבנטיים בהחלטתה לעניין שינוי המדיניות, אלא עמדה על זכאותה לכתב הרשאה למכון רישוי מכוח הבטחה מינהלית מחייבת – וכעת. מעמדת משרד התחבורה עלה גם בבירור, ובמבט צופה פני עתיד, שקיים קושי משמעותי בהיעתרות לבקשת העותרת וזאת במיוחד נוכח הקרבה הגיאוגרפית למכון רישוי שמפעילה המשיבה 2 והחשש מפני "תחרות פרועה" במקום שתביא לפגיעה באינטרס הציבורי בדבר הקפדה על בטיחות כלי רכב. ובשל מכלול טעמים אלה, ונוכח עמידת הצדדים על הכרעה בעתירה בהיבט זה, ובעיתוי זה, מצאתי מקום לעשות כן בנסיבות המקרה ובגדר הסוגיה העומדת להכרעה כאמור. בסוגיה זו מסקנתי היא שהעותרת לא עמדה במוטל עליה להראות שאכן הרשות המינהלית התחייבה כלפיה הבטחה מינהלית מחייבת או שנכרת הסכם שמכוחם רשאית העותרת לקבל כתב הרשאה למכון רישוי. ומדוע?

הבטחה מינהלית: אי התקיימות התנאים שבדין

1. כידוע, על הטוען להבטחה מינהלית מחייבת מוטל הנטל להוכיח את התנאים שנקבעו לכך בדין (בג"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694, 706 (2003)). לפי תנאים אלה נדרש להראות שההבטחה היא ברורה ומפורשת. היא צריכה להיות בגדר התחייבות, להבדיל מהערכה או הודעה. היא צריכה להיות נטולת סייגים או תלות בסיכומים נוספים ואין לראות כעקרון בהכרזה על מדיניות כהבטחה מינהלית (ראו דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כלכלי 320-316 (כרך ג', 2013ׂׂׂׂׂׂׂׂ); ראו עוד, בג"ץ 5853/04 "אמנה" תנועת ההתיישבות של גוש אמונים נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 289, 294-293 (2004); ע"א 2181/11 מדינת ישראל נ' בני דרום מושב שיתופי בפסקאות
   25-24, (12.8.2014). בנוסף נדרש להוכיח שנותן ההבטחה היה בעל סמכות לתת אותה ושהייתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; כמו גם שנותן ההבטחה הוא בעל היכולת למלא אחריה. ואפילו אם התקיימו כל התנאים הללו, יכולה הרשות המינהלית להראות שקיים צידוק חוקי לבטל את ההבטחה ולסטות ממנה (וראו, בג"ץ 8634/08 שם טוב אלחננוב נ' משטרת ישראל, בפסקה 33 (16.11.2010); בג"ץ 1901/12 מועצת כפר יונה נ' משרד התחבורה, בפסקה 7 (28.7.2013); בג"ץ 7743/11 עמותת כולל ע"ש שמואל הנביא נ' שר התיירות (2.5.2013); ע"א 9073/07 משרד הבינוי והשיכון נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ, בפסקה 31 (3.5.2012); ועיינו עוד, מיכל טמיר "עלותו השקועה של התקדים" דין ודברים א' 211, 298-286 (2004)).
2. יצוין עוד, שהעותרת טענה כאמור שמדובר לא רק בהבטחה מינהלית אלא אפילו בחוזה תקף ומחייב. כבר צוין עם זאת שההבחנה בין חוזה לבין הבטחה מינהלית אינה משמעותית כבעבר (ע"א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות – אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 481, 490-489 (2005); עניין אפרופים, בפסקה 31; ברק-ארז, בעמ' 325-323) וכך או כך, מדובר במידה רבה בבדיקה של תנאים דומים לפחות בכל הקשור בגמירות הדעת ובמסוימות של ההבטחה הנטענת, כמו גם ההסכם הנטען. וכפי שיובהר להלן, בשני מישורים משמעותיים אלה, כשלה העותרת בביסוס טענותיה וזאת בנוסף לטעמים אחרים לדחיית עמדתה זו. נבחן אפוא עתה ביתר פירוט את אותן ראיות שמכוחן ביקשה העותרת ללמוד על ההתחייבות כביכול של משרד התחבורה כלפיה להעניק לה כתב הרשאה למכון רישוי. ונסביר – בהמשך לכך – מדוע אין בהן כדי לבסס את טענתה.
3. ככלל, ניתן לומר כבר עתה, ותוך הקדמת המאוחר, שהמשותף למכלול המסמכים והראיות שיוצגו להלן הוא שברור שהרשות המינהלית הייתה ערה לקושי הקיים בהמשך הפעלת קטגוריה של "מוסך רישוי". זאת בעיקר נוכח בעיית ניגוד העניינים. ברור גם כן, שהרשות המינהלית הייתה ערה לקושי הקיים בשינוי המדיניות "מהיום למחר" בהתייחס לאותם מוסכי רישוי הפועלים מזה תקופה ממושכת. ועוד ברור, שהרשות המינהלית לא הגיעה לכדי מדיניות סופית לאורך כל התקופה הרלבנטית למסמכים והראיות שהציגה העותרת; ושיש אפוא לקרוא אותם מסמכים וראיות על רקע מדיניות מתגבשת והולכת זו וכחלק ממנה. זאת – להבדיל מהבטחה מחייבת או הסכם – שלא באו לעולם ושאין מקום להכרה בהם כפי המבוקש. נסביר:

