הרקע לעתירה:

1. עניינה של העתירה שלפניי בחיוב העותרים בהיטל סלילה מכוח חוק העזר לגדרה (סלילת רחובות), התשמ"ח-1987. לטענת העותרים, החיוב שהשיתה עליהם המשיבה אינו כדין ויש להורות על ביטולו.

תמצית טענות העותרים:

2. העותרים הינם בעליהם של בתי מגורים בתחום העיר גדרה.

בחודש מרץ שנת 2013 נשלחו אל העותרים דרישות תשלום, בגין היטל סלילה מכוח חוק עזר לגדרה (סלילת רחובות) התשמ"ח-1987 (להלן: "חוק העזר").

3. על פי חוק העזר נקבע תעריף דיפרנציאלי לחיוב בגין סלילת רחובות:

"שטח בנוי" – כל שטח שאינו חקלאי;

"שטח בנוי קיים" – שטח שייעודו, על פי תכנית בניין עיר תקפה לגדרה, לא היה שטח חקלאי עד יום ד' בטבת התש"ן (1 בינואר 1990).

"שטח בנוי חדש" – שטח שייעודו היה חקלאי עד יום ד' בטבת התש"ן (1 בינואר 1990) והייעוד שונה לייעוד אחר לפי תכנית בניין עיר בת תוקף לגדרה לאחר אותו מועד.

4. נכסיהם של העותרים נחשבים כשטח בנוי קיים, היינו, ככאלה שהיו מצויים בשטח שאינו חקלאי עובר ליום 1.1.1990.

5. למרות זאת, המשיבה השיתה על נכסי העותרים חיוב כאילו מדובר בשטח בנוי חדש, שייעודו היה חקלאי והוא שונה לפי תכנית בניין עיר בתוקף לגדרה לאחר 1.1.1990.

6. בנוסף, לא נערכה הפרדה בין שטח הבית המשמש למגורים לבין שטח שאינו משמש למגורים. כך, העותרים חויבו בגין מרתפי הבתים כאילו מדובר בשטח עיקרי למגורים.

7. הואיל והמשיבה השיתה על העותרים חיוב בלתי חוקי, הרי שיש ליתן משקל מופחת לשיהוי לו טוענת המשיבה באשר לעתירה.

תמצית טענות המשיבה:

8. העתירה לוקה בשיהוי ניכר. דרישות התשלום בגין היטל הסלילה נמסרו לעותרים עוד בחודש מרץ 2013. העותרים 5-3 לא פנו כלל למשיבה. העותרים 2-1 פנו למשיבה רק בחודש אוגוסט 2014.

חלק מהעותרים אף שילמו את מלוא התשלומים הנדרשים מהם. מכאן שמדובר בתביעה להשבת כספים ששולמו, שאינה מצויה בתחום סמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים.

9. עניין פרשנותה של המשיבה כבר נדון בתיק עת"מ 1311-05-11, בעניין שטייר.

באותו עניין נקבע כי פרשנותה של המשיבה להוראות חוק העזר היא סבירה. לפי פרשנות זו, תכנית זמ/500 אינה משנה את הייעוד התכנוני של המקרקעין, היינו תכנית מתאר זו לא שינתה את ייעוד הקרקע מהיותה בייעוד חקלאי עובר לתאריך 1.1.1990.

10. בנסיבות אלה נכסיהם של העותרים מצויים "בשטח בנוי חדש" כהגדרתו בחוק העזר ומכאן שהחיוב שהושת עליהם הינו כדין.

11. אף טענתם של העותרים באשר לחישוב השטחים על פי שטח הדירה ולא ביחידת נפח, כפי שנקבע בחוק העזר לגבי בניין או חלק ממנו שאינו משמש למגורים, דינה להידחות. מהות השימוש בסוג הנכס היא הקובעת. בענייננו מדובר בנכסים המשמשים למגורים ועל כן שיטת החישוב לגביהם הינה לפי יחידת שטח ולא לפי יחידת נפח.

ההליכים בעתירה:

12. הואיל והמשיבה נקטה בהליכים לפי פקודת המיסים (גביה) כנגד העותרים 1 ו-2, נתבקש סעד זמני לעיכוב הליכי הגביה. במסגרת הדיון בסעד הזמני נקבע כי ישולם הסכום שאינו שנוי במחלוקת ע"י העותרים 1 ו -2 וכי העתירה תתברר לגופה.

13. בדיון המוקדם נעשה ניסיון לסיום ההליכים בהסדר.

