01 אוגוסט 2018

לפני: כב' השופטת דניה דרורי

נציג ציבור (מעסיקים) מר עמירם אלון

נציג ציבור (עובדים) מר יצחק גבאי

ה"ה אריק ברמי, פרנקו גונן, מיכאל אילוז וחוסין פארס (להלן, יכונו ביחד – הנתבעים) שימשו כיו"ר הוועדות הממונות במועצות המקומיות יאנוח ג'ת, מעלה עירון וירכא בהתאמה.

במהלך תקופת כהונתם קיבלו הנתבעים תשלומים כשל ראש רשות נבחר, אלא שעל-פי חוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/2004 – היו זכאים לשכר בכירים בהתאם לגודל הרשות בה כיהנו.

בהליך זה עלינו להכריע האם יש באמור כדי להצדיק את מתן הסעדים המבוקשים בתביעות – חיוב המדינה והמועצות המקומיות הרלוונטיות לפעול להשבת סכומים ששולמו לטענת העמותה התובעת שלא כדין.

רקע עובדתי

1. בסעיפים 38 ואילך לפקודת המועצות [נוסח חדש] (להלן – הפקודה) נקבעה סמכותו של שר הפנים להורות בנסיבות המתאימות על מינוי ועדה ממונה, ולהורות על מינוי יושב-ראש לאותה ועדה.

ליו"ר ועדה ממונה (להלן – התפקיד) מסורות כל הסמכויות והחובות המוקנות לראש רשות נבחר, והוא זכאי לשכר מתוך קופת המועצה כפי שיקבע הממונה על המחוז (סעיף 41(ב) לפקודה).

2. מר גונן פרנקו, הנתבע 2 בסע"ש 48556-01-15 (להלן – גונן) שימש בתפקיד במועצה המקומית מעלה עירון (הנתבעת 1 באותו הליך) בין החודשים 4/07 – 10/09.

מר מיכאל אילוז, הנתבע 3 בסע"ש 48556-01-15 (להלן- אילוז) החליף את פרנקו בתפקיד במועצה המקומית מעלה עירון ושימש בו בין החודשים 10/09 – 12/13.

מר אריק ברמי, הנתבע 2 בפ"ה 48564-01-15 ובסע"ש 23330-01-15 (להלן – ברמי) שימש בתפקיד במועצה מקומית יאנוח ג'ת (הנתבעת 1 באותו הליך) בין החודשים 6/11 – 9/13.

מר חוסין פארס, הנתבע 2 בסע"ש 15578-08-15 (להלן – פארס) שימש בתפקיד במועצה המקומית ירכא בין החודשים 8/10 – 12/13.

3. במועד מינויים של הנתבעים לתפקיד עמד בתוקפו חוזר מנכ"ל 2/2004 (נספח ת/3 לתצהירי העמותה , להלן – החוזר). בחוזר נקבע, בין השאר, כי שכרו של יו"ר ועדה ממונה, שלא כיהן בעבר כראש רשות נבחר, יעמוד על 100% משכר בכירים, לפי גודלה של הרשות המקומית שבה הוא מכהן.

מי מהנתבעים לא שימש טרם מינויו לתפקיד כראש רשות נבחר.

הצדדים טענו באשר לתוקפו המחייב של החוזר, ולשאלה זו נשוב בהמשך הדיון.

נביא להלן את הסעיפים הרלוונטיים מתוך הוראות החוזר:

"להלן מסלולי תנאי שכר ותנאים נלווים לראשי מועצות ממונות וועדות קרואות וסגניהם בשכר: (להלן - ראש מועצה ממונה)

א. ראש מועצה ממונה שכיהן בעבר כראש רשות זכאי לקצבה ע"פ הוראות החלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) התשל"ז – 1977 (להלן-ההחלטה) (להלן - ראש מועצה ותיק).

לפני ראש מועצה ותיק ישנם שני מסלולי שכר עם מינויים לתפקיד:

1. מסלול שכר של ראש מועצה נבחרת

2. מסלול שכר של ממונה

1. מסלול שכר של ראש מועצה נבחרת

התנאים במסלול שכר של ראש מועצה נבחרת פורסמו בחוזר תנאי שכר ותנאים נלווים לראשי הרשויות המקומיות וסגניהם בשכר. חוזר אחרון מעודכן ליולי 2001 . ראש מועצה ותיק שבחר במסלול שכר של מועצה נבחרת יחולו עליו כל הוראות ההחלטה, לרבות הקפאת קצבתו הקודמת עפ"י סעיף 16 להחלטה, עד תום כהונתו במועצה הממונה.

2. מסלול שכר של ממונה

גובה השכר עומד על 100% משכר בכירים לפי דרגת הרשות המקומית בה מכהן ראש המועצה הממונה. הממונה יהיה זכאי לשיעור יחסי של תנאים נלווים לדרגת בכירים. היקף העסקה ייקבע ע"י המנכ"ל, מראש או בדיעבד עפ"י ביצוע בפועל ועיסוקים נוספים.

נבחר ותיק שבחר במסלול שכר זה יקבל את מלוא משכורתו לפי מסלול זה בתוספת של 2/3 מקצבתו, עפ"י סעיף 24 להחלטה בגין השתכרות של קצבה ושכר מקופה ציבורית, במידה שהוא זכאי לה.

בשני המסלולים הנ"ל זכויותיו של ראש מועצה ממונה יופרשו עפ"י סעיף 47 לפקודת מס הכנסה לקופות גמל.

ב. ראש מועצה ממונה שאינו זכאי לקצבה ע"פ ההחלטה

ראש מועצה ממונה שהוראת ההחלטה לא חלות עליו יקבל את שכרו לפי מסלול שכר של ממונה העומד על 100% משכר בכירים באותה רשות מקומית בדומה למסלול 2 של נבחר ותיק האמור לעיל.

המנכ"ל יקצוב את שכרו של ראש מועצה ממונה לפי היקפי עבודתו ועיסוקיו האחרים.

ראש מועצה ותיק הטוען שבעת כהונתו בעבר כראש מועצה ממונה אינו מעוניין שהוראות ההחלטה יחולו על תנאי כהונתו יקבל את שכרו לפי מסלול 2 ובתוספת קצבתו עפ"י סעיף 24 להחלטה במידה שהוא זכאי לה.

