1. בפני בקשה בהמרצת פתיחה במסגרתה עותרת המבקשת ליתן סעד הצהרתי כדלקמן:
2. להצהיר כי ההסכם אשר נחתם בין המבקשת לבין המשיבה 1 ביום 15.4.10 הינו הסכם תקף ומחייב את הצדדים לו;
3. ליתן צו עשה, המורה למשיבה לקיים את ההסכם, ו"לפעול בנפש חפצה ובמרץ, ליישום הוראות החוזה, לקבלת כל האישורים הנדרשים ולחתימה על כל המסמכים הנחוצים, וזאת תוך שיתוף פעולה ומתוך מחויבות הדדית לנושא ההסכם ולהוצאתו לפועל", בהתאם לאמור בסעיף 15 להסכם.
4. ליתן כל סעד אחר או נוסף, לאור נסיבות העניין.

רקע עובדתי

1. בין המבקשת למשיבה 1 נחתם ביום 15.4.10 הסכם שכותרתו "חוזה להעברת קרקע בגני יהודה (חלקות ב') ממועצה אזורית דרום השרון לעיריית יהוד-מונוסון" (להלן: "ההסכם").

עניינו של ההסכם בחטיבת קרקע חקלאית המצויה ביישוב גני יהודה ומכותרת, בין היתר, על ידי המבקשת והמשיבות (להלן: "הקרקע"). בהתאם להוראות תכנית "מקב"ת גני יהודה", או בשמה הנוכחי מח/282 (להלן – "התכנית"), המקודמת על ידי רשות מקרקעי ישראל, עתידה מרבית הקרקע לשנות ייעודה משטח חקלאי לאזור מגורים ותעסוקה. הליכי התכנון של תכנית זו החלו לפני 20 שנה, והיא עברה מספר שינויים. התכנית הופקדה ביום 22.11.11 וטרם אושרה.

בהסכם נקבע כי הקרקע תועבר מהמבקשת לתחום שיפוטה של המשיבה 1, וכי הצדדים יחלקו בהכנסות שיתקבלו כתוצאה מפיתוחה הצפוי של הקרקע.

1. בסעיף 2 להסכם נקבע כי הצדדים יפנו במשותף לשר הפנים וימליצו בפניו לפעול להעברת הקרקע לתחום שיפוטה של המשיבה 1.
2. באשר לחלוקת ההכנסות, סוכם כי לאחר העברת השטחים לתחום שיפוטה המוניציפאלי של המשיבה 1 ובמשך תקופה של 10 שנים – שתחילתה במועד הוצאת היתרי בנייה ראשונים בכל מתחם הקרקע – תעביר המשיבה 1 לידי המבקשת מחצית מדמי ההשבחה שיתקבלו, 35% מאגרות הבנייה (סעיף 6 להסכם) וכן 50% מ"רווחי תפעול שוטפים" שהוגדרו כהכנסות ארנונה והכנסות שוטפות אחרות, בניכוי ההוצאות ולמעט ארנונה ממגורים (סעיף 9 להסכם). עוד נקבע כי אם לא תועבר הקרקע לידי המשיבה 1, יחולו הוראות סעיפים 7,6 ו9 להסכם על המבקשת בשינויים המחויבים (סעיף 10 להסכם).
3. עוד סוכם, כי יישומו של ההסכם ייעשה לאחר אישורה של התכנית על פי דין (סעיף 4 להסכם), וכי אישור ההסכם על ידי מליאות המבקשת והמשיבה 1 וועדותיהן לתכנון ולבניה, וכן היענות השר מהווים תנאי מתלה לקיומו של ההסכם (סעיף 14 להסכם).
4. בסעיף 15 להסכם נקבע כי, לאחר קבלת אישורי המליאה של כל רשות, יפעלו הצדדים "בנפש חפצה ובמרץ" לקבלת כל האישורים הנחוצים לצורך קיומו של ההסכם, תוך שיתוף פעולה ומחויבות הדדית לנושא ההסכם ולהוצאתו לפועל.
5. ביום 1.3.10 אושר ההסכם על ידי מועצת המשיבה 1. ביום 22.1.12, לאור התקדמות הליכי תכנון התכנית, פנו המבקשת והמשיבה 1 למנכ"ל משרד הפנים בבקשה משותפת להקמת ועדת חקירה לעניין שינוי תחום השיפוט של המשיבה 1.
6. ביום 9.6.13 הורה מנכ"ל משרד הפנים על הקמתה של ועדת חקירה לבחינת שיוכה המוניציפאלי של הקרקע ( להלן : "הוועדה"). יודגש כי המנדט אשר ניתן לוועדה הוגבל לעניין העברת תחום השיפוט בלבד, ואינו כולל את עניין חלוקת ההכנסות.
7. ביום 3.8.15, קיימה המשיבה 1 ישיבת מועצה, כאשר על סדר היום עמדה, בין היתר, שאלת ביטול התנאים הכלכליים בהסכם. הקלטת הדיון הופסקה ולאחר קיום "התייעצות פנימית מקצועית, עניינית ומפרה, מכבדת ומכובדת" (כלשונו של עורך הפרוטוקול), החליטה מועצת העיר, פה אחד, לפעול לביטול ההסכם. בהמשך להחלטה זו הודיעה, ביום 5.8.15, המשיבה 1 למבקשת על ביטול ההסכם.

בהמשך להודעת ביטול זו הוגשה הבקשה שבפניי.

1. להשלמת התמונה יצוין כי ביום 24.7.14 הגישה המשיבה 2 עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק לצורך הרחבת כתב המינוי של הוועדה לנושא חלוקת הכנסות, בהתאם לסעיף 9ב לפקודת העיריות (להלן: "הפקודה"), והשהיית עבודתה עד לבירור עתידה התכנוני של הקרקע במסגרת התכנית המתוקנת (בג"צ 5181/14 סביון נ' שר הפנים ואח').

טענות המבקשת

1. לטענת המבקשת, הפרה המשיבה 1 את ההסכם בין הצדדים, בלא שהציגה כל עילה להשתחררות מההסכם. המשיבה 1 חפצה להעביר את הקרקע לתחום שיפוטה באופן חד צדדי, ומנסה להתנער מהתחייבויותיה על פי ההסכם, תוך שהיא מתעלמת מהעובדה כי ללא ההסכמה בנוגע לחלוקת ההכנסות לא הייתה מוקמת הוועדה.
2. המבקשת מוסיפה וטוענת כי יש לדחות את עמדת המשיבה 1 לפיה יש בכוחה להתנער מההסכם נוכח אי התקיימותם של התנאים המתלים שנקבעו בהסכם. המבקשת טוענת כי בהתאם לסעיף 27(ג) לחוק החוזים, אין בעובדה כי ההסכם מותנה בקיומו של תנאי מתלה כדי לגרוע מתוקפו. זאת, בעיקר שעה שעסקינן ב"תנאי מן הדין". על כן, העדר אישורו של השר להסכם, כאשר שאלה זו טרם נבחנה על ידו, אינה גורעת מתוקפו של ההסכם, וממחויבות הצדדים לפעול בהתאם להוראותיו.

המבקשת מציינת כי קיימה את התחייבויותיה על פי ההסכם. לעומתה, המשיבה 1 חפצה למנוע את אישורו של השר להסכם, ובכך מסכלת את אפשרות התקיימותו של התנאי המתלה.

בהתנהלותה זו של המשיבה 1, המנסה מחד לסכל התקיימותו של התנאי המתלה, ומאידך טוענת לביטול ההסכם, נוכח העדר התקיימותו של אותו התנאי, מפרה המשיבה 1 את סעיף 15 להסכם ואת סעיף 28(א) לחוק החוזים, וכן מפרה נורמות התנהגות בסיסיות המצופות מצד להסכם, וקל וחומר מרשות ציבורית.

1. עוד טוענת המבקשת, כי הטענה בדבר היות ההסכם בלתי חוקי ופסול מבחינה ציבורית, משוללת כל יסוד ועומדת בניגוד מוחלט להוראות הדין (סעיפים 9א ו-9ב לפקודה) ולמדיניות הרשמית של משרד הפנים, לפיה הסכמי חלוקת הכנסות בין רשויות היא הדרך האפקטיבית והמועדפת.
2. עוד נטען, כי המשיבה 1 לא הציגה תשתית עובדתית מינימאלית לטענתה בדבר הגרעון הצפוי לה כתוצאה מקיום ההסכם. לא זו אף זו, טענותיה בעניין הגרעון הצפוי עומדות בסתירה גמורה לעמדה אותה הציגה בפני וועדת הגבולות, לפיה היא צפויה לרווחים.