משלא צלח הדבר, נקבע דיון לגוף העתירה. בדיון הודיעו העותרים כי הם מוותרים על טענתם באשר לשיטת החישוב, היינו, ההפרדה בין השטחים המשמשים למגורים בנכסיהם לבין שטחי השירות.

על המדוכה נותרה אפוא, המחלוקת באשר לתעריף החיוב בגין היטל הסלילה.

דיון והכרעה:

14. לטענת העותרים נכסיהם בנויים בשטחים עליהם חלה תכנית זמ/500.

תכנית זו אושרה למתן תוקף בשנת 1985. במסגרת תקנון תכנית זמ/500 הוגדרו שלוש מובלעות חקלאיות. לגבי שתיים מהן נקבע כי הן מיועדות להשלים בעתיד את אזורי המגורים.

עוד נקבע בסעיף 14 (5) לתקנון:

"עד שלא תופשרנה המובלעות החקלאיות 3, 2, 1 ותאושרנה לתכנון ובנייה ע"י המוסדות המוסמכים והועדה לשמירה על קרקע חקלאית לא תיעשה בהן כל בנייה".

15. בעת"מ (מרכז) 1311-05-11 שטייר נ' המועצה המקומית גדרה, (פורסם בנבו) (2012) (להלן: "עניין שטייר"), נקבע כי ייעוד השטחים המסומנים בתשריט תב"ע זמ/500 כמובלעות חקלאיות עם "תכנון לעתיד למגורים", נחשב כ"שטח חקלאי" לצורך חוק העזר:

"ניתן לראות אם כן, כי תב"ע זמ/500 מדברת על "מובלעת חקלאית" ו-"שטח חקלאי המיועד למגורים בעתיד". האלמנט העתידי שבייעוד מודגש בה חזור והדגש. מן ההערה המופיעה בסופו של חלק א' לתכנית עולה כי נכון ליום אישורה של תכנית זמ/500, טרם הופשרו המובלעות החקלאיות ואושרו לבנייה על ידי הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית. ועדה זו מופקדת לפי חוק התכנון והבנייה על הקרקעות החקלאיות(ר' סעיף 156(א) לחוק והתוספת הראשונה לחוק). ההוראות החלות על תכניות מתאר מקומיות מציינות במפורש כי תכניות אלה כפופות לשמירה על קרקעות חקלאיות (ר' סעיפים 61(1), 63רישה). נראה אפוא כי תב"ע זמ/500 אין ביכולתה לשנות ייעוד חקלאי של קרקע ללא אישורה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית, ולשון העתיד שננקטה בתב"ע זמ/500 תומכת בכך".

[שם, בסעיף 36 לפסק דינו של כב' השופט ד"ר מ' פינקלשטיין]

16. עם זאת, בית המשפט שדן בעניין שטייר, הכיר בכך שבמסגרת תב"ע זמ/500 ישנו גם ייעוד "לאזור מגורים א'":

"אכן, לפי תב"ע זמ/500 ישנו גם ייעוד ל"אזור מגורים א'". האם יש נכסים שהם באזור מגורים א' לפי זמ/500? העותרים טוענים כך, בעוד המשיבה סבורה אחרת וטוענת כי עמדת העותרים מבוססת רק על סימון התשריט בתב"ע זמ/500. המשיבה טענה למשל כי כל הנכסים ברחוב מלר שייכים לחלקות שלגביהן רלוונטית תב"ע זמ/1/528 משנת 1993. בעניין זה לא הביאו העותרים די נתונים כדי להראות כי נכסיהם של מי מהעותרים מצויים באזור מגורים א'. על כל פנים, אם עומדים העותרים על טענתם זו, הרי שמדובר בנכסים ספציפיים שבעניינם היה מקום למצות הליכים ראשית מול המשיבה".

[שם, בסעיף 39 לפסק דינו של כב' השופט ד"ר מ' פינקלשטיין]

17. פסק הדין בעניין שטייר עסק בעניינם של 32 משפחות עותרים שבתיהם מצויים בארבעה רחובות ביישוב גדרה: מלר, הנקין, צוקרמן ופוקס.

בית המשפט לעניינים מנהליים הדגיש כי מדובר בנכסים ספציפיים לגביהם לא הוכח כי ייעודם התכנוני נקבע כאזור מגורים א', בתכנית זמ/500. לא בכדי הורה בית המשפט כי "מדובר בנכסים ספציפיים שבעניינם היה מקום למצות הליכים ראשית מול המשיבה".

יתר על כן, כפי שעלה מפסק הדין בעניין שטייר, במספר מקרים בתי תושבים ברחוב מסוים חויבו בתעריפים שונים לנוכח תחולתן של תכניות בניין עיר שונות על אותו רחוב (ראו לדוגמא התייחסות קונקרטית לרחוב החרוב ולרחוב צוקרמן בסעיף 43 לפסק הדין בעניין שטייר).