ראש מועצה ממונה ותיק או חדש שבחר במסלול זה על תקופת כהונתו בעבר ולא הופרשו לו זכויות סוציאליות זכאי לפיצויי פיטורין עפ"י מסלול שכר זה, ובלבד שיחזיר לקופת המועצה את כל עודפי השכר שקיבל במסלול של ראש מועצה נבחר.

במועצה ממונה או ועדה קרואה לא ימונו סגנים בשכר , אלא באישור שר הפנים.

שאלות בתחום זה ניתן להעביר לטיפול אגף כח אדם ושכר ברשויות המקומיות שבמשרד."

4. בנוגע לרקע לעריכת החוזר העיד מר רן פינצי מטעם הנתבעים, כמי ששימש כמנהל מינהל רשויות מקומיות במשרד הפנים בתקופה שבין שנים 2006 - 2011 (להלן- פינצי), כי החוזר נוסח טרם פריצתו של משבר כספי חמור ברשויות מקומות רבות בשנים 2006 – 2007 ונועד בעיקרו להסדיר תשלום לנבחרים לשעבר שמונו לתפקיד והזכאים לפנסיה מהרשות בה כיהנו, או לעובדי משרד הפנים שמונו טרם פרישתם לתפקיד וזכו כך לתנאי פרישה משופרים. על-פי עדותו, נוהל זה, שנוסח ופורסם לפני שהחל למלא תפקיד במשרד הפנים, יועד לטפל באותם מקרים בהם "ניתן כפל שכר ותנאים ליו"ר בנוסף על תנאי פרישה מלאים" (סע' 21 לתצהיר פינצי).

עוד תאר בתצהירו (סע' 12-18) כי קודם למשבר זה מונו ועדות ממונות ספורות בלבד במשך עשרות שנים, בעוד בשנים 2007 – 2010 לבדן מונו כ- 21 ועדות שכאלה, מצב שחייב את משרד הפנים לאתר בתוך זמן קצר מועמדים למילוי התפקיד, לגביהם סוכם בהנהלת השלטון המקומי ובהנהלת משרד הפנים כי יזכו לשכר ותנאים כשל ראש רשות נבחר. לא הוצגו מסמכים בכתב המאשרים קיומו של סיכום כאמור.

בעדותו בפנינו תאר פינצי כי ראשי הוועדות הממונות, כל עוד אינם זכאים לקצבה, זכו לשכר ותנאים כשל ראשי רשות בהתאם לנוהג הקיים (פרו: 71; ש: 15-23).

עוד העיד כי כאשר נערכו אליו פניות בנושא שכר למכהנים בתפקיד, בין אם מבעלי התפקיד עצמם או מגורמים אחרים, השיב כי הנושאים בתפקיד אכן זכאים לשכר כשל ראש רשות (ס' 3 לתצהירו וכן בפרו: 72; ש: 1 ואילך). על-פי עדותו של פינצי, תשובה ברוח זו ניתנה על-ידו אישית לגונן ולפארס (סע' 2-3 לתצהירו), אך לא לאילוז ולברמי אשר לא מונו בתקופתו (פרו: 72; ש: 15-21).

5. במועד מינוים לתפקיד לא קיבלו הנתבעים פירוט בכתב בנוגע לתנאי שכרם, אלא כתב מינוי בלבד (עדות גונן בפרו: 39; ש: 12-22; עדות פארס בפרו: 42; ש: 3-4; עדות ברמי בפרו: 42; ש: 8-9; עדות אילוז בפרו: 52; ש: 11 ואילך).

לא הובאו בפנינו ראיות מובהקות שיש בהן ללמד על כך כי מי מהנתבעים היו שותפים לקבלת ההחלטה בעניין גובה שכרם או השפיעו על קביעת שכרם בדרך כלשהי. לא מצאנו כי די בכך שמי מהנתבעים מגלה עניין בשכר ובתנאים כדי ללמד על נטילת תפקיד אקטיבי בקביעתם.

6. מהראיות עולה כי במהלך תקופת כהונתם של הנתבעים בתפקיד לא הועלתה כל טענה או דרישה מצידם של שומרי הסף במועצות, לרבות מבעלי תפקידים כדוגמת גזבר, חשב מלווה, יועץ משפטי, או מצידם של נציגי משרד הפנים או משרד האוצר באשר לשכר ולתנאים להם זכו בעת כהונתם בתפקיד. עוד הוכח כי במהלך תקופת כהונתם בתפקיד התבצעו ביקורות שונות באשר לשכר לו זוכים עובדי המועצות, לפחות בחלק מהמועצות הרלוונטיות (עדות גזבר מועצה מקומית ירכא מר תקתוק בסע' 10, 12, 16 לתצהירו ובפרו: עמ' 54 ואילך) שגם במסגרתן לא הועלו ממצאים בנוגע לשכרם של הנתבעים או מי מהם.

7. בחודש 3/14 שלח מר אברהם אמונה, מנהל תחום נבחרים ברשויות המקומיות במשרד הפנים למספר ראשי ועדות ממונות המצוינים בכותרת באמצעות דוא"ל, וביניהם ברמי (ת/9 לתצהיר העמותה) כי "בהתאם להחלטת המנהל הכללי של המשרד לאחר המלצת גורמי המקצוע, שכרם של כלל יושבי הראש של המועצות הממונות הושווה לשכרם של נבחרים. במידה ששולם שכר בכירים, יש לעדכן זאת בהתאם לפי חוזר המצ"ב (שכר בכירים ונבחרים 2013 – חתום.PDF)".

לאותה הודעת דוא"ל צורפו הוראות נוספות לגבי תנאים נלווים, הקפאת קצבה למי שמכהנים בתפקיד ומקבלים קצבה כנבחרים לשעבר, והוראות לגבי בעלי תפקיד המקבלים קצבה מהמדינה לאחר שפרשו כעובדים.

לא הוצגו בפנינו הנספחים של תכתובת זו.

כן לא הוצג בפנינו חוזר מנכ"ל ממועד מאוחר לחוזר 2/2004, העוסק בגובה התשלומים להם זכאים יושבי הראש של המועצות הממונות.

בסיכומי הנתבעים נטען כי החוזר החדש העוסק בעניין זה יצא רק בשנת 2017 (פרו: 103; ש: 18-19), אלא שזה לא הוצג ולא הוגש כראיה.

8. התובעת, עמותת עורכי דין לקידום מינהל תקין (להלן- העמותה), פועלת לקידום ואכיפה של כללי מינהל תקין בשירות הציבורי. בהליך זה מהווה העמותה עותר ציבורי.