א. המכתב מיום 24.11.2010 (עת/5)

1. המסמך הראשון שעליו נסמכת העותרת בטענתה להבטחה מינהלית הוא נספח עת/5 לעתירתה. מכתב זה יצא תחת ידיו של מר אלכס בוגטיקוב ששימש אותה עת כראש תחום שירותי תחזוקה. כותרת המכתב היא "שינוי מדיניות בעניין מוסך רישוי לרכב שבטיפול המוסך בשירות הציבור". וכך נרשם במכתב במלואו:

"1. בעבר הרחוק, לפני כ-30 שנים ויותר, ניתנו ע"י משרדנו רישיון וכתב הרשאה למוסכים לביצוע מבחני רישוי שנתיים לכלי רכב, כאשר העיסוק העיקרי של המוסך היה ביצוע תיקוני מכונאות והעיסוק המשני היה רישוי כלי רכב, אשר נבע מהצורך למתן שירות נוסף.

2. כיום, כמות כלי הרכב גדלה בעשרות מונים ביחס למה שהיה בעת מתן הרישיונות וכתב ההרשאה, (מבצעים יותר מ-2,500,000 בדיקות בשנה), כאשר מקצוע בדיקת רכב לצורכי רישוי נהפך למקצוע מרכזי וראשי וכמות כלי הרכב עולה מדי שנה ושנה ועם הזמן נוספו מטלות ובדיקות נוספות. כמו-כן, הועברו סמכויות מעמדה מס' 1 במשרד הרישוי למכוני הרישוי.

3. לדעתנו, השילוב של מוסך רישוי הבודק את הרכב ולאחר מכן מבצע את התיקון, הינו שילוב בעייתי וגובל בניגוד עניינים. כמו-כן, לאור העלייה בכמות הבדיקות לצורכי רישוי, קיימת צפיפות במתחמים, אשר יש למצוא לה פיתרון וזאת על מנת לתת שירות הולם ובטיחותי לציבור בעלי הרכבים.

4. אנו בדעה, שמה שהיה רלוונטי וטוב בעבר, אינו מתאים ועונה על הצרכים של היום וכן קיימת תחרות בלתי הוגנת והפליה ביחס למכוני הרישוי שלגביהם קיימות הגבלות רבות, ולכן זכותנו ואף מחובתנו לקבוע ולשנות את המדיניות. אשר על כן, על מנת ליצור שוויון, בכוונתי לשנות את המדיניות בראשית שנת 2012, בכך שכל בעל/י מוסך רישוי יאלץ/ו לבחור אם ברצונו/נם להפעיל מוסך לתיקון כלי רכב או מכון רישוי בכפוף לתנאים ולקריטריונים של היום.

5. במידה ויש לך/כם הסתייגות מהצעה זו, עליך/כם להעלות תוך 15 ימים את הסתייגותך/כם בכתב ולאחר שנבחן את הנושא על כל היבטיו, נפתח בהליך של שימוע.

6. יובהר, שפרק הזמן של יותר משנה העומד לרשותך/כם להיערך ולכלכל את צעדיך/כם בהתאם הינו זמן סביר."