המבקשת מוסיפה וטוענת כי ככל שקיום ההסכם יביא לגרעון כלכלי היה על המשיבה 1 להודיע על ביטול ההסכם כולו, ולא לבקש שיקויים אך בחלקו המזכה, שעה שהצדדים כבר פעלו לטובת העברת הקרקע לתחום השיפוט של המשיבה 1.

1. נוכח האמור, טוענת המבקשת כי הודעת הביטול מהווה הפרה של ההסכם, ושל חובת תום הלב וחובת ההגינות המוגברת החלה על רשות ציבורית.

טענות המשיבה 1

1. המשיבה 1 העלתה מספר טענות מקדמיות, בהן חוסר סמכותו העניינית של בית משפט זה לדון בבקשה ואי התאמת הסוגיה לבירור במסגרת המרצת פתיחה. בנוסף עתרה המשיבה 1 להורות על צירופם של שר הפנים ( להלן: "השר") והיועץ המשפטי לממשלה כמשיבים, או למצער לקבל את חוות דעתם בעניין.
2. לגוף העניין טוענת המשיבה 1, כי משלא ניתן אישור השר להסכם, לא קיבל ההסכם תוקף מחייב. על כן, בחלוף זמן רב, ובהתאם להוראות סעיף 29 לחוק החוזים, ההסכם אינו תקף עוד.

עוד נטען, כי אין לקבל את הטענה לפיה המשיבה 1 פעלה לאי קיומו של התנאי המתלה; המשיבה 1 מילאה חובתה תוך זמן סביר והגישה בקשה למינוי ועדת חקירה לשינוי גבולות ולחלוקת הכנסות.

1. עוד טוענת המשיבה, כי ההסכם נגוע באי חוקיות ועל כן בטל. כך, נוגד ההסכם את הוראות סעיפים 9א ו-9ב לפקודה ועל כן אינו חוקי ונוגד את תקנת הציבור. בהתחשב באמור, טבועה בהסכם אי חוקיות המביאה בהכרח למסקנה כי לא ניתן להורות על קיומו ולפיכך החלטת המשיבה 1 להודיע על ביטולו התקבלה כדין.
2. בנוסף, טוענת המשיבה 1 כי יישום ההסכם צפוי להביאה לידי גרעון כלכלי, בהיקף של כ- 184,533,192 ₪, אשר בהכרח יביא לפגיעה ביציבותה הכלכלית ובעצמאותה. בחינה מחודשת של ההסכם מעלה כי ככל שתקיים המשיבה 1 את התחייבויותיה, לא יוותרו בידיה מקורות מימון מספיקים למימון התשתיות הנדרשות לבניית השכונה המתכוננת. בהתאם ל"הלכת ההשתחררות", זכותה ואף חובתה של רשות מנהלית להודיע על ביטול חוזה במצב דברים זה.
3. באשר לטענת המבקשת לפיה מבקשת המשיבה 1 להתנער מהחוזה באופן חד-צדדי, טוענת המשיבה 1 כי מרגע שניתן מנדט לוועדה לחקור את הגבולות, הרי הוא מנותק מן הרקע להגשת הבקשה, הוועדה חוקרת את הסוגיה באופן עצמאי והיא אינה כבולה לבקשה שהונחה בפניה על ידי המבקשת והמשיבה 1.
4. בסופו של יום, לטענת המשיבה 1, ההסכם הינו "תוצר נמהר, ניסיון להסדיר קיומה של ביצה שעוד לא נולדה ואין תימה שהצד המתעקש על קיומו, הוא הצד הצפוי לגרוף רווח גדול". סדר הדברים הנכון, לשיטתה, הינו - ראשית חלוקת הקרקע, לאחר מכן תכנון מוניציפלי ורק לבסוף בחינת ההסדרים הכספיים.

טענות המשיבה 2

1. המשיבה 2 טוענת כי היא הודרה מההסכם באופן היוצר פגם מהותי וחמור היורד לשורש העניין, והמחייב את ביטולו. עוד לטענתה, חלק מהקרקע מצוי למעשה בשטחה המוניציפאלי של המשיבה 2, וגם מטעם זה ההסכם בטל. בנוסף, חלק אחר של חטיבת הקרקע הועבר למבקשת במסגרת הליך איחוד הרשויות כ"פיקדון" בלבד ושיוכה המוניציפאלי טרם הוכרע. לפיכך, לא הייתה למבקשת כל סמכות להתחייבויות אותן נטלה על עצמה בהסכם, ומשום כך הוא בטל. עוד טוענת המשיבה 2 לבטלות ההסכם בשל אי החוקיות הטמונה בו.

דיון והכרעה

טענות מקדמיות

1. בפי המשיבות 2 טענות מקדמיות; האחת כי היה מקום לצרף את השר והיועץ המשפטי לממשלה כצד נדרש. השניה, כי בית המשפט לעניינים מינהלים הוא זה שצריך לדון בסכסוך.

צירוף השר והיועץ המשפטי לממשלה

1. המשיבה 1 טוענת כי ההסכם תלוי באישורו של השר ועל כן לא ניתן להורות על אכיפתו מבלי שנשמעה עמדתו. בנוסף היא מבקשת לצרף להליך את היועץ המשפטי לממשלה מכוח פקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש] (להלן: "פקודת ההתייצבות"), נוכח השאלה הציבורית העקרונית בדבר האפשרות להשתחרר מהסכם בין רשויות מקומיות בשינוי נסיבות משמעותי וחלוף הזמן.
2. המשיבה 2 מצטרפת לטענה כי יש לצרף את השר לעתירה וכל עוד לא נעשה הדבר לא ניתן לדון בשאלת תוקף ההסכם.
3. אין מחלוקת כי על השר לאשר את ההסכם הן על פי הוראות סעיפים 8 ו9 לפקודה והן על פי הוראות ההסכם. אין גם מחלוקת כי השר טרם חיווה דעתו בסוגיות אלו ושאלת שינוי שטח השיפוט תונח לפתחו בעתיד, ולאחר מכן יכול ותונח לפתחו גם שאלת הסכם חלוקת ההכנסות בין המבקשת למשיבה 1. אין מקום לצרף את השר כמשיב כאשר, כאמור, טרם בשלה העת לבחינתו את הסוגיות הנ"ל. אומנם, בשלב זה, בו ההסכם מותלה באישורו של השר (תנאי מתלה) לא ניתן להכריז עליו כשלם ומוגמר, אך עדיין ניתן לבדוק האם ההסכם מחייב את הצדדים לו והאם היה באפשרות המשיבה 1 להשתחרר מהוראותיו.
4. גם את טענת המשיבה 1 לפיה יש מקום לצרף את היועץ המשפטי לממשלה יש לדחות; ביסוד הסמכות שניתנה ליועץ המשפטי לממשלה להתייצב לדיון על פי פקודת ההתייצבות "ניצבת ההנחה כי אינטרס הציבור בהליך מסוים עשוי לחרוג מעניינם הצר של בעלי הדין המנהלים אותו, וכי בלא התייצבות היועץ לא יהיה מי שיביא שיקולים משמעותיים וטענות חשובות בפני בית המשפט" ( דנ"א 7398/09 עירית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, סעיף 15 לפסק דינו של הנשיא בדימוס גרוניס).
5. בענייננו המשיבה לא הצביעה על אינטרס ציבורי החורג מעניינם הצר של בעלי הדין הדורש כי היועץ המשפטי ישמיע קולו בנפרד מטענות הצדדים. שאלת יכולתה של רשות ציבורית להשתחרר מהסכם נדונה פעמים רבות בפסיקה ואמות המידה שהותוו לאורך השנים מאפשרות לבית המשפט לדון במחלוקת, גם ללא התייצבותו של היועץ המשפטי.