העמותה פנתה במועדים שונים למועצות המקומיות נושא התביעה ולמשרד הפנים לצורך קבלת מידע על גובה התשלומים ששולמו לנתבעים בתקופת כהונתם בתפקיד.

בתשובה לפניה למשרד הפנים בנוגע לגונן ולאילוז השיבה ביום 23.11.14 עו"ד מרגלית בוטרמן, ממונה (ייעוץ משפטי) כ"א ושכר ברשויות המקומיות, כי אין מקום לנקוט בהליכים להשבת סכומים ששולמו ביתר מהטעם שמתנהל הליך משפטי בעניין דומה (נספח ת/7 לתצהיר המועצה).

ההליך המשפטי אליו הפנתה עו"ד בוטרמן ממשרד הפנים בתשובתה הוא זה שהתנהל בעניינו של מר יעקב זהר ששימש בתפקיד במועצה המקומית טורעאן בין השנים 2008 - 2013 (פ"ה (נצרת) 41671-07-14, להלן – תיק זוהר).

9. לאחר שהעמותה פנתה בכתב לפחות כ-7 פעמים אל הממונה על השכר במשרד האוצר, השיבה הגב' אתי גבאי-מורלי, סגן בכיר לממונה על השכר – אכיפה, ביום 27.4.15 למנכ"ל העמותה כך (התשובה נספח ת/12 לתצהיר העמותה בתיק הנוגע למועצה המקומית ירכא):

"1. קביעת שכרם של ראשי ועדות ממונות או סגניהם נעשית על ידי שר הפנים (או מנכ"ל משרד הפנים מטעמו), ולא על ידי שר האוצר (או הממונה על השכר מטעמו).

2. לפיכך, הנושאים העולים במכתביכם שבסימוכין אינם בתחום טיפולו של הממונה על השכר, ויש לפנות בעניינם לגורמים האמונים על הנושא במשרד הפנים. יש באפשרותכם לפנות למנהל האגף לכוח אדם ושכר ברשויות המקומיות במשרד הפנים, מר מוני מעתוק, אשר אישר בפנינו כי הנושא מצוי בתחום טיפולם".

10. ביום 30.1.17 ניתן פסק-דין בתיק זוהר (מותב בראשות אב"ד הנשיאה כב' השופטת ו' שפר). בפסק-הדין נקבע כי יש לקבל את עמדת המדינה כפי שגובשה והוצגה במהלך ניהול אותו הליך, ואשר לפיה הגורמים המוסמכים במשרד הפנים אישרו תשלום לזוהר כלראש מועצה נבחר על אף שלא אותר אישור ספציפי כתוב. עד נקבע כי אותו אישור ניתן כדין ובסמכות, ועל אף שהוראה זו סוטה מהוראת החוזר – הרי שהוכח כי משרד הפנים לא נהג על-פי הוראות החוזר במשך שנים ושינה בפועל ממדיניותו החל משנת 2006. בהתחשב באמור נקבע כי בנסיבות העניין אין עילה להתערב בהחלטת המדינה שלא לפעול להשבת תשלומי היתר חרף הפגם שנפל בהחלטת השכר, וזאת בין היתר בהתחשב בשיקולים של אשם ותום לב, הסתמכות ושיקולי צדק.

באשר לסעד הנוגע לחיוב שר האוצר לבחון את הסדר התשלום בהתאם לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה – 1985 (להלן – חוק יסודות התקציב), נקבע כי העמותה לא שכנעה כי מדובר בהסכם נוגד/ חורג, ומכל מקום גם אם יקבע שאכן כך – לא נפל פגם בהחלטת משרד האוצר שלא לפעול להשבה המצדיק את התערבות בית הדין.

על פסק-הדין בעניין זוהר הוגש ערעור לבית הדין ארצי (ע"ע 41671-07-17), ונכון לעת הזאת הוא תלוי ועומד.

טענות העמותה

11. הסעדים שנתבקשו בכתבי התביעה הם: סעד הצהרתי לפיו הנתבעים קיבלו שכר לו לא היו זכאים על-פי דין בתקופת כהונתם בתפקיד; מתן צווים המורים למועצות המקומיות הרלוונטיות לפעול לאלתר להשבת חריגות השכר בין אם על דרך הגשת תביעות או בדרך אחרת המסורה להן בדין; מתן צווים המופנים למשרד הפנים המורה לו לפעול להשבת חריגות השכר שקיבלו הנתבעים או המורה לו לחייב את המועצות לעשות כאמור; מתן צווים המופנים כלפי משרד האוצר לעשות שימוש בסמכותו לפי סעיף 29א לחוק יסודות התקציב וליתן החלטות הנוגעות לחובתם של משרד הפנים והמועצות המקומיות לפעול להשבת חריגות השכר.

12. התשלומים שקיבלו הנתבעים לידיהם בתקופות הרלוונטיות עומדים בניגוד לאמור בחוזר, ומדובר לכן בתשלום שלא כדין ובחריגת שכר המסתכמת במאות אלפי ₪ לכל אחד מהנתבעים.

למרות פניות חוזרות ונשנות של העמותה למועצות ולמדינה וניסיונותיה למצות את ההליכים, ולמרות שבידי המועצות והמדינה שלל כלים משפטיים שניתן לנקוט בהם בנסיבות אלה על מנת לשמור על הקופה הציבורית - לא ננקט כל צעד ממשי. נסיבות אלה חייבו את העמותה לפנות לקבלת סעד מבית הדין.

הימנעות המועצות והמדינה מלפעול בלוח זמנים סביר על מנת לקבל החלטה מינהלית בשאלת השבת השכר - עולה כדי חוסר סבירות קיצוני בפעולתן, דבר המצדיק את התערבות בית הדין.

הימנעות המדינה מנקיטת כל הליך במשך תקופה כה ארוכה מחייבת מתן סעד בדמות חיוב המדינה לנקוט צעדים של ממש להשבת הסכומים ששולמו שלא דין, ואין להסתפק במתן סעד של חיוב המדינה לקבל החלטה מינהלית בעניין זה.

13. בזמנים הרלוונטיים לתביעה ההוראה המחייבת בנוגע לשכר הנתבעים היא כאמור בחוזר.