1. מקובלת עליי עמדת המשיבים שלפיה אין לראות במכתב זה משום הבטחה ברורה ומפורשת. ברור מן המכתב שהרשות המינהלית שקלה באותה עת לשנות את המדיניות מאותם טעמים שצוינו כבר לעיל. הרשות המינהלית הודיעה בהמשך לכך שבמסגרת שינוי המדיניות שהיא שוקלת, בעל מוסך רישוי יצטרך לבחור אם הוא רוצה להפעיל מוסך או מכון רישוי. אך ברור מלשון המכתב עצמה, שהפעלת מכון רישוי לפי אותה בחירה צריכה להיות "בכפוף לתנאים ולקריטריונים של היום". מכאן ניתן להבין כפרשנות סבירה, שאין במכתב משום התחייבות של הרשות המינהלית לתת לעותרת הרשאה למכון רישוי אלא שמדובר היה במדיניות כללית להבדיל מהבטחה מינהלית קונקרטית (ראו והשוו בג"ץ 1901/12 מועצת כפר יונה נ' משרד התחבורה, בפסקה 7 (28.7.2013)). ויודגש, שהעותרת עומדת בטיעוניה על כך שלא רק שיש לתת לה הרשאה למכון רישוי, אלא שיש לעשות כן בלא עמידה בחובת מכרז. עניין זה אינו עולה מן המכתב האמור, ולמעשה עולה מן המכתב ההיפך – בשל כך שהפעילות כמכון רישוי לפי המכתב עצמו יכולה להיות רק כפוף לתנאים ולקריטריונים באותה העת. עוד אינדיקציה לכך שלא מדובר בהבטחה ברורה ומפורשת עולה מן הסיפא של המכתב שממנה עולה שניתנה לעותרת האפשרות להסתייג מן האמור במכתב כאשר צוין במכתב שלאחר בחינת הנושא יבוא הליך של שימוע. ברור גם מנוסח המכתב שהוא עוסק במדיניות עתידית ולא מסויימת להבדיל מהבטחה מחייבת, שכן צוין בו ש"בכוונתי לשנות את המדיניות" ובמבט צופה פני עתיד. העובדה שמדובר היה רק בהצהרת מדיניות לכל היותר ובוודאי שלא בהתחייבות מפורשת וברורה שהיה לה תוקף משפטי, מוצאת חיזוק גם ממכתב נוסף מיום 12.5.2011 (עת/7), שעולה גם ממנו שזו הייתה הכוונה במכתב עת/5, ולא מעבר לכך (נפרט בעניין זה להלן). העובדה שהיה מדובר לכל היותר רק בהצהרת כוונות, מוצאת גם ביטוי בטיוטת מסמך המדיניות שהופצה להערות מכוני הרישוי ביום 28.8.2013 כמו גם בנוהל 117 שכבר צוין לעיל – מסמכים שכרוכים היו ועודם מצויים בהליכי שמיעת הערות ועמדות של מוסכי הרישוי (בין היתר). קבלת עמדת העותרת שלפיה כבר מכתב עת/5 הוא בגדר הבטחה מחייבת משמעה הוא שהליך השימוע שצוין באותו מכתב במבט צופה פני עתיד, היה חסר תוחלת למעשה ואף ביצועו היה לריק. מדובר בעמדה פרשנית בלתי סבירה הנוגדת את חזקת התקינות המינהלית כעניין של מהות. אין אפוא מקום לקבל פרשנות זו של העותרת למכתב זה.
2. הנה כי כן, די בנתונים אלה המצביעים על כך שלא ניתן לראות בעת/5 כדי הבטחה, לא כל שכן הבטחה מפורשת שהייתה כוונה לתת לה תוקף משפטי, כדי דחיית טענות העותרת בהקשר זה. ומשכך היא המסקנה, איני נדרש להכריע בטענות משרד התחבורה שלפיהן למרות שמוציא המכתב היה מוסמך ככלל באותה העת לנדון, הוא לא היה מוסמך להוצאת המכתב הספציפי; כמו גם לטענה שלא נסתרה שלפיה לכותב המכתב לא הייתה היכולת למלא אחר ההבטחה הנטענת בו.

ב. המכתב מיום 1.4.2012 (עת/6)

1. המכתב עת/6 יצא תחת ידיו של מר עוזי יצחקי, סמנכ"ל בכיר "תנועה" במשרד התחבורה (אותה העת). למעשה מכתב זה עמד במוקד הטיעון של העותרת. הוא עמד במוקד הטיעון של העותרת במיוחד נוכח העובדה שבא-כוח העותרת הוא גם בא כוחו של מוסך רישוי אחר שגם עניינו נדון לפני מותב זה בעתירה אחרת. באותה עתירה אחרת, טענה אותה עותרת גם כן להבטחה מינהלית על יסוד המכתב שעמדנו עליו לעיל (עת/5). ובאותו הליך אחר חזרה בה אותה עותרת מן העתירה נוכח הערות בית המשפט על אודות עת/5 (עת"מ 4590-07-14 תבור שאן חרוד אגודה שיתופית נ' משרד התחבורה (4.11.2014)). אלא שבעתירה שלפניי הטענה היא שההבטחה המינהלית כלפי העותרת מבוססת לא רק על עת/5 אלא גם ובעיקר על המכתב הנוסף שנכתב ספציפית אליה והוא עת/6.
2. ומה נכתב במכתב זה? כותרתו של המכתב המופנה לעותרת היא "הפרדה פיזית בין מכון רישוי למוסך רישוי". בפתח הדברים נכתב בו שהוא בא על רקע שעניינו "כמענה לפנייתך בנושא שבנדון אתכבד להודיעך כדלקמן", וזהו נוסחו המלא של המכתב:

"1. בהתאם להחלטת ועדת שרים לענייני ביקורת המדינה מחודש מאי 2011 אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה, יופרדו מכוני הרישוי ממוסכי הרישוי.

2. כידוע משרד התחבורה כבר התניע את התהליך בעניין זה אשר צפוי להיות מורכב ביותר מהעובדה כי ישנם מוסכי רישוי אשר לרשותם כתב הרשאה גם לרישוי שנתי לרכב מזה שנים רבות.

3. המוסך שבבעלותך "טסט-קל 1993" בע"מ הינו בקטגוריה זו ועד להודעה חדשה הינך רשאי להמשיך ולבצע את הפעילות במתכונת כיום.

4. בעתיד כאשר תופרד הפעילות ובאם אכן תבחר בחלופת מכון רישוי – תהיה רשאי להפעילו בתנאים הזהים כיום תוך קביעת זמן קצוב לכתב הרשאה כפי שיונהג לכלל מכוני הרישוי בארץ."

