1. עתירה המכוונת כנגד החלטת המשיבה 2, הוועדה המרחבית לתכנון ובנייה שומרון ("הוועדה") מיום 20.10.15, לחדש לשנה נוספת את תוקפו של היתר מספר 20150744 שניתן למשיבה 3, דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ ("דלק") לשם הקמת תחנת תדלוק ושירותי דרך במקרקעין שבבעלות חברת נירי דנית בע"מ ("דנית"), הידועים כחלק מחלקה 42 בגוש 10136 והנמצאים בצד דרך 653 באזור הידוע כבקעת הנדיב (בהתאמה, "תחנת התדלוק" ו"המקרקעין").
2. כמו כן מכוונת העתירה נגד החלטת המשיבה 1, מועצה מקומית בנימינה–גבעת עדה ("המועצה") מיום 16.11.15, להאציל סמכויות לביצוע עבודות להתקנת קווי מים וביוב בגוש 10135 חלקות 4, 6, 19, 25, 26; בגוש 10136 חלקות 16, 17; ובגוש 10138 חלקות 69–89 ("החלטת המועצה").

הערות מקדימות

1. קודם לסקירת הרקע, מצאתי לנכון להעיר כמה הערות בנוגע למשיבה 2 ולהחלטתה מיום 20.10.15 שכלפיה מכוונת העתירה. בכתב העתירה תיארו העותרים את המשיבה 2 כוועדה מרחבית לתכנון ובנייה, ואילו כל המשיבות, ובכללן הוועדה עצמה, תיארו אותה כ"וועדה מקומית לתכנון ולבנייה". כמסתבר, תיאורה הנכון של הוועדה הוא "ועדה מרחבית" (ראו אתר האינטרנט של מנהל התכנון http://www.moin.gov.il/OfficeUnits/PlanningAdministration/Pages/default.aspx), הערה נוספת נוגעת להחלטה מיום 20.10.15, שהעותרים טענו שניתנה על ידי הוועדה, וכמסתבר, לא אלה הם פני הדברים. ההחלטה ניתנה על ידי יושב ראש הוועדה והמהנדס שלה, אשר לפי סעיף 30 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 ("חוק התכנון"), הם רשות רישוי מקומית לעניין מתן היתר בנייה ("רשות הרישוי"). הערה נוספת המתבקשת כאן היא שהוועדה, וכמוה גם רשות רישוי הפועלת על פי הסמכות שבסעיף 30 לחוק התכנון, הם מוסד תכנון כמשמעו בסעיף 1 של חוק התכנון. כפי שיוסבר, לעניין זה יש משמעות בקשר להחלטות בדבר הארכות תוקפו של ההיתר (כהגדרתו להלן), ובעיקר להחלטה מיום 20.10.15.

רקע והשתלשלות עניינים

1. ביום 20.5.97 אושרה תוכנית מתאר ש/634 תחנת תדלוק ושירותי דרך – גבעת עדה שינוי לתוכנית מתאר ש/95 ("תוכנית ש/634"). בשנת 1998 פתחה דנית, יזמית התוכנית, בהליכים לקבלת היתר בנייה להקמת תחנת התדלוק, וביום 19.4.99 החליטה הוועדה לתת לה היתר להקמת תחנת התדלוק. סמוך לאחר מכן הגישה עמותת אדם טבע ודין עתירה לבית משפט זה כנגד דנית וכנגד הוועדה המקומית (קודמתה של הוועדה), וטענה כי ההחלטה לתת את היתר הבנייה מנוגדת לתוכנית המתאר הארצית 31, המגבילה את השימושים המותרים בשטחי נוף כפרי פתוח (עת"מ 102/99 – לא פורסם). ביום 1.11.99 נדחתה העתירה ועל פסק הדין הוגש ערעור לבית המשפט העליון (ע"א 8116/99 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שומרון, פ"ד נה (5) 196 (2001)) הערעור התקבל בחלקו, ובית המשפט העליון הורה על ביטולו של היתר הבנייה ועל החזרת תוכנית ש/634 לדיון בוועדת המשנה של המועצה הארצית לנושאים תכנוניים עקרוניים ("הוולנת"ע"). הוולנת"ע דנה בתוכנית ש/634 והחליטה לאשר את הקמת תחנת התדלוק. כנגד החלטת הוולנת"ע הגישה עמותת אדם טבע ודין עתירה נוספת לבית משפט זה לבטל את החלטתה (עת"מ (חי') 744/02 אדם טבע ודין נ' ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתו"ב) וביום 25.5.03 נדחתה העתירה. ערעור שהוגש כנגד פסק הדין נדחה על ידי בית המשפט העליון (עע"מ 5901/03 אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ובניה (28.12.03)).
2. בשנת 2009 התקשרה דנית בהסכם עם דלק להקמת תחנת תדלוק במקרקעין, וביום 17.8.11 ניתן לדלק היתר בנייה להקמת תחנת התדלוק ("ההיתר"). בהתאם לתקנה 20(ב) לתקנון התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970 ("התקנות"), תוקפו של ההיתר הוא לשלוש שנים. בהתאם לתקנה 20(ג) לתקנות פקע ההיתר כחלוף שנה מאז שניתן מפני שדלק לא החלה בעבודות הבנייה.
3. ביום 8.5.14 נענתה הוועדה לבקשה שהגישה דלק ביום 9.6.13, והאריכה את תוקפו של ההיתר לשנתיים נוספות מיום נתינתו. בשנת 2015 החלה דלק להקים את תחנת התדלוק, וביום 6.10.15 הוציא מהנדס הוועדה צו הפסקת עבודה מנהלי כנגד דלק בשל בנייה ללא היתר בנייה תקף. דלק פנתה לבית משפט לעניינים מקומיים בחדרה בבקשה לביטול צו ההפסקה המנהלי (בב"נ 16096-10-15). בבקשה טענה דלק כי מאחר שכבר ביום 13.4.15 היא החלה בעבודות הכנה שהן חלק מעבודות הבנייה, לא פקע ההיתר והוא תקף עד יום 7.5.16. בתשובתה לבקשת דלק טענה הוועדה שתוקפו של ההיתר שחודש ביום 8.5.14 היה לתקופה של שנתיים שהסתיימו ביום 17.8.15, ולכן אין דופי בצו ההפסקה המנהלי, מפני שבעת שהוא הוצא לא היה לדלק היתר בנייה תקף. הוועדה טענה גם כי במצב דברים זה על דלק לפנות לוועדה בבקשה לחידוש ההיתר. דלק והוועדה הגיעו לידי הסדר שהבקשה תימחק, ושהוועדה תדון בבקשה נוספת שתגיש דלק להארכת תוקף ההיתר. בעקבות כך הגישה דלק ביום 18.10.15 בקשה נוספת להארכת תוקף ההיתר, וביום 20.10.15 החליטה רשות הרישוי (יושב ראש הוועדה והמהנדס שלה) לקבל את הבקשה ולהאריך את תוקף ההיתר לשנה נוספת. החלטה זו היא אחד משני הנושאים העומדים לדיון בעתירה זו.
4. סמוך לאחר החלטת רשות הרישוי החליטה המועצה ביום 16.11.15 לאשר הסכם ל"האצלת סמכויות" לדלק, על מנת שזו תקים תשתיות קווי מים שפירים וביוב לתחנת התדלוק שנדרשו כתנאי להקמתה. החלטת המועצה התקבלה לאחר דיון במליאתה, ועניינה הוא שדלק תקים על חשבונה את התשתיות והמועצה לא תישא בעלות הביצוע. בעקבות כך חתמה דלק ביום 24.11.15 על מכתב התחייבות להקמת התשתיות האמורות. החלטת המועצה היא הנושא האחר העומד לדיון בעתירה זו.
5. להשלמת תיאור הרקע יצוין שעל אף היותה צד מעוניין, דנית לא צורפה מלכתחילה כמשיבה בעתירה, ועל רקע זה החלטתי בתום הדיון שהתקיים ביום 1.2.16 לאפשר לדנית להצטרף כמשיבה לעתירה ולהגיש כתב טענות מטעמה, והיא הגישה את תגובתה ביום 11.2.16. עוד יצוין כי במעמד הדיון האמור הסכימו באי כוח הצדדים שפסק הדין יינתן על יסוד כתבי הטענות ועל יסוד הטיעון שהושמע באותו דיון.