הנתבעים לא הראו כי הוראותיו של החוזר שונו שכן לא הוצג חוזר מתקן או חלופי. גם אם הוראותיו של החוזר שונו לאחרונה, אין בכך כדי להשליך על תוקפו המחייב בזמנים הרלוונטיים.

אין בקבלת אישור בעל-פה מבעלי תפקידים במשרד הפנים כדי לגרוע מתוקפו של החוזר, מה גם שלא הוכח כי אישור שכזה התקבל לגבי כל הנתבעים, ובאופן ספציפי אף הוכח כי לא התקבל אישור בעל-פה בנוגע לאילוז ולברמי.

14. אין לקבל את טענות הנתבעים לפיהן הגורמים המוסמכים במשרד הפנים לא היו מודעים להוראות החוזר עד לשנת 2013, ולפיכך לא פעלו לתיקונו.

העמותה טענה כי על כך ניתן ללמוד בין השאר מהראיות הבאות:

א. סיכום דיון שנערך ביום 6.12.13 באגף רשומ"ק במשרד הפנים בנוגע למועצה האזורית בוסתן אל מרג' (סיכום דיון, נספח ת/10 לתצהיר העמותה), שבו צוין, בין שאר הנושאים לדיון והחלטות "שכר יו"ר הוועדה הממונה – הרשות תפעל לפי חוזר המנכ"ל בדבר שכר יו"ר ועדה ממונה".

ב. הודעות שנשלחו על-ידי מר אברהם אמונה, מנהל תחום תנאי שירות וגמלאות ברשומ"ק בתאריכים 16.3.08 ו- 22.5.08 למר סמיר דרויש ששימש בתפקיד במועצה המקומית זמר (ת/11 ות/13 לתצהיר העמותה) בהן צוין במפורש כי תנאי שכרו יהיו כשל גזבר רשות מקומית המועסק לפי חוזה בכירים בשיעור 100% מהמשרה בכפוף לגודל האוכלוסייה.

בעניינו של מר דרויש משרד הפנים אף נקט בפעולות של ממש לצורך השבת תשלומים ששולמו ביתר, בין השאר באמצעות זימונו לשימוע (ת/13 ו- ת/14 לתצהיר העמותה), ואף בהגשת תביעה כספית שהתבררה בבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב.

ג. במדריך לנבחרים ברשויות המקומיות משנת 2008 שהופק על-ידי משרד הפנים ובו מוזכר החוזר במפורש.

15. המדינה פעלה במקרים מסוימים להשבת סכומים ששולמו ביתר ובניגוד להוראות החוזר, כמו למשל במקרה של מר סמיר דרויש שכיהן בתפקיד במועצה המקומית זמר, ואין הצדקה להימנע משימוש בסמכותה בנוגע לנתבעים.

16. אין לקבל את עמדת המדינה לפיה אין לדרוש השבה בנסיבות העניין. לא הוצגה כל החלטה של הגורמים המוסמכים בעניין זה ולא הוצגו הנימוקים לה. אין לראות בפינצי גורם בעל סמכות למתן אישור בדבר גובה השכר, ומנכ"ל משרד הפנים לא הובא למתן עדות. אין גם לייחס משקל רב לשיקולים בדבר תום לב או הסתמכות.

טענת הנתבעים לפיה קביעת גובה השכר מסורה לשיקול דעתו של מנכ"ל משרד הפנים, המוסמך גם לשנותה, היא טענה תמוהה שכן שיקול הדעת הוגבל ונתחם במסגרת שנקבעה בהוראות החוזר, ומכל מקום לא הוצג כל תיעוד בנוגע לשינוי נטען זה.

טענות הנתבעים

17. הנתבעים לא קיבלו שכר חורג. ראשית, משום שאין לראות בתשלומים שקיבלו משום שכר; שנית, משום שתשלום השכר אושר על-ידי הגורמים הבכירים ביותר במשרד הפנים בהתאם למדיניות המפורשת של המשרד; כמו גם משום שהנתבעים זכו לשכר בשיעור זהה לתשלום שהיה משולם לראש רשות נבחר, ושמשכך אין לראות בתשלום כפי שבוצע בפועל כתשלום שלא כדין או בתשלום בסכום החורג מהמקובל במגזר הציבורי כאמור בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב.

בכל האמור במדיניות משרד הפנים ביקשו הנתבעים להסתמך על האמור בעדותו של פינצי לפיה התשלומים אושרו על-ידי מינהל השלטון המקומי ועל-ידי הנהלת משרד הפנים, כלומר גם על-ידי מנכ"ל המשרד.

הנתבעים טענו כי הוכח כי הנתבעים כולם קיבלו אישורים מפורשים מהגורמים הבכירים במשרד הפנים באשר לגובה שכרם: לא נסתרה טענתו של אילוז לפיה קיבל אישור מפורש ממנכ"ל משרד הפנים דאז, רו"ח מימון, לתשלום שכר כשל ראש רשות נבחר, אישור עליו הסתמך גם אילוז, יורשו בתפקיד. כן הוכחה טענתם של גונן ופארס לפיה קיבלו אישור מפורש בדבר גובה השכר מפינצי, בעוד ברמי קיבל אישור מפורש ממרדכי כהן שהחליף את פינצי בתפקידו.

גם בעלי התפקידים במועצות עצמן לא היו מודעים להוראות החוזר ואישרו את השכר כפי ששולם בפועל: כך העיד גזבר המועצה ירכא; מטעם המועצה יאנוח-ג'ת לא הובאו למתן עדות הגזבר ומזכיר המועצה שהם הגורמים הרלוונטיים, והוכח כי אלה אישרו בחתימת ידם את התשלום לברמי.

18. אין בסיס להפלות את הנתבעים בהשוואה לאחרים ששימשו בתפקיד ואשר זכו לתשלומים כשל ראש רשות נבחר.

אין גם מקום לערוך הבחנה בין התשלומים המשולמים לראש רשות נבחר לעומת התשלומים המשולמים לידי בעלי התפקיד, בהתחשב בכך שתפקידם וסמכויותיהם זהים.

19. החוזר הוא בגדר הנחיה מינהלית, שמנכ"ל משרד הפנים רשאי ויכול לחרוג מהאמור בה, כפי שנעשה במקרים שנדונו בהליכים כאן, לגביהם הנחו בפועל מנכ"לי משרד הפנים הנחו לשלם לנושאים בתפקיד תשלום זהה לתשלום לו היה זכאי ראש רשות נבחר.

