1. לפניי בקשה לאישור תובענה ייצוגית שעניינה גבייה שלא כדין של ארנונה, עקב כך שהמשיבה אינה מחייבת בארנונה באופן מדורג כמתבקש מצו הארנונה, אלא מחייבת בתעריף הגבוה מן המטר הראשון.

העובדות שאינן במחלוקת

1. המבקשת מחזיקה בנכס ברחוב ההגנה 32, ראשון לציון בשטח של 228 מ"ר וקרקע צמודה בשטח של 167 מ"ר (להלן: "הנכס"). על פי חשבון הארנונה המתייחס לנכס, שטח הנכס הוא 228 מ"ר והסיווג "עסק - מסחר" (נספח 2 לבקשה לאישור). על סיווג זה חל סעיף 2.1ב בפרק 2 בצו הארנונה לשנת 2016 (להלן: "הצו") העוסק בנכסים שאינם למגורים. הנכס נמצא באזור א' כהגדרתו בסעיף 1.17 בצו והתעריף הרלוונטי הוא "עד 150 מ"ר – לכל מ"ר 260.78; מעל 150 מ"ר – לכל מ"ר 279.14".
2. המשיבה חייבה את המבקשת בגין 228 מ"ר בתעריף של 279.14 ₪ למ"ר, החל מן המטר הראשון.
3. ביום 25.2.16 שלחה המבקשת למשיבה פנייה מוקדמת לפני הגשת תביעה ייצוגית (נספח 4 לבקשת האישור), בה טענה כי על המשיבה לחייב את המבקשת בתעריף מדורג, דהיינו - עד 150 מ"ר בתעריף של 260.78 ₪ ויתרת השטח מעל 150 מ"ר - בתעריף של 279.14 ₪, ודרשה השבה וחדילה מגביית היתר. המשיבה דחתה את הטענות (נספח 5) בנימוק ש"צו הארנונה קובע במפורש כי החיוב בסיווג 'משרדים מסחר ושירותים'... יהיה לכל מ"ר, החל מהמ"ר הראשון לפי הפרדת הגדלים – עד 150 מ"ר ו-150 מ"ר ומעלה... ".

המחלוקת

1. מהי הפרשנות הראויה של צו הארנונה - האם רשאית המשיבה לחייב נכס ששטחו גדול מ-150 מ"ר לפי התעריף של 279.14 ₪ למ"ר מהמטר הראשון, או שמא פרשנות הצו היא כי עד 150 מ"ר הראשונים חל התעריף של 260.78 ₪ למ"ר ואילו התעריף של 279.14 ₪ למ"ר חל רק על שטח הנכס העולה על 150 מ"ר. ובמילים אחרות, האם צו הארנונה קובע תעריף אחד לנכסים ששטחם עולה על 150 מ"ר או תעריף פרוגרסיבי.

בהתאמה לפרשנות – האם המשיבה גבתה ארנונה ביתר מן המבקש ומחברי הקבוצה.