עיקר טענות הצדדים

1. העותרים טוענים כי ההחלטה להאריך את תוקפו של ההיתר ניתנה בחריגה מסמכות ולכן היא בטלה. לטענתם, לפי תקנה 20(ב) לתקנות, תוקפו של ההיתר שניתן ביום 17.8.11 היה מלכתחילה לשלוש שנים, אולם מאחר שחלפה שנה מיום קבלת ההיתר וטרם החלו בעבודות הבנייה, תוקפו של ההיתר פג ביום 17.8.12 ("מועד הפקיעה"), והחל "במועד זה החלה הספירה לאחור של שעון החול בן שלוש השנים של ההיתר" והמועד האחרון לתוקפו הוא ביום 17.8.15. כמו כן נטען כי תוקפו של ההיתר, שהוארך מכוח ההחלטה מיום 8.5.14, יכול להיות רק לשנתיים ממועד הפקיעה, היינו עד יום 17.8.14. על רקע זה טוענים העותרים כי ההחלטה מיום 20.10.15 להאריך את תוקף ההיתר בשנה נוספת מנוגדת להוראת תקנה 20א(ג) לתקנות, ובאותו מועד לא ניתן היה כלל לחדש את ההיתר והדבר לא היה בסמכותה של רשות הרישוי או של הוועדה.
2. עוד טוענים העותרים שאישור משרד הבריאות, שעל סמכו ניתן בשעתו ההיתר, היה מבוסס על מידע שגוי שלפיו תחנת התדלוק שתיבנה תחובר לקווי מים וביוב המצויים בסמיכות למקרקעין. לטענתם, כשהסתבר ביום 28.10.15 שלא אלה הם פני הדברים, הנחתה מהנדסת לשכת הבריאות המחוזית את ראש הוועדה שלא להקים את תחנת התדלוק קודם שיחוברו בפועל המים והביוב לתשתיות ציבוריות (נספח 8 לכתב העתירה).
3. החיבור לתשתיות המים והביוב הוא נושא החלטת המועצה שהעותרים טוענים כי נפלו בה פגמים פרוצדורליים, ובהם: העדר חוות דעת כתובה של היועץ המשפטי של הוועדה, אי-גילוי ההסכם לחברי המועצה טרם ההצבעה, אי-פרסום כוונת המועצה להתקשר בהסכם, אי-גילוי פרטי ההסכם לציבור ואי-קיום שימוע. עוד הם טוענים כי לצד פגמים אלה נפלו בהחלטת המועצה פגמים מהותיים, ובהם העדר סמכות למועצה להאציל את סמכותה לביצוע עבודות תשתית מים וביוב, העדר סמכות למועצה להתקשר בהסכם בפטור ממכרז, וכן פגיעה בתחרות הוגנת.
4. הוועדה טוענת כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת שיהוי וחוסר ניקיון כפיים. לגופו של עניין נטען כי תחנת התדלוק מוקמת בהתאם לתוכנית ש/634, אשר אושרה על ידי הוולנת"ע ובהתאם להיתרי הבנייה שניתנו לה. כמו כן נטען כי לא נפל כל פגם בהיתרי הבנייה שהיא הוציאה כדין ובסמכות. לטענת הוועדה ניתן לחדש היתר בנייה שפג תוקפו לתקופה של שנתיים נוספות מיום שניתן, ולאחר מכן לשנה נוספת מטעמים שיירשמו. נטען כי בענייננו הוארך תוקפו של היתר הבנייה ביום 8.5.14, ומאחר שההיתר ניתן לתקופה של שנתיים מיום נתינתו הרי שתוקפו הוא עד ליום 7.5.16. הוועדה טוענת כי פרשנות העותרים שהארכת תוקפו של היתר הבנייה היא לשנתיים ממועד פקיעתו מובילה לתוצאה אבסורדית, שלפיה ההיתר תקף רק לשלושה חודשים מיום הוצאתו, קרי עד ליום 17.8.15. לטענתה, יש לפרש את תקנה 20א פרשנות תכליתית, שלפיה "המועד הנכון לחישוב המועד בו יפוג תוקפו של ההיתר היא המועד בו ניתן בפועל" (סעיף 30 לתגובה). כמו כן נטען כי ההיתר ניתן לדלק לאחר שהוועדה שקלה את הבקשה ומצאה בנימוקיה טעמים מיוחדים להארכת תוקפו בשנה נוספת. הוועדה ציינה כי ככל שדלק תגיש בקשה חדשה להיתר בנייה "סביר להניח" שבקשתה תתקבל, מאחר שאין שינוי נסיבות אשר יצדיק את דחיית הבקשה. הוועדה טענה גם שעל רקע עקרון "הבטלות היחסית" יש להותיר על כנה את החלטתה.
5. המועצה טוענת כי בסמכותה להאציל את הסמכויות להתקנת התשתיות, והאצלה זו נחשבת כ"הסתייעות באחר". המועצה מפנה לפסיקת בית המשפט העליון בבג"ץ 5031/10 עמותת ניר עמים נ' הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (26.3.12), שם נקבע כי רשות מקומית רשאית להאציל את סמכויותיה לביצוע עבודות טכניות כל עוד שיקול הדעת נשאר אצלה. המועצה טענה כי האצלת הסמכות היא רק להתקנת קווי הביוב, שהיא עבודה טכנית, וכי מלוא היקף שיקול הדעת, ההנחיות והפיקוח על ביצועה מצויים בידיה ולדלק, מבצעת העבודות, אין כל שיקול דעת בעניין. כמו כן נטען כי מאחר שהאצלת הסמכויות היא לביצוע עבודות טכניות, לא נדרש מהמועצה לבצע הליך מכרזי. כמו הוועדה, גם המועצה טענה שלא נפל פגם בהחלטת הוועדה, ולכן ההיתר שחודש בהחלטה מיום 20.10.15 הוא תקף. גם המועצה טענה שהעתירה נגועה בשיהוי ובהעדר ניקיון כפיים של העותרים.
6. דלק טענה כי הפרשנות לתקנה 20 שהעותרים מסתמכים עליה היא דווקנית, מצומצמת ונטולת היגיון. לטענתה, על פי פרשנות זו התוצאה המעשית של הארכת תוקפו של ההיתר על פי ההחלטה מיום 8.5.14 הייתה לתקופה של שלושה חודשים בלבד, תוצאה שהיא בלתי הגיונית בעליל. בנוסף טענה דלק שעל פי עקרון "הבטלות היחסית", ובהתחשב בכך שהיא הסתמכה על החלטות הוועדה, אין לבטל את ההיתר שניתן, בייחוד מאחר שהליך הקמת תחנת התדלוק מצוי בשלב מתקדם. לעניין החלטת המועצה טענה דלק שלא נפל בה פגם, וכי זו התקשרות לצורך ביצוע עבודה טכנית בלבד של הקמת תשתיות שאינה יכולה להיחשב כהאצלת סמכות של המועצה. כמו הוועדה והמועצה, גם דלק טענה שהעתירה לוקה בשיהוי ובחוסר ניקיון כפיים.
7. בכתב הטענות שהגישה דנית היא הצטרפה לכל טענות המשיבות, והוסיפה כי כבר ביום 3.4.11 אישרה לשכת התכנון המחוזית של מחוז חיפה את הבקשה להיתר להקמת תחנת התדלוק, וכי טענות העותרים בנוגע להקמת תשתיות המים והביוב אינן מבוססות. לטענת דנית, בשנת 2010 החלו להשתמש בקו המים הקיים להעברת מים מושבים (מי קולחין) לצורך שימוש חקלאי, ולכן נוצר הצורך בהקמת תשתית לקו מי שתייה הנדרש להקמת תחנת התדלוק. לגופו של עניין טענה דנית שאין פגם בהתקשרות שבין דלק לבין המועצה ואין מדובר בהאצלת סמכויות.