מהראיות יש ללמוד כי מדיניות משרד הפנים בזמנים הרלוונטיים היתה להשוות את תנאי כהונתם של מי שמונו לכהן במסגרת ועדה קרואה לאלו של נבחר, ומכאן שההנחיה שונתה בפועל.

על המדיניות בפועל ניתן ללמוד עוד מכך שמשהועמדו הגורמים הרלוונטיים על קיומו של החוזר – תוקנו ההוראות באופן מפורש במהלך שנת 2013, כאמור בת/9, ויש לראות את ההוראות המתוקנות כבעלות תחולה רטרואקטיבית, וכאלה המשקפות את ההנחיות של מנכ"ל משרד הפנים ומנהל מינהל לשלטון המקומי בדבר גובה התשלום כפי שניתנו לנתבעים במועדים הרלוונטיים לתביעה.

20. הנתבעים לא היו מודעים לקיומו של החוזר, ולא עסקו בנושא התשלום. לו היה מוצגים תנאיו בפני הנתבעים והיה נאמר להם שהתשלום שיקבלו יהיה בהתאם לחוזר ולא כשל ראש רשות נבחר – לא היו מסכימים להתמנות לתפקיד.

21. הנתבעים הסתמכו, לעניין גובה התשלום שקיבלו, על הוראותיהם של ראש מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים, של גזברי המועצות, ושל החשבים המלווים שמונו בחלק מהמועצות על-ידי משרד הפנים. די בהסתמכות הנתבעים על ההבטחה המינהלית שניתנה ל ידי הגורמים המוסמכים כדי להביא לדחיית התביעות.

חזקה על גזברי הרשויות שטרם ביצוע התשלום בדקו מול הגורמים המוסמכים במשרד הפנים מהו התשלום לו זכאים הנתבעים ביו"ר הוועדה הממונה וקיבלו אישור מהם לביצוע התשלום כפי שבוצע. תקינות התשלום מתבטאת עוד בכך שבתקופת הכהונה בוצעו ביקורות מטעם משרד הפנים והועבר למשרד הפנים דיווח על כל התשלומים, לרבות התשלומים לבעלי התפקיד – ומשרדי הפנים והאוצר מעולם לא העירו למועצה כי מדובר בתשלום שאינו תקין ולא פנו בדרישה להשבת תשלומים.

22. אין ללמוד מעניינו של מר סמיר דרויש לעניינו, שכן זה שימש בתפקיד לאחר שסיים תקופת כהונה כנבחר בעיריית באקה אל גרביה, וההוראות החלות עליו שונות מאלו החלות על הנתבעים שלא שימשו קודם כנבחרים. ההוראות שנתן מר אמונה בעניינו של דרויש ניתנו מתוקף תפקידו כמנהל תחום גמלאות ברשומ"ק, שהוא לא התחום הרלוונטי לעניינם של הנתבעים כאן, ולא ניתן ללמוד מאותן הוראות כי הגורמים האמונים על קביעת תנאי הכהונה של הנתבעים היו מודעים בתקופות הרלוונטיות להוראות החוזר.

23. מכיוון שהסעדים המבוקשים בתביעות נוגעים לסעד הצהרתי באשר לקבלת תשלום שלא כדין וסעד של מתן צו המורה למועצות ולמדינה לפעול להשבת הכספים – אין להיעתר לסעד החלופי לו עתרה העמותה בסיכומיה בדבר חיוב המדינה לקבל החלטה באשר לחובת ההשבה.

24. בכתבי ההגנה נטען כי בית הדין נעדר סמכות עניינית לדון בתביעה בהיעדר יחסי עבודה בין הנתבעים למועצות. הנתבעים לא חזרו על הטענה בסיכומים ויש לראות בהם כמי שזנחו אותה.

בסיכומים נטען עוד כי שר האוצר נעדר סמכות לדון בעניינם של הנתבעים מכח חוק יסודות התקציב שהוראותיו לא יחולו על נבחרים. על-פי טענה זו - הסמכות לבחון שכר ותשלומים ששולמו על-ידי רשות מקומית נתונה לשר הפנים.

טענות המדינה

25. בכתבי הגנתה טענה המדינה כי יש לדחות את התביעות.

עמדת המדינה היא משרד הפנים נהג לראות "במשך עשרות שנים" במועצות הממונות כמועצות נבחרות ולשלם את שכר בעלי התפקידים בהן בהתאם לתקנים שאושרו למועצה נבחרת – נוהג ששונה עם עריכת החוזר בו נערכה אבחנה בין ממונים שכיהנו בעבר כנבחרים וזכאים לפנסיה תקציבית לבין שאר הממונים.

בשנים 2004-2009 ובמסגרת הניסיון לצמצם את הגירעון בשלטון המקומי, מונו עשרות ועדות ממונות ויושבי ראש רבים מבעבר ו"מסיבות שאינן ידועות" לא יושמו הוראות החוזר ביחס לראשי רשויות ממונים שלא שימשו כגימלאים בגין כהונה קודמת אלא שולם להם שכר נבחרים, ובמשך השנים איש לא הפנה את משרד הפנים לעובדה כי החוזר אינו מיושם.

26. כאמור, על אף שהמדינה אינה חולקת על כך כי לנתבעים שולם שכר בניגוד להוראות החוזר (בין השאר בפרו' מיום 1.3.16 בפ"ה 48564-01-15 בעניין המועצה המקומית יאנוח-ג'ת, עמ' 3; ש: 29), עמדתה היא כי אין מקום להורות על השבה נוכח ההנחיה והאישור שנמסרו לנתבעים על-ידי הגורמים הבכירים במשרד הפנים ואשר לפיהן יזכו לשכר כשל נבחרים, כמו גם נוכח שינוי ההנחיות הרלוונטיות החל מחודש 12/2013, וזאת אלא אם יוכח כי אותה טעות בנוגע לאי יישום הוראות החוזר אינה נובעת מההנחיות מי מהנתבעים בעצמם או שאינה טעות בתום לב מצידם של הנתבעים.

בכתבי ההגנה ציינה המדינה כי על בית הדין להכריע בשאלת ההשבה בין השאר בשים לב לתום לבם של הנתבעים (ככל שלא יוכח אחרת במסגרת בירור הליך), בשים לב לכך שהנתבעים קיבלו שכר שהיה מקובל ליתן קודם לכן לבעלי תפקידים זהים, כי קביעת גובה השכר נתון לשיקול דעת שר הפנים/ מנכ"ל משרדו או הממונה על המחוז, כמו גם בהתחשב בכך שההנחיות שונו ובמועד בירור התביעה הנושאים בתפקיד זוכים לשכר זהה לשל נבחרים.