סוגיית הסמכות

1. המשיבה 1 טוענת כי חרף ניסיונה של המבקשת להציג את הסוגיה כאזרחית, המדובר בעניינים מנהליים מובהקים המתנהלים בין שתי רשויות ודי בכך כדי לקבוע כי הסמכות נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים. מהות ההליך כולה היא תקיפה ישירה של החלטה מנהלית – החלטתה העקרונית של המשיבה 1 כרשות מקומית, ועל כן אין מקומה של התביעה בבית משפט אזרחי.
2. המבקשת מנגד טוענת כי אין כל ספק כי המחלוקת היא חוזית בעיקרה, וכך גם הסעדים המבוקשים על ידה. עוד טוענת המבקשת כי חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים מגדיר בסעיף 2 כי סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים נוגעת לסכסוכים שבין אדם לרשות, ואילו במקרה דנן הסכסוך הוא בין רשויות, ועל כן בית המשפט לעניינים מינהליים אינו הפורום הנאות לדון בסוגיה.
3. התובענה שבפני כוללת פן מינהלי ופן חוזי. בע"א 9379/03 מיכאל צ'רני נ' מדינת ישראל נקבע כדלקמן:

"כיצד יש לסווג תובענה שיש בה יסודות מנהליים ואזרחיים מזה ומזה, ונדרש להכריע האם עניינה הוא, ביסודו אזרחי, או שמא מנהלי. סיווגו הענייני של נושא התובענה אינו תמיד קל. הוא מצריך בחינה החורגת מניסוחן הטכני של עילות התביעה והסעדים המבוקשים בתובענה, ומחייב לא אחת ירידה למהות הסכסוך בין הצדדים, ועמידה על התכלית שלשמה מתבקשת ההכרעה השיפוטית... במצב כזה נדרש להכריע מה מבין היסודות המשולבים בתובענה הוא הדומיננטי, ובהתאם לכך לאתר את הערכאה המוסמכת." (סעיף 23 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה)

1. השאלה הניצבת בפני היא האם הייתה רשאית המשיבה 1 לבטל את ההסכם, ושאלה זו הינה שאלה חוזית מובהקת אשר תידון על פי דיני החוזים. גם אם לצורך בחינת שאלה זו יש לדון בטענות בעלות גוון מנהלי ציבורי, כדוגמת "הלכת ההשתחררות", עדיין, כאמור, היסוד החוזי הינו הדומיננטי ועל כן המסקנה היא כי בית משפט זה, הוא המוסמך לדון בתביעה.

טענות המשיבה 2

1. המשיבה 2 צורפה לבקשה מאחר והיא גובלת בשטח הקרקע, וגם היא נוטלת חלק בוועדה לחקירת גבולות. חלק משטח הקרקע מצוי בתחומי המושב "גני יהודה". בשנת 2003 אוחדה המועצה המקומית סביון עם המושב גני יהודה.
2. המשיבה 2 טוענת כי ההסכם בטל, מאחר ובשטח הקרקע נכללו חלקות המצויות בתחום השיפוט של סביון. עוד היא טוענת כי הקרקע מצויה בידי המבקשת כ"פיקדון" והובטח לה כי בסופו של יום תועבר לשטח השיפוט שלה . עוד לטענתה, ראש המבקשת הבטיח בעבר לגני יהודה מחצית מדמי היטל ההשבחה בגין אישור התכנית. לאחר העברת שטח גני יהודה לתחום המשיבה, זכאית המשיבה כי המבקשת תעמוד בהבטחתה ותחלוק עמה את מחצית מדמי היטל ההשבחה, ולא עם המשיבה 1. עוד היא טוענת כי משרד הפנים בעצמו הבטיח לה חלק מההכנסות הצפויות מהיטלי ההשבחה כנגד השקעותיה בתשתית גני יהודה.
3. בנוסף נטען כי המבקשת והמשיבה 1 נהגו בחוסר תום לב והדירו את המשיבה 2 באופן אקטיבי מההסכם הנרקם, תוך ניסיון וכוונה לבטל זכויותיה במקרקעין. לפיכך, לא ניתן לאשר את ההסכם במתכונתו ויש לצרף את המשיבה 2 כצד להסכם חלוקת ההכנסות תוך הגשמת זכויותיה בהתאם לחוק ולהבטחות העבר.
4. בסעיף 110 לתשובתה, מפרטת המשיבה 2 את השטחים, שנכללו בהסכם, ואשר אינם מצויים בשטח שיפוטה של המבקשת, כי אם בשטח שיפוטה של המשיבה 2. המבקשת הודיעה בדיון כי על פי עמדת ראש המועצה אין לה טענה באשר לשטחים שאינם בתחום שיפוטה. בסיכומיה הדגישה המבקשת כי המדובר בחלקות ספציפיות שהינם 1% בלבד מכלל שטח הקרקע נשוא ההסכם, והן שורבבו בחוסר תשומת לב לתיקון שנערך בצו המועצות המקומיות, כחודשיים לפני חתימת ההסכם. המבקשת מסכימה כי אכן יש להחריג שטחים אלו מהוראות ההסכם, וכך יעשה.
5. המשיבה 2 טוענת כי שטח חלקות ב' של גני יהודה הנכלל בהסכם ואשר מצוי בשטח השיפוט של המבקשת, מוחזק על ידי המבקשת כ"פיקדון" וטרם התבררה שאלת השיוך המוניציפלי של קרקעות אלו. המשיבה 2 מפנה למכתבו של מנכ"ל משרד הפנים דאז מר מרדכי מרדכי מיום 20.8.03, לפיו אין בהעברת השטחים לידי המבקשת משום הבעת עמדה בשאלת מעמדו המוניציפלי של שטח זה והחלטה בעניין תתקבל לאחר בחינת הנושא ומינוי ועדת חקירה (נספח ז' לתגובה, סעיפים 32-36 לתשובה).
6. כפי שנכתב בתשובתו של מנכ"ל משרד הפנים דאז, שאלת מעמדו של השטח תיבחן על ידי הוועדה והמשיבה 2 כאמור שותפה לדיונים במסגרת זו. השר הוא זה שאמור להכריע בסופו של דבר בטענות אלו, לאחר שתוצגנה בפניו המלצות הוועדה, ואין בטענה זו של המשיבה 2 כדי לפגוע בתוקפו של ההסכם שבין המבקשת למשיבה 1.
7. עוד טוענת המשיבה 2 כי היא אמורה לקבל חלק מן ההכנסות הצפויות עם אישור התכנית הן נוכח הבטחת ראש המבקשת והן נוכח הסתמכותה על הבטחות משרד פנים מתוך הבנה כי הכספים שהושקעו על ידה בתשתיות גני יהודה יושבו לה באמצעות היטלי ההשבחה בגין פיתוח שטח חלקות ב' (סעיפים 42-45 לתשובה).
8. גם טענה זו אינה מובילה לטעמי לתוצאה של בטלות ההסכם; עניין ההבטחות הנטענות דרוש הוכחה מול נותן ההבטחה ואין בהן כדי לפסול את ההסכם. על המשיבה 2 להעלות את טענותיה באשר להבטחת משרד הפנים בפני השר, אשר ממילא אמור לדון בשאלת חלוקת ההכנסות. כך או אחרת, בעתיד, אם אכן יאושר הסכם חלוקת ההכנסות יהיה באפשרות המשיבה 2 לנסות ולאכוף את ההבטחה הנטענת ישירות מול המבקשת וזו תצטרך להתמודד עם טענותיה. בשלב זה אין בטענה זו כדי להשליך על תוקפו של ההסכם.
9. כעת יש לדון בשאלות העיקריות העומדות לדיון - האחת, שאלת חוקיות ההסכם, כאשר גם המשיבה 2 שותפה לטענה זו, השנייה, שאלת פקיעתו של ההסכם והשלישית, שאלת יכולתה של המשיבה 1 להשתחרר מן ההסכם. אדון בשאלות אלה לפי סדרן, כאשר לצורך הכרעה בשאלות אלו יש לדון בטענות נוספות של הצדדים.