תמצית טענות הצדדים

תמצית טענות המבקש בבקשת האישור ובסיכומים

1. במכתב התשובה לפניית המבקש (נספח 5 לבקשת האישור), טענה המשיבה, שצו הארנונה קובע במפורש, ש"החיוב בסיווג משרדים מסחר ושירותים אשר בו חויבה מרשתך יהיה לכל מ"ר, החל מהמ"ר הראשון". טענה זו מוכיחה שהמשיבה סברה שיש צורך במלים אלו לצורך החיוב כפי שחייבה.
2. רשויות אחרות כתבו במפורש, את המלים "החל מהמ"ר הראשון" (למשל, עיריית ירושלים ועיריית חולון – נספח 3 לבקשת האישור).
3. בהיות צו הארנונה יציר חקיקה, שעניינו מס, חלים עליו כללי הפרשנות של דיני המסים - פרשנות המגבילה את שיקול הדעת של הרשות ומעודדת פיקוח; פרשנות תכליתית; פרשנות לטובת הנישום.
4. כלל ה"פרשנות נגד המנסח" קיבל ביטוי בסעיף 25(ב1) בחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, כפי שתוקן בשנת 2011, הקובע: "חוזה הניתן לפירושים שונים והייתה לאחד הצדדים לחוזה עדיפות בעיצוב תנאיו, פירוש נגדו עדיף על פירוש לטובתו".
5. הפרשנות הראויה לצו הארנונה נלמדת תחילה מלשונו. בצו הארנונה יש מדרג של גודל השטח ולצד כל גודל שטח תעריף שונה. הצווים אינם נוקטים לשון של "החל מהמ"ר הראשון" או לשון דומה. לפיכך, השיטה הפרוגרסיבית (המדורגת) מוצדקת, ראויה יותר - יש בה מידתיות ואיזון המונע "קפיצות" בלתי מידתיות.
6. חיוב בתעריף הגבוה "מן המטר הראשון" אינו מידתי והוא מקפח ומפלה; גם בדיני מס הכנסה אדם משלם על פי חישוב מדורג וכאשר הוא "עובר" מדרגת מס, משלם מס גבוה יותר אבל רק על הסכום שמעבר לאותה מדרגה. גם על פי פרשנות תכליתית, החישוב המדורג הוא הראוי: בחישוב מן המטר הראשון המשיבה מרתיעה בעלי נכסים ושוכרים ומעודדת אותם לעבור לעיר אחרת או ליצור שלא לצורך שטחים שאינם עולים על 150 מ"ר, כדי ליהנות מתעריף נמוך. בחישוב מדורג, המחזיק יודע שישלם תעריף גבוה רק על השטח שמעל 150 מ"ר, ולא יירתע משטח גדול יותר.
7. בעת"מ 1154/05 רהיטי גל טל נ' עיריית קריית ביאליק (להלן: "עניין גל טל") נקטו צווי הארנונה של העירייה לשון של "עד __ מ"ר __ ₪, מ- __מ"ר עד __ מ"ר __ ₪", כאשר התעריף קטן ככל שהשטח גדל.
8. בית המשפט שם קיבל את עמדת העירייה לפיה החישוב יעשה במדורג, וקבע (ערעור העותרים נמחק בהסכמה):

"19... שילוב ההוראה בפרק הכללי, לפיה החישוב ייעשה לפי מכפלת השטח בסכום הארנונה הקבוע בצו, ביחד עם הגדרת הסכומים לפי מדרגות, מלמד, להבנתי, כי כוונת מתקין הצו הייתה שעבור השטח שגודלו עד X מ"ר ישולם מס Z,וכי עבור השטח הנוסף העולה על X ועד Y ישולם שיעור מס אחר, וכך הלאה".

וכן –

"20. פירוש זה מתיישב גם עם תכליות הצו – גביית ארנונה בשים לב לגודל השטח ותשלום רב יותר על-ידי מי שמחזיק בנכסים גדולים יותר, מחד, עם הרצון לעודד גם בעלי נכסים גדולים. כך יישא בעל שטח גדול בתשלום גבוה יותר מאשר בעל שטח קטן, אך ההפרש שנדרש לשלם על השטח הנוסף אינו כה גדול. החישוב המדורג יוצר עיוות ומעודד בניית שטחים מיותרים".

וכן –

"21. מן האמור מתחייבת המסקנה כי פירושם הנכון של צווי הארנונה הינו הפירוש המוצע על-ידי העירייה, דהיינו כי חישוב הארנונה כדין הינו החישוב על-פי שיטת החישוב המדורג. מכאן מתבקשת המסקנה כי סכום הארנונה שהגיע כדין על הנכסים השונים של העותרים הינו סכום המס המתקבל מהחישוב המדורג, ולא סכום המס המתקבל מהחישוב האחיד".