27. בסיכומים מטעמה חזרה המדינה על כך כי אין לדרוש השבה בנסיבות העניין שכן מהעדויות עלה כי בעלי התפקיד קיבלו את השכר בתום לב ועל דעת הגורמים המוסמכים במשרד הפנים. יחד עם זאת טען נציג המדינה כי "הדברים ייבחנו בתום ההליכים" (פרו: 1; ש: 6-1).

בסיכומי המדינה נטען כי גם אם בית הדין יקבע כי מי מהנתבעים פעל בחוסר תום לב – אין מקום שבית הדין יקבע כי קמה חובת השבה או את שיעורה, אלא שבמקרה שכזה יש להשיב את העניין לבחינת בעל הסמכות המינהלית במשרד הפנים על מנת שיקבע את גובה ההשבה (פרו: 92; ש: 3-11).

טענות המועצה המקומית יאנוח ג'ת

28. המועצה המקומית יאנוח ג'ת הגישה תביעה כספית כנגד ברמי (סע"ש 23330-05-15, להלן – התביעה הכספית), במסגרתה עתרה לחיובו של ברמי בהשבת סכומים ששולמו לידיו ביתר ובניגוד להוראות החוזר.

הדיון בתביעה הכספית אוחד עם התובענות שהוגשו על-ידי העמותה (החלטה מיום 9.3.16).

לאחר שהמועצה המקומית יאנוח-ג'ת סיכמה את טענותיה (פרו' עמ' 88-89), ביקש ב"כ כי התביעה הכספית תימחק (פרו: 96; ש: 7-14) ובעקבות זאת הורינו במעמד הדיון ביום 6.6.18 על מחיקת התביעה הכספית וקבענו כי שאלת ההוצאות בגינה תיבחן במסגרת פסק-דין זה.

טענות המועצה המקומית ירכא

29. עמדתה של המועצה המקומית ירכא היא כי יש לדחות את התביעה בנוגע לשכר מי ששימש בתפקיד במועצה זו.

בין השאר נטען כי בית הדין נעדר סמכות לדון בתביעה שכן החלטה בעניין ההשבה צריכה להתקבל על-ידי המדינה.

30. המועצה כלל לא היתה מודעת להוראות החוזר בזמנים הרלוונטיים לתביעה ולפיכך סברה כי יש לשלם לבעל התפקיד בה שכר כשל ראש רשות נבחר, וכך עשתה.

המועצה טענה כי מעדותו של גזבר המועצה עולה כי עשתה ככל שאל ידה כדי לבחון קיומן של חריגות שכר במועצה באותו מועד לרבות באמצעות מינוי בודק שכר והבדיקות לא העלו כי משולם לבעל התפקיד שכר שלא כדין.

31. מכיוון שאיש במועצה או במשרד הפנים לא סבר בזמנים הרלוונטיים לתביעה כי בעל התפקיד בה אינו זכאי לשכר כשל ראש רשות הרי שלא ניתן לומר כי נפל פגם בהתנהלותן כשאישרו את התשלום לבעל התפקיד בגובה התשלום לו זכאי ראש הרשות, ומטעם זה יש לדחות את התביעה.

עמדת המועצה המקומיות מעלה עירון

32. עמדת המועצה המקומית מעלה עירון היא כי יש להורות על השבה של סכומים ששולמו ביתר לבעל התפקיד בה בניגוד להוראות החוזר.

העדים:

33. מטעם העמותה הוגש תצהיר של חבר העמותה התובעת עו"ד עאדל קחאז. עוד זימנה העמותה למתן עדות את מר אברהם אמונה.

34. מטעם הנתבעים העידו הנתבעים עצמם, וכן מר רן פינצי, מי ששימש מנהל מינהל לשלטון המקומי במשרד הפנים בתקופה שבין השנים 2006 – 2011.

35. מטעם המועצה המקומית ירכא העיד גזבר המועצה מר זיאד תקתוק.

מטעם המועצה המקומית מעלה עירון לא הובאו עדים.

מטעם המועצה המקומית יאנוח-ג'ת העיד מר מועטז סעד, מי ששימש כמנהל שכר באותה מועצה.

36. המדינה לא הביאה עדים מטעמה.

דיון והכרעה

37. העמותה התובעת עמדה בנטל להראות כי במועדים הרלוונטיים לתביעות – חוזר מנכ"ל 2/2004 מהווה את ההנחיה הכתובה היחידה שיצאה תחת ידיהם של הגורמים המוסמכים באשר לתשלומים להם זכאים הנתבעים, כמי שנושאים בתפקיד יו"ר ועדה ממונה.

אין מחלוקת כי הנתבעים לא זכו לשכר או תשלומים בשיעורים הנקובים בחוזר, אלא לשכר נבחרים.

מכאן – שנקודת המוצא העובדתית לדיוננו היא כי לידי הנתבעים שולם שכר שלא בהתאם להוראות החוזר.

נקדים ונציין את מסקנתנו ולפיה, משעה שנקבע כי בעניינם של הנושאים בתפקיד אשר לא שימשו קודם למינוים לתפקיד כראשי רשות נבחרים התקיים בפועל הסדר העומד בניגוד לחוזר משרד הפנים או החורג ממנו – על בעל הסמכות המינהלית לבחון הסדר זה כפי סמכותו על-פי הדין.

38. באשר לקביעת תוצאותיה של ההתנהלות המתוארת לעיל – ניתנה הסמכות בדין לשר האוצר בהתאם לחוק יסודות התקציב, לבחון את אותו הסדר לפיו יו"ר ועדות ממונות זוכים לשכר כשל נבחרים, לבטלו ואף ליתן הוראות לעניין השבה - סמכות בה היה עליו לעשות שימוש גם בנוגע לנתבעים כאן. הלכה היא כי מקום בו ניתנה לרשות המינהלית סמכות, חלה עליה גם החובה לעשות בה שימוש (בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז (3) 29, בעמ' 35, 46-48; י' זמיר, הסמכות המינהלית (כרך ב), תשנ"ו, בעמ' 702-700; ד' ברק ארז, משפט מנהלי, תש"ע, כרך א' בעמ' 201 ואילך). לאור האמור, יש מקום להורות בנסיבות המקרה כאן כי בעל הסמכות יעשה שימוש בסמכותו זו.