הרקע לחתימת ההסכם

1. הקרקע שימשה בעבר כשטח חקלאי ולצורך שינוי היעוד למגורים נדרש להקים במקום תשתיות כבישים, חשמל, מים, ביוב, תיעול וכיוצ"ב. שטח הקרקע אשר נכלל בתחומי המבקשת גובל בשטחה של קריית אונו ובשטח המשיבה 1. אין רצף טריטוריאלי בין ישובי המבקשת לשטח זה. המשיבה 1 טוענת כי בנסיבות אלו לא עמדה בפני המבקשת אפשרות מעשית לפתח שטח זה בעצמה ובכל מקרה היה עליה להסתייע באחת מהרשויות הגובלות. עוד נטען על ידה כי בפועל, הצמדת הקרקע לשטחה מעשית יותר מאשר הצמדתה לשטח קריית אונו. על כן, לטענתה, בבסיס ההסכם עומדת ההנחה כי ממילא לא היה למבקשת כלים לפתח את השטח בעצמה, והיא נזקקה לעזרתה של המשיבה 1. עוד טוענת המשיבה 1 כי בנסיבות אלו סירובה של המבקשת לבחון את טענותיה הכלכליות של המשיבה 1 נוגדת את חובת תום הלב הקבועה בסעיף 39 לחוק החוזים.
2. המבקשת משיבה לטענה זו כי עמדה בפניה האפשרות לפתח את חטיבת הקרקע בעצמה כפי שעשתה בישוב "צור יגאל" ועמדו לרשותה הידע הניסיון והכלים לצורך כך. בנוסף, עמדה בפניה האפשרות לפתח את הקרקע ביחד עם קריית אונו אשר פנתה אליה בעניין. בסופו של יום בחרו המבקשת והמשיבה 1 לפעול יחדיו כאשר כל צד תורם את חלקו.
3. אני דוחה את טענת המשיבה כאילו בבסיס ההסכם עומדת ההנחה כי לא יהיה באפשרות המשיבה לפתח את השטח בעצמה, וזאת נוכח הוראות ההסכם אשר צפו גם אפשרות אחרת; בסעיפים 7 ו10 להסכם, קבעו הצדדים הדדיות לחיובים, כאשר אם בסופו של יום, הקרקע לא תעבור לתחום המשיבה 1 והמבקשת היא זו שתנפיק את היתרי בניה, אזי המבקשת תעביר מחצית מהכנסותיה לידי המשיבה 1. דהיינו הצדדים צפו במסגרת ההסכם אפשרות כי השטח יפותח דווקא על ידי המבקשת וטיעוני המשיבה 1 בעניין זה נסתרים נוכח הוראות ההסכם.
4. לא למותר לציין בעניין זה כי המשיבה 1 כלל לא פנתה למבקשת לאחר חתימת ההסכם, בדרישה לבחון מחדש את הוראות חלוקת ההכנסות. המשיבה 1 בחנה בינה לבין עצמה את הוראות ההסכם, הגיעה לבדה לתובנה כי ההסכם אינו ישים, ובאופן חד צדדי הודיעה על ביטולו. המשיבה 1 אשר נקטה בצעדים חד צדדים אינה יכולה לטעון כי דווקא המבקשת היא זו שנהגה בחוסר תום לב.

התנהלות הצדדים וההליכים שהתקיימו לאחר חתימת ההסכם

1. להלן תובא בתמצית השתלשלות העניינים מיום חתימת ההסכם:
2. ביום 22.12.11 פורסמה התכנית להפקדה בתנאים. נקבע כי מטרת התכנית היא "הקמת רובע מגורים חדש שבשלבו הראשון ייבנו 800 יחידות דיור" (י"פ 6346, עמ' 1571).
3. בהמשך להוראה זו ולהוראות ההסכם, פנו הצדדים ביום 22.1.12 למנכ"ל משרד הפנים (להלן: "המנכ"ל") בבקשה להקמת ועדת חקירה לעניין שינוי תחום השיפוט. ביום 9.6.13 הורה המנכ"ל, מתוקף סמכות השר שהואצלה לו, על מינוי וועדת חקירה לקביעת שיוכו המוניציפאלי של שטח הקרקע. כאמור, לוועדה ניתן מנדט מוגבל לשינוי הגבולות בלבד, והוא אינו כולל את שאלת חלוקת ההכנסות.
4. בהמשך, במחצית השניה של שנת 2013, הודיעה רשות מקרקעי ישראל, אשר בינתיים עבר ייזום התכנית לידיה, כי בכוונתה לשנות את התכנית, כך שכל 4000 יחידות הדיור המתוכננות יתוכננו ברמה מפורטת (ולא כתכנית מתאר), וביקשה להפקיד את התכנית מחדש. על פי כתבי הטענות, עד היום טרם הופקדה התכנית מחדש והיא עודנה מצויה בשלב של תיקון והכנה.
5. ביום 20.1.14 התכנסה ועדת הגבולות לישיבתה הראשונה. בהמשך, קיימה ועדת הגבולות שישה דיונים נוספים בין התאריכים 28.1.2014-28.5.2015.
6. בדיון מיום 28.05.15 הודיע היועץ למשיבה 1 - מר פינצי (נראה כי בטעות נרשם כי הוא משמש כיועץ למשיבה 2), כי המשיבה 1 תתקשה לקלוט את הקרקע לתחומה כל עוד היא כבולה בהוראות ההסכם (עמ' 8 ועמ' 10 לפרוטוקול הדיון).
7. ביום 5.8.15 נשלח מכתב מטעמה של המשיבה 1 לוועדה, בו הועלתה על הכתב עמדתה העדכנית של המשיבה 1 ולפיה מבחינה תכנונית נכון יהיה לצרף את שטח התכנית לתחומי העיר יהוד מונסון. "דא עקא, בבסיס הנסיבות בהן הוגשה הבקשה להקמת וועדת לחקירת גבולות, טמון זרע פורענות בדמות הסכם בין עירית יהוד מונסון לבין המועצה האזורית דרום השרון..". המשיבה 1 הוסיפה כי ביצוע הוראות ההסכם עלולות לפגוע בעצמאותה הכלכלית ועל כן היא החליטה לבטל את ההסכם (נספח 13 לבקשה).
8. ביום 21.10.2015, לאחר משלוח הודעת הביטול למבקשת, הגישה המשיבה 1 לוועדה נייר עמדה בו ביקשה להקפיא את עבודת הועדה עד להכרעה בשאלת תוקפו של ההסכם. ביום 15.11.2015 קבע יו"ר הועדה כי הוועדה מחויבת לפעול על פי כתב המינוי ולא על פי בקשת אחד הצדדים (עמ' 13 לפרוטוקול הדיון –נספח 9 לתגובת המשיבה 1), והועדה המשיכה בדיון. הועדה טרם השלימה את עבודתה.

חוקיות ההסכם

1. המשיבה 1 טוענת, כי מדובר בהסכם בלתי חוקי, ומשכך אין לו כל תוקף.

את טענתה, מבקשת המשיבה 1 לתמוך בהוראות סעיף 9א לפקודה, הקובע כך:

"(א) השר רשאי לאשר הסדרים בין רשות מקומית מעבירה לבין עיריה קולטת לענין העברת חלק מהכנסות העיריה הקולטת מארנונה כללית ומהיטלי השבחה, לרשות המקומית המעבירה, והכל לתקופה, בתנאים ובשיעורים כפי שיקבע, ובלבד שהסדרים כאמור לא יכללו העברה של הכנסות מארנונה כללית בשל נכסים מסוג מבנה מגורים או הנמצאים באזורי מגורים; בסעיף זה, "הכנסות מהיטלי השבחה" – הכנסות שמקבלת העיריה הקולטת באמצעות הועדה המקומית לפי סעיף 24 וסעיף 12 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965."

1. על פי הטענה, בגדרי ההסכם נקבעו העברות הכנסות הנוגדות את הוראות הפקודה, ומשכך המדובר בהסכם בלתי חוקי הבטל מעיקרו. כך, קובע סעיף 6 להסכם חלוקת היטלי השבחה ואגרות בניה, וסעיף 9 להסכם קובע חלוקת "רווחי תפעול שוטפים (הכנסות ארנונה והכנסות שוטפות אחרות (בניכוי הוצאות) למעט ארנונה ממגורים". סעיפים אלה נוגדים את הוראת סעיף 9א לפקודה, שכן אגרות בנייה ורווחי תפעול שוטפים אינם נכללים במסגרת ההכנסות המורשות בחלוקה לפי הסעיף, וכן כי חרף לשון ההסתייגות בסעיף 9 להסכם, עסקינן למעשה בהכנסות ארנונה ממגורים, שכן מהות פיתוח הקרקע היא בניית אזור מגורים חדש. המשיבה 1 מפנה גם לסעיף 9ב הקובע כי כלל לא ניתן להכריז על חלוקת הכנסות בשטח המיועד למגורים.
2. המשיבה 2 מצטרפת לטענת אי החוקיות, וסבורה כי ההוראה בדבר חלוקת ההכנסות בגין אגרות הבניה אינה חוקית.
3. בסיכומיה, טוענת המבקשת כי הטענה בדבר אי החוקיות הועלתה לראשונה במסגרת כתב התשובה. בכך, יש ללמד כי טענה זו באה לעולם, רק לאחר שכבר הוחלט על ידי המשיבה 1 לבטל את ההסכם, והיא לא עמדה בבסיס ההחלטה שעה שזו התקבלה. לגוף הטענה, טוענת המבקשת כי היא אינה חולקת על הצורך בקבלת אישור השר להסדר חלוקת ההכנסות בינה לבין המשיבה 1 והיא אינה מבקשת לעקוף את הצורך בקבלת האישור הנדרש על פי סעיף 9א' לפקודה. בדיון שהתקיים אישר ב"כ המבקשת כי לא ניתן למנוע מהמשיבה להעלות טענה ברורה וסדורה בדבר אי חוקיות ההסכם בפני השר והמבקשת חזרה על עמדה זו בסעיף 62 לסיכומיה.
4. בנסיבות אלו, כאשר ממילא השר אמור לדון בשאלת חוקיות ההסכם וגם המבקשת אינה סבורה כי יש למנוע מהמשיבה 1 להעלות טענות מעין אלו בפניו, אין מקום כי בית משפט זה ידרש לשאלה קודם שהשר בחן סוגיה זו בעצמו. ברי כי אם אכן נגוע ההסכם באי חוקיות מובהקת כטענת המשיבות, ידחה השר את הבקשה לאישור ההסכם.

