23 אוגוסט 2018

1. התובעים, 64 חוקרים וקציני חקירות במחוז ש"י של משטרת ישראל, עותרים בהליך זה לסעדים הצהרתיים שתמציתם היא קביעת בטלות ההפחתה בשכרם, אשר בוצעה החל מחודש 11/14 על ידי שינוי רמת "תוספת פעילות" המשולמת להם מ"רמה א'" ל"רמה ב'", וקביעת המשך זכאותם לתוספת פעילות ברמה א', כל עוד הם מועסקים בתפקידיהם.
2. ההפחתה כנגדה הוגשה התביעה בוצעה במסגרת יישום "טבלת שקילה" חדשה, שהונהגה במשטרה לקביעת רמות תוספת הפעילות של שוטרי משטרת ישראל, על פי החלטת הממשלה ש/4800 מיום 21.6.12, אשר אישרה סיכום בינמשרדי של משרדי האוצר והמשרד לביטחון פנים מיום 4.4.12 בעניין זה (להלן: "החלטת הממשלה" ו"הסיכום הבינמשרדי", בהתאמה).
3. התביעה הינה לסעדים הצהרתיים (שפורטו בסעיף 3 לכתב התביעה). לפי דרישת המדינה הגישו התובעים כימות כספי של תביעותיהם באמצעות תצהירים של תנ"צ (בדימוס) מוטי יונה, ששירת במשטרת ישראל ובמשרד לביטחון פנים במגוון תפקידים בתחומי השכר והתקצוב. ואולם, בסיכומיהם אין התובעים מבקשים סעד כספי כלשהו אלא חוזרים ומבקשים סעדים הצהרתיים שתמציתם היא כאמור לעיל.

הרקע העובדתי הנדרש לעניין

תוספת הפעילות

1. ביום 22.1.1979 החליטה ועדת שרים לענייני שכר כי "תישמר ההשוואה בין שכר השוטרים והסוהרים לבין השכר בצה"ל". באותה החלטה הוקמה וועדת מעקב המורכבת מנציגי נציבות שירות המדינה, משרד האוצר ומשרד הפנים, שתפקידה לקבוע את אופן התאמת שכר המשרתים במשטרת ישראל ושב"ס לשכר משרתי הקבע בצה"ל (להלן: "החלטה ש/33").
2. בשכר משרתי הקבע בצה"ל משולמת "תוספת פעילות" שמטרתה, כעולה ממוצג ת/6, "לתגמל משרתי קבע עקב סיכון, תנאי שירות, אופי פעילות וכו'". מ-ת/6 עולה כי תוספת הפעילות בצה"ל נקבעה לפי שיוך יחידתי.
3. בדומה למשרתי הקבע, נקבעה לשוטרי משטרת ישראל "תוספת פעילות". התוספת הינה תוספת אחוזית אשר מחושבת על "בסיס השכר" המשטרתי, קרי: שכר היסוד, תוספת וותק וגמולי השתלמות. שיעורה המדויק של התוספת נקבע על פי רמת הפעילות, התפקיד והדרגה של השוטר. על פי עדותם של העדים מטעם הנתבעת, ההפרש בין רמות הפעילות השונות הוא כ-7%. השיעור המדויק של התוספת תלוי גם בדרגת השוטר.
4. רמות הפעילות שהיו קיימות במשטרה טרם כניסתו לתוקף של הסיכום הבינמשרדי והחלטת הממשלה, היו:
   1. תוספת דריכות מבצעית – התוספת ששיעורה הוא הנמוך ביותר, המשולמות לכל שוטר בגין עצם השירות המשטרה. תוספת זו משולמת בהיעדר זכאות לתוספת ברמה גבוהה יותר.
   2. תוספת פעילות שיטור – שהיא תוספת ייחודית למשטרה שאושרה לתשלום שוטרים בדרגת שוטר עד פקד המשרתים בתפקידים ייעודיים במקצועות הליבה (סיור, מודיעין, תנועה, בילוש, חקירות וזיהוי פלילי), אשר אין להם מקצוע מקביל בצה"ל (התוספת הופסקה עם הפעלת הסיכום הבינמשרדי ובמקומה משולמת רמת פעילות ג' ללא מגבלה של דרגת מקסימום).
   3. תוספת פעילות רמה ב' (שדה) – ששולמה ללוחמי משמר הגבול בתחומי הקו הירוק ולמשרתים בפלוגות מג"ב בתנאי קסרקטין, ליחידות סיור מיוחדות (יס"מ) ולעוקבים.
   4. תוספת פעילות רמה א' (שק"ד) – ששולמה ככלל בגין שירות במיקום יחידתי גיאוגרפי. התוספת שולמה לכל השוטרים באיזור יהודה ושומרון.
   5. תוספת פיעלות רמה א+ - שולמה ליחידות מבצעיות מיוחדות כגון הימ"ם, פלוגות מג"ב באיו"ש שהן ת"פ צה"ל ולשוטרים במקצועות ייעודיים בחברון.
5. על פי סעיף 11(ג) לפקודת מס הכנסה, זכאי חייל שמשולמת לו "משכורת מיוחדת" לזיכוי בשיעור 5% ממשכורתו, עד לתקרה שנקבעה. הגדרת "משכורת מיוחדת" בפקודת מס הכנסה הינה "משכורת הכוללת תוספת פעילות רמה א' אשר שולמה במשך תקופה של שלושה חודשים רצופים לפחות". אין מחלוקת על כך שאף שוטרים שמקבלים תוספת פעילות רמה א' זכאים לזיכוי מס כאמור וכי במועד בו הופחת שכרם של התובעים, ב-11/14, שיעור הזיכוי המירבי היה 670 ₪.
6. ככלל, תוספות השכר במשטרה מאושרות על ידי וועדת המעקב או על ידי הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר. בהתאם לכך, עד ליישום הסיכום הבינמשרדי, קביעת רמת פעילות במשטרת ישראל ושינויים שחלו ברמות הפעילות, נעשו, ככלל, לפי אישורים של וועדת המעקב או לפי אישורים של הממונה על השכר במשרד האוצר. האישורים שניתנו התייחסו בדרך כלל ליחדות או לתפקידים ספציפיים.
7. כך, ביום 6.11.88 ניתן על ידי הממונה על השכר אישור לתשלום תוספת פעילות א' לאנשי משטרה ושב"ס המשרתים באיו"ש, ומכוח אישור זה היו זכאים התובעים לתוספת פעילות רמה א.
8. בצד "תוספת הפעילות", שולמה בצה"ל ובמשטרה "תוספת ותק פעילות". מטרת "תוספת וותק פעילות" היא לצמצם את הפגיעה הכספית בשוטר שנויד ליחידה אחרת שבה הוא זכאי לרמת פעילות נמוכה מזו שהיה זכאי לה טרם הניוד. תנאי לקבלת "תוספת וותק פעילות" הינו קבלת תוספת פעילות ברמה מסוימת במשך ארבע שנים לפחות ומעבר ליחידה שבה תוספת הפעילות היא ברמה נמוכה יותר. תוספת וותק הפעילות שיעורה הינו 10% משיעור התוספת ברמת הפעילות בתפקיד הקודם, עבור כל שנה שבה שולמה התוספת בשיעור הגבוה יותר, כך ששיעורה המינימלי הינו 40%. לתוספת וותק פעילות נקבע שיעור מכסימלי של 90%. שוטר שנויד וצבר ארבע שנות וותק פעילות, יקבל 60% תוספת פעילות לפי הרמה הנמוכה של שצמודה לתפקידו הנוכחי ו-40% לפי הרמה הגבוהה שצמודה לתפקידו הקודם. אם צבר לפחות 9 שנות וותק פעילות, יקבל השוטר תוספת וותק פעילות בשיעור 90% מהרמה הגבוהה הצמודה לתפקידו הקודם ו-10% מתוספת הפעילות הצמודה לתפקידו הנוכחי.