בנסיבות אלה, אין בפסק הדין בעניין שטייר כדי לחסום את דרכם של העותרים דנן מלטעון כי נכסיהם, שמצויים ברחוב חזנוב, כלולים באזור מגורים א' שנמצא בתכנית זמ/500.

18. מכאן שיש לבחון האם הובאו ראיות המעידות כי נכסי העותרים מצויים ב"איזור מגורים א'" כקבוע בתכנית זמ/500.

אליבא העותרים, נכסיהם מצויים באזור מגורים א' בתב"ע זמ/500 ומכאן שאינם נחשבים כקרקע בייעוד חקלאי, זאת עוד לפני התאריך הקובע: 1.1.1990.

לצורך ביסוס טענה זו נסמכו העותרים על חוות דעת במסגרתה נבחן המצב התכנוני וייעוד הקרקע, ע"י שמאי המקרקעין מר רועי פרליס [נספח ו' לעתירה].

19. על פי חוות דעתו של השמאי פרליס:

"בהתאם לתשריט תוכנית זמ/500 ניתן להבחין בברור כי החלקות נשוא חוות הדעת ממוקמות באזור המסווג כאזור מגורים א' (ייעוד קרקע שאינו חקלאי)

בהתאם ללוח האזורים (המהווה חלק מתקנון תוכנית זמ/500 ), באזור מגורים א' תותר בניה למגורים צמודי קרקע (ייעוד קרקע שאינו חקלאי)".

20. השמאי פרליס אף הפנה להיתרי בניה בחלקות אלה, אשר מחזקים את מסקנתו לפיה חלקות העותרים היו מסווגות כאזור מגורים א', שאינו מהווה אזור חקלאי [סעיף 6.6. לחוות הדעת].

21. המשיבה התבססה על חוות דעתו של שמאי מקרקעין מר עמיר אהרוני [נספח 2 לכתב התגובה]. על פי חוות דעתו של השמאי אהרוני תכנית זמ/500 לא שינתה את ייעוד הנכסים שבמחלוקת מייעוד חקלאי:

"לסיכום, יעוד ומימוש הזכויות למקרקעין שבנדון כאזור מגורים א' (ייעוד קרקע שאינו חקלאי) הינו מכוח תוכנית זמ/518)

עפ"י תכניות קודמות R/6 משנת 1942 ולאחריה תכניתה מתאר זמ/500 משנת 1985 שבה צויין במפורש שעל מנת לממש בנייה ביעודים השונים נדרשת הכנת תכנית מפורטת כדי לאפשר את מימוש הזכויות ביעוד שאינו חקלאי.

[...]

לאור האמור לעיל יש לראות קרקע כזמינה למימוש בנייה ביעוד למגורים רק עם אישורה של תכנית זמ/518."

22. אני סבור כי ממצאיו של השמאי אהרוני אינם נותנים מענה ראוי לשני היתרי הבנייה שצירף השמאי פרליס לחוות דעתו. על פי היתרי בנייה אלה, התאפשרה בנייה למגורים בחלקה 61, זאת בשתי הזדמנויות שונות: בתאריך 9.3.1959 וכן בתאריך 14.7.1976.

מאליו ברור כי מדובר בתאריכים שקדמו למועד הקבוע :1.1.1990.

23. לכך יש להוסיף כי בחלקה 54 ניתן היתר בנייה בתאריך 6.7.2000, אולם מדובר בתוספת בנייה למבנה קיים. המסקנה המסתברת היא שגם בחלקה 54 היה קיים מבנה ישן, שחזקה כי נבנה מכוח היתר בנייה כדין (שאחרת מוסד התכנון לא היה מאפשר את הבנייה הנוספת).

כל אלה שוללים את טענת השמאי אהרוני, כי המתחם בו מצויות חלקות: 54, 61, 74, ו – 75, אינו מצוי בשטח שסומן בתשריט תכנית זמ/500 כאזור מגורים א' או כי "על מנת לממש בנייה בייעודים השונים נדרשת הכנת תכנית מפורטת" [עמ' 3 לחוות דעתו של השמאי אהרוני, ההדגש במקור – א.ש.].

24. המשיבה מבחינתה, לא הציגה ראיות מנהליות לפיהן חלקות העותרים מצויות באותם המתחמים החקלאיים שנדונו בעניין שטייר. תמצית טענתה היא כי לצורך מימוש בנייה באותן חלקות היה צורך בתכנית מפורטת, היא תכנית זמ/518. טענה זו, כך שנינו, אינה חפה מקשיים ואינה עולה בקנה אחד עם היתרי בנייה שניתנו בזמנו לחלק מהמבנים נשוא ענייננו.