הטענה לפקיעת ההסכם בשל אי קיומו של התנאי המתלה תוך זמן סביר

1. המשיבה 1 טוענת, כי ההסכם פקע, שעה שהתנאי המתלה אשר נקבעו בסעיף 14 להסכם לא התקיים. לטענתה, גם אם לא נקבעה תקופת הזמן לביצוע הוראות ההסכם, עדיין חובת תום הלב דורשת תקופה סבירה לקיומו. ההסכם נחתם בשנת 2010 ומשלא התקיים התנאי המתלה בדבר אישור השר, אין תוקף להסכם. עוד טוענת המשיבה 1 כי הסכם חלוקת ההכנסות לא נשלח לאישורו של השר, ועל כן אין למבקשת אלא להלין על עצמה.
2. בסעיף 14 להסכם נקבע כך:

"אישור חוזה זה בהתאם להוראות סעיפים 12 ו-13 לעיל, וכן היענותו של שר הפנים לבקשתם של הצדדים בהתאם להוראות סעיף 2 לעיל, מהווים תנאי מתלה לחוזה זה."

1. לא נקבע בהסכם מהו פרק הזמן להתקיימות התנאי המתלה ומשכך חל סעיף 29 לחוק החוזים, לפיו:

"היה חוזה מותנה והתנאי לא נתקיים תוך התקופה שנקבעה לכך, ובאין תקופה כזאת - תוך זמן סביר מכריתת החוזה, הרי אם היה זה תנאי מתלה - מתבטל החוזה, ואם תנאי מפסיק - מתבטלת ההתנאה."

1. השאלה האם חלף הזמן הסביר להתקיימות התנאי המתלה נבחנת על פי נסיבותיו הקונקרטיות של המקרה ובהתאם לתוכן החוזה, לכוונת הצדדים כפי שהיא משתמעת מהאמור בו ומהתנהגותם לאחר חתימתו (ע"א 6018/03 משה אוליאור נ' מסא א.א. ייזום ונהול נכסים בע"מ, סעיף 21 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל; ע"א 4075/06 אפרים גליקמן נ' יצחק איזביצקי, סעיף 8 לפסק דינה של השופטת א' חיות).
2. העובדה כי ההסכם מותנה בקיומו של תנאי מתלה אין משמעה כי צד לו רשאי להתנער מחיוביו בכל עת, קודם לקיומו של התנאי. הוראות ההסכם אושרו הן על ידי מועצת המבקשת והן על ידי מועצת המשיבה 1 וכל שנותר הוא לקבל את אישור השר. בפרק זמן זה הוראות ההסכם מחייבות את הצדדים והם אינם משוחררים מההתחייבות שנטלו על עצמם:

"חוזה עם תנאי מתלה הינו חוזה שלם מרגע כריתתו, ואין השלכה רטרואקטיבית לעניין תוקפו בעת כריתתו, לעובדה, אם התנאי נתקיים ואם לאו. אכן, ככלל, אם לא התקיים התנאי במועדו, מתבטל החוזה בדיעבד (ר"ע 650/86), אך אין בכך כדי להשליך על חיותו ושלמותו עד לאותו המועד." (ע"א 489/89 אלדר שרון נ' שבח מקרקעין, סעיף 3 לפסק דינו של כבוד השופט מ' שמגר)

1. הצדדים לא קבעו בהסכם את פרק הזמן לקיום תנאי מתלה, ואת גבולותיו יש ללמוד מכוונת הצדדים; המשיבה 1 לא השכילה בעניין זה להצביע על הנימוקים והעובדות המביאים למסקנה כי הצדדים התכוונו לתחום את פרק הזמן לקבלת אישור השר ולהעמידו על חמש שנים וארבעה חודשים בלבד. לא למותר לציין, כי כל עוד לא סיימה ועדת הגבולות את מלאכתה ולא פרסמה את המלצותיה בעניין שינוי הגבולות, ממילא השר כלל אינו יכול לבחון את שאלת שינוי השטחים והעברת הקרקע לשטח השיפוט של המשיבה 1. לפיכך, טענת המשיבה לפיה חלף פרק הזמן הסביר לקבלת אישור השר, נדחית.
2. גם את טרוניית המשיבה 1 בעניין אי הגשת הסכם חלוקת ההכנסות לאישור השר יש לדחות; השר יכול לבחון הסכם זה רק לאחר הכרעתו בעניין גבולות שטח השיפוט, ואין כל סיבה כי יתהפכו היוצרות והשר יקדיש משאבים לבחינת הסוגיה שהיא בבחינת "ביצה שטרם נולדה". גם המשיבה 1 ידעה כי אין כל טעם לפנות לשר בעניין זה ועל כן פנתה ביום 22.1.12 ביחד עם המבקשת, לשר וביקשה ממנו לפעול להקמת ועדת חקירה לעניין שינוי שטח השיפוט של המשיבה 1 בהסכמה (נספח 6 לבקשה). המשיבה 1 בתשובתה לעתירת המשיבה 2 (נספח 16 ג') מצטטת את עמדת משרד הפנים, לפיה לאחר שתתקבל ההחלטה בעניין שטח השיפוט רשאיות הרשויות להגיש לאישור השר את הסכם חלוקת ההכנסות, כך שידוע לה סדר הדברים הנכון, ואין בדברים אלו חידוש.

השתחררות מההסכם

1. המשיבה 1 טוענת כי בחלוף השנים מאז חתימת ההסכם, השתנו הנסיבות החיצוניות, ועל כן היא רשאית להשתחרר מההסכם בשל צורך ציבורי חיוני. ביתר פירוט טוענת המשיבה 1, כי על פי אומדן עלויות הפיתוח, שנערך בשנת 2012, היא צפויה לגרעון כספי של 184,533,192 ₪ בשל הפער בין ההכנסות הצפויות לעלויות הפיתוח. לשיטתה אין זה סביר לכפות עליה לקיים את הוראות ההסכם ובכך להביאה לידי התמוטטות כלכלית.

הלכת ההשתחררות- המסגרת הנורמטיבית

1. ככלל, על רשויות השלטון, ככל צד בחוזה, מוטלת החובה לכבד הסכמים שנחתמו על ידן. בכך, אין כל שוני בין חוזה שלטוני לבין חוזה בין פרטים. ואולם, בניגוד לחוזה בין פרטים, מאופיין החוזה השלטוני בדואליות נורמטיבית, כאשר הוא כולל מאפיינים ציבוריים ופרטיים גם יחד, ועל כן חלות עליו שתי מערכות דינים: דיני החוזים והמשפט הציבורי (ראו ע"א 7726/10 מדינת ישראל נ' איתמר מחלב- רו"ח ועו"ד, סעיף 29 לפסק דינו של השופט י' דנציגר, להלן: "ע"א מחלב"; עע"מ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון, סעיף י"ט לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין, להלן: "עע"מ תשתיות נפט").
2. משמעותה של דואליות נורמטיבית זו היא, כי לצד ההכרה בחובת הרשות לקיים התחייבויות שנטלה על עצמה, על הרשות הציבורית לשקול שיקולים ואינטרסים ציבוריים, שעשויים בנסיבות מסוימות להתנגש עם דיני החוזים ולהטות את הכף לטובת השתחררותה מהסכם, תוך פגיעה בעיקרון כיבוד ההסכמים.
3. לפיכך, נקבע כי חובתה של הרשות הציבורית לקיים הסכמים שהיא צד להם אינה מוחלטת אלא חובה יחסית, וכי ניתנת לה האפשרות, במקרים חריגים ובהתקיים תנאים מסוימים, להשתחרר מהסכם (ע"א מחלב, פסקה 30 לפסק דינו של השופט י' דנציגר; ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, סעיף 7 לפסק דינו של השופט א' ברק; עע"מ 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית הגולן (2010), סעיף 11 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה-להלן: "עע"מ חברת חשמל"). ויודגש כי השתחררות כאמור אינה עניין של מה בכך, ו"לאור עקרון כיבוד ההסכמים, נדרש אינטרס ציבורי בעל עוצמה מיוחדת כדי להצדיק השתחררות מהסכם" (עע"מ חברת חשמל, סעיף 18 לפסק דינה של כבוד השופטת א' פרוקצ'יה).
4. כך נקבע לאחרונה בבג"צ 4374/15 התנועה לאיכות השלטון בישראל (ע"ר) נ' ראש ממשלת ישראל (סעיף קח לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין):