עבודת המטה להסדרת רמות הפעילות במשטרה

1. מצב הדברים בו כלל השוטרים המשרתים באיו"ש, ללא הבדל בתפקיד, קיבלו תוספת פעילות ברמה א' (לפחות), נתפס בארגון, ברבות הימים, כבעייתי. בראיית גורמי המדינה, אישור תוספת פעילות ברמה א' על בסיס קריטריון גיאוגרפי של מיקום היחידה, כקריטריון מכריע, יצר עיוותים. דוגמה העולה מן המסמכים שבהם משתקף הדיון בסוגיה זו, היא זכאותם של עובדי מינהלה באיו"ש לרמת פעילות א' לעומת זכאות של שוטרים המשרתים בתפקידי ליבה ייעודיים (כגון סיירים) המשרתים בתוך תחומי הקו הירוק, אשר היו זכאים תוספת פעילות ברמת "שיטור" בלבד. מצבים כאלה הוצפו בין היתר במסגרת תביעות של שוטרים לבתי הדין לעבודה, בהן הועלו טענות להפלייה ולחוסר סבירות של ההסדר בעניין תוספת פעילות כפי שנהג.
2. על רקע זה החלו גורמי המדינה להידרש לנושא זה. בחודש 1/08 נקבעה, במסגרת סיכום בינמשרדי, טבלת שקילה נפרדת לשוטרי מג"ב ומשרתים ב"עוטף ירושלים", במסגרתה הועלתה רמת הפעילות ללוחמים והופחתה רמת הפעילות למשרתים בתפקידי מנהלה, תוך קביעת דור מעבר.
3. בהמשך שקדו גורמי המשטרה, המשרד לביטחון פנים ומשרד האוצר על הסדרה כוללת של רמות תוספת הפעילות במשטרה. להלן נפרט חלק משלבי הדיונים שהובילו לבסוף לסיכום הבינמשרדי ולהחלטת הממשלה, וזאת לצורך התייחסות לטענות התובעים.
4. הטיפול בהסדרה מחודשת של רמות הפעילות לשוטרי משטרת ישראל עולה מסיכום דיון שהתקיים ביום 30.11.08 אשר נערך על ידי נצ"מ עפרה ברטוב, ראש יחידת תכנון שכר במשטרה ביום 16.12.08, כמו גם מסיכום דיון מיום 16.6.10 לפני ראש אגף תכנון תקצוב ובקשה במשרד לביטחון פנים, שעל פיו נדונה הכוונה להוריד את רמת הפעילות של כ-350 שוטרי מחוז ש"י בתפקידה מינהלה, והוצגה בקשת המשטרה שלא להפחית שכר לשוטרים קיימים ולקבוע "דור מעבר ארוך". כן העלה ראש אמ"ש במשטרה אפשרות לקבלת "תמורה" בגין הפחתת שכר לשוטרים פעילים, בדמות תשלום רמת פעילות "שיטור" גם בדרגות רפ"ק עד ניצב (אשר כנסקר לעיל, שולמה לשוטרים בדרגות שוטר עד רב פקד).
5. במכתב של נצ"מ ברטוב לקציני אמ"ש מחוזיים מיום 7.10.10, פירטה ראש יחידת תכנון שכר "עיוותים ופערי שכר" שנוצרו על ידי שיטת התגמול לפי המיקום הגיאוגרפי. מסמך "סיכום פגישות עבודה עם קציני אמ"ש בנושא בחינת רמות פעילות לשוטרי מנהלת" של נצ"מ ברטוב מיום 14.11.10, אף הוא מתעד את הדיונים בנושא.
6. ביום 3.1.12 הודפס מסמך שכותרתו "סיכום-בין משרדי" בין משרי האוצר וביטחון הפנים בדבר קביעת רמת פעילות לשוטרים ולסוהרים. בתחתית המסמך יועד מקום לחתימתם של הממונה על השכר במשרד האוצר, נציג אגף התקציבים במשרד האוצר וראש אגף תכנון ובקרה במשרד לביטחון הפנים. המסמך אינו חתום. נכתב בו כי רמות הפעילות במשטרה ובשב"ס ייקבע על פי מדדים מפורטים בטבלאות השקילה החדשות לפי ניקוד מספרי, כי רמות הפעילות ושיעורי התוספות ימשיכו להיות זהים לאלו הנוהגים בצה"ל, כי הסיכום של המודל החדש לקביעת רמות הפעילות במשטרה ובשב"ס יגובה בנתוני עלות תקציבית וכי במסגרת סיכום בין משרדי ייקבע "דור מעבר", שעניינו בשוטרים ובסוהרים, שלפי טבלאות השקילה החדשות תיקבע להם רמת פעילות נמוכה מרמת הפעילות שהם מסווגים בה היום. אין חולק על כך שטבלאות השקילה שנדונו בין גורמי המשטרה, משרד לביטחון פנים ומשרד האוצר לא כללו, באותו שלב, את רמת הפעילות "שיטור חדש", שכפי שיתואר להלן, נכללה לבסוף בטבלת השקילה.
7. ביום 9.1.12 נחתם מסמך עקרונות בין שר האוצר והשר לביטחון פנים ומנכ"לי המשרדים וכן מפכ"ל המשטרה ונציב בתי הסוהר, לפיו הוסכם כי ייקבעו טבלאות שקילה חדשות למשטרה ולשב"ס לפיהן תיקבענה רמות פעילות לשוטרים ולסוהרים, וכי עלות המהלך לא תעלה על 97 מיליוני ₪. בתוך כך הוסכם כי כללי גרירת ותק הפעילות למשרתים פעילים ישונו וכתוצאה משינוי זה יתפנה תקציב בסך 64 מיליוני ₪.
8. לעניין זה יוסבר: עוד ביום 11.8.11 נחתם סיכום בינשמרדי בין משרד האוצר למשרד לביטחון פנים בדבר הארכת תקופת המינימום לזכאות לתוספת וותק פעילות מארבע שנים לשש שנים, וכן על הפחתת שיעור התוספת מ-10% לשנה ל-7% לשנה. נקבע כי הכללים החדשים יחולו על משרתים "חדשים" שהתגייסו למשטרה מיום 1.9.11. הסיכום אושר בהחלטת ממשלה מיום 25.8.11.
9. המשמעות של הסיכום האמור במסמך העקרונות מיום 9.1.12, לפיו "כללי גרירת וותק הפעילות למשרתים פעילים ישונו וכתוצאה משינוי זה יתפנה תקציב בסך 64 מיליוני ₪", הינה שבהתאם להסכמה מיום 9.1.12 ייקבעו כללים המשנים את החלטת הממשלה מיום 25.8.11 בדבר אי-החלה של השינויים בכללי צבירת "ותק פעילות" על משרתים שגוייסו לפני 1.9.11, כפי שאכן קרה בסיכום הבינמשרדי, כפי שיתואר להלן.
10. ביום חתימת "מסמך העקרונות" – 9.1.12 - דיווח המפכ"ל לקציני אמ"ש על חתימת מסמך העקרונות ל"שדרוג רמות הפעילות של השוטרים הפעילים.. בתפקידי ליבה" והודיע כי כאשר תסתיים עבודת המטה להכנת טבלת שקילה חדשה, ייחתם הסכם שכר בין משרדי שיביא להעלאת רמות הפעילות בחלק ממקצועות הליבה. ביום 12.1.12 מינה המפכ"ל צוות בראשותו של ראש אמ"ש לטפל בנושא. הצוות התבקש להגיש המלצות תוך שלושה שבועות. כתב המינוי כלל הסמכה של הצוות לבחון השלכות רוחב ובמשמעות של שינוי ברמות הפעילות לחלק מן המקצועות לעומת הרמות הקיימות. במסמך נוסף שהעביר ראש אמ"ש לצוות ביום 11.1.12 ביקש ראש אמ"ש מהצוות להתייחס, בין היתר, לקביעת דור מעבר כלפי שוטרים אשר אמורים לרדת ברמת הפעילות שלהם.
11. ביום 13.2.12 שלח ראש אמ"ש איגרת לכלל שוטרי משטרת ישראל בה דיווח על הסכם שכר מחודש 1/12 בו סוכם על הקצאה תקציבית לשדרוג רמות הפעילות לשוטרים, ועל הקמת הצוות לקביעת טבלת שקילה לקביעת קרירטריונים לרמות פעילות. נאמר כי לאחר הגשת המלצות הצוות ואישור המסקנות, ייצא פרסום נפרד לפירוט המשמעויות הנגזרות מהטבלה שתיקבע.
12. ביום 26.2.12 התקיים מפגש של הצוות. ממסמך של קמ"ד תנאי שכר, רפ"ק שרון לוזון, עולה כי ראש אמ"ש הינחה שלגבי שוטרים שירדו ברמות הפעילות, יש "להוסיף הערה כי הירידה תחל בעוד שנתיים" וכי "יש לבחון אפשרות לתעדף את החוקרים בתמריצים". כמו כן הטיל ראש אמ"ש על ראש יחידת תכנון שכר להכין מצגת שתתייחס לכללי גרירת וותק פעילות. בהמשך לכך הציג סגן מפקד מחוז ש"י לגורמי אמ"ש נתונים לגבי היקף וותק הפעילות שצברו שוטרי מחוז ש"י. בהמשך לפגישה זו כתבה נצ"מ ברטוב לסגן מפקד מחוז ש"י: "בהמשך לפגישתנו בנושא דור המעבר.... דיברתי עם נציג מ. האוצר ועמדתם היא: משמעות דור מעבר לשוטרים אשר אמורים לרדת ברמת הפעילות שלהם היא ששוטרים ירדו ברמת הפעילות שלהם בכל מקרה". נצ"מ ברטוב עדכנה את סגן מפקד מחוז ש"י כי התקבלו אצלה נתונים לגבי שוטרים שאינם ממחוז ש"י שרמת הפעילות שלהם אמורה לרדת בעקבות ההסדר המתגבש, וכי היא ביקשה לזמן דיון אצל ראש אמ"ש לדיון בנושא דור המעבר.
13. ביום 15.3.12 התקיים דיון בעניין טבלת השקילה בלשכת הממונה על השכר במשרד האוצר, בהשתתפות נציגי משטרת ישראל. במסגרת דיון זה הוגשה בקשת המשטרה לשידרוג רמת פעילות "שיטור" המוכרת כרמה ג', לרמת "שיטור חדש" בשיעור 80% משיעור ההפרש בין תוספת רמת פעילות ג' לבין שיעור רמת פעילות ב'.