דיון

טענות הסף

1. כל המשיבות טענו שהעתירה לוקה בשיהוי ונגועה בחוסר ניקיון כפיים ודי בכך כדי לדחותה על הסף. טענות אלה נראות לי כחסרות יסוד מספיק ואני דוחה אותן. את טענת חוסר ניקיון הכפיים השתיתו המשיבות על כך שתוכנית ש/634 אושרה כבר בעבר ועתירות בעניינה נדחו, אך התקשיתי להבין על יסוד מה טוענות המשיבות את אשר הן טוענות. בפתח העתירה התייחסו העותרים לפסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 8116/99, ואף ציינו שבעקבות החלטתו דנה הוולנת"ע בתוכנית ואישרה אותה. אכן, העותרים נמנעו, מטעמיהם, מלהזכיר שעתירה מנהלית נגד תכנית ש/634 המתוקנת נדחתה, וכך גם ערעור שהוגש כנגד פסק הדין, אלא שלדעתי יש להעמיד את הדברים בהקשרם הנכון. העתירה איננה מכוונת כנגד תוכנית ש/634, כי אם נגד החלטת הוועדה שנטען כי ניתנה בחריגה מסמכות. אם העותרים צודקים בטענה זו, וכפי שיסתבר להלן הם אכן צודקים בה, אין בענייננו חשיבות לעובדה שתוכנית ש/634 עמדה במבחן הביקורת השיפוטית, ולכן החלטתי לדחות את הטענה.
2. גם טענת השיהוי איננה נקייה מספק. החלטת רשות הרישוי ניתנה אמנם ביום 20.10.15 והעתירה הוגשה ביום 17.12.15, אלא שלפי תקנה 3(ב) לתקנות סדרי הדין המועד להגשת עתירה הוא ארבעים וחמישה ימים שמניינם, בין השאר, מיום "שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם". המשיבות טענו שבמקורו ניתן ההיתר בשנת 2011, וברור שעתירה שהוגשה בשנת 2015 צריכה להידחות על הסף מטעמי שיהוי. טענה זו לא ניתן לקבל, ולדעתי המועד המקורי של מתן ההיתר אינו רלוונטי לעתירה. כמסתבר מהשתלשלות העניינים, תוקפו של ההיתר ממילא פקע ביום 16.8.12 והוא חודש לאחר מכן, ולפי גרסת העותרים הוא פקע לאחר מכן פעם נוספת. משום כך, המועד הרלוונטי לעניינה של העתירה הנוכחית הוא מועד ההחלטה מיום 20.10.15. ייתכן שהיה מקום לשקול את טענת השיהוי על רקע העובדה שהעתירה הוגשה, כאמור, ביום 17.12.15, אך כששקלתי את הדבר החלטתי לדחות את הטענה. ראשית, מפני שכפי שטוענים העותרים בצדק דבר ההחלטה לא פורסם, ואין טענה או ראיה שהגיע לידיעתם במועד היכול לבסס טענת שיהוי על יסוד תקנה 3(ב) האמורה. שנית, תקנה 3(ג) של תקנות סדרי הדין נותנת בידי בית המשפט את הכוח להאריך את המועד להגשת העתירה, וכבר נפסק בעע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (7.12.06) שאחד המקרים שבהם ראוי לעשות כן הוא המקרה של הפרת שלטון החוק, וכפי שיוסבר להלן זהו המקרה בענייננו.

ההחלטה להאריך את תוקפו של ההיתר

1. טענת העותרים כי החלטת הוועדה מיום 20.10.15 להאריך את תוקף היתר הבנייה ניתנה ללא סמכות, מצריכה לבחון את ההוראות של תקנות 20 ו-20א לתקנות, הקובעות כדלקמן:

"20. (א) החלטת מוסד תכנון לתת היתר או לחדשו, תיחשב כבטלה בתום שנה מהיום שבו הודיע מוסד התכנון למבקש על אישור בקשתו, אם במשך התקופה האמורה לא הוצא ההיתר; מוסד תכנון רשאי להאריך את התקופה בשנה נוספת, אם ראה צורך לעשות כן מטעמים מיוחדים שיירשמו.