1. גם ביחס למכתב זה (עת/6) המסקנה דומה, כלומר שלא ניתן לראות בו משום התחייבות מפורשת ומחייבת. גם ממכתב זה עולה שהוא מהווה חלק ממדיניות כוללת הנמצאת בשלבי עיצוב שעיקרה הפרדת מכוני רישוי ממוסכי הרישוי. צוין באותו מכתב שמדובר בתהליך "אשר צפוי להיות מורכב ביותר". ובמכתב אף צוין שהעותרת רשאית "עד להודעה חדשה" לבצע את הפעילות במתכונת הקיימת כיום. הדגש בטענת העותרת הוא על אותו משפט המתייחס ל"עתיד" שעניינו הפרדת הפעילות של המוסך מפעילות הרישוי. אך מדובר באמירה שלא ניתן לראות אותה כהתחייבות מפורשת שהייתה כוונה לתת לה תוקף משפטי מחייב. לא ברור על איזה מועד מדובר ("בעתיד") וכפי שכבר צוין לעיל, במסגרת דיוננו על אודות העתירה המוקדמת, אפילו לשיטת העותרת עצמה מדובר על נסיבות שבהן "תופרד הפעילות". ובעוד שמדובר במכתב מחודש אפריל 2012, הרי שבחלוף קרוב לשלוש שנים, הדבר טרם קרה והעותרת מבקשת מבית משפט זה לאכוף התחייבות שאפילו לשיטתה-היא טרם בא המועד להתממשותה. הדברים חורגים מגדר השאלה אם מדובר בעתירה מוקדמת, ויש בהם כדי להראות שמלכתחילה לא מדובר היה בהתחייבות קונקרטית ומסוימת.
2. מעבר לכך, כאמור בסיפא למכתב, צוין שאם תיבחר חלופת מכון הרישוי, תוכל העותרת להפעיל את המכון "בתנאים הזהים כיום תוך קציבת זמן קצוב לכתב הרשאה כפי שיונהג לכלל מכוני הרישוי בארץ". אכן, יש לקרוא מכתב זה בהמשך למכתב הקודם (עת/5) שגם בו כבר ראינו שצוינה ההתניה שלפיה הפעלת מכון רישוי תהיה "בכפוף לתנאים ולקריטריונים של היום". ובמכתב הנוכחי – "בתנאים הזהים כיום". העותרת מבקשת לקרוא לתוך דברים קצרים ולא מפורטים אלה, פטור של העותרת מחובת מכרז שהוא כאמור התנאי המרכזי שהעותרת מבקשת להימנע ממנו. הדברים עלו בבירור במהלך הדיון שהתקיים לפניי ובטיעוניה של באת-כוח העותרת תוך שהיא אישרה שקיימת חובת מכרז בנדון, אך צריך לקרוא את המכתב ואת האמור בו כהנחה שלפיה יינתן פטור ממכרז והתחייבות של הרשות המינהלית להשיג פטור שכזה (עמ' 9-8 לפרוטוקול). אך בטיעון זה קיים קושי שכן אם זו מהות ההתחייבות שנטלה על עצמה הרשות המינהלית לפי הטענה, מדובר בעניין שהצריך פירוט ושממילא הוא לא יכול להיות ברור ומפורש אלא שמשמעותו היא התניית האמור בתנאים ובסייגים הגורעים מעצם המחויבות הנטענת. לא ניתן אפוא לראות בדברים אלה משום התחייבות מסוימת ומפורטת (והשוו ע"א 8325/12 מדינת ישראל – מנהל מקרקעי ישראל נ' מהדרין בע"מ, פסקה ל' (5.6.2014); כן ראו והשוו לדעת הרוב בבג"ץ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2) 773 (1993)).
3. וניתן עוד להוסיף, שהגם שמדובר במכתב שנשלח לעותרת, העותרת לא הראתה לבית המשפט ולא הוכיחה מה בדיוק קדם למכתב זה. עת/5 שעליו עמדנו לעיל, נשלח לעותרת כמו גם לכל מוסכי הרישוי לפי הטענה. אולם עת/6, אותו מכתב של מר יצחקי שהעותרת התמקדה בו, נשלח ספציפית לעותרת כאשר צוין בתחילתו "במענה לפנייתך בנושא שבנדון אתכבד להודיעך כדלקמן". ומהי פנייה זו שהרשות המינהלית השיבה לה? עניין זה נותר בלא תשובה והוא מהווה חלל ראייתי במסגרת הניסיון להתחקות אחר הכוונה הנטענת באותו המכתב. ומשעה שמדובר במענה קונקרטי לפנייה קונקרטית כביכול שאינה ידועה ושלא פורטה או הוכחה לבית המשפט, קיים קושי בהסתמכות רק על האמור בעת/6 ולא בראיית ההקשר הכולל כפי שהוא בא מפי העותרת עצמה, כלומר על מה בדיוק השיב המשיב. ודוקו: העותרת טענה בעתירתה (סעיף 80) שמכתב עת/6 התקבל בידה לאחר פגישה שהייתה לעותרת עם מר יצחקי. נטען שבאותה פגישה מר יצחקי חזר על המוסכם "והמובטח לה" ואף התעתד להוציא לה מכתב רשמי. אך העותרת לא פירטה אימתי הייתה פגישה זו. לא ברור גם מה הוביל לפגישה ואם קדמה לה תכתובת נוספת, וזאת כאשר המכתב מדבר על "פנייה" שהמכתב בא בתשובה לה. ומעבר לכך עולה שלא ניתן לקרוא את המכתב כשהוא עומד לבדו אלא שיש חשיבות לדברים נוספים שנאמרו באותה פגישה. אך מה נאמר במדויק – לא ידוע. אי ודאות זו אין לזקוף בנסיבות המקרה לחובת המשיב דווקא, אלא לחובת העותרת. זאת גם בשים לב לקושי באותו תמלול שהעותרת הגישה כראיה חדשה בעתירה זו בשלב מאוחר יותר – ושכפי שיובהר להלן – היה בו משום תיעוד חלקי ואף מגמתי של מהלך הדברים. עניין זה שיפורט להלן, מקרין גם על היכולת להתבסס על עת/6 כפי טענת העותרת – וכדי דחיית טענתה בנדון.
4. גם בהתייחס לעת/6 ניתן אפוא לסכם ולומר שלא מדובר בהתחייבות ברורה ומפורשת שהייתה כוונה לתת לה תוקף משפטי מחייב. נכון הדבר, שבאופן שבו נוסח מכתב זה שמוען לעותרת היה קיים קושי, והדברים עלו גם מטיעוניה של באת-כוח משרד התחבורה (עמ' 6 שורות 4-3 לפרוטוקול). עם זאת, אין בקושי של ניסוח זה כדי להפוך את המכתב עת/6 לכדי הבטחה מינהלית מחייבת, והכל מהטעמים שפורטו לעיל. גם בהקשרו של מסמך זה לא נדרשת אפוא הכרעה בטענת משרד התחבורה שלפיה מר יצחקי לא היה מוסמך לתת את ההבטחה למרות שהוא החזיק באותה עת בסמכות שיורית כ"רשות רישוי" כמו גם בטענת משרד התחבורה שלא נסתרה, שלפיה מר יצחקי לא היה מוסמך לתת את ההבטחה ולמלא אחריה.