הסיכום הבינמשרדי והחלטת הממשלה

1. ביום 4.4.12 נחתם על ידי מנכ"ל המשרד לביטחון פנים, סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר והממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, הסיכום הבינמשרדי "בדבר קביעת רמת פעילות וגרירת ותק פעילות לשוטרים". בהקדמה לסיכום נאמר שמאחר שנמצא שהחלת טבלת השקילה הנהוגה בצה"ל בחצרי המשטרה אינה ישימה דיה לאור המבנה, הייעוד ותורת ההפעלה השונים, ומאחר שבמסגרת מיסוד טבלת השקילה שמו הצדדים לנגד עיניהם למטרה כי הטבלה תשקף את מדרג רמות הפעילות בארגון, בשים לב לחלוקת התפקידים לתפקידי ליבה, תפקידים תומכי ליבה ותפקידי מנהלה, הוסכם שהחל מיום 1.5.12 תונהג טבלת שקילה חדשה שצורפה לסיכום, אשר תיושם על השוטרים בהתאם להוראות הסיכום.
2. טבלת השקילה החדשה קובעת שש רמות פעילות: ד', ג', שיטור חדש, ב', א ו-א+. כן קובעת הטבלה ארבעה פרמטרים וארבע רמות ניקוד. הפרמטרים הם: אופי עיסוק ופעילות, סביבת עבודה, חשיפה לסיכון בביצוע התפקיד ומיקום גיאוגרפי/יחידה מיוחדת. לכל פרמטר כאמור קיימות ארבע רמות ניקוד – 0, 4, 7, 10, ובטבלה מפורטות הגדרות ומאפיינים אשר מזכים ברמות הניקוד השונות בכל אחד מן הפרמטרים. הטבלה קובעת את רמות הפעילות לפי הניקוד המתקבל מסך הנקודות שמיוחסות לתפקיד, לפי מפתח כדלקמן:
   1. 0-9 – רמת פעילות ד'.
   2. 10-16 – רמת פעילות ג'.
   3. 17-26 – שיטור חדש.
   4. 27-33 – רמת פעילות ב'.
   5. 34-36 – רמת פעילות א'.
   6. 37-40 – רמת פעילות א'+.

להלן טבלת השקילה החדשה:

1. 
2. טבלת השקילה החדשה יצרה רמת פעילות חדשה, מיוחדת למשטרה, שאינה נהוגה בצה"ל: "שיטור חדש" (כזכור, בקשת המשטרה להנהגתה הועלתה לפני משרד האוצר בפגישה מיום 15.3.12). תוספת הפעילות לפי רמה זו הינה 80% מהפער שבין רמת פעילות ג' (שיטור ישן) לבין רמת פעילות ב'.
3. כמו כן, הסיכום קבע כי קצינים בדרגת רפ"ק ומעלה שהיו זכאים לרמת פעילות דריכות (ד) בלבד (בעוד בעת שרותם בדרגות נמוכות יותר באותם התפקידים היו זכאים לתוספת פעילות ג' (שיטור ישן)), יהיו זכאות לתוספת שיטור + השווי כספי המשקף תוספת שכר בגין עליה ברמת פעילות אחת.
4. באשר לכללי צבירת וותק פעילות, נקבע בסיכום, בשינוי לסיכום קודם והחלטת ממשלה מיום 25.8.11, כי החל מחודש 5/16 יחולו כללי צבירת וותק פעילות החדשים (צבירה של 7% לשנה בלבד במקום 10% ו"תקופת אכשרה" של שש שנים), גם על שוטרים שגוייסו לפני 1.9.11.
5. הסיכום קבע הוראות לפיהן תוספת הפעילות של שוטר תיקבע אך ורק לפי טבלת השקילה, כפוף לאמור בסעיפים 20-21 לסיכום הבינשמרדי. סעיף 21 לסיכום קובע כי הוא מחליף את כל הסיכומים הבינמשרדיים הקודמים, למעט סיכומים המצורפים כנספח 3. בין הסיכומים בנספח 3 קיים סיכום בעניין שוטרים במרחב חברון, אשר זכאים לרמת פעילות א' על פי אישור של המשנה לממונה על השכר (על דעת הממונה על השכר) מיום 22.11.94, עקב קביעת אזור חברון כ"איזור ייעודי לאישור תוספת פעילות א'".
6. הסיכום הבינמשרדי קבע תקופות מעבר, כדלהלן:
   1. שוטרים שעל פי טבלת השקילה החדשה יקבלו תוספת פעילות ברמה נמוכה מזו שהם מקבלים לפני הסיכום, ימשיכו לקבל את תוספת הפעילות ברמה הקיימת במשך שנתיים, קרי, עד לחודש 4/14.
   2. לגבי שוטרים שלא השלימו ארבע שנים של צבירת "וותק פעילות" בחודש 4/14 נקבע כי חרף הירידה ברמת הפעילות שלהם החל מ-5/14, הם ייראו, לעניין צבירת "וותק פעילות", כמי שממשיכים לקבל תוספת ברמת הפעילות הקודמת, הגבוהה, במשך התקופה הנדרשת לצבירת וותק פעילות של ארבע שנים, ולאחר תקופה זו תשולם להם תוספת וותק פעילות בשיעור 40% לפי רמת הפעילות הקודמת.
7. כאמור, הסיכום הבינמשרדי אושר על ידי הממשלה בהחלטתה מש/4800 מיום 21.6.12. בדברי ההסבר להצעת ההחלטה הוסבר שהסיכום הבינמשרדי הוא בעל תחולה אקטיבית ויופעלו מיד לאחר קבלת החלטת הממשלה. עוד הוסבר שההחלטה תביא להעלאת בסיס התקציב לתשלום שכר במשטרה ב-122 מיליון ₪, בהתאם לסיכום בין המשרדים.

תוצאת יישום טבלת השקילה במשטרה ועל התובעים

1. על פי טבלת השקילה החדשה, הועלתה רמת הפעילות למשרתים רבים בתפקידי ליבה "ייעודיים" כגון סיירם, בלשים וחוקרים, מרמת פעילות ג' לרמת פעילות שיטור חדש. על פי עדויות המדינה, החל מחודש 5/12, כ-11,000 שוטרים וקצינים במקצועות "ייעודיים" זכו להעלאת רמת הפעילות שלהם, דבר שהוביל לתוספת שכר של כ-7%. אף באיו"ש עלתה רמת הפעילות של חלק מן השוטרים – שוטרי יס"מ – מרמת פעילות א' לרמת פעילות א'+.
2. אך אליה וקוץ בה: מכוח טבלת השקילה שוב לא נקבעה זכאות לכלל השוטרים המשרתים באיו"ש לתוספת פעילות ברמה א'. שיעור התוספת נקבע על פי טבלת השקילה החדשה. במסגרת טבלה זו, ניתן משקל ל"מיקום הגיאוגרפי", וכל משרתי איו"ש קיבלו את הניקוד המכסימלי בפרמטר זה (10 נקודות), ואולם, ככל שסך הניקוד בפרמטרים האחרים בצירוף הניקוד עבור "המיקום הגיאוגרפי" לא הביא לסך של 34 נקודות, שוב לא נמצאו השוטרים האמורים לתוספת פעילות ברמה א'.
3. זהו סיפורם של התובעים בהליך זה. תפקיד החוקר באיו"ש סווג בטבלת השקילה כמזכה ב-28 נקודות – 10 נקודות בגין מיקום גיאוגרפי, 7 נקודות בגין אופי עיסוק ופעילות, 7 נקודות בפרמטר של סביבת עבודה ו-4 נקודות בפרמטר של חשיפה לסיכון.
4. מתצהירה של סנ"צ שור-אדלר עולה כי התובעים אינם החוקרים היחידים במשטרה שרמת הפעילות שלהם ירדה עקב יישום טבלת השקילה. על פי עדותה שלא נסתרה, זה היה אף מנת חלקם של חוקרים במרחב קרית שמונה ובמרחב אילת.

אישור ראש אמ"ש להמשך תגמולם של חוקרי מחוז ש"י ברמת פעילות א'

1. עוד בחודש 4/12 פנה ב"כ התובעים לראש אמ"ש בשם שוטרים בתפקידי מנהלה במחוז ש"י בקשר לכוונה להפחית את רמת הפעילות של אותם שוטרים. בעניינם, היה מדובר בירידה בשתי רמות פעילות – מרמה א' לרמה ג'. בהמשך פנה ב"כ התובעים לראש אמ"ש ולמפכ"ל המשטרה גם בשם התובעים או חלקם, והודיע על התנגדות לקוחותיו להפחתה ברמת הפעילות שלהם. פניות נוספות התקבלו אצל גורמי אמ"ש בהן הועלו טענות כנגד הכוונה להפחית את רמת הפעילות של חוקרי מחוז ש"י.
2. ביום 18.6.13 הוציא ראש אמ"ש למפקד מחוז ש"י ולגורמי אמ"ש ושכר במטה המשטרה ובמחוז ש"י, הודעה לפיה לאחר ניתוח הנתונים ביחס לעבודת חוקרי מחוז ש"י, עולה ש"מאפייני עבודתם שונים ממאפייני העבודה של חוקרים בכלל הארץ, בעוד חוקר בכלל הארץ המנהל חקירה מזמן את העדים למשרדו חוקר מחוז ש"י יוצא לגבות את העדות במקום מגוריו של האזרח...". במכתבו הודיע ראש אמ"ש כי הוא מאשר תגמול חוקרים וקציני חקירות במחוז ש"י ברמת פעילות א' "לאור מאפייני עבודתו של החוקר בש"י בהיבט של סביבת עבודה (תפקיד המחייב עבודת שטח) ולאור רמת הסיכון לה הוא נחשף (חשיפה גבוהה לסיכון וחיכוך עם אוכלוסיה עבריינית)".
3. אישורו של ראש אמ"ש מיום 18.6.13 היה אמור לפתור את בעיית התובעים, אך התברר שהאישור לא היה מקובל על משרד האוצר, שהודיע על התנגדותו לאישור (הדבר נודע למשרד האוצר בעקבות הגשת התביעה בפה 47665-01-14 אורן חנוני ואח' נ. מדינת ישראל, בחודש 1/14 (להלן: "עניין חנוני").
4. בעקבות הודעת משרד האוצר על התנגדותו לאישור ראש אמ"ש מיום 18.6.13, ביקשה משטרת ישראל לבחון שוב את הניקוד שניתן לחוקרי מחוז ש"י על פי טבלת השקילה, שמא מוצדק להעניק להם ניקוד גבוה מזה שנקבע להם. משרד האוצר והמשרד לביטחון פנים הסכימו לקיים בדיקה זו, שעניינה אופן יישום טבלת השקילה על חוקרי מחוז ש"י, ללא שינוי בטבלה עצמה. הנתבעת הסכימה כי בתקופה של ביצוע הבדיקות ועד לשישה חודשים לאחר המועד שנקבע בסיכום הבינמשרדי לביצוע ההפחתה, ימשיכו התובעים לקבל תוספת פעילות ברמה א'.
5. בעניין זה הוציאה נצ"מ רונית בראון-קניס, ראש היחידה לתכנון שכר באמ"ש, מכתב ביום 28.4.14 למפקד מחוז ש"י ולגורמים נוספים, בזו הלשון:

"בהמשך לדיון עם נציגי הממונה על השכר במשרד האוצר בנושא רמת פעילות לחוקרים במחוז ש"י הוחלט כדלקמן:

א. רמת הפעילות של חוקרים במחוז ש"י ובהתאם להסכם רמות פעילות מיום 4.4.2012 הינה רמת פעילות ב'.

ב. בשל המכתב שנשלח על ידי ראש אמ"ש בתאריך 18.6.2013 .. המורה על הותרת רמת הפעילות לחוקרים ללא שינוי, בניגוד לאמור בסיכום רמת הפעילות, ולאור כך שהמשטרה נדרשת לבצע בחינה פרטנית אשר בה יאספו נתונים במשך 3 חודשים וזאת על מנת שניתן יהיה להבהיר את היקף עבודת חוקרי מחוז ש"י בשטח.

ג. על מחוז ש"י לוודא כי תתבצע הבחינה הפרטנית הנדרשת להעברה למשרד האוצר ברמה פרטנית יומית (מס. אישי, שעות פעילות ומיקום פעילות). רצ"ב קובץ אקסל המפרט את הבחינה הפרטנית הנדרשת. להדגיש לאור הקשיים בקבלת נתונים לנושא זה עד כה ולאור חשיבותו במידה ולא יועברו הנתונים הנדרשים יקשה הדבר להסדיר את הנושא מול האוצר בלוחות הזמנים שנקבעו.

ד. לעת עתה ימשיכו לקבל חוקרי מחוז ש"י רמת פעילות א' וזאת למשך חצי שעה (צ.ל. – שנה) עד לתאריך 1.11.2014".

1. במסגרת הבדיקה החוזרת של אופן יישום טבלת השקילה על חוקרי מחוז ש"י, נדרשו גורמי אמ"ש במחוז לראיין את החוקרים. הראיונות בוצעו בחודש 6/14. מטפסי הראיונות עולה כי המראיינים סקרו את דבר חתימת הסיכום הבינשמרדי והביאו לידיעת התובעים כי שוטרים במקצוע חוקר לסוגיו ברחבי הארץ זכאים על פי טבלת השקילה לרמת פעילות "שיטור חדש", ואילו חוקרי מחוז ש"י זכאים לתוספת ברמה ב' הגבוהה מרמת "שיטור חדש". הוסבר ש"לאחר פרסום טבלת השקילה הוצגו בפני פיקוד אמ"ש וליחידה לתכנון שכר נתונים באשר לאפיון תפקוד החוקרים במחוז ש"י אשר עשויים להשליך על הניקוד לקביעת רמת הפעילות, ובהתאם העניין נידון מול האוצר". כן הוסבר שניתן אישור זמני להמשך תשלום התוספת ברמה א' עד ליום 1.11.14, וכי תוצאת הבדיקות עשויה להיות המשך תשלום התוספת ברמה א' אך גם "יתכן שהתוספת תרד לפי החלטת האוצר לרמת פעילות ב'". בהמשך פנה גם ראש אמ"ש למפקד מחוז ש"י (ביום 21.6.14) וביקש שיתוף פעולה מלא של המחוז והעברת נתונים עד ליום 1.7.14.
2. ביום 10.9.14 דיווחה ראש היחידה לתכנון שכר במשטרה, סנ"צ מיכל שור-אדלר לראש אמ"ש, על הנתונים שהתקבלו ביחידתה ממחוז ש"י לגבי זמני השהייה של חוקרי ש"י בשטח בחודשים מאי עד יולי של שנת 2014. הנתונים קובצו לתוך טבלה שחילקה את המחוז ליחידות משנה (בנימין, מעלה אדומים, שומרון, ימ"ר תשאול פלילי, ימ"ר פשיעה לאומנית, ימ"ר נוער חשיפה). הממוצע של חודש מאי לכלל היחידות היה 23% מהזמן, ו-22% מהזמן בחודשים יוני ויולי.
3. בעקבות זאת, ביום 29.9.14 פנה ראש אמ"ש למפקד מחוז ש"י והודיע כי ניתוח הנתונים של פעילות השטח של החוקרים ברבעון השני של 2014 אינו תומך בטענות שהועלו על ידכם בדבר הפעילות הייחודית של חוקרי המחוז ולכן ככל הנראה בקשתנו להמשך תגמול חוקרי מחוז ש"י ברמת פעילות א' לא תאושר".
4. בהמשך, ביום 21.10.14 הודיע ראש אמ"ש לממונה על השכר במשרד האוצר כי המשטרה שוב אינה מבקשת לאשר תוספת פעילות ברמה א' לחוקרי מחוז ש"י.
5. ביום 26.10.14 הודיעה ראש היחידה לתכנון שכר לקציני אמ"ש במחוז ש"י כי בהתאם לממצאים, חוקרי מחוז ש"י זכאים לרמת פעילות ב' על פי טבלת השקילה, והינחתה לקיים עמם ראיונות בהם מסקנה זו תימסר להם ויובא לידיעתם כי ההחלטה תבוצע החל מיום 1.11.14, מבלי שהחוקרים יידרשו להשיב את ההפרשים בגין קבלת רמת פעילות א' מחודש 5/14 עד 10/14.
6. בחודש נובמבר 2014 בוצעו לתובעים ראיונות בהם נמסרה להם סימולציה שהוכנה על ידי מדור שכר, באשר להיקף ההפחתה בשכר ברוטו שלהם החל מנובמבר 2014, וכן נמסר להם על אי זכאותם לזיכוי מס בגין ביטול תוספת רמת פעילות א'.