(ב) תוקפו של היתר הוא לשלוש שנים מיום הוצאתו, ואולם מוסד התכנון המוציא את ההיתר רשאי, מטעמים מיוחדים שיירשמו, לתת היתר לתקופה של עד חמש שנים, אם שוכנע כי היקפו ומורכבותו של נושא ההיתר מצדיקים זאת.

(ג) לא הוחל בעבודה או בשימוש בתוך שנה מיום הוצאת ההיתר, בטל ההיתר.

(ד) הופסקה העבודה לתקופה העולה על שנה, בטל ההיתר.

20א. (א) מוסד התכנון יחדש את תוקפו של היתר, לבקשת בעל ההיתר או בעל זכות בנכס, במקרים אלה:

1. הוחל בעבודה אך היא לא הושלמה בתוך תקופת תוקפו של היתר כאמור בתקנה 20(ב);
2. ההיתר פקע לפי הוראות תקנה 20(ג) או (ד).

(ב) לא יחודש תוקפו של היתר אם קיימת מניעה בדין לחידושו.

(ג) חידושו של היתר לפי תקנה זו יהיה לשנתיים ממועד פקיעתו, ואולם מוסד התכנון רשאי לחדשו לשנה נוספת, מטעמים מיוחדים שיירשמו.

(ד) ...

(ה) ..." (הדגשות הוספו, א"ק).

1. בענייננו אין מחלוקת שדלק לא החלה בעבודות הבנייה תוך שנה מהמועד שניתן לה לראשונה ההיתר ולכן, מכוח תקנה 20(ג), פקע תוקפו של ההיתר ביום 16.8.12. כחלוף כמעט שנתיים, ביום 8.5.14, האריכה הוועדה את תוקפו של ההיתר למשך שנתיים נוספות, תוך שהיא מציינת על גבי ההיתר כי "היתר זה יפקע תוקפו בתום 2.0 שנים מיום נתינתו", והשאלה היא אם הייתה לה סמכות לעשות כן.
2. משפקע ההיתר ביום 16.8.12 ניתן היה להאריך את תוקפו רק על פי הסמכות הקבועה בתקנה 20א(א)(2) ובכפוף להוראת תקנה 20א(ג). תקנה זו קובעת כי, ככלל, חידושו של היתר אפשרי לתקופה של שנתיים, ומטעמים מיוחדים ניתן לחדשו לשנה נוספת. לענייננו חשוב הסייג הקבוע בתקנה 20א(ג), הקובע את מועד תחילת מניין התקופה של הארכת תוקף ההיתר, היינו שנתיים, ממועד הפקיעה ולא, כפי שהוועדה טעתה לחשוב, שנתיים ממועד חידוש ההיתר. לכן, כאשר הוועדה החליטה ביום 8.5.14 על חידוש ההיתר, היה עליה לחדשו לתקופה של שנתיים ממועד הפקיעה (שהיה 16.8.12), היינו רק עד 16.8.14 ולא מעבר לכך. במצב דברים זה, חידוש ההיתר לתקופה של שנה נוספת, כפי שמאפשרת תקנה 20א(ג), היה מביא לסיום תוקפו של ההיתר לכל המאוחר ביום 16.8.15 ולכן, משהחליטה רשות הרישוי ביום 20.10.15 לחדש את ההיתר לשנה נוספת שתחילתה ביום 1.11.15, היא חידשה היתר שתוקפו כבר פקע ולא ניתן היה לחדשו.
3. המשיבות טענו כי פרשנות זו של התקנות היא פרשנות מצומצמת, ומשמעותה שחידוש ההיתר ביום 8.5.14 היה לתקופה של שלושה חודשים בלבד, היינו עד יום 16.8.14, וכי יש לפרש את התקנה פרשנות תכליתית שלפיה תוקפו של ההיתר יהיה מהמועד שאושרה בו הארכת תוקפו ולא ממועד פקיעתו. הוועדה טענה כי כוונת מתקין התקנות היא להאריך את תוקפו של היתר שפקע לפרק זמן נוסף לצורך השלמת הבנייה, וכי אין זה סביר שחידוש ההיתר יהיה למעשה רטרואקטיבי בגין תקופה שבה המבקש לא יכול היה לבנות. הוועדה הפנתה לרע"ב 328/15 נידאל בן עבד אלרזאק זלום נ' היועץ המשפטי לממשלה (3.12.15), שם דן בית משפט העליון בפרשנות תכליתית של דבר חקיקה וקבע כדלקמן:

"כידוע, כאשר מדובר בטקסט משפטי, יש לפרש את האמור בו באופן תכליתי (א' ברק פרשנות תכליתית במשפט 132(תשס"ג-2003) (להלן ברק)). גישה זו מקובלת מכבר על בית משפט זה. הפרשנות התכליתית נשענת על שלושה אדנים: ראשית, לשון הטקסט, שכן אין הפרשן רשאי לפרש טקסט באופן שאינו מתאפשר על פי לשונו; שנית, תכליתו של הטקסט, הן מבחינה סובייקטיבית – כוונת המחבר עצמו, והן מבחינה אובייקטיבית – כוונת המחבר הסביר, בהתאם לערכי השיטה המשפטית בחברה דמוקרטית; שלישית, שיקול דעתו של הפרשן, אשר "ראוי לו שינקוט מבט רחב, המתבונן אל הבעיה מכל צדדיה" (דנ"א 1722/15 פלונית נ' הסתדרות מדיצינית הדסה, פסקה י"א (10.5.2015); ראו גם (ברק, 136-133). הפרשנות התכליתית נובעת גם מן השכל הישר ומנסיון החיים; אין המחוקק או מחבר טקסט בכלל, יכול לצפות כל אפשרות, והמציאות מזמנת מגוון היקרויות אשר "לא שערום אבותינו" (על פי דברים ל"ב, י"ז), ועל כן כלי הפרשנות מאפשרים התחקות אחר תכליתו של הטקסט; כך גם במשפט העברי, כגון בשלוש עשרה מידות שהתורה נדרשת בהן (ספרא, פרשת ויקרא, י"ג מדות פרק א') או מערכות פרשניות דומות." (ההדגשה הוספה, א"ק)

1. התקשיתי לראות כיצד תומכת אסמכתא זו בעמדת הוועדה. מן הדברים המובאים לעיל ברור שלא ניתן לפרש את הוראת תקנה 20א(ג) בניגוד ללשונה המפורשת, הקובעת כי חידושו של היתר יהיה לשנתיים "ממועד פקיעתו". על מנת להידרש לפרשנות שאינה נשענת על לשון התקנה בלבד, היה על הוועדה להראות שנוסח התקנה מאפשר כמה חלופות פרשניות, ורק במקרה כזה ניתן היה להוסיף ולברר את הפרשנות המגשימה את תכלית החקיקה. כך נפסק ברע"א 7419/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין (13.2.11), שם נקבע כי:

"לשון החוק, ועל כך עמדנו לא אחת, היא נקודת המוצא לכל מהלך פרשני. היא הקובעת את קשת האפשרויות לפירוש ההוראה העומדת לדיון ומתוכן על בית המשפט לחלץ את הפרשנות המשקפת באופן מיטבי את תכליתו של דבר החקיקה. פרשנות שאין לה עוגן בלשון החוק אינה באה, אפוא, לכתחילה בגדר האפשרויות אותן יוכל הפרשן לשקול (ראו: ע"א 8569/06 מנהל מיסוי מקרקעין חיפה נ' פוליטי, פסקה 26 (טרם פורסם, [פורסם בנבו], 28.5.2008); ע"א 10846/06 בזק החברה הלאומית לתקשורת בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין, רחובות, פסקה 19 (23.12.2010))."