1. פסק דין גל טל מבהיר, כי חישוב מחדש של הארנונה על פי השיטה הנכונה אינו מהווה הגדלת תעריף אלא תיקון בהתאם לתכלית הצו ולכן אין צורך באישור שר הפנים. כך גם בענייננו: מדובר בחישוב נכון על פי תכלית החקיקה וכללי הפרשנות הנכונים, ולכן אין צורך באישור השר. החישוב הנכון יחול גם במקרים שבהם התעריף המדורג גדל וגם כשהוא קטן, כך שבסופו של דבר הפגיעה ה"צפויה" שהמשיבה טוענת לה (שלא הוכחה ואינה רלוונטית בשלב זה של הדיון) תקטן משמעותית ואולי לא תתקיים בכלל.
2. בקדם המשפט עורר בית המשפט את השאלה ביחס למלים "לגבי בניין ששטחו הכולל", אשר אינן מופיעות בסעיף 2.1 לצו אך מופיעות בסעיפים אחרים, והמליץ למשיבה להגיע להסדר. המשיבה סירבה.
3. עד שנת 1994 חל על הנכס סעיף 4.3.1 לצו בו נכתב "לגבי נכס ששטחו הכללי" (סעיפים 5- 6 לתצהיר מוסרי); לטענת המשיבה, החל משנת 1995 - בהתאם להוראות תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993מ- 1993 (להלן: "תקנות ההסדרים") – היא פעלה "להתאמת סעיף העסקים של צו הארנונה" ומאז חל על הנכס סעיף 2.1 לצו - שאינו כולל את המלים "לגבי בניין ששטחו הכללי". חרף השינוי טוענת המשיבה כי הסעיף הוא "המשך ישיר של אותו סעיף בצו לשנת 1994, שכלל את הביטוי "לגבי בניין ששטחו הכללי" (סעיף 9 לתצהיר מוסרי וחקירתו הנגדית),

בחקירתו הנגדית חזר מוסרי וטען ש"זה היה פשוט תיקון טכני", אבל הודה (פר' עמ' 10 מיום 16.7.17) שתקנות ההסדרים אינן קובעות שצריך למחוק את המלים "לגבי בניין ששטחו הכולל" ולא ידע להסביר מדוע לא נעשה תיקון "טכני" כזה בסעיפים האחרים של הצו.

אין לקבל את טענת המשיבה שהשמטת המלים "לגבי בניין ששטחו הכללי" אינה אלא שינוי נוסח טכני בלבד. לא ניתן הסבר של המשיבה לשינוי ובהעדר הסבר יש להחיל את פרשנות דיני המסים שמעדיפה את הנישום ואת הפרשנות נגד המנסח.

המשיבה הביאה 10 דוגמאות מצו הארנונה לשנת 2016 כדי להוכיח את טענתה שגם במקומות אחרים בצו, כאשר קיים דירוג של התעריף, יש לחשב (ולחייב) מן המטר הראשון. בכל הדוגמאות שהביאה המשיבה מסעיפים 2.10-2.5, 2.14, 2.15, 2.25 ו-2.28 לצו, מופיעות המלים "לגבי בניין ששטחו הכללי". מילים שאינן מופיעות בסעיף 2.1 לצו שחל על הנכס.

1. חזקת כשרות המעשה המנהלי איננה חלה "אוטומטית", היא ניתנת לסתירה ואינה רלוונטית בענייננו.
2. המבקשת לא נקטה שיהוי. לאחר שקיבלה את חשבון הארנונה לתשלום לחודשים ינואר- פברואר 2016, שלחה המבקשת למשיבה את הפנייה המוקדמת ביום 25.2.2016 ובחודש 5/2016 כבר פנתה לבית המשפט.
3. הבקשה לאישור נכנסת בגדרו של פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2016 (להלן: "חוק תובענות ייצוגיות").
4. הקבוצה – "כל מחזיק נכס בתחום המשיבה ששטחו עולה על 150 מ"ר, לגביו יש בצווי הארנונה של המשיבה לשנים 2016-2014 הוראה לפיה עד 150 מ"ר התעריף הוא בסכום מסוים ומעל 150 מ"ר התעריף גבוה יותר, אשר חויב על ידי המשיבה בתעריף הגבוה יותר על מלוא שטח הנכס החל מן המטר הראשון ושילם את החיוב".