עמדת המדינה בהליך כאן לפיה תפקידו של בית הדין לבחון אם מי מהנתבעים פעל שלא בתום לב, שאם לא – עליו לדחות את התביעה ואם יתברר שאכן כך – עליו להשיב את העניין להכרעה בשאלת גובה ההשבה לבעל הסמכות – אינה סבירה, והיא הנותנת כי הרשות לא קיבלה החלטה כפי סמכותה לפי סעיף 29א לחוק יסודות התקציב. ככל שהמדינה סוברת כי על הרשות המינהלית ליתן החלטה בשאלת גובה ההשבה, משתמע מהאמור כי על בעל הסמכות המינהלית לבחון את ההסדר כולו, על כל המשתמע מכך.

39. הסעד המתאים במקרה של אי-הפעלת שיקול דעת המסור לרשות הוא חיוב בעל הסמכות להפעילו ומיצוי ההליך בפניו, וזאת מבלי להיכנס למגוון השיקולים ולתוכן ההחלטה גופה.

לפיכך, אין מקום שבית הדין יתן את הסעד המבוקש בתביעה במלואו – והוא חיוב מי מהמשיבים לפעול לביצוע השבה. בנסיבות העניין יש מקום להסתפק בציווי כללי ליתן החלטה תוך הפעלת שיקול הדעת המסור לבעל הסמכות.

כמפורט לעיל, לשר האוצר סמכות רחבה שבשיקול דעת לקבוע מה ההסדר שיכול לחול, לרבות על דרך אישור אותו הסדר או מתן הוראות בדבר בחובת לתבוע השבת ההטבות, היקפה של אותה השבה ומועדיה – כל זאת לאחר מתן זכות טיעון. אין מדובר בבחירה בין שתי חלופות בלבד – לפי האחת יש חיוב בהשבה מלאה, ולפי השניה – אין מקום לחייב בכל השבה.

בית הדין מצווה ליתן לרשות המוסמכת מרחב תמרון, על מנת שניתן יהיה להגיע לפתרונות המתאימים על-פי הנסיבות המיוחדות של המקרה. קביעה זו מתחייבת עוד מהעיקרון לפיו בתי המשפט ינהגו בריסון ולא יטלו על עצמם הכרעות המצויות בסמכות הרשויות המינהליות (בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, משרד הפנים, פד"י מה(3) 678, בסעיפים 12 ואילך).

לא לחינם קבע המחוקק את סמכותו של שר האוצר לבחון את ההסדר ולשקול אם יש מקום לחייב בהשבה, והטיל על שר האוצר את האחריות להפעלת סמכותו זו. הסמכות ניתנה לאותו גורם, בין השאר בהתחשב בכך שהוא בעל הכישורים, המומחיות המיוחדת והניסיון המעשי הדרוש לשם הפעלת הסמכות, ויכול להגשים באמצעותה את מדיניותו. לכן, הנחת המוצא היא גם שאותן החלטות המסורות לו על-פי דין "יגשימו בצורה מיטבית את התכלית שלשמה הופקדה בידיו הסמכות" (בג"צ 6274/11 דלק חברת הדלק הישראלית נ' שר האוצר (26.11.12) בפסקה 11).

למען הסר ספק – נבהיר כי אין באמור בפסק-דין זה כדי להוות משום אמירה מחייבת לגבי האופן שבו על הממונה על השכר, או הגורם שלו הואצלו הסמכויות מכח סעיף 29א לחוק יסודות התקציב, להפעיל את שיקול דעתו בהתאם למגוון השיקולים הרלוונטיים.

רק לאחר שתתקבל ההחלטה המינהלית של הרשות המוסמכת – ניתן יהיה לעתור לבית הדין, שיבחן את ההחלטה במשקפי הביקורת המינהלית, כל זאת מבלי שיחליף את שיקול דעתה של הרשות המוסמכת בשיקול דעתו שלו.

40. הצורך בקבלת החלטה מינהלית על-ידי הגורם המוסמך, בטרם יבחן העניין על-ידי בית הדין, עולה ביתר שאת בנסיבות המקרה שלפנינו – בו המדינה לא הציגה כל ראיות ולא הביאה עדים מטעמה, שיכולים היו לבסס את טענותיה העובדתיות, בין השאר בנוגע לאישור שנתנו גורמים בכירים במשרד הפנים באשר לגובה השכר לכל הנתבעים, בדבר מועד הוצאת חוזר מתקן, או בדבר תשלום בטעות כביכול.

41. הנתבעים טענו כי גובה התשלום נקבע בחוזר מנכ"ל, שהוא בגדר הנחייה מינהלית, ולכן אין לראות בתשלומים ששולמו מעבר לנקוב בו משום "תשלום שלא כדין" כנטען בכתב התביעה.

לא מצאנו כי בחינת שאלה זו היא חיונית לצורך הכרעה בתביעה. סעיפים 29 ו- 29א לחוק יסודות התקציב אינם עושים שימוש במונח "שלא כדין", ודי לענייננו בכך שהתשלומים ששולמו לידי הנתבעים אינם בשיעורים הנקובים בחוזר שעמד בתוקף בזמנים הרלוונטיים בכדי להקים את סמכותו לבחון את ההסדר.

נציין בהקשר זה כי הנחיה מינהלית נועדה להדריך את שיקול דעתה של הרשות והיא אף יוצרת ציפייה שהרשות תפעל בהתאם להנחיותיה היא (עע"מ 9156/05 גרידינגר נ' ראפ, 10.6.08, בסעיף 10 לפסה"ד וההפניות שם).

במסגרת מגוון שיקוליה, תבחן הרשות המוסמכת גם את טענות הנתבעים לפיהן משרד הפנים כלל לא פעל על-פי ההנחיה מטעמים כאלה או אחרים ומשכך אין לתת לאמור בה תוקף, כמו גם את הטענות לפיהן הנתבעים, בעלי התפקידים השונים ושומרי הסף במועצות המקומיות פעלו בהתאם להנחיות שניתנו בעל-פה או בפועל על-ידי בעלי תפקידים בכירים במשרד הפנים באשר לשיעור התשלומים והסתמכו על הוראות כאמור.