1. גם בעע"מ 1621/08 מדינת ישראל – משרד הפנים נ' ח'טיב (30.1.11) נקבע:

"כידוע, נקודת המוצא לפרשנותו של חוק היא לשון החוק, שכן אין לקבל פרשנות אשר לא ניתן למצוא לה אחיזה בלשון החוק... עם זאת, מקום בו לשון הטקסט אינה מאפשרת מתחם אפשרויות לשוני, לא מתעוררת שאלה פרשנית המחייבת בחינה בהתאם להליך הפרשנות המוכר בשיטתנו המשפטית וממילא אין הפרשן נדרש לבחינת כלל התכלית – כלל הפרשנות השני. ויותר מכך – במצב דברים בו לשונו של הטקסט ברורה וחד משמעית, לא יתן הפרשן לטקסט משמעות שאין הוא יכול לשאת, באופן שישמור על עיקרון שלטון החוק, על המבנה החוקתי והשיטתי ועל אמון הציבור בשפיטה..."

1. בענייננו, לשון תקנה 20א(ג) היא ברורה, והיא קובעת מועד אחד ויחיד לתחילת מניין תקופת הארכת תוקפו של היתר, היינו "[ל]שנתיים ממועד פקיעתו", ולדעתי לא ניתן לתת לה פרשנות אחרת, ולכן גם אין מקום להידרש לחלופות פרשנות אחרות. אמנם גם חוק שלשונו ברורה נתון לפרשנות, שכן "אין חוק ללא פרשנות" (בג"ץ 249/82 משה ועקנין נ' בית הדין הצבאי לערעורים, פ"ד לז (2) 393 (28.4.83)), אולם כאמור, לא ניתן לקבל פרשנות שאין לה אחיזה בלשון החוק, ולכן לא ניתן לקבל את טענת המשיבות שחידוש תוקפו של ההיתר ביום 8.5.14 היה לשנתיים ממועד נתינתו.
2. יתר על כן, גם פרשנות תכליתית של התקנות תביא למסקנה דומה. עיון בהיסטוריה החקיקתית של התקנות מעלה כי בנוסח הקודם של תקנה 20 נקבע בחלקה הרלוונטי כי "תקפו של היתר מחודש הוא לשנה", וזאת להבדיל מהנוסח הנוכחי כי תוקפו של ההיתר הוא ל"שנתיים ממועד פקיעתו". מכך ניתן ללמוד כי מתקין התקנות גילה את דעתו שמניין תקופת תוקפו של היתר שחודש יהיה ממועד פקיעתו להבדיל ממועד חידושו, כפי שהיה בנוסח הקודם.
3. גם העובדה שהתקנות מאפשרות להאריך את תוקף ההיתר פעמיים בלבד, תומכת במסקנה שמתקין התקנות ביקש להגביל את תקופת תוקפו של ההיתר, על מנת למנוע מצב שבו היתר שניתן על בסיס מצב עניינים ונורמה תכנונית נתונים, ימשיך לעמוד בתוקפו גם כאשר מצב העניינים או הנורמה התכנונית שעליהם התבסס חדלו להתקיים, או בהתקיים מצב עניינים או נורמה תכנונית חדשה (בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב , פ"ד מז (5) 573, 583 (14.10.93)). בקשר לכך גם מקובלת עליי טענת העותרים כי מחוקק המשנה פעל כך מתוך הכרה שעם חלוף הזמן ושינוי הנסיבות יש לבחון מחדש את ההיתר ותנאיו ולהתאימם לנסיבות החדשות. העותרים הפנו לבג"ץ 1696/91 יעקב יצחקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה – "המרכז", פ"ד מו (1) 292 (1991), שם הוסברה תכלית תקנה 20, בנוסחה הקודם, כדלקמן:

"מטרתה של תקנה 20 היא להגביל את תוקפו של היתר לתקופות לא-ארוכות. להוציא מקרים חריגים - בהם עשויה מליאת הוועדה המקומית להשתכנע, כאמור בתקנה 20(ח) סיפא, "שנושא הבניה המיוחד מחייב חידוש נוסף להיתר" - התקופה הארוכה ביותר בה יוכל היתר כלשהו לעמוד בתוקפו היא חמש שנים: שלוש שנות התוקף המקורי וחידוש התוקף לשנה אחת ולשנה נוספת. זה דינו של היתר, שבעליו החל לבצע עבודות על פיו בטרם חלפה שנה מיום הוצאתו, ולא חדל מביצוען במשך שנה או יותר. כשבעל ההיתר איננו עומד בכך, מגבילה התקנה הגבלה נוספת ויתרה את תוקפו של ההיתר. אם בעל ההיתר לא החל בעבודות תוך שנה מיום הוצאת ההיתר, יוכל להתחיל בהן רק אם תחליט הוועדה המקומית, לפי שיקול-דעתה, להיענות לבקשתו ולחדש את היתרו הבטל; ואם יזכה בחידוש, לא תעמודנה לו עד לסיום העבודות אלא שנתיים בלבד: שנת תוקפו של ההיתר המחודש וחידושו לשנה אחת נוספת. דינו של בעל היתר, שהפסיק את העבודות על פיו תקופה העולה על שנה, חמור מכול: ההיתר שבידו פקע, והוא נותר בלא היתר. אם חפץ הוא להמשיך בעבודה אותה הפסיק, עליו להיזקק להיתר חדש. להגבלות אלו יש טעם והיגיון. הוצאתו של היתר בנייה מותנית, כידוע, במילוי תנאים - עיקריים ונלווים - שונים: של התאמה תכנונית, של בטיחות, של נוחות, של צרכים סביבתיים ועוד. הגורמים המשפיעים על הגדרת התנאים הללו אינם קבועים. עם שינוי העתים משתנים הצרכים ועמם גם התנאים המיועדים לספקם. תנאים שהספיקו להוצאת היתר במועד פלוני עשויים לא להספיק להוצאתו במועד מאוחר יותר. אך לא כל שינוי שחל בתנאי הוצאתו של היתר חדש עשוי להוות "מניעה כדין" לחידושו של היתר קיים. לפיכך, אין זה מתקבל על הדעת, שבעל היתר ישקוט על שמריו במשך תקופה ארוכה, בטרם יחל - או לאחר שהחל - בביצוע עבודות לפי ההיתר שבידו. הלוא אפשר, שבחלוף הזמן נשתנו הצרכים והוחמרו התנאים המוקדמים להוצאתו של היתר, באופן שאילו ביקש היתר זה במועד קרוב לזמן תחילת העבודות או המשכן, היה עליו למלא תנאים נוספים לאלה או שונים מאלה שאותם נדרש למלא בעת שהוצא ההיתר שבידו. תקנה 20 מכוונת למנוע ביצוע עבודות בנייה על-פי היתר שבעליו חדל מלממש את זכויותיו לפיו במשך תקופה ארוכה."