טענות התובעים

1. עיקרי טענות התובעים בהליך הם כדלהלן:
2. התובעים אינם כופרים בסמכותה של הנתבעת להנהיג את טבלת השקילה החדשה או בנחיצותה, ואולם לטענתם, החלתה על התובעים באופן אקטיבי, ואי קביעת "דור מעבר פונקציונלי" שמשמעותו היא החלת הטבלה רק על מי שהחל את עבודתו כחוקר במחוז ש"י לאחר הנהגתה, להבדיל מקביעת "תקופת מעבר" בלבד, והכל בשים לב לכך שהם קיבלו – חלקם במשך שנים רבות - תוספת רמת פעילות א' כדין והסתמכו על כך, אינה סבירה ואינה הוגנת בנסיבות העניין, בשים לב להיקף הפגיעה בשכרם, אשר אינה "מינורית" כטענת הנתבעת ואינה מתמצית בשכר, אלא משליכה על זכויות נלוות רבות כגון פנסיה, השתלמות, הבראה, חופשה ועוד. לעניין היקף הפגיעה בהם מפנים התובעים לתצהירו של תנ"צ (בדימוס) מוטי יונה אשר הוגש בתמיכה לכימות התביעה.
3. התובעים מדגישים בטיעוניהם כי הם נמנים עם משרתי המשטרה בתפקידי הליבה הייעודיים-מבצעיים, וכי תוספת הפעילות הוגדרה כתוספת סיכון, אך הסיכון הכרוך בעבודתם לא פחת, אלא רק הוחמר ברבות השנים, ואין זה סביר שתוספת הסיכון בשכרם תפחת.
4. התובעים מוסיפים וטוענים כי אין תקדים להחלה אקטיבית של הפחתה בשכר למשרתים בכוחות הביטחון, ואין ממש בטענות הנתבעת כי בוצעה בצה"ל הפחתה אקטיבית של רמות פעילות למשרתי קבע או במקומות אחרים, ומכל מקום, נסיבות עניינם של התובעים, בהן לא חל כל שינוי במידת הסיכון לו הם חשופים בעבודתם, שונות ממקרים אחרים שבהם הופחתה רמת פעילות לשוטרים באופן אקטיבי עקב שינוי נסיבות אמיתי, כפי שהיה בעניינם של שוטרי מג"ב בתפקידים מינהליים בעוטף ירושלים בעקבות בניית גדר ההפרדה.
5. התובעים טוענים שהחלה אקטיבית של ההפחתה בתנאי שכרם מהווה ניצול לרעה של סמכותה של הנתבעת לקבוע באופן חד צדדי את תנאי העסקתם, כמו גם של האיסור המוטל על שוטרים להתארגן. לטענת התובעים, הנתבעת לא הייתה מעיזה ולא הייתה מצליחה לנהוג כך אל מול עובדים מאורגנים. לטענתם, מוטל על הנתבעת, כמי שבידה סמכות לקבוע באופן חד צדדי את תנאי העסקתם של השוטרים, לעשות שימוש זהיר בסמכות זו, ועל בית הדין להתערב למנוע שימוש בלתי סביר, בלתי הוגן ובלתי מידתי בסמכות זו.
6. התובעים מטעימים כי החלטת הממשלה מהווה סטייה מעקרון ההשוואה של שכר השוטרים לשכר משרתי הקבע בצה"ל, אשר נועד להגן עליהם בין היתר נוכח איסור ההתארגנות.
7. התובעים טוענים כי נפלו פגמים חמורים בהליכי קבלת ההחלטה שמשמעותה הפחתת שכרם, בהיבט של המידע שעמד לנגד הגורמים המוסמכים לפני קבלת ההחלטה. לטענת התובעים, לא עמדו בפני גורמי אמ"ש במשטרה, גורמי האוצר וכן בפני הממשלה, נתונים בעניין היקף הפגיעה בשוטרים שרמת הפעילות שלהם תרד כתוצאה מהנהגת טבלת השקילה החדשה. לטענת התובעים, הנתונים היחידים שעמדו לפני הגורמים המוסמכים נגעו לאחוזי וותק הפעילות שצברו התובעים, אך לא נבדקו באופן פרטני המשמעויות הכספיות הנרחבות של ההפחתה על השכר והתנאים הנלווים, לרבות אבדן הזיכוי במס. יתר על כן, התובעים הוכיחו, באמצעות תצהירו של תנ"צ (בדימוס) מוטי יונה, שבראיונות שבוצעו לתובעים בסמוך לביצוע ההפחתה בשכרם, הוצגו לתובעים מצגים מטעים, אשר גימדו משמעותית את היקפי הפגיעה בשכרם. התובעים מוסיפים שהעד מטעם המדינה, מר זאב נאורי, הודה בחקירתו הנגדית כי נכונה שיטת התובעים להצגת היקף הפגיעה הכספית – הצגת הפגיעה במונחי נטו – וכי האופן שבו הוצגו בתצהירו היקפי הפגיעה בתובעים – לפי הפגיעה "ברוטו" – אינה נכונה.
8. התובעים אף טוענים כי הנתבעת נהגה כלפיהם בחוסר תום לב בכך שהסתירה מהם במשך תקופה ארוכה את נתוני האמת באשר להיקף הפגיעה בשכרם, וניאותו להציגם רק בעקבות הגשת תביעתם. אף קודם לכן, הנתבעת הסתירה מהתובעים את הדיונים שקיימה בעניין כוונתה לפגוע בשכרם, ואין בסיס לטענת הנתבעת כי הייתה "ידיעה ארגונית" שהייתה "מן המפורסמות" שמהלך של הפחתת שכר על דרך של הורדת רמות תוספת פעילות, הולך ונרקם במטה המשטרה.
9. לטענת התובעים, פיקוד המשטרה כשל בהגנה על זכויות שוטריה אל מול דרישת משרד האוצר להחיל את ההפחתות ברמות הפעילות באופן אקטיבי, ללא דור מעבר "פונקציונלי", ואף משרד האוצר כשל בהבנה שהייתה זו חובתו להגן על שוטרים מפני פגיעה חד צדדים ברמת שכר אותה קיבלו כדין.
10. לעניין זה טוענים התובעים, כי פיקוד המשטרה עשה שימוש ציני בתובעים כ"קלף מיקוח" לצורך השגת אישור משרד האוצר להטבות שכר לאלפי קצינים מדרגת רפ"ק ומעלה. התובעים טוענים שפיקוד המשטרה עמד לאורך הדיונים מול לחצי משרד האוצר ולא נתן הסכמתו להחלה אקטיבית של הפחתות שכר לשוטרים מכהנים, ורק לקראת סוף המו"מ הבינשמרדי, נסוג פיקוד המשטרה מעמדה ראויה זו, ועשה שימוש בלתי הוגן בכוחו לוותר על עמדה זו, כדי להשיג אישור של משרד האוצר להנהגת רמת הפעילות "שיטור חדש" לכל קציני המשטרה בדרגת רפ"ק עד ניצב, שמשמעותה תוספת שכר משמעותית לאלפי קצינים במשטרת ישראל, ללא קשר לרמת הניקוד שבטבלת השקילה.
11. אם כן, לטענת התובעים, פיקוד המשטרה, שהעלה באמצעות ראש אמ"ש עוד בדיון מיום 16.6.10 במשרד לביטחון פנים, את האפשרות של "קבלת תמורה" להסכמה להחלה אקטיבית של הפחתות ברמות הפעילות לשוטרים מכהנים, "שלף" בדיון לפני הממונה על השכר מיום 15.3.12 את הדרישה לתמורה זו, ובכך "מכר" את חוקרי מחוז ש"י, בחוסר הגינות ובחוסר תום לב.
12. כך, בעוד "הסכם העקרונות" בין שר האוצר לבין השר לביטחון פנים מיום 9.1.12 קובע עלות של 97 מיליון ₪ למהלך של הנהגת טבלת שקילה חדשה (שמתוכם 64 מיליון ימומנו על ידי הנהגת כללי וותק פעילות חדשים), העלות הסופית שאושרה הייתה 122 מיליון. נמצא איפוא, כי פיקוד המשטרה טוען כלפי 120 חוקרים במחוז ש"י (בהם התובעים) שיש לדבוק בניקוד המגיע על פי טבלת השקילה, כאשר עלות אי ההחלה האקטיבית של הפחתת השכר כלפיהם הינה לטענת התובעים כ-1 מיליון ₪ לשנה, ומנגד הוא וויתר על דרישתו שלא להחיל עליהם הפחתת שכר על פיה כדי לקבל תוספת שכר לאלפי קצינים שלא על פי טבלת השקילה, בעלות של כמה עשרות מיליוני ₪.
13. התובעים סבורים שהמסקנה העולה מכך היא שפיקוד המשטרה יכול היה להשיג את ההעלאה ברמות הפעילות של כ-11,000 שוטרים ללא הפחתה בזכויות שוטרים קיימים וללא צורך בפגיעה בעקרון ההשוואה שבהחלטת הממשלה ש/33. אך היא ביקשה לקבל תמורה מהאוצר בדמות הסכמה להעלאת שכר לקציניה מדרגת רפ"ק עד ניצב, ולשם כך "מכרה" את התובעים ושכמותם.
14. התובעים טוענים להפלייה ביחס לחוקרי מרחב חברון וכן כי רק לגביהם קיימת הבחנה בין שלושת המקצועות המהווים "תפקידי ליבה" – סיירים, בלשים וחוקרים – ובשאר יחידות המשטרה מושווים החוקרים לחבריהם "לליבה" – הסיירים והבלשים.
15. חלק מהתובעים העידו בתצהיריהם כי הם שמעו את המפכ"ל דאז, רנ"צ יוחנן דנינו, מתבטא בכנס שפיקוד המשטרה לא יסכים להחלת הפחתת שכר אקטיבית, ואם יידרש לכך על ידי משרד האוצר, מימון המשך תשלום רמת פעילות ללא הפחתה יבוא מתקציב המשטרה. בתצהירי חלק מהתובעים אף נטען שהתקבל אצלם מסרון של אמ"ש הכולל הבטחה זו. על פי טענות אלה, טוענים התובעים להפרת הבטחה מינהלית.
16. התובעים מוסיפים וטוענים שביצוע הבדיקות בשטח בעקבות ההודעה על ביטול האישור של ראש אמ"ש מיום 18.6.13, היה אחיזת עיניים שכן גם אם היו מצליחים חוקרי מחוז ש"י לשכנע שיש להעלות את הניקוד בפרמטר "סביבת העבודה" מ-7 נקודות ל-10 נקודות, לא היה בכך כדי לזכותם ברמת פעילות א', שכן הם היו צוברים 31 נקודות במקום 28, פחות מ-34 הנקודות הנדרשות לרמה א'.