"ודוק, ברי כי הן הבטחות מינהליות והן הסכמים שהרשות היא צד להם, כובלים מהותית, במידת מה, את שיקול דעתה של הרשות (זמיר ב, בעמ' 1092; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי, כרך ג – משפט מינהלי כלכלי 313-311 (2013) (להלן ברק-ארז ג)). בהמשך לכך, כאשר הרשות נותנת הבטחה מינהלית שלא תפעיל סמכות מסוימת בנסיבות מסוימות, עלולה להיווצר הסתמכות או ציפייה לגיטימית אצל מקבלה לקיום הוגן של ההבטחה. עם זאת הבטחה מינהלית, כמו גם חוזה, אינם יכולים לפטור את הרשות מן החובה לשקול אם ראוי שתפעיל את סמכותה, אף בניגוד להתחייבות שנתנה (זמיר ב, 1092); על המשמעויות הנובעות מכך. באשר לחוזים הוכרה הלכת ההשתחררות (ע"א 4893/14 זועבי נ' מדינת ישראל, פסקאות 46-45 (3.3.16) [פורסם בנבו] ; בג"ץ 6133/14 גורביץ נ' כנסת ישראל, פסקה ס"ג (2015) [פורסם בנבו] ; ברק-ארז ג, בעמ' 237; ג' שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית פרק 6 (תש"ס); וראו על המתח בין דיני החוזים והמשפט המינהלי: עע"ם 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון, פסקאות י"ח - כ"א (2011)[פורסם בנבו] ), כך שתוקפן של התחייבויות חוזיות של הרשות המינהלית, המגבילות החלטות עתידיות, כפופות להכרה בכוחה של הרשות להשתחרר מחוזה כאשר האינטרס הציבורי מחייב זאת."

1. באשר לנסיבות המצדיקות השתחררות מהסכם, נקבע בעע"מ חברת חשמל (סעיף 18 לפסק דינה של כבוד השופטת א' פרוקציה):

"הנסיבות המצדיקות השתחררות של רשות ציבורית מחוזה שהיא צד לו אינן מעור אחד. יתכן שההשתחררות תבוא בשל שינוי נסיבות, אך יתכן גם שהטעם שבבסיסה יהיה צורך ציבורי חיוני, אף בלא שהתרחש שינוי מהותי בנסיבות."

1. במסגרת זו יש לבחון אף את השיקול תקציבי-כלכלי, כנימוק להשתחררות מהסכם;

בע"א 144/87 מדינת ישראל נ' אינ' פבר, חברה לבניין נקבע כי טענת ההשתחררות יכולה להתחשב גם בפן הכלכלי של ההתקשרות. בע"א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות – אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' מדינת ישראל (להלן: "ע"א ארגון מגדלי ירקות") נקבע בעניין זה כי:

השיקול התקציבי, כנימוק יחיד להשתחררות מחוזה רשות, עשוי להיות רלוונטי (אם בכלל) רק במקרים נדירים ובנסיבות קיצוניות... כדי שתוכר זכותה להשתחרר מהתחייבות חוזית מוטל על המדינה – לפחות בדרך-כלל – להראות כי לאחר התקשרותה בחוזה חל שינוי מהותי בנסיבות הרלוונטיות להתחייבות שניתנה על-ידיה, וכי חיובה לקיים את החוזה חרף השינוי יסב פגיעה מהותית לאינטרס ציבורי חשוב...

אמנם אין להוציא מכלל אפשרות כי גם מצוקה תקציבית חמורה, שאליה נקלעה המדינה לאחר כריתת החוזה, תוכל להיחשב כ"שינוי נסיבות" רלוונטי ולהצדיק את שחרורה (המלא או החלקי) מן ההתחייבות החוזית שנטלה על עצמה. אך עילת השתחררות זו תהיה ראויה להישמע רק במצבים קיצוניים שאליהם נקלעה קופת המדינה בשל התרחשויות יוצאות דופן, ויש להישמר מפני ההכרה במדיניות המעודדת קיצוצים בתקציב, או בשינויים בסדר העדיפויות הכלכלי, כשינוי נסיבות שבכוחו להצדיק את שחרורה של המדינה מהתחייבויותיה החוזיות. (סעיף 50 לפסק דינו של כבוד השופט א' ריבלין).

1. לסיכום סוגיה זו יש להפנות לדברים הבאים :

"ייתכן שבמקרים בהם הקושי הכלכלי ינבע מן החוזה עצמו, וכאשר מידת הפגיעה באינטרס הציבורי תהיה נרחבת, השיקול הכלכלי יוכל לבוא לידי ביטוי בהחלתה של הלכת ההשתחררות. מקרים אלה יצטרכו להיות חריגים מבחינת אופי הפגיעה באינטרס הציבורי והיקפה..." (דפנה ברק-ארז "השתחררות מחוזה של רשות מנהלית: מקרה מבחן לדואליות הנורמטיבית" המשפט יא 111, 125 (התשס"ז).

1. שאלה נוספת היא, האם יש בקיומם של פגמים בתהליך קבלת ההחלטות של הרשות או הסכמה שפגעה באינטרס הציבור כבר מלכתחילה, כדי להצדיק השתחררות מהסכם;

בע"א מגדלי ירקות נקבע כי:

"נימוק עקרוני אפשרי אחר העשוי להצדיק השתחררות מחוזה רשות, מלבד שינוי בנסיבות הרלוונטיות להתקשרות, הוא כי ההתחייבות השלטונית, בעת שניתנה, הייתה בלתי סבירה בעליל או שניתנה בחריגה מסמכות, כך שאילו נבחנה, במועד בו ניתנה, לפי העילות המקובלות במשפט המנהלי, היה הכרח לבטלה" (סעיף 50 לפסק דינו של כבוד השופט א' ריבלין).

1. לא למותר לציין, כי אף בהנחה ונמצא כי השתחררות מהסכם מוצדקת היא, על הרשות, החוסה תחת כנפיו של המשפט הציבורי, ברצותה להשתחרר מהסכם, להפעיל את שיקול דעתה בסבירות, הגינות ויושר ותוך התחשבות ראויה בכל השיקולים הצריכים לעניין. על הרשות לאזן בין העקרונות השונים, "ובהם העיקרון היסודי בדבר קיום חוזים ועקרון ההגינות, ולמולם – כמובן - חובתה של הרשות השלטונית למלא את תפקידיה ולהגשים את האינטרסים ואת הערכים שעליהם הופקדה בדין" (עע"מ תשתיות נפט, סעיף כ' לפסק הדין), וכן "את אינטרס ההסתמכות של אזרחים על פעולותיה ואת ערך האמינות וההגינות של הרשות הציבורית בעיני האזרחים" (ע"א מחלב, סעיף 30 לפסק דינו של השופט י' דנציגר).
2. בסיום הדברים, אדגיש, כי השימוש בהלכת ההשתחררות ייעשה במשורה ובמקרים חריגים בלבד:

"ככלל, אני סבור כי אין להידרש להלכת ההשתחררות אלא כמוצא אחרון, באשר יישומה של הלכה זו מעורר שאלות לא פשוטות, ודומה כי לא בכדי מספר התקדימים בנושא זה אינו גדול" (ע"א 4893/14 וליד חמודה זועבי נ' מדינת ישראל - משרד האוצר, סעיף 45 לפסק דינו של כב' השופט עמית).