1. דברים אלה נאמרו אמנם בנוגע לנוסח הקודם של התקנות, אולם כוחם יפה גם לעניין שבפנינו. לכן, כשגם תכלית תקנה 20א היא להגביל את תוקפו של ההיתר, לא ניתן לקבל את פרשנות המשיבות כי התקנות מאפשרות את הארכת תוקפו של ההיתר מעבר ליום 17.8.15, והמסקנה היא שהחלטת רשות הרישוי מיום 20.10.15, המאריכה את תוקף ההיתר בשנה נוספת, מנוגדת להוראת תקנה 20א(ג) ולכן ניתנה ללא סמכות ואין לה תוקף.
2. בשולי דברים אלה אני רואה לנכון להביע תמיהה על עמדתה של הוועדה בנוגע לפרשנות תקנה 20א. כאמור לעיל, הוועדה הגישה ביום 14.10.15 תשובה לבקשתה של דלק בתיק בב"נ 16096-10-15 בבית המשפט לעניינים מקומיים בחדרה. בתשובתה טענה הוועדה שההיתר פקע וכי אם ברצונה של דלק לחדשו, עליה להגיש לשם כך בקשה מתאימה. עמדתה של הוועדה בעתירה זו אינה עולה בקנה אחד עם טענותיה בבית המשפט לעניינים מקומיים בחדרה, וגם אם אין צורך להכריע אם בנסיבות העניין ראוי להחיל את עקרון ההשתק השיפוטי, המונע מבעל דין לטעון טענות סותרות בהליכים שונים (ע"א 9056/12 יעל קינג נ' פקיד השומה ירושלים, פסקה 11 (4.8.14)), דומה שלא יהיה זה מרחיק לכת לומר שחובת ההגינות המוטלת על הוועדה, כעל כל רשות מנהלית, אינה מאפשרת לה להתאים את טענותיה לנסיבות המשתנות בכל מקרה ומקרה. וגם זאת יש לומר: טענת הוועדה בעתירה הנוכחית, שפרשנות תכליתית תומכת במסקנה שחידוש ההיתר ביום 8.5.14 היה לתקופה של שנתיים מיום נתינתו, מעוררת קושי שמטעם כלשהו לא זכה להתייחסות מצדה. לו היה ממש בטענה זו, אזי תוקפו של ההיתר היה עד יום 8.5.16, וניתן להניח שהוועדה הייתה יכולה לספק הסבר מדוע צריך היה שרשות הרישוי תקיים את הדיון ביום 20.10.15 ותחדש את ההיתר לתקופה של שנה נוספת. אין צריך לומר שבטענות הוועדה לא ניתן למצוא הסבר כזה וגם בכך מצאתי טעם לדחות את טענותיה.
3. מעבר לכך, גם בחינת התנהלות הוועדה מעוררת יותר מקושי אחד. בסעיפים 23 ו-24 של תשובתה טענה הוועדה שהיא דנה בכובד ראש בבקשת דלק, שהוגשה ביום 18.10.15, להאריך את תוקפו של ההיתר, והחליטה לעשות כן על יסוד השיקולים המפורטים בהיתר שהוצא ביום 1.11.15 (נספח 8 לתשובת הוועדה). מטעם בלתי ידוע לא צורף לתשובתה של הוועדה פרוטוקול הדיון אלא העתק ההיתר שהוצא ביום 1.11.15 בלבד, ועיון בו מעלה את הרושם שלכאורה הדיון לא היה דיון של הוועדה כי אם של רשות הרישוי. תמיכה לכך ניתן למצוא בפרוטוקול הדיון של רשות הרישוי שצורף כנספח ו' לתשובתה של דלק, שעולה ממנו שמי שנכחו בדיון שהתקיים ביום 20.10.15 הם רק יושב ראש הוועדה והמהנדס שלה. הרכב נוכחים זה תואם את הוראת סעיף 30 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965, שעניינו הרכב חברי רשות הרישוי, אולם הפרוטוקול אינו מתעד כל דיון שהוא, והתיעוד היחיד הוא מסמך ההחלטה המפרט את הנימוקים דלקמן:

"א. לא השתנו הנסיבות מהבחינה התכנונית ו/או מהותית וקיימת הצדקה לבניה על פי ההיתר גם כיום.

השיקולים שעמדו בבסיס הנפקת ההיתר והארכת תקפו תקים (צ"ל תקפים, א"ק) גם היום.

ב. לטענת המבקשת היא כבר החלה בביצוע עבודות ההכשרה ונכון להיום אף בוצעו עבודות יציקת בטון לממ"ד והצבת עמודים.

ג. בקרב המבקשת התרחש מהלך של חילופי גברי שגרם לעיכובים בהשלמת הליך הבניה עפ"י ההיתר.

ד. גיבוש הסדר בנושא התשתיות מול המו"מ, אשר הגיע לפתרון לאחרונה.

ה. חלו עיכובים בבחירת הקבלן המבצע בשל ההפרדה בין קבלן עבודות ההכנה לקבלן המבצע.

ו. עיכובים פורמאליים כנ"ל, הוכרו בפסיקה ככאלו המצדיקים הארכת מועד להוצאת היתר וקל וחומר להארכת חידוש היתר שקיים." (ההדגשה במקור, א"ק)

1. הנה כי כן, בעת שהתקיים הדיון ביום 20.10.15 לא הייתה בפני רשות הרישוי, ועל אחת כמה שלא בפני הוועדה, חוות דעת משפטית בשאלה אם באותה עת היה בידי דלק היתר תקף, וכן בשאלה אם תקנה 20א(ג) מאפשרת הארכת תוקפו של היתר לתקופה של שנתיים מיום נתינתו. המסקנה היא אפוא שמעבר לעובדה שהחלטת רשות הרישוי מבוססת על פרשנות מוטעית של תקנה 20א(ג), ולכן היא ניתנה בחוסר סמכות, נפל גם פגם בהליך קבלתה המצדיק את ביטולה.