ג. המכתב מיום 12.5.2011 (עת/7)

1. מכתב עת/7 שיצא תחת ידיו של מר אבנר פלור, מנהל אגף בכיר במשרד התחבורה, לא עמד במוקד טענת העותרת להבטחה מינהלית שכן העותרת התמקדה בשני המסמכים שפורטו לעיל ובתמליל ההקלטה שיפורט להלן (עמ' 2 שורה 20 לפרוטוקול). אך בכל זאת נטען לגביו ונתייחס אליו גם כן בקצרה. כותרת המכתב שמוען בין היתר אל ה"מפעלים לרישוי כלי רכב בטיפול המוסך" הייתה "ביטול כתב הרשאה לרישוי עצמי וכתב הרשאה לרישוי רכב בטיפול מוסך". במכתב עצמו צוין שמחודש נובמבר 2010 משרד התחבורה בוחן את סוגיית ניגוד העניינים הנובעת מן הקשר שבין הפעלת מוסך לבין הפעלת מכון רישוי. באותו מכתב צוין שוב שמשרד התחבורה – לאור זאת וההתפתחויות שהיו – בוחן מחדש את המדיניות שהייתה נהוגה במשך שנים וכי "בכוונתנו להפסיקה". באותו מכתב גם צוין שנוכח מורכבות הנושא והשלכותיו תינתן הזדמנות לטיעון בנוגע למדיניות החדשה, ובכלל זה בנוגע לאופן יישומה. וצוין בסופו של המכתב שכתב ההרשאה הקיים יוארך וחידושו בהמשך יהיה בהתאם למדיניות שתיקבע וללוחות הזמנים הנגזרים ממנה. העותרת לא טענה שמכתב זה כשלעצמו מהווה הבטחה מינהלית אך היא ראתה במכתב זה משום התנערות של משרד התחבורה מן ההבטחה שניתנה לה. אך דווקא מכתב זה, כפי שצוין כבר לעיל, מחזק הוא את המסקנה שלפיה הרשות המינהלית לאורך כל הדרך שבה ומודיעה על שינוי מדיניות צפוי הכולל גם תהליך של שימוע תוך המשך המצב הקיים באופן זמני. זאת להבדיל מטענת העותרת שלפיה ניתנה לה מלכתחילה הבטחה מפורשת ומחייבת להפעלת מכון רישוי ובלא קשר למדיניות האמורה ולשלבי קבלת ההחלטות שהרשות המינהלית הודיעה עליהם.

ד. תמליל שיחת הטלפון מיום 6.1.2015

1. הדיון בעתירה זו נקבע ליום 25.2.2015, וזאת לאחר הגשת כתב תשובה וצירוף המשיבה 2 להליך מכוח החלטתי (צירוף שלגביו היו לעותרת במידה מסוימת וגם למשרד התחבורה השגות בשלבים שונים, אולם בסופו של יום העותרת לא עמדה על מחיקת המשיבה 2 מן ההליך). יומיים קודם לכן, ביום 23.2.2015, ביקשה העותרת לצרף ראיה לעתירה. מדובר בתמלול הקלטה של שיחת טלפון שנערכה ביום 6.1.2015 בין מר דוד סעדון מנהל העותרת לבין מר עוזי יצחקי, שהוא החתום כאמור לעיל על המכתב עת/6 שנדון בהרחבה, וכיום אוחז הוא בתפקיד מנכ"ל המשרד.
2. וזה נוסח התמליל שביקשה העותרת להגיש לבית המשפט כראיה:

"עוזי יצחקי: בסדר, יש-, אנחנו קיימנו דיון פנימי אצלנו, שבוע הבא יש לנו עוד דיון עם הלשכה המשפטית ואנחנו מתקדמים, אמרתי לך. אני רוצה.. מה שכאילו היה לתת לבחור וזהו. לתת לכולם אפשרות לפטור ממכרז לאותם אנשים וזהו ולחתוך. לא להשאיר את היצור כלאיים הזה. זה הייתה הכוונה שלי. אני, כשהייתי סמנכ"ל זה מה שהחלטתי, נהייתי מנכ"ל, לא שמתי לב, באו, שינו, סובבו שם את העניינים, לא ב.. לא כמו המדיניות. זהו. אז עוד קצת סבלנות, אנחנו מטפלים בזה.

דודי סעדון: הבנתי, אבל מה הכוונה בשורה התחתונה לעשות?

עוזי יצחקי: בשורה התחתונה לתת לכם כמו שכתוב במכתב המקורי לתת לכם אפשרות להיות, או מכון רישוי או מוסך".

1. ומנוסח זה טוענת העותרת, ניתן ללמוד באופן חד, ברור וישיר שהגורם המוסמך התכוון בדעה צלולה וברורה לתת תוקף מחייב להתחייבות המקורית שניתנה עוד בעת/5. אך לא מצאתי מקום לקבל את טענת העותרת בעניין זה בשל שורה של טעמים, חלקם של סדרי דין וחלקם של מהות.
2. ראשית, הבקשה להוספת ראיה הוגשה בשיהוי ניכר. בעוד שהשיחה עצמה הייתה ביום 6.1.2015 ועצם קיומה לא הוכחש, בחרה העותרת להגיש את הבקשה רק יומיים לפני הדיון. זאת לאחר שבקשה שהגישה יום קודם לכן, ביום 22.2.2015 ל"הודיה" בהתאם לתקנה 524 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, נדחתה בהחלטה באותו יום שלפיה מדובר בהליך חסר מסגרת דיונית מתאימה. העותרת לא סיפקה הסבר משכנע להמתנה הממושכת עד להגשת הבקשה תוך שלא ניתנה למשיב 1 הזדמנות של ממש להגיב לנדון והתגובה באה ביום הדיון עצמו תוך התנגדות למהלך הדברים. מטעם זה בלבד של נסיבות הגשת הבקשה באיחור, מן הדין שלא לקבל את הראיה לתיק בית המשפט (והשוו בג"ץ 7031/09 חניון אשקלון – חניונים ומפעלי תיירות בע"מ נ' רשות הטבע והגנים, בפסקה 28 (22.7.2014)).
3. שנית, באופן הגשת הראיה היה פגם נוסף. כפי שעלה מתצהיר של מר עוזי יצחקי מנכ"ל משרד התחבורה, שהגישה באת-כוח משרד התחבורה במהלך הדיון, השיחה האמורה לא הייתה סוף פסוק. בעקבותיה התקיימה פגישה עם הגורמים המקצועיים ביום 18.1.2015. בישיבה זו נכחו הגורמים המקצועיים הנוגעים לעניין ובעקבותיה, כך צוין בתצהיר, התקשר מר יצחקי מיידית למנהל העותרת מר סעדון "והודעתי לו בצורה הברורה ביותר, שאינה משתמעת לשתי פנים, כי לאחר שבדקתי את הפרטים בנושא של גורמי המקצוע במשרד, אני מגבה לחלוטין את עמדת המשרד". בא-כוח העותרת התבקש להבהיר לבית המשפט האם אכן כך היה ואם כן – מדוע עניין זה לא מצא ביטוי בבקשה להוספת ראיה ובנספחיה. לאחר בירור שנערך עם מנהל העותרת, הודע לבית המשפט שאכן הייתה אותה שיחה נוספת בין מר יצחקי למר סעדון בהמשך לאמור בתצהיר. אך עניין זה לא היה ידוע לבא-כוח העותרת ולכן הוא לא מצא ביטוי בבקשה ובאה התנצלות על כך מטעם בא-כוח העותרת עצמו. אך הפגם בנדון הוא ברור. ומבלי שיש בכך כל טענה לבא-כוח העותרת הנכבד שלא ידע על כך, ברי שבכל הקשור בהתנהלות העותרת עצמה והמצהיר מטעמה מר סעדון, שתצהירו צורף גם לבקשה להוספת ראיה, קיים בכך קושי משמעותי. לכל הפחות ובהתעלם מן המועד המאוחר והפרוצדורה שבה הוגשה הבקשה להוספת ראיה, היה על העותרת ומנהלה להביא לפני בית המשפט את התמונה המלאה. לפרט לפני בית המשפט לא רק את השיחה שהייתה ושתומללה אלא גם את העובדה שהייתה שיחה נוספת ומאוחרת שבה לפי תצהיר מר יצחקי, נמסרה תשובה ברורה התומכת בעמדת המשרד. משהדבר לא נעשה ולא בא גילוי מלא, עולה הדבר כדי חוסר ניקיון כפים בהתנהלות העותרת. הדבר מטיל צל על עצם היכולת להסתמך על טענת העותרת בעניין זה והוא משליך כאמור לעיל גם על טענות אחרות של העותרת לעניין ההקשר שבמסגרתו באו לעולם מסמכים אחרים, והכוונה היא בעיקר למסמך עת/6 שכפי שצוין לעיל, לא ברור לגמרי מהו הרקע שקדם לו.
4. כך או אחרת, ואפילו אם המסקנה צריכה להיות שונה והיה מקום לקבל את הראיה החדשה בשלב זה לתיק בית המשפט ולמרות כל הפגמים שצוינו לעיל, ואיני סבור כי בנסיבות אלה יש להורות כן, הרי שלגופו של עניין אין בתמליל זה כדי לבסס את טענת העותרת להבטחה מינהלית. אכן, מתמליל זה עולה שהרשות המינהלית מבקשת למצוא פתרון, במסגרת גיבוש המדיניות הכולל שטרם הסתיים, לקושי של מוסכי הרישוי. עולה מתמליל זה שמתקיימים מהלכים בעניין זה תוך שיתוף הלשכה המשפטית. עולה מהתמליל שהייתה כוונה לפטור ממכרז, אך במסגרת גיבוש המדיניות לא זו המדיניות הסופית, ובכל מקרה שהעניין מצוי בטיפול. בכך אין משום הבטחה מחייבת והכל מן הטעמים שפורטו כבר לעיל. וניתן עוד להוסיף מעבר לכך, שהתמליל לא מסתיים בדברים שפורטו לעיל, אלא שמנכ"ל המשרד השיב בתשובה לשאלה "מתי יצאו המכתבים?" ש"אני צריך לעבור עכשיו במשרד המשפטים ואני צריך תחת חסות בית המשפט, יהיה תהליך". גם מלשון זו ניתן ללמוד שקיים פער בין הרצון לסייע לעותרת ולשכמותה תוך התחשבות במצב הדברים הקיים היום, לבין הבטחה מינהלית מחייבת שלה טוענת העותרת ומבלי שהיא מניחה לכך בסיס ראייתי מספק.
5. הנה כי כן, ניתן לסכם ולומר שהעותרת לא עמדה בנטל המוטל עליה להוכיח ולהראות את התקיימות התנאים לקיומה של הבטחה מינהלית מחייבת; לא כל שכן הסכם מחייב.