25. זאת ועוד, השמאי פרליס ערך זיהוי של החלקות שבמחלוקת על גבי תשריט תכנית זמ/500 באמצעות אתר המפות הממשלתי (GOVMAP). זיהוי החלקות על גבי התשריט של תכנית זמ/500 מלמד כי החלקות ממוקמות באזור מגורים א'. מסקנה זו מתיישבת עם הנתונים האחרים לפיהם הבתים שמוקמו בחלקה 61 (רחוב חזנוב 20 – משפחת שיינפלד) ובחלקה 54 (רחוב חזנוב 6 – גב' זיתוני) נבנו עוד קודם לשנת 1990.

הקרבה הפיזית והתשריט שצורף לחוות דעתו של השמאי פרליס מביאים למסקנה כי גם לגבי יתר בתי העותרים (חלקה 74 ברחוב חזנוב 13 וחלקה 75 ברחוב חזנוב 11) מדובר באזור מגורים א', גם אם בתים אלה נבנו לאחר 1990.

26. סיכומם של דברים – בתי העותרים מהווים "שטח בנוי קיים" ועל כן אמורים להיות מחויבים על פי תעריף זה, כקבוע בתוספת לחוק העזר.

27. המשיבה העלתה טענת שיהוי כנגד העותרים, זאת מאחר שהודעות התשלום בגין היטל הסלילה נמסרו לעותרים עוד בחודש מרץ שנת 2013.

אני סבור כי יש ממש בטענה זו, וטוב היה לעותרים אם היו פועלים לבחינת דרישות התשלום בסמוך לאותו מועד. עם זאת, העתירה הוגשה, בעניינם של העותרים 1 – 2, לאחר שננקטו כנגדם הליכי גביה לפי פקודת המיסים גבייה, ולאחר שנערכו פגישות והוחלפו תכתובת בין הצדדים בחודשים אוגוסט 2014 ועד נובמבר 2014.

יתר על כן, המשיבה הסכימה ברוב הגינותה, לערוך תחשיב מחודש ולבחון את נתוניה, זאת במסגרת הבקשה לצו ביניים באשר להליכי הגביה שהתנהלו כנגד העותרים 1 – 2 [פר' עמ' 3 ש' 20 – 22].

בנסיבות אלה, אני רואה לנכון לקבל את טענת השיהוי רק באשר לעותרים 3 – 5, שלא פעלו מול המשיבה, כדוגמת העותרים 1 – 2 [לאבחנה דומה שנערכה לגבי טענת שיהוי בנוגע להיטל סלילה ומדרכות ראו: עע"מ 7027/07 אדגר נ' המועצה המקומית בנימינה, (פורסם בנבו) (2010), סעיפים 6 ו- 9 לחוות דעתו של המשנה לנשיאה (כתוארו דאז) כב' השופט א' ריבלין; רע"א 7702/12 סלומון נ' המועצה המקומית פרדס-חנה-כרכור, (פורסם בנבו) (2012)]

הוא הדבר לגבי טענת המשיבה באשר לעותרים 3 – 5 אשר כבר נשאו בהיטל הסלילה ואיבדו את זכות עמידתם לפני בית המשפט לעניינים מנהליים, שהרי בידם אך תביעת השבה שאמורה למצוא את מקומה לפני בית המשפט המוסמך בהתאם לגובה החיוב (ככל שהמשיבה לא תמצא לנכון להשיב לעותרים אלה את הכספים שנגבו מיזמתה) [רע"א 11224/04 המועצה המקומית פרדסיה נ' בלונדר, פ"ד נט(5) 473 (2005); רע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' צרפתי, (פורסם בנבו) (2005)]. יש לציין כי טיעון זה אינו חל לגבי העותרים 1 – 2 ואין בו להביא לדחייתה של העתירה בכללותה.

28. לא מצאתי ממש ביתר טענות הצדדים והן נידחות.

29. סוף דבר –

אני קובע כי שיעור היטל הסלילה שהושת על העותרים הינו שגוי וכי יש לחייבם בשיעור "שטח בנוי קיים" על פי חוק העזר. עם זאת, מטעמי שיהוי וחוסר סמכות עניינית, העתירה מתקבלת באשר לעותרים 1 – 2 בלבד.

בנסיבות העניין, יישא כל צד בהוצאותיו ושכר טרחת בא כוחו.

ניתן היום, ג' אב תשע"ה, 19 יולי 2015, בהעדר הצדדים.