עמדת המשפט העברי

1. התחיבות חוזית שמקבלת על עצמה רשות ציבורית מצויה במדרג גבוה מזה של הפרט, על כן היא שונה הן במישור הפורמלי והן במישור המהותי. במישור הפורמלי, להבדיל מהאדם הפרטי, ההתחייבות תיכנס לתוקפה אף ללא מעשה קניין (שו"ת הרא"ש ו, י"ט). במישור המהותי הרשות הציבורית רשאית להתחייב גם בעניינים שהיחיד אינו יכול להתחייב בהם כדוגמת דבר שטרם בא לעולם (שו"ת רשב"ש תקסו). בנוסף, הרשות הציבורית אינה יכולה לחזור בה מהתחייבות שנתנה (דברי רבי מרדכי בן הלל הכהן "המרדכי", בבא מציעא, רמז,תנז).
2. גם אם נפלה טעות בהתקשרות עדין מנועה הרשות הציבורית לחזור בה; ביטוי לתפיסה זו נמצא בתשובת שלמה בן רבי שמעון דוראן הרשב"ש, בנוגע לקהילה שנהגה להעניק זיכיון לתקופה של שנה אחת, ופעם אחת חרגה ממנהגה זה וחתמה על זיכיון לתקופה של ארבע שנים. מנהיגי הקהל פנו בשאלה האם באפשרותם לחזור בהם משום שסברו שהמחיר שנדרש עבור הענקת הזיכיון נמוך מדי, בהתחשב באורכה של תקופת הזיכיון. רשב"ש סבור שלא ניתן לעשות כן ומנמק –

וצא וראה בכל הקהילות הקדש איך הם מתנהגים בעניין זה שלעולם אינם חוזרים לא משום דבר שלא בא לעולם ולא משום הונאה, ועל כל כיוצא בזה אמר הירושלמי כל הלכה שהיא רופפת בידך ראה איך הצבור נוהגים ונהג כמותם, וכן כתב על כיוצא בזה הרשב"א ז"ל בתשובותיו. ועוד, שנעשה כאומר להם על מנת שאין לכם עלי אונאה. ועוד שגנאי הוא לצבור לומר מוטעים היינו, דאי אפשר דליכא חד מנייהו דגמיר, ומסתמא גמירי וידעי [=שהרי לא יתכן שאין בציבור אדם שלמד, ומן הסתם למדו וידעו].

1. בבסיס תשובה זו 3 נימוקים: האחד, קיומו של נוהג מקובל לפיו אין הרשות הציבורית חוזרת בה מהתחייבויותה. השני, קיומו של תנאי מכללא לפיו אין הרשות רשאית לחזור בה מהתחייבותה. השלישי, לא ניתן לקבל את טענת הטעות כאשר יש באפשרות הרשות לבדוק היטב על מכלול הנתונים הקשורים להתחייבות.
2. הדבק הדברים מעלה כי להבטחה ציבורית יש תוקף מיוחד מבחינה מוסרית וככזו לא ניתן להשתחרר ממנה. יחד עם זאת יהיה מקום לבחון קיומו של נוהג מקובל והשפעתו על ההתקשרות, מקום בו עומדת שאלה זו על הפרק (ראה תשובתו של הרב פוגל בעניין העלאת מס על קידוחי נפט וגז באתר האינטרנט של בית הדין נתיבות חיים, http://din.org.il/2010/11/22). תודתי למרכז ישמ"ע – יישומי משפט העברי ולמכון משפטי ארץ; לפרופ' יובל סיני, לרב עידו רכניץ ולרב ד"ר ירון אונגר , על ההפניה למקורות המשפט העברי בנדון.

מן הכלל אל הפרט

1. המשיבה 1 טוענת כי השינויים הרבים שנעשו בתכנית - השינוי בתכנית מבנייה דו שלבית (800 יחידות דיור תחילה, ובהמשך 4000 יחידות) לבנייה חד שלבית של 4000 יחידות דיור באחת; השינויים בתכנית המתאר והשינויים בהערכת עלויות מימוש התכנית, מהווים שינוי נסיבות המצדיק השתחררותה מההסכם (עמ' 3 לפרוטוקול, ש' 4-5; ס' 88 ו- 96 לסיכומי המשיבה 1).
2. עוד היא טוענת כי "אישור ההסכם נעשה מבלי שנמסרו לנציגי המועצה מלוא הנתונים, לרבות הנתונים הכלכליים המשליכים על ההסכם ועל הבנייה הצפויה בקרקע, ומשמעות ההסכם לא נבחנה כדבעי וכנדרש מהרשות" (עמ' 20 לכתב התשובה, סעיף 108, וכן דברים דומים בעמ' 3 לפרוטוקול, ש' 6-7). בחינתו המחודשת של ההסכם מעלה כי עמידה על קיומו תביא לגרעון תקציבי של כ- 185,000,000 ש"ח, העלול להביא לקריסתה הכלכלית. עובדה זו מהווה צורך ציבורי חיוני אשר מצדיק כשלעצמו, אף בלא שינוי נסיבות, השתחררותה מההסכם. לתמיכה בטענתה זו הגישה המשיבה 1 חוות דעת שהוזמנה מטעמה ונערכה על ידי חברת "טלדר" (להלן: "חוות הדעת"). חוות דעת זו הובאה בפני עו"ד חייקין על מנת שיחווה דעתו האם רשאית המשיבה 1 להשתחרר מההסכם. חוות דעתו של עו"ד חייקין הונחה בפני חברי המועצה של המשיבה 1 טרם לדיון בשאלת ביטול ההסכם.
3. בסיכומיה טענה המבקשת, כי המשיבה 1 לא הצביעה על כל שינוי בנסיבות, מלבד חלוף הזמן (אפשרות לה הייתה מודעת בעת החתימה על ההסכם והמאפיינת הסכמים מסוג זה) ושינויים שחלו לטענתה בתכנית.
4. לטענת המבקשת, כבר במועד החתימה עמדה לנגד עיניי הצדדים התכנית השלמה לפיה יבנו בשכונה כ-4000 יחידות דיור, והשינוי היחיד שחל בעניין זה היה שינוי התכנון של כלל יחידות המגורים מתכנון ברמה מתארית לתכנון מפורט – שינוי שאין בו כדי להצדיק ביטול ההסכם. באשר לשאר השינויים שנקבעו בתכנית, טוענת המבקשת כי המדובר בהוספת מתחמי תעסוקה ואלו מיטיבים עם מצבה הכלכלי של המשיבה 1.
5. עוד טוענת המבקשת כי המשיבה 1 כשלה גם בהוכחת קיומו של צורך חיוני באשר חוות הדעת אינה קבילה כראיה. חוות הדעת אינה נושאת תאריך, לא נערכה במתכונת של חוות דעת, ולא צורפה כחוות דעת עצמאית שעורכה יוכל להחקר עליה, אלא צורפה לתצהירו של מר פינצי, שאינו בעל תפקיד אצל המשיבה 1 ומנוע מלהתייחס לנתונים המפורטים במסמך.

גם מבחינה מהותית אין חוות הדעת רלוונטית ולא הייתה רלוונטית בשעת ביטול ההסכם, שכן היא מתבססת על נתונים הרלוונטיים לשנת 2012, והיא אינה כוללת שינויים שחלו מאז ועד עריכת חוות הדעת ושינויים מיטיבים שעוד עתידים לחול. עורך חוות הדעת גם לא התייחס לשאלת ההיתכנות של סיוע ממשלתי לעלויות הפיתוח.

1. בנוסף, טענת המשיבה 1 כי ההסכם לא נבחן בשעתו כראוי משוללת יסוד. ההסכם אושר הן במליאת המועצה והן במליאת ועדת התכנון והבניה של המשיבה 1 ללא התנגדויות, לאחר שנים של משא ומתן ולאחר שנדונה באופן ספציפי טענת הקושי הכלכלי.

מלבד חוות הדעת, לא הציגה המשיבה 1 כל ראיה לעניין הגרעון הכלכלי אליו צפויה להיקלע באם תכבד את ההסכם, ועל כן לא עמדה ברף הראייתי הכבד הנדרש לשם השתחררות מההסכם.