תמצית טענות המשיבה בתגובה לבקשת האישור ובסיכומים

1. בפרשנות חקיקה עומדים לפרשן מספר כלים. האחד, "הכלל הלשוני" – כלל זה קובע כי על הפרשן ליתן ללשון החוק רק אותה משמעות שהוא מסוגל לשאת מבחינה לשונית. היה ולשון החוק מסוגלת לשאת שתי משמעויות לאותה הוראת חוק, על הפרשן לעבור לכלי השני. הכלי השני הוא "הכלל התכליתי" – כלל זה קובע כי על הפרשן לפרש את לשון החוק באופן שיגשים את תכליתו של החוק. אם ישנן שתי תכליות אפשריות לדעת הפרשן, עליו לעבור לכלי השלישי. הכלי השלישי הוא "כלל שיקול הדעת" – כלל זה קובע כי על הפרשן להשתמש בשיקול דעתו כדי לבחור את הנורמה הרלוונטית לפירושו של החוק לאור תכליתו, תוך איזון בין השיקולים החוקתיים השונים.
2. די בלשון צו הארנונה כדי לקבוע שהעירייה מוסמכת לחייב נכסים בדיפרנציאציה על פי גודלו של נכס, החל מהמ"ר הראשון. בכל סיווג בצו הארנונה שבו ישנה דיפרנציאציה כאמור, נכתב – "לכל מ"ר". ההוראה הנ"ל קובעת כי החיוב יהיה בתעריף אחד, עבור כלל שטחו של הנכס, החל מהמ"ר הראשון. לעתים התעריף נקבע על פי גודלו של הנכס, כמו כן לעיתים התעריף גבוה יותר כאשר גודלו של הנכס עולה על שטח מסוים, ובחלק מהמקרים התעריף נמוך יותר כאשר גודלו של הנכס עולה על שטח מסוים. ניתן להיווכח מפורשות מלשון ההוראות השונות בצו הארנונה שחיוב הנכסים החל מהמ"ר הראשון הוא החיוב הקבוע בצו, דהיינו "לכל מ"ר", ובדין נהגה העירייה בגביית הארנונה בשיטה זו.
3. פרשנות המשיבה מתבקשת גם נוכח כלל הפרשנות התכליתית. המשיבה התחקתה אחר תכלית הצו באמצעות מחוקק המשנה - היא מועצת המשיבה. העדים מטעם המשיבה נחקרו בדיון ההוכחות מיום 16/7/17 ועדותם לא נסתרה על ידי המבקשת.
4. גם "כלל שיקול הדעת", מחייב לקבל את פרשנות המשיבה. מכלל טיעוניה וראיותיה של המשיבה, עלה שלשונו של צו הארנונה ברורה, ומאפשרת את הקביעה כי העירייה פועלת כדין עת היא מחייבת נכסים שונים בתעריפים מסוימים לפי גודלו של כל נכס ונכס, מקום שבו ישנו דיפרנציאציה כזאת בסיווג הנכס הקבוע בצו הארנונה. כמו כן, הוכח על ידי המשיבה שתכליתו של צו הארנונה היא שהחיוב צריך להיעשות החל מהמ"ר הראשון, ולפיכך בדין נעשית הגבייה בשיטת "לכל מ"ר" כפי שנוהגת המשיבה מזה עשרות שנים, מלבד במקרים בהם נקבע אחרת עד לשנת 2010.
5. אשר להשמטת הביטוי "לגבי בניין ששטחו הכללי", המבקשת עצמה לא ראתה בהיעדר מילים אלו נושא משמעותי ועל כן לא טענה זאת בבקשת האישור. מדובר בהרחבת חזית ואין לאפשר למבקשת להישמע בטענה זאת. נוכח ההיסטוריה של סעיף 2.1 בצו הארנונה, בשינויים שבוצעו בו לאורך השנים, כוונת המחוקק ותכלית סעיף זה, אין לקבל את טענות המבקשת.
6. המשיבה הוכיחה שסעיף 2.1 לפרק ב' בצו לשנת 1995 הוא המשך ישיר של אותו סעיף בצו לשנת 1994, שכלל את הביטוי "לגבי הבניין ששטחו הכללי:"; העירייה הוכיחה שהצו לשנת 1995 לא הביא לשינוי כלשהו בפעולתה של העירייה, שהייתה נהוגה עוד מתחילת העשור ההוא (1990), ולפיה העירייה מחייבת נכסים בארנונה בשיטה אחת ויחידה והיא חיוב לגבי כלל שטח הנכס (כאשר בסיווגים מסוימים, התעריף נקבע לפי גודלו של הנכס – לעתים התעריף גבוה יותר ככל שגודל הנכס