צידוק חוקי לשנות או לבטל את ההבטחה המינהלית

1. כאמור לעיל, אין מקום לראות במכתבים (עת/5 עד עת/7) כמו גם בשיחת-הטלפון משום הבטחה מינהלית. מעבר לנדרש יש לציין שאפילו הייתה מסקנתי שונה, הרי שממילא היה בידי הרשות צידוק חוקי לחזור בה מההבטחה ולבטלה. כידוע, יש מקום לכך כאשר באיזון מכלול האינטרסים הרלבנטיים לעניין – בהם השיקולים שבאינטרס הציבורי לחזור מההבטחה; לעומת החשש מהפגיעה באמון הציבור ובוודאות פעולות הרשות; וכן, אינטרס הסתמכות הפרט על ההבטחה ומידת הפגיעה בו – קיימת הצדקה לסטייה מההבטחה (ראו, עניין קלכמן, בעמ' 715-713; עניין אלחננוב, בפסקה 33). הנטל להוכחת קיומה של ההצדקה האמורה מוטל על הרשות (ראו, עניין גדות תעשיות פטרוכימיה בעמ' 781; עניין אלחננוב, בפסקה 29). מן הטעמים שלהלן, ניתן לקבוע, ולו מעבר לנדרש, שהרשות עמדה בנטל זה. ומדוע?
2. ראשית, חלוקת כתבי ההרשאה מטעם הרשות נעשית בהליכי מכרז פומביים ועל-בסיס מדיניות פריסת מכוני רישוי שקבעה הרשות. משמעות קבלת טענת ההבטחה המינהלית הנטענת היא אפוא מתן הרשאה שלא במכרז פומבי כדין. התקשרות תוך הפרה של דיני המכרזים היא בבחינת כריתה בלתי חוקית, ויש בכך כדי צידוק לביטול ההבטחה (ראו והשוו, ברק-ארז, בעמ' 305-304; בג"ץ 6268/00 קיבוץ החותרים נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(5) 639, 661-660 (2001)). ודוקו, אין מחלוקת אף לשיטת העותרת שחלה חובת מכרז בענייננו (עמ' 8 שורות 18-14) אולם טענתה היא שהרשות נדרשה לפעול על דרך של פטור ממכרז וזאת "במקרה הראוי". אך העותרת לא ביססה נימוק זה, ואילו לשיטת המשיב, אין לכך מקום בנסיבות המקרה, כעניין של הבטחה מחייבת.
3. שנית, השיקול המרכזי העומד ביסוד תכלית תקנה 273 לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 – הקובעת את החובה לערוך הבדיקה התקופתית לכלי הרכב ("טסט") – הוא השמירה על תקינות כלי הרכב, וזאת אף על חשבון שיקולים "כלליים" אחרים, כערך התחרות החופשית (ראו, בג"ץ 1064/94 קומפיוטסט ראשל"צ (1986) בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד מט(4) 808, 818-817 (1995)). לכן, לרשות יש מדיניות המבוססת על עבודת ייעוץ כלכלית, בעניין פריסת מכוני-רישוי בישראל. לטענת המשיב 1, נוכח המיקום הפיזי של העותרת, במרחק של כמה מאות מטרים בלבד, ממכון הרישוי שמפעילה המשיבה 2 – יביא לתחרות פרועה ביניהם, ולפגיעה באיכות הבדיקות התקופתיות. זאת תוך פגיעה בתכלית תקנה 273 ובמדיניות הרשות. גם מטעם זה קיים לכאורה צידוק לביטול הבטחה מינהלית נטענת.
4. שלישית, אין לקבל את טענת העותרת על פגיעה באינטרס ההסתמכות שלה, ולנוכח הוצאות שונות שהוציאה כביכול לקראת פעולות-הכנה פיזיות במתחם מוסך הרישוי לצורך עמידה נטענת בקריטריונים. זאת מאחר שלא הודיעה לרשות על כך, בהתאם להוראת סעיף 9 לצו הפיקוח. וזאת גם, באין תשובה חיובית לפניותיה של העותרת בנדון. ולבסוף יצוין בעניין זה, כי לא נסתרו טענות המשיבים שלפיהן מתיאור העבודות המתוארות בעתירה לא עולה שהמדובר בעבודות להקמתם של שני מסלולי רישוי כנדרש בתקן החובה, אלא בעבודות אחרות, שהן בבחינת שיפור תשתיות בלבד.
5. משמעות צבר נתונים זה הוא שהעותרת מבקשת להכיר בהתחייבות ולמנוע השתחררות מהבטחה מינהלית וזאת תוך שהיא תופטר מחובת המכרז הפומבי לצורך קבלת משאב ציבורי של כתב הרשאה להפעלת מכון רישוי הפתוח לשירות הציבור; תוך סתירה למדיניות פריסת המכונים של הרשות; תוך פגיעה אפשרית בתכלית המוגנת שבהוראת תקנה 273 – כל זאת מבלי שהוכחה פגיעה באינטרס הסתמכות. המסקנה היא אפוא שאפילו הייתה הבטחה מינהלית – הרי שקיים על פניו צידוק לבטלה.