עמדת הנתבעת

1. המדינה טוענת כי הממשלה מוסמכת לקבוע את מדיניות השכר במשטרה בהתאם לראייתה את צרכי הארגון, וכי החלטת הממשלה המאשרת את הסיכום הבינמשרדי ומנהיגה את טבלת השקילה, ניתנה כדין, משיקולים ראויים וענייניים בלבד, ואין בסיס להתערבותו של בית הדין בהחלטת הממשלה.
2. המדינה טוענת כי היקף הפגיעה הצפויה, לגבי מיעוט השוטרים שרמת הפעילות שלהם תרד כתוצאה מהנהגת טבלת השקילה, היה ידוע לגורמי אמ"ש וכי בהסתכלות כוללת, מדובר אכן בפגיעה מינורית בשים לב לשיעורים הגבוהים של וותק הפעילות של מרבית התובעים.
3. המדינה טוענת שבהתחשב בפגיעה המינורית, בתקופת המעבר הכפולה שניתנה ביחס לעצם ההפחתה בשכר ולעניין המשך הצבירה של וותק פעילות למי שטרם צבר 40%, מדובר בהסדר סביר ומידתי, וודאי שאין לומר עליו כי הוא חורג במידה קיצונית ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבותו של בית הדין, שתחום התערבותו בכגון דא – קביעת שכר וביקורת מדיניות שכר – הוא מצומצם ביותר. לעניין זה המדינה חולקת על טענת התובעים כי אין תקדים להפחתת שכר של משרתי כוחות הביטחון ללא החלה אקטיבית של ההפחתה.
4. המדינה מסתמכת במענה למרבית טענות התובעים על פסק הדין שניתן על ידי בית דין זה ביום 27.6.16 בעניין חנוני, ועל פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה מיום 19.9.17 בערעור שהוגש על ידי התובעים בעניין חנוני (עע 38106-09-16), על פיו נמחק הערעור ללא צו להוצאות לאחר שבית הדין הארצי לעבודה המליץ למערערים לחזור בהם מערעורם ללא צו להוצאות, והם קיבלו את הצעתו.
5. במאמר מוסגר נציין כי התובעים, בסיכומי התשובה שהגישו, מסתייגים מן המשמעות שהנתבעת מייחסת לשני פסקי הדין בעניין חנוני. באשר לפסק הדין של בית הדין האזורי בעניין חנוני, טוענים התובעים כי אין ללמוד מפסיקה זו לעניינם, שכן בניגוד לתובעים בעניין חנוני, התובעים בהליך זה מהווים חלק מליבת השירות המשטרתי. באשר לפסיקה של בית הדין הארצי – התובעים טוענים כי אין לראות בה אישור של פסק הדין של בית הדין האזורי אלא הסכמה של הצדדים למחיקת הערעור ללא צו להוצאות בלבד, וודאי שאין להסיק ממנו כי בית הדין הארצי לעבודה אישר כל קביעה וקביעה של בית הדין האזורי, וודאי לא את הקביעה שעצם הסכמתם של השוטרים, עם גיוסם, לקבלת תנאי שכר כפי שהמשטרה תקבע אותם מזמן לזמן, מאיינת את אינטרס ההסתמכות שלהם.
6. באשר לטענת התובעים כי פיקוד המשטרה "מכר" אותם תמורת אישור קביעת רמת פעילות "שיטור חדש", המדינה טוענת כי הקצינים שמקבלים דרגת פעילות "שיטור חדש" מקבלים את רמת הפעילות שלהם בדיוק בהתאם לניקוד שנקבע בטבלת השקילה, וכי מדובר בטענה שלא נטענה בכתב התביעה ומהווה הרחבת חזית אסורה.