42. לא מצאנו כי הגדרת הסעד בכתב התביעה בו הוגדרו התשלומים שהנתבעים קיבלו לידיהם כתשלומים "שלא כדין" מונע מבית הדין ליתן סעד המורה לבעל הסמכות ליתן החלטה מינהלית. הסעדים ההצהרתיים והאופרטיביים כפי שנוסחו בכתב התביעה כוללים בחובם גם את הסעד אותו מצאנו לפסוק בסופו של דבר. התובעת עתרה כי בית הדין יקבע, בין השאר, כי החוזר עמד בתוקפו במועדים הרלוונטיים לתביעה, כי התשלומים ששולמו לידי הנתבעים אינם בשיעורים הנקובים בחוזר, ובעניין זה תביעתה התקבלה. התוצאה המתחייבת ממצב עובדתי ומשפטי זה היא מתן צו המורה לשר האוצר או הממונה על השכר מטעמו לעשות שימוש בסמכותם על לבחון עניין זה, מכח סמכותם לפי חוק יסודות התקציב.

43. הנתבעים טענו עוד התשלומים ששולמו לנתבעים אינם בגדר שכר, ולכן אין הם יכולים להיבחן על-ידי מי שהוסמך לכך מכח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. טענה זו אין בידינו לקבל, וזאת מהטעמים הבאים:

(א) את מעמדם של הנתבעים כמי שמונו לתפקידם, בדומה למעמדם של מי שנבחרו לעמוד בראש רשות מקומית – יש לבחון בהתאם לתכלית החוק נושא הדיון (דנג"ץ 4601/95 סרוסי נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נב(4) 817; ע"ע (ארצי) מדינת ישראל משרד הפנים – רסמי, פד"ע מ 156).

בהתאם, את המונח "שכר" שבסעיף 29 לחוק יסודות התקציב יש לפרש על רקע תכליתו של החוק. חוק זה, המכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים הניזונים מתקציבה, נועד להביא ל"ריסון תקציבי" על מנת להבטיח יעדים לאומיים בתחום יציבות המשק (בג"צ 6231/92 אלברט זגורי נ' ביה"ד הארצי לעבודה, מט(4) 749). פרשנות השוללת תחולה של אמצעי פיקוח, בקרה ואכיפה של המדינה על הוצאותיה בגין תשלומים המשולמים למי שמכהנים בתפקידם מכח מינוי - תרוקן את הוראות חוק זה מתוכנן וממטרתן– תוצאה שאין להסכין עמה;

(ב) התשלומים נושא התביעה שולמו לידי הנתבעים מכח סעיף 41(ב) לפקודה הקובע כי יו"ר המועצות הממונות "יקבלו מקופת המועצה את השכר שיקבע הממונה", ומכאן שהגדרת התשלום כשכר תומכת אף היא בסמכותו של שר האוצר לבחון את חוקיות התשלום, בהתאם להוראות חוק יסודות התקציב;

(ג) סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב קובע את סמכותו של שר האוצר לבחון הסדרים הנוגעים לשינויים בשכר או ל"הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה". מכאן שגם אם לא נכנה את התשלום לנתבעים בשם "שכר", הרי שמדובר בהטבה כספית הקשורה לעבודה במובן סעיף 29 לחוק זה, ויש באמור כדי להקנות לממונה על השכר מנגנון פיקוח על תשלומים אלה (ע"א 9657/03 מגן דוד אדום בישראל נ' הממונה על השכר, פ"ד נח(6) 794).

לאור האמור, ולאחר בחינה תכליתית של חוק יסודות התקציב, מצאנו כי אין מקום להחריג מתחולתו את הנתבעים.

44. הנתבעים והמדינה טענו כי הממונה על השכר אינו הגורם המוסמך לבחון טענות בנוגע לקבלת תשלומים ביתר על-ידי הנתבעים, וכי הגורם המוסמך הוא מנהל האגף לכוח אדם ושכר ברשויות המקומיות במשרד הפנים (כאמור בתשובת הממונה על השכר מיום 27.4.15, נספח ת/12 לתצהיר העמותה בתיק הנוגע למועצה המקומית ירכא).

בכתבי הטענות של המדינה לא הועלתה טענה באשר לזהות הגורם המוסמך לבחון את הטענות בדבר ביצוע תשלומים ביתר ולא הוצג פרסום הנוגע להאצלת סמכות זו, ומשכך יש לקבוע כי לא הוכח בפנינו כי סמכותו של שר האוצר או של הממונה על השכר מטעמו כאמור בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב - אכן הואצלה לגורמים אחרים במשרד הפנים בכל האמור בבעלי תפקידים כדוגמת הנתבעים כאן (לסוגיית פרסום בדבר אצילת סמכויות, ראה בספרה של דפנה ברק ארז, משפט מינהלי, כרך א', בעמ' 180). פינצי אישר בעדותו כי בעל הסמכות להורות על השבת תשלומים שלא כדין הוא הממונה על השכר במשרד האוצר (פרו: 76; ש: 12).

ככל שהסמכויות הקבועות בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב אכן הואצלו באופן ספציפי לגבי סוגי תפקידים מסוימים כמו התפקיד נושא התביעה כאן – לא הוצגה בפנינו אסמכתא לעניין זה. אם זו אכן קיימת – יעביר הממונה על השכר את הטיפול בעניין לגורם המוסמך על-פי דין.

סוף דבר

45. התביעות מתקבלות באופן שאנו מורים לשר האוצר לבחון את הסדר לפיו שולם השכר לנתבעים בעת כהונתם בתפקיד. לוח הזמנים לקיום בחינה זו יהיה כאמור בסעיף 29א(א) ו-(ב) לחוק יסודות התקציב, ולכל היותר תוך 12 חודשים מיום שפסק-דין זה יהפך לחלוט.

המדינה תישא בשכ"ט ב"כ העמותה התובעת בסך 10,000 ₪ שישולמו תוך 30 ימים.

46. התביעה הכספית (סע"ש 23330-03-15) תימחק.

המועצה המקומית יאנוח-ג'ת תישא בשכ"ט ב"כ הנתבע באותו הליך, מר ברמי, בסך 8,000 ₪, שישולמו תוך 30 ימים.

47. לצדדים מוקנית זכות לערעור על פסק הדין לבית הדין הארצי בירושלים תוך 30 ימי מיום שיומצא להם.

ניתן היום, כ' אב תשע"ח, (01 אוגוסט 2018), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.