1. אני דוחה את טענת המבקשת לפיה חוות הדעת אינה קבילה כראיה; המבקשת ויתרה על חקירת המצהירים וגם לא ביקשה לחקור את עורך חוות הדעת ובכך ויתרה על טענותיה בעניין.
2. כאמור לעיל, השיקול התקציבי כשיקול להשתחררות מהסכם יתקבל בנסיבות קיצוניות, ובמקרים חריגים בלבד. התשתית העובדתית שהובאה בפני אינה מספקת לטעמי בכדי לקבוע כי ענינה של המשיבה 1 עולה לכדי אותם מקרים חריגים ובודדים המצדיק השתחררות מהסכם.
3. חוות הדעת היא זו שהביאה את המשיבה 1 למסקנה בדבר הגרעון הצפוי לה אם תמלא אחר הוראות ההסכם. עורך חוות הדעת סכם את ההכנסות הצפויות למשיבה 1 מול ההוצאות הצפויות. בצד ההכנסות הוא סכם את ההכנסות הצפויות מהיטל ההשבחה ומהיטלי הפיתוח. בצד ההוצאות הוא סכם הוצאות ישירות בגין עלויות הפיתוח, הקמת מבני ציבור וחינוך בשטח הקרקע, ועלויות שיקוע קו מתח. בנוסף הוא סכם הוצאות עקיפות של עלות פיתוח תכניות בנין עיר עתידיות, והוצאות בגין תכניות במרחב התכנון של המשיבה 1 (להבדיל משטח הקרקע) הנובעות מהקמת מבני חינוך בשל תכניות "פינוי בינוי" והקמת מבני ציבור נוספים. עוד הוסיף לתחשיב עלות בצ"מ ועמלת ניהול ככל והחברה הכלכלית יהוד תנהל את הפרויקט. על פי החשבון שערך קיים פער של 184,533,192 ₪ בין ההכנסות להוצאות הצפויות.
4. הנחת היסוד של המשיבה 1 היא כי התכנית השתנתה ויהיה עליה לאשר בניית 4,000 יחידות באחת וכפועל יוצא לשאת מקופתה במימון מבני חינוך ומבני ציבור בסכום של 95,000,000 ₪. המדובר בהנחה בלבד שכן התכנית טרם אושרה, היא השתנתה בעבר (מ800 ל4,000) ויתכן ותשתנה גם בעתיד. גם הקביעה בדבר עלות הקמת מבני ציבור ומבני חינוך אינה נקייה מספקות, כאשר לא מן הנמנע כי גורמים חיצוניים כדוגמת משרדי ממשלה או מפעל הפיס ישיאו תרומתם להקמת מבנים אלו. בנוסף, עורך חוות הדעת מניח כי יש לבנות את כל מבני הציבור מיידית, והוא אינו דן בשאלה האם אכן יש הכרח לבנותם לפני איכלוס השכונה, או שמא ניתן יהיה לבנותם באופן הדרגתי, כאשר בפרק זמן יעמדו לרשות המשיבה 1 הכנסות צפוייות מארנונה. עוד אוסיף כי לחשבון הכולל של "גרעון העיריה" הוסיף עורך חוות הדעת נתונים שאינם קשורים כלל ועיקר להוראות ההסכם כדוגמת עלות תכניות "פינוי בינוי" ועלות הקמת מבני ציבור נוספים בתחומי המשיבה 1 בסכום של כ68,000,000 ש"ח (הסעיף הנושא את הכותרת "הוצאות בגין תוכניות בעיר"), וכן הוצאות שאינן וודאיות כדוגמת עמלת החברה הכלכלית בסך של כ- 25,000,000 ₪.
5. רשות המבקשת להסתמך על הלכת ההשתחררות חייבת להוכיח, בראיות קבילות, מה הם הצרכים החיוניים המחייבים את ביטולו של החוזה. כמפורט לעיל, חוות הדעת שביסוד הדברים הינה כללית, נסמכת על הנחות שטרם התמלאו ואף כוללת נתונים שאינם רלוונטים. לפיכך, אין מנוס מהמסקנה כי התחשיב, שנערך על ידי עורך חוות הדעת ואשר המשיבה 1 נאחזת בו, אינו מדויק, אינו מבוסס דייו, נסמך על נתונים חסרי וודאות, וככזה הוא אינו יכול לבסס את הטענה לגרעון תקציבי בהיקף הנטען. על כן, המשיבה 1 לא הצליחה להוכיח אינטרס ציבורי בעל עוצמה מיוחדת המצדיק השתחררות מהסכם. תחשיב מדויק, אשר יערך בבוא היום לאחר אישורה של התכנית ולאחר שמקורות התקציב להקמת השכונה החדשה יתבררו, יתן תמונה מדויקת באשר לעלות התקציבית בה תישא המשיבה 1, אם יקבע כי הקרקע תעבור לשטחה, ורק אז יהיה באפשרותה של המשיבה 1 להפעיל את שיקול דעתה על סמך נתונים מדויקים, בסבירות, הגינות ויושר ותוך התחשבות ראויה בכל השיקולים הנדרשים, ולקבל החלטה מושכלת בעניין.
6. עוד יצויין בעניין זה כי בעת שהשר ידון בשאלת חלוקת ההכנסות, יהיה באפשרותו לבחון את טענות המשיבה 1 ואת תחשיביה ואף המבקשת אינה חולקת על כך. חזקה כי השר לא יסכים לאשר מתווה חלוקת הכנסות, אשר יוביל את המשיבה לעברי פי פחת.
7. כאמור הלכת ההשתחררות חלה גם במקום בו "החלטת הרשות בלתי סבירה בעליל או שניתנה בחריגה מסמכות, כך שאילו נבחנה, במועד בו ניתנה, לפי העילות המקובלות במשפט המנהלי, היה הכרח לבטלה" (סעיף 49 לפסק דינו של כבוד השופט א' ריבלין בע"א מגדל ירקות). המבקשת טוענת כי "אישור ההסכם נעשה מבלי שנמסרו לנציגי המועצה מלוא הנתונים, לרבות הנתונים הכלכליים המשליכים על ההסכם ועל הבניה הצפויה בשטח נשוא ההסכם, ומשמעות ההסכם לא נבחנה כדבעי וכנדרש מהרשות" (סעיף 108 לכתב התשובה). טענה זו אף היא לא הוכחה די צורכה; ההסכם אושר במליאת המועצה לאחר שניתן הסבר בדבר התחשיב הכלכלי (נספח 4 לבקשה). טענת המבקשת כי ההסכם נחתם לאחר מו"מ ממושך לא נסתרה, והיא נתמכת בדברי ראש העיר דאז יוסי בן דויד כי ההסכם הינו חלק מהתכנית האסטרטגית של העיר (נספח 3 לבקשה). טענת המשיבה 1 אף אינה עולה בקנה אחד עם נספח 7 לבקשה; לפנית המבקשת והמשיבה 1 למשרד הפנים צורפה בקשת המשיבה 1 "לשינוי תחום שיפוטה ולחלוקת הכנסות בהסכמה". בקשה זו משתרעת על פני 16 עמודים והיא כוללת התייחסות נרחבת לשאלת שינוי תחום השיפוט לרבות השלכות דמוגרפיות חברתיות וכלכליות. קשה להלום את טענת המשיבה 1 כאילו משמעות ההסכם לא נבחנה כדבעי לאור מסמך מפורט זה.
8. באשר לשינוי הנסיבות החיצוניות (הכנת תוכנית מפורטת ל4,000 יח"ד לעומת 800 יח"ד בעת אישור ההסכם) אוסיף בקצרה כי במועד החתימה הייתה המשיבה 1 מודעת היטב לעובדה כי על הקרקע עתידות להיבנות כ-4000 יח"ד (נספח 3 לבקשה, עמ' 17; נספח 1 לבקשה, עמ' 5), ועל כך אין מחלוקת. התכנית טרם אושרה , היא עשויה להשתנות, ואף יתכן כי יקבעו בה שלבי ביצוע כך שלא יבנו בתקופה קצרה כל יחידות הדיור. על כן אין די בהוראות התכנית המתוכננת , שטרם פורסמה להפקדה בנוסחה החדש, כדי להביא לביטול הסכם.
9. יש טעם לפגם בהתנהלות המשיבה 1 אשר מחד מודיעה על ביטול ההסכם בטענות תקציביות, ומאידך חפצה לקבל לידה את שטח הקרקע במלואו. אם המדובר בנכס כה מכביד תתכבד ותודיע לועדת הגבולות כי היא מוותרת על דרישתה לקבל את השטח לתחומה.
10. לסיכום, בענייננו לא הוכיחה המשיבה 1 קיומן של נסיבות קיצוניות וחריגות המצדיקות את שחרורה מהתחייבויותיה על פי ההסכם. בנוסף, אישורו הנדרש של השר לצורך הוצאתו של החוזה מן הכוח אל הפועל, יש בו כדי להפיג את החשש מקריסתה של המשיבה 1.

בנסיבות אלו יש לדחות את טענתה של המשיבה 1 בדבר זכותה להשתחרר מהתחייבותה החוזית.

1. לאור האמור נקבע כדלקמן:

א. ההסכם מיום 15.4.10 מחייב את המשיבה 1.

ב. על המשיבה 1 לפעול על פי כלל הוראות ההסכם, ובפרט על פי הוראת סעיף 15 להסכם המחייבת את הצדדים לו "לפעול בנפש חפצה ובמרץ, ליישום הוראות החוזה, לקבלת כל האישורים הנדרשים ולחתימה על כל המסמכים הנחוצים, וזאת תוך שיתוף פעולה ומתוך מחויבות הדדית לנושא ההסכם ולהוצאתו לפועל".

ג. הוראות ההסכם אינן חלות על חלקות אשר בתחום השיפוט של המשיבה 2, כמפורט בסעיף 110 לתשובתה.

1. המשיבה 1 תישא בהוצאות המבקשת (אגרה) ובשכ"ט עו"ד בסך 15,000 ₪.

ניתן היום, י' ניסן תשע"ו, 18 אפריל 2016, בהעדר הצדדים.