כלל "הבטלות היחסית" ("התוצאה היחסית")

1. המשיבות טענו שגם אם נפל פגם בהחלטת הוועדה, אזי מכוח הכלל של הבטלות היחסית יש להותיר על כנה את החלטת הוועדה, או ליתר דיוק, החלטת רשות הרישוי, מיום 20.10.15, וכפועל יוצא מכך גם להותיר על כנו את ההיתר שניתן על יסוד ההחלטה. אכן, כלל הבטלות היחסית קנה לו אחיזה במשפט המנהלי (בג"ץ 1555/05 לוני נ' ביה"ד האיזורי מחוז תל אביב (16.7.09)) והוא מאפשר, בנסיבות המתאימות, "להכשיר" מעשה מנהלי גם אם נפל בו פגם (בג"ץ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי הדין, פ"ד נז(2) 729). בעע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, (28.12.2014) נקבע שגם כאשר נפלו פגמים חמורים בפעולתה של הרשות המנהלית, כלל הבטלות היחסית מאפשר לבית המשפט:

"להעניק סעד המשקף איזון הולם ומידתי בין מכלול האינטרסים העומדים על כפות המאזניים. לפי דוקטרינה זו, משנפל פגם משפטי במעשה מינהלי, שומה על בית המשפט להביא בחשבון את מכלול נסיבות העניין ובהן מהות הפגם; חומרת הפרת החוק שבה מדובר; חשיבות הזכויות הנפגעת מן ההפרה ומידת הפגיעה בהן; זהותם של הצדדים והתנהלותם; אופן תקיפתו של הפגם (תקיפה ישירה או עקיפה); ואת הנזק שעשוי להיגרם לנוגעים בדבר, לצדדים שלישיים ולציבור בכללותו" (פסקה 46 לפסק דינו של כבוד השופט פוגלמן).

1. בנסיבות הקרובות לאלה שבענייננו שעמדו לדיון בעע"מ 7171/11 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ( 12.08.2013), קבע בית המשפט:

"ההיתר שניתן לבניית הפרויקט אינו עומד בדרישות הדין, שכן הוא ניתן בהיעדר תכנון מפורט כנדרש. השאלה הטעונה מענה היא אם התוצאה של פגם זה היא בהכרח הכרזה על פסלות ההיתר, או שמא בגדרה של דוקטרינת "התוצאה היחסית", יש לבחון אם בטלות ההיתר היא הסעד המתאים בנסיבות העניין. עקרון התוצאה היחסית (או הבטלות היחסית) שאומץ בהלכה הפסוקה מבחין – כידוע – בין הפגם שנפל במעשה המינהלי לבין תוצאות הפגם, ומקנה לבית המשפט גמישות גדולה בבחירת הסעד המתאים בהתחשב באופיו של הפגם ובנסיבות העניין (ראו: עע"ם 8531/10 זכאי נ' משרד הביטחון, פסקה 13 וההפניות שם (28.11.2011))."

1. בנסיבות ענייננו, השיקולים שיש להתחשב בהם הם, מצד אחד, הפגיעה בשלטון החוק עקב הארכת תוקפו של ההיתר בניגוד להוראות התקנות, והפגיעה באינטרס הציבורי עקב הבנייה הבלתי חוקית. מן הצד האחר, לא ניתן להתעלם מאינטרס ההסתמכות של דלק, שקיבלה ביום 8.5.14 היתר לתקופה של שנתיים ויכלה, לכל הפחות עד חודש אוקטובר 2015, להניח שההיתר תקף. שיקולים נוספים שניתן להביאם בחשבון הם שבצד האפשרות ליישם את כלל הבטלות היחסית כפי שביקשו המשיבות, וכפועל יוצא מכך להותיר על כנה את החלטת רשות הרישוי מיום 20.10.15, ניתן גם להחזיר את העניין לוועדה המקומית על מנת שזו תשקול ותחליט אם, ובאילו תנאים, ניתן להוציא היתר חדש לאחר שתוקפו של ההיתר פקע. סעד כזה הוא מסוג הסעדים שבית משפט מנהלי יכול להעניק (עע"מ 4529/15 אורט ישראל (חל"צ) נ' המועצה המקומית דלית אל כרמל (24.8.15)) ובנסיבות העניין נראית לי אפשרות זו כעדיפה על ביטול גורף של החלטת רשות הרישוי כפי שביקשו העותרים, או על הותרת החלטת רשות הרישוי על כנה כפי שביקשו המשיבות. תמיכה לכך שזו האפשרות המועדפת מצאתי בעובדה שכפי שהסתבר, בעת שרשות הרישוי החליטה להאריך את תוקף ההיתר לא נבדקה השאלה אם התמלאו הדרישות שבנספח הסניטרי, ומשום כך הורתה לשכת הבריאות ליושב ראש הוועדה לוודא את קיומם של חיבורי המים והביוב כתנאי להקמת תחנת התדלוק (נספח 8 לכתב העתירה). הוועדה נדרשת אפוא לוודא כי מתקיימים כל התנאים שנקבעו בעבר, ואם תמצא לנכון – להוסיף ולקבוע תנאים נוספים לשם מתן היתר חדש. אציין כי הוועדה היא מוסד תכנון שיש לו שיקול דעת מעבר להתאמת ההיתר המבוקש לתוכנית מתאר מאושרת (בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז (5) 573), וחזקה עליה שתביא בחשבון כי ההיתר הוצא בשנת 2011, וכי לא מן הנמנע שבתקופה שחלפה מאז חל שינוי נסיבות המצריך את התאמת ההיתר לנסיבות החדשות.