סבירות, מידתיות והיעדר אפליה

1. כפי שצוין לעיל, נוכח העובדה שטרם נקבעה המדיניות הסופית של הרשות המינהלית, הרי שמדובר בעתירה מוקדמת בכל הקשור לסבירות המדיניות ומידתיותה. ממילא לא אביע עמדה בעניין זה, עניין שזכה לטיעון נרחב לא רק בטענותיה של העותרת אלא גם בתשובת המשיבים. נותר בכל זאת להתייחס לטענת העותרת שלפיה בנסיבות דומות וביחס למוסך רישוי אחר ("קומפי-בדק") בכרמיאל, אישרה הרשות את הפיכתו ממוסך-רישוי למכון רישוי. נטען שאי-היעתרות לבקשת העותרת תהא אפוא בבחינת אפליה אסורה; וטענה זו נטענה בזיקה לטענת ההבטחה המינהלית, וכדי נכונותו של המשיב לפעול אחרת במקרה דומה.
2. טענה זו אין בידי לקבל. כעולה מתשובת המשיב 1, המדובר בהרשאה שניתנה בשנת 1993. באותה עת לא הייתה מדיניות ברורה וכוללת על אודות פריסת מכוני הרישוי (כפי המצב היום), ולא הייתה קיימת טיוטת המדיניות הקיימת היום שעל-בסיסה מתקבלות ההחלטות ביחס לפעילות מכוני-הרישוי. המדובר אפוא בשתי החלטות שונות שנערכו על רקע נסיבתי שונה. אין אפוא יסוד לטענת האפליה. לכך אף ניתן להוסיף שאפילו היה מדובר בהחלטה מוטעית דאז, הרי שאין מקום להנציחה שוב, בדמות מתן הרשאה לעותרת (השוו ודוקו, בג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191 (1991); בג"ץ 332/98 המועצה המקומית תל מונד נ' ועדת המשנה למעקב ובקרה על תמ"א 31, פ"ד נה(1) 649, 653 (1999)). ועוד ניתן להוסיף שממילא המדובר בהרשאה יחידה, ולא במדיניות שבשיקול דעת שהעותרת יכולה לבסס על יסודה טענת אפליה (השוו, יואב דותן "אפליה לטובת אחר" משפט וממשל א' 489, 500 (1992)).

התוצאה

1. בשל מכלול טעמים אלה, דין העתירה להידחות. העותרת תישא בהוצאות המשיב 1 ובשכ"ט עו"ד בסך כולל של 20,000 ₪; ובהוצאות המשיבה 2 ובשכ"ט עו"ד בסך כולל של 10,000 ₪. סכומים אלו יישאו ריבית והצמדה כדין מיום פסק-הדין ועד התשלום בפועל.

המזכירות תשלח פסק-דין זה לב"כ הצדדים.

ניתן היום, ב' ניסן תשע"ה, 22 מרץ 2015, בהעדר הצדדים.