דיון והכרעה

1. המסגרת הנורמטיבית לדיון הוצגה בפסק הדין של בית דין זה בעניין חנוני, ומותב זה מצטרף בהסכמה לדברים, שעיקרם: בין שוטרי משטרת ישראל לבין מדינת ישראל מתקיימים יחסי עובד ומעביד, ואולם נוכח איסור ההתארגנות החלה על השוטרים לפי סעיף 93א לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971, אין כל אפשרות לקביעת תנאי עבודתם של השוטרים בדרך של הסכם קיבוצי, ותנאי העבודה נקבעים על ידי המדינה (דב"ע מד/3-59 אברהם טרר ומשה מאוטנר – מדינת ישראל, פד"ע טז 32, דב"ע מה/3-77 יחזקאל גרשון ואח' – מדינת ישראל, פד"ע יז 346).סמכותה של המדינה לקבוע את שכר השוטרים כוללת אף את הסמכות לערוך שינויים בשכר, לרבות קביעת תנאים לקבלת תוספות שכר. סמכות זו אינה מוגבלת לשינויים המיטיבים עם השוטרים. פסיקת בית הדין הארצי הכירה בכך שיש נפקות לכך שעם גיוסם למשטרה, שוטרים מאשרים את הסכמתם לכך שהמדינה תהיה רשאית לבצע שינויים חד צדדיים בתנאי עבודתם, לרבות שינויים שמפחיתים בזכויותיהם (דב"ע נג/2-18 מנחם יהב – מדינת ישראל (מיום 30.3.95).
2. לאמור נוסיף, כי בבג"צ 5060/96 רס"מ בת-שבע קהלני ואח' –ראש הממשלה ואח' (מיום 20.7.00), דן בית המשפט העליון בשינויים בתנאי העסקתם של משרתי קבע בצה"ל, עליהם החליטה הממשלה, תוך הבחנה בין ההיבט המינהלי לבין ההיבט החוזי. בהתייחס להסכמה שניתנת על ידי משרת בכוחות הביטחון להנהגת שינויים חד צדדים מעת לעת בתנאי העסקתו, נפסק כי "גם אם ההסכמה מספיקה, בגדרי המשפט הפרטי, כדי להתיר למשיבים להחיל את השינויים בתנאי הפרישה למפרע, אין היא פוטרת אותם מהחובה הנובעת מן המשפט המינהלי שלא לפגוע בזכויות שכבר נרכשו". בהיבט החוזי ציין בית המשפט העליון כי "כל איש צבא קבע הסכים, עם כניסתו לשירות, כי על שירותו יחולו תנאי שירות, לרבות תנאי פרישה, "כפי שיפורטו מזמן לזמן בהוראות הפיקוד העליון ובפקודות המטה הכללי". כנגד הסכמה זו לא הועלתה בפנינו כל טענה. מכוחה, ניתן לפגוע בתנאי השירות (ככל שהדבר אינו נאסר על ידי כללי מתחום המשפט הציבורי)...".
3. התובעים אינם טוענים כי הפחתת רמת הפעילות שלהם פוגעת בזכויות מוקנות שכבר נרכשו על ידם. הם ממקדים את טיעוניהם בגדרי המשפט הציבורי. ואכן, תוספת הפעילות הינה תוספת לשכר, אשר הזכות לה נרכשת עקב ביצוע עבודה בחודש שבעדו משולם השכר. לפיכך ענייננו אינו בא בגדר ההלכה שנפסקה בבג"צ קהלני לגבי המגבלות שחלות על פי המשפט המינהלי על החלת שינויים הפוגעים למפרע בתנאי העסקה.
4. טענתם העיקרית של התובעים הינה שהחלה אקטיבית של טבלת השקילה, ללא דור מעבר "פונקציונלי", מהווה פגיעה בלתי סבירה, בלתי הוגנת ובלתי מידתית באינטרס ההסתמכות שלהם, וכי אין תקדים לכך ששכרם של משרתים בכוחות הביטחון הופחת באופן אקטיבי.
5. הצדדים חלוקים בעניין זה לגבי מהותם ותוצאותיהם של הסדרי "דור מעבר" שונים שנקבעו בעבר לגבי משרתי כוחות הביטחון השונים. כך למשל, אף בצה"ל הונהגו שינויים ברמות הפעילות של משרתי קבע בצה"ל בשנות ה-90, כעולה ממוצג ת/6. המדינה טוענת ששינויים אלה הוחלו באופן אקטיבי. התובעים סבורים אחרת. לעניין זה נציין, כי גם על פי שיטת התובעים, לפיה ההפחתה הייתה מוגבלת לאותם משרתי קבע שרמת הפעילות שלהם נקבעה בשל השתייכותם ליחידת שדה מסויימת, אך בפועל הם לא לנו בה מספר מינימלי של ימים בשבוע – מספר שנקבע בהחלטה כתנאי להמשך תשלום תוספת בפעילות ברמה הקיימת - מדובר בהחלה אקטיבית של שינוי בתנאי העסקה. כך, משרתי קבע שחתמו על התחייבות לשירות בהסתמך על מצב דברים שבו הם יקבלו שכר ברמה מסוימת ללא דרישה ללון בבסיס מרוחק, בהחלט נפגעו כתוצאה מן ההחלה האקטיבית של השינוי. כך שטענת התובעים שבצה"ל לא הונהגה הפחתה אקטיבית ברמות הפעילות אינה מדויקת.
6. אף הוכח שההפחתה ברמות הפעילות של שוטרי מג"ב ב"עוטף ירושלים" הייתה אקטיבית ואיפשרה הפחתה של עד שתי רמות פעילות (פרוטוקול עדותו של אסף שירמן ממשרד האוצר מיום 27.3.17, עמ' 86, שורות 8-16).
7. בהתייחס לטענת התובעים כי תוספת רמת הפעילות הינה תוספת סיכון ובהיעדר שינוי לטובה ברמת הסיכון ואף בהינתן החמרה בה לשיטת התובעים – אין בסיס לשינוי ברמת תוספת הפעילות, הרי שעולה ממוצג ת/6 שתוספת הפעילות, כפי שהיא הוגדרה בצה"ל, אינה נקבעת באופן בלעדי על פי רמת הסיכון הנלווית לתפקיד, אלא גם לוקחת בחשבון תנאי שירות ואופי פעילות, שני פרמטרים שנכללו בטבלת השקילה החדשה.
8. בחינת טענת התובעים לפיה החלה אקטיבית של הסיכום הבינמשרדי עליהם אינה עומדת במבחני המשפט המינהלי, מצריכה התייחסות להיקף הפגיעה בתובעים.
9. בתצהירו של תנ"צ (בדימוס) מוטי יונה, שהוגש בתמיכה לכימות התביעה, נטען שההפחתה האמיתית שחלה בפועל בשכרם של התובעים גבוהה משמעותית מזו שהוצגה על ידי המדינה, שכן חישובי המדינה מתעלמים מאבדן הזיכוי במס, כמו גם מן ההשלכה של ההפחתה על תנאים נלווים שערכם נגזר מגובה השכר. מר יונה צירף לתצהירו טבלה שמציינת לגבי כל תובע את היקף הפגיעה בשכרו החודשי כתוצאה מהפחתת רמת הפעילות וביטול זיכוי המס, תוך הצגת השיעור של הפחתת השכר ברוטו, הפחתת השכר נטו (כולל אבדן הזיכוי במס), וכן ההפחתות בהפרשות לקרן השתלמות, לפנסיה, דמי הבראה נטו לשנה, מענק יובל, תוספת וותק. הטבלה מציגה נתון של סה"כ פגיעה לשנה וכן נתון של סך הפגיעה עד לגיל הפרישה, בהתאם לנתוניו של כל תובע. כמו כן, ישנו נתון של ההפסד בגמלאות.
10. המדינה, באמצעות העד מפקח זאב נאור, קצין חוליית יישומי שכר במחלקת שכר במטה הארצי, טוענת שחישובי התובעים שמוצגים בתצהירו של מר יונה הינם סימולציה של שכר לתוחלת חייהם, אך לצורך אמדן הפגיעה יש לבחון את הפער הקיים בין השכר ששולם לתובעים ערב ההפחתה לבין השכר המשתלם להם לאחר ההפחתה, במונחי ברוטו. העד צירף לתצהירו טבלה המפרטת לגבי כל תובע את שכרו בחודש 10/14, בחודש 11/14 ובחודש 5/15, וכן את שיעור הירידה באחוזים, גם בהתחשב בהשלמת הצבירה של 40% ותק פעילות למי שב-11/14 טרם השלימם. כמו כן, מר נאורי הציג נתונים לפיהם הירידה בשכר ברוטו של כמחצית התובעים לא עלתה על 3%, לגבי 8 תובעים שיעור הירידה הינו בין 3% ל-6%, לגבי 8 אחרים הירידה היא בין 6% ל-10% ולגבי 10 הירידה עולה על 10%. לגבי 5 מצא העד שלא נמצאה הפחתה שכרית בחודש 11/14. העד ציין שמרבית התובעים גוררים ותק פעילות בשיעור המכסימלי – 90%, כך, מתוך 47 תובעים שמקבלים בפועל מעל 40% וותק פעילות רמה א', 35 מהם מקבלים בפועל 90%.
11. נראה לבית הדין שתצהיריהם של מר יונה ומר נאורי מציגים דרכי התבוננות שונות. המדינה אינה חולקת על טענת התובעים בדבר השלכות ההפחתה בשכרם על התנאים הנלווים לשכר, להווה ולעתיד. בית הדין אינו סבור שיש לייחס לגורמים המקצועיים שעסקו בהערכת הפגיעה, חוסר הבנה לכך. לעניין ההלכה שלפיה רשות מינהלית חייבת לקבל החלטה על בסיס נתונים מבוררים, בית הדין לא שוכנע שדרגי המקצוע שעסקו בהסדרת טבלת השקילה המשטרתית לא היו ערים במידה מספקת להיקף הפגיעה בשוטרים שרמת הפעילות שלהם תרד. המדינה אינה מכחדת ש"אפשר כי לא היה מידע מדויק ופרטני ברמת החישוב השקלי לכל שוטר ושוטר" כפי שהעידה סנ"צ שור-אדלר בסעיף 47 לתצהירה, אך מקובלת על בית הדין עדותה ש"היה מושג משמעותי וברור בנוגע להיקף הפגיעה, באשר לשוטרים שירדו ברמת הפעילות". לא נסתרה עדותה לפי קודם לכניסתו לתוקף של הסיכום הבינמשרדי נבחנו ומופו שיעורי וותק הפעילות שגררו שוטרי מחוז ש"י, וכי נערכו טבלאות שסיכמו נתונים של שוטרי מחוז ש"י לצורך הערכות הצפויות לגבי ההפחתה הצפויה בשכר.
12. לעניין זה אף מקובלת על מותב זה טענת המדינה כי בנסיבות שבהן בית הדין על שתי דרגותיו לא ראה להתערב בהחלה אקטיבית של טבלת השקילה על התובעים בעניין חנוני, שגרמה להפחתה של רמת הפעילות שלהם מרמה א' לרמה ג', יש קושי לקבוע שהיקף הפגיעה בשכר התובעים הינו כזה שהופך את ההסדר כולו לבלתי מידתי, למרות קיומם של שוטרים אחדים מבין התובעים שגם על פי תצהירו של מר נאורי, ספגו הפחתה של 13.45% בשכרם.
13. בהקשר זה ייאמר כי טענת התובעים לפגיעה באינטרס ההסתמכות שלהם אינה ניתנת לבירור ברמה הפרטנית. כך למשל, הדעת נותנת שמשקלו של טיעון זה אינו זהה לגבי כל אחד מן התובעים. המשקל שיש לאינטרס ההסתמכות של כל אחד מן התובעים נובע ממספר גורמים, ביניהם המועד שבו גוייס למשטרה. כך, אינה דומה רמת הפגיעה באינטרס ההסתמכות של תובעים שגוייסו לפני הסיכום הבינמשרי לאלה שגוייסו אחריו, או של תובעים שגוייסו לפני הודעת ראש אמ"ש מיום 18.6.13 לעומת שוטרים שגוייסו אחריה (עיון בתצהירים של תובעים שהגישו תצהירים בהליך, בין בתמיכה לבקשה לסעדים זמניים ובין תצהירי עדות ראשית – מעלה שיש מבין התובעים דוגמאות למצבים השונים שתוארו).
14. גורמים נוספים שמשליכים על מידת הפגיעה בכל אחד מן התובעים הם וותקם, המידה שבה נחשף כל אחד מן התובעים לתהליך ההסדרה מחדש של רמות הפעילות שעבודת המטה לגביה החלה בשנת 2008 (וכעולה מסיכום הדיון מיום 18.12.08 בפני נצ"מ ברטוב, היו שוטרים ששובצו לתפקידים באיו"ש שהועמדו על כך שמתקיימת עבודת מטה שיתכן ובעתיד תביא להפחתות שכר של שוטרים). באשר לוותק – הדעת נותנת שככל שטענת ההסתמכות מבוססת על אורך התקופה שבה השוטר מקבל רמת פעילות א', אזי באותה מידה המנגנון של הקהיית הפגיעה באמצעות תוספת ותק פעילות מקטינה את שיעור הפגיעה.
15. כאמור, התובעים אינם טוענים כנגד טבלת השקילה עצמה, אלא כנגד החלתה עליהם. התובעים אינם חולקים על כך שטבלת השקילה, כשהיא עומדת לעצמה, הינה הסדר שהמדינה מוסמכת לקבוע אותו. מסקנת הדברים הינה שטבלת השקילה מבטאת מדיניות שכר סבירה וראויה שמבטאת, באופן ענייני, את רמת הפעילות שיש לסווג בה את עבודתם של חוקרים במחוז ש"י.
16. בחינת סבירותה ומידתיותה של ההחלטה להחיל החלה אקטיבית את טבלת השקילה על התובעים, מן ההכרח שתיעשה באספקלריא רחבה של מכלול המטרות שהנהגת טבלת השקילה החדשה ביקשה להשיג – הסדרה נכונה וראויה של אופן תשלום תוספת הפעילות ותיקון מה שנתפס כעיוותים, ובהיבט של הפגיעה בשוטרים "קיימים" – הבחינה צריכה להיעשות באספקלריא רחבה תוך לקיחה בחשבון של היקפי הפגיעה לגבי כלל השוטרים שנאלצו לספוג הפחתה בשכרם.
17. כך למשל, על פי תצהירו של מר נאורי, חמישה תובעים ספגו ירידה של 13.45% בשכרם, שניים ספגו ירידה של 12.61% בשכרם ואחד ספג ירידה של 11.20% בשכרו. אלה שיעורים ניכרים.
18. התובע מר ברוך נחמיאס העיד על המעבר שלו למחוז ש"י שביסודו היה רצון להיטיב את רמת השתכרותו. מר נחמיאס ביקש לעבור למחוז ש"י עוד בסוף שנת 2008, ועבר לבסוף בחודש 9/11. מר נחמיאס אכן ספג ירידה משמעותית בשכרו. לפי תצהירו של מר נאורי, שכרו ירד מ-18,771.71 ₪ בחודש 10/14 ל-17,321.38 ₪ בחודש 11/14, ועם השלמת ותק פעילות בשיעור 40% עלה השכר ל-17,504 ₪. מדובר בירידה של 7.73% ב-11/14 ושל 6.75% לאחר השלמת ותק הפעילות. כל זאת, בלא לקחת בחשבון את אבדן הזיכוי במס בסך 670 ₪.
19. מדובר בתוצאות קשות ברמה הפרטנית. בית הדין אינו מקל בכך ראש. ואולם מרבית התובעים שלפנינו צברו 90% וותק פעילות, דבר שצמצם באופן משמעותי את היקף הפגיעה בשכרם. בסופו של יום, בית הדין סבור שבחינה רחבה של תוצאות החלת טבלת השקילה, שמשמעותה הייתה העלאת שכר לכ-11,000 שוטרים בתפקידי ליבה, אל מול מיעוט השוטרים שספגו ירידה בשכרם, כאשר מתוך קבוצת הנפגעים, המנגנון של וותק פעילות הקהה במידה רבה את היקף הפגיעה, הרי שמדובר בהחלטה שאיננה חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות המצדיקה התערבות בית הדין.
20. בהקשר זה יצוין כי הסדרי "דור ב'" אמנם מגינים על קבוצות עובדים וותיקות, אך הן אינן נקיות מקשיים הנובעים מיצירת מעמדות שונים של עובדים המועסקים בתפקידים זהים.

הטענה בעניין "מכירת" החוקרים

1. בית הדין אינו סבור שטענת התובעים כי פיקוד המשטרה "מכר" אותם מהווה בסיס להתערבות בית הדין בהחלטה על החלה אקטיבית של טבלת השקילה על התובעים.
2. באשר לעובדות שביסוד הטענה, יצוינו הדברים הבאים:
   1. סנ"צ שור אדלר לא אישרה בעדותה את טענת ב"כ התובעים כי משמעות "דור מעבר" במסמך העקרונות שנחתם על ידי שר האוצר והשר לביטחון פנים ביום 9.1.12 משמעותו "דור מעבר פונקציונלי" במשמעות שב"כ התובעים נתן למונח זה (פרוטוקול 6.4.17, עמ' 160, שורות 8-15), ואולם היא אישרה שההעלאה של עלות הסיכום הבינמשרדי מ-97 מיליון ₪ שנקבע במסמך העקרונות ל-122 מיליון ₪ שנקבע בסיכום הבינמשרדי נבע ממתן רמת פעילות "שיטור חדש" לקצינים בדרגת רפ"ק ומעלה, וטענה כי הסדר זה עשה צדק היסטורי עם אותם קצינים (עמ' 164, שורות 1-2).
   2. אין חולק על כך שדרישת פיקוד המשטרה להנהיג בטבלת השקילה "שיטור חדש" הועלתה לראשונה בפגישה שהתקיימה אצל הממונה על השכר מיום 15.3.12, וכי לבית הדין לא הוגש כל מסמך המתעד ישיבה זו. הטענה שפיקוד המשטרה לא הסכים במגעיו מול משרד האוצר להחלה אקטיבית של ההפחתה הרמות פעילות לשוטרים מכהנים עד לשלבים הסופיים של המו"מ הבינמשרדי, מתיישבת עם מזכר דוא"ל של נצ"מ ברטוב לסממ"ז ש"י מסוף חודש 2/12. בעדותה סנ"צ שור-אדלר לא ידעה לשלול את טענת ב"כ התובעים שעד לשלבים הסופיים של המו"מ, לא היה זה מובן מאליו לפיקוד המשטרה שתהיה הפחתה בשכרם של שוטרים פעילים (עמ' 173-174 לעדותה של סנ"צ שור אדלר). עם זאת יצוין כי מסיכום דיון שהתקיים בפני נצ"מ ברטוב ביום 18.12.08 עולה כי כבר באותו שלב הייתה מודעות בפיקוד המשטרה לאפשרות של החלה אקטיבית של טבלת השקילה החדשה שתגובש על "שוטרים קיימים" וההחלה האקטיבית של הירידה ברמות הפעילות של עובדים מינהליים של מג"ב בעוטף ירושלים אף היא הייתה בידיעת משרד האוצר והמשטרה לקראת סיכום הדיונים לגבי טבלת השקילה.
   3. העד מטעם משרד האוצר, מר שירמן, לא אישר את טענת ב"כ התובעים כי העלות של 122 מיליון ₪ מימנה עליית שכר של 11,000 שוטרים שקיבלו העלאה מרמת פעילות ג' לרמת "שיטור חדש" וטען שהיו עליות בכל הרמות (פרוטוקול 27.3.17, עמ' 76, שורות 11-13).
   4. המדינה הכחישה בסיכומיה את טענת התובעים שתוספת פעילות "שיטור ג'" משולמת לקצינים בדרגת רפ"ק עד ניצב שלא על בסיס טבלת השקילה. לא מצאנו בחקירות הנגדיות של עדי המדינה כי הם עומתו באופן מפורש עם הטענה שהקצינים שמקבלים תוספת פעילות "שיטור חדש", אכן מוחרגים מטבלת השקילה.
3. מכל מקום, טענת התובעים אינה משנה את הניתוח שהוצג לעיל באשר להיעדר עילה להתערבות בית הדין בהחלטה, כאשר היא נבחנת לגופה. בסופו של דבר, האישיות המשפטית הנתבעת בהליך זה היא מדינת ישראל, וההחלטה שכנגדה הוגשה התביעה היא החלטת הממשלה, שבאמצעותה פעלה הנתבעת בהליך זה. הליכי העבודה המקדימים בין זרועותיה השונות של הנתבעת לגיבוש הסיכום הבינמשרדי, לכל היותר מצביעים על אפשרות של קביעת תמהיל שונה של שינויים באופן תשלום תוספת רמת הפעילות. עדותה של סנ"צ שור-אדלר כי נעשה "צדק היסטורי" עם הקצינים שעלו לרמת פעילות "שיטור חדש" – כמו גם עצם העלאת אפשרות "תמורה" זו על ידי ראש אמ"ש בדיון במשרד לביטחון פנים ביום 16.6.10, מצביעים על כך שגורמי המשטרה ראו בהסדר לפיו רמת פעילות "שיטור" שולמה רק לשוטרים עד דרגת פקד, היווה אף הוא עיוות שמן הראוי היה לתקנו, ובסופו של דבר הממשלה אישרה זאת.
4. אשר לטענת התובעים כי ביצוע בדיקות זמני השהות בשטח היו אחיזת עיניים – בית הדין אינו רואה לקבל טענה זו. לא נסתרה עדותה של סנ"צ שור אדלר בתצהירה כי הבדיקה התייחסה לשני פרמטרים בטבלת השקילה, קרי: לא ל"סביבת העבודה" בלבד. עדותה אינה נתמכת במכתבה של נצ"מ בראון קניאס מיום 24.4.14, אך ממכתב ראש אמ"ש מיום 18.6.13 עולה כי אישורו ניתן גם על יסוד טענות לרמת סיכון גבוהה מ-7, בשים לב לטענה של שהות מרובה בשטח לעומת חוקרים המועסקים בתחומי הקו הירוק.
5. בהקשר זה יצוין כי התובעים בסיכומיהם אינם חולקים על תוצאות הבדיקה שנעשתה כפי שהוצגה על ידי הנתבעת. אמנם בית הדין שמע עדות של אחד התובעים (מר יוסי עובדיה שעוסק בין היתר בחקירות פשיעה לאומנית) כי הוא יוצא לשטח ב-90% מהחקירות (פרוטוקול 26.3.17, עמ' 61, שורה 14), אך בסיכומיהם לא טענו התובעים כנגד הניקוד של תפקידם לפי טבלת השקילה.
6. באשר לטענת התובעים באשר להפלייתם ביחס לחוקרי מרחב חברון, נחה דעתו של בית הדין, על יסוד עדותו של מר קריבו וסנ"צ שור-אדלר, שההסדר לגבי מרחב חברון מבוסס על קשיים ייחודיים למרחב זה, הנוגעים לריחוק המרחב מאזורי יישוב בתוך ישראל ולמיקום תחנת המשטרה בתוך העיר חברון.
7. באשר לטענות התובעים להבטחה מינהלית – גם אם בית הדין ייתן את מלוא המשקל לעדויות התובעים שטענו ששמעו את מפכ"ל המשטרה אומר שהמשטרה לא תיתן ידה להפחתת שכר לחוקרי איו"ש, הרי שלא מתקיימים היסודות של הבטחה מינהלית ברת אכיפה, בהיבט של דרישת הסמכות.
8. סיכומו של דבר הוא: במבחנים שנקבעו בבג"צ קהלני, התובעים אינם מעלים טענות כלשהן במישור החוזי. באשר לטענותיהם במישור המשפט המינהלי, בית הדין לא מצא שהחלה אקטיבית של טבלת השקילה על התובעים, לאחר תקופת מעבר של שנתיים ותקופת מעבר נוספת לצורך רכישת 40% ותק פעילות למי שבחודש 11/14 טרם הגיע לרמה זו, הינה, בראייה כוללת של כלל המטרות של מדיניות השכר החדשה ושל היקף הפגיעה הכוללת בשכרם של שוטרים שנפגעו מן ההחלה האקטיבית, בלתי סבירה או בלתי מידתית. בית הדין לא שוכנע שהחלטת הממשלה התקיימה על סמך מצע נתונים בלתי מספק. בית הדין לא שוכנע כי המשא והמתן הבין-משרדי מצביע על חוסר הגינות כלפי התובעים, ולא שוכנע כי עומדת להם טענת הפלייה.
9. אשר על כן בית הדין מחליט לדחות את התביעה.

סוף דבר

1. התביעה נדחית.
2. בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות.
3. זכות ערעור לבית הדין הארצי לעבודה תוך 30 ימים.

ניתן היום, י"ב אלול תשע"ח, (23 אוגוסט 2018), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.

"ההחלטה נחתמה בידי נציגי הציבור ועותק נמצא בתיק בבית הדין. לצדדים מופץ עותק בחתימה אלקטרונית של השופט לבדו".