החלטת המועצה

1. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, החלטתי לקבל את העתירה גם ככל שהיא מכוונת כנגד החלטת המועצה. בפתח הדברים אציין כי מקובלת עליי טענת המועצה ודלק, כי החלטת המועצה איננה בבחינת האצלה של סמכויותיה, כי אם התקשרות לשם ביצוע עבודה טכנית במהותה, שהיא התקנת תשתית של קווי מים וביוב. בעניין זה הבחינה הפסיקה בין אצילת סמכויות, הכוללת העברה לאחר של שיקול הדעת לגבי הפעלת הסמכות, ובין הסתייעות באחר לצורך הוצאתה לפועל של החלטת הסמכות. בעל הסמכות יכול להיעזר בגורם אחר לשם מילוי משימות בעלות אופי טכני במהותן (בג"ץ 5031/10 עמותת עיר עמים נ' הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (26.3.12)), ואין מניעה כי רשות תסתייע בגורם פרטי לשם כך (בג"ץ 2303/90 פילפוביץ נ' רשם החברות, פ"ד מו(1) 410, 425 (1992)). אף שבסדר היום של ישיבת המועצה שנועדה ליום 16.11.15 צוין שנושאי הדיון הם "...האצלת סמכות לביצוע העבודות הטכניות להתקנת קו הביוב בגוש 10136 חלקה 42-43 וקו מים בגוש 10135 חלקות 4,6,19,25,26 גוש 10136 חלקות 16,17 גוש 10138 חלקות 69-81 על חברת "דלק"" (נספח 13 לכתב העתירה), מפרוטוקול הדיון ניתן להסיק שהחלטת המועצה איננה להאציל סמכויות לדלק, וההתקשרות עמה מוגבלת לביצוע עבודות תשתית טכניות תוך שמירת סמכויות הפיקוח ושיקול הדעת של המועצה בקבלת ההחלטות (נספח 6 לתשובת המועצה). כבר נפסק שהרשות רשאית להיעזר בגורמים אחרים בקשר להיבטים טכניים של מילוי תפקידה (עע"מ 3782/12 מפקד מחוז תל אביב–יפו במשטרת ישראל נ' איגוד האינטרנט (24.3.13)), ולכן אין מנוס מדחיית טענות העותרים בעניין זה.
2. אף על פי כן, הגעתי למסקנה שאין מקום להותיר את החלטת המועצה על כנה. הנימוק העיקרי שביסוד החלטת המועצה הוא העובדה שבידי דלק יש היתר. כשמסתבר, כאמור בחלק הקודם של פסק דין זה, שההיתר אינו תקף, נשמט הבסיס להחלטה, ובמיוחד כך כאשר היא לוקה בפגמים המצדיקים לכל הפחות עיון מחודש בה, כפי שיוסבר להלן. מפרוטוקול הדיון של ישיבת המועצה ביום 16.11.15 עולה כי אחד הנימוקים, ולא הפחות שבהם, היה שבידי דלק היתר בנייה תקף, וכי "במצב המשפטי שנוצר, כשיש תכנית ויש היתר צריך לבצע את התשתיות של המים וביוב אחרת המועצה חשופה לתביעה של הרבה כסף" (מתוך דברי היועץ המשפטי). עיינתי בתשובת המועצה ולא מצאתי בה תמיכה לכך שהחלטת המועצה הייתה מבוססת על כך שלמועצה חובה כלפי דלק להתקין את תשתית המים והביוב, שאם לא כן דלק עלולה לתבוע אותה. טענת המועצה (בסעיפים 71 ו-72 לתשובת המועצה) לא הייתה אלא שבנסיבות העניין, כאשר בידי דלק היתר תקף, עומדת לה קדימות בביצוע התשתיות. דומה כי קיים פער של ממש בין דברים אלה של המועצה ובין תיאור המצב כפי שהוצג בדברי היועץ המשפטי, כחובה המוטלת על המועצה לבצע את התשתיות על אתר. בדומה לכך, ספק אם הנימוק שתועד מפי ראש המועצה, ש"אם לא נאשר היום את האצלת הביצוע של התשתיות ליזם אנחנו נצטרך לעשות זאת בעצמנו, ביותר כסף ואחרי שניתבע משפטית על פגיעה בזכויות ובקניין", תואם את מצב הדברים לאשורו. ככלל, ההתרשמות מפרוטוקול הדיון של המועצה היא שניתן משקל רב לתוצאות אפשריות של תביעה נגד המועצה מבלי שהנושא לובן כל צורכו, ודומה שיש ממש בטענת העותרים שלהחלטת המועצה לא קדמה חוות דעת משפטית כתובה, שיכולה הייתה להאיר את הנושא על היבטיו השונים.
3. עניין נוסף הוא התשלום עבור ביצוע העבודה הטכנית. בסעיף 61 של תשובת המועצה נאמר כי "היזם אינו מקבל תמורה כלשהי מהמועצה עבור התקנת הקווים", ובסעיף 64 נטען גם כי "אין תשלום תמורה ליזם בהיקף אשר מחייב ביצוע מכרז ומשכך אין צורך בביצוע מכרז". אולם מסעיף 12 להסכם ההתקשרות עם דלק (נספח 7 לתשובת המועצה) ("הסכם ההתקשרות") עולה כי המועצה התחייבה לשלם עבור העבודות סכום של 82,000 ₪. סכום זה עולה על הסכום המרבי שמותר למועצה להתקשר בו בחוזה ללא מכרז לביצוע עבודה, לפי סעיף 3(2)(3) בתוספת הרביעית לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950), ובתשובתה לא נתנה המועצה הסבר להסכמתה לשלם סכום זה לדלק.
4. זאת ועוד. בסעיף 11 להסכם ההתקשרות נאמר כי "התקנת הקווים והאצלת הסמכות לביצוע העבודות הטכניות להתקנת הקווים טעונה אישור מליאת המועצה". הסכם ההתקשרות נחתם ביום 24.11.15, היינו, לאחר הדיון שבו התקבלה החלטת המועצה, וממילא הוא מצריך את כינוס המליאה ואישור ההתקשרות.
5. המסקנה שאליה הגעתי מייתרת את הצורך לדון בטענת העותרים המסתמכת על ההלכה שנפסקה בע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, מר צבי גוב-ארי (27.6.11)). עם זאת, ומעבר לצורך, אציין כי לדעתי אין לטענה בסיס מספיק. באותו עניין קבע בית המשפט שהרשות המנהלית אינה רשאית לוותר על גביית תשלומים המגיעים לה על פי הדין, חלף התחייבות גוף עסקי לשאת בעלויות שבמהלך העניינים הרגיל על הרשות המנהלית לשאת בהן. נסיבות העניין כאן שונות בתכלית השינוי, ובענייננו אין ויתור על תשלומי חובה המגיעים למועצה, ולכן אין בהלכה שנפסקה באותו עניין תמיכה לטענות העותרים בענייננו.
6. סיכומו של דבר, העתירה מתקבלת והחלטת רשות הרישוי מיום 20.10.15 מתבטלת. העניין מוחזר לוועדה על מנת שזו תדון בו, ותחליט אם ובאיזה תנאים יינתן היתר בנייה חדש מכוח תכנית ש/634. כפועל יוצא מכך, יופסקו עבודות הבנייה של תחנת התדלוק עד אשר יינתן להן היתר. בדומה לכך, גם החלטת המועצה מיום 16.11.15 מתבטלת, והעניין מוחזר למועצה על מנת שתשוב ותדון בו על פי הנאמר בפסק דין זה ועל פי הנסיבות כפי שתהיינה בעת שיקוים הדיון.

הוועדה, המועצה ודלק, ביחד ולחוד, ישלמו לעותרים שכר טרחת עורכי דין בסכום של 15,000 ₪.

ניתן היום, י' אדר ב' תשע"ו, 20 מרץ 2016, בהעדר הצדדים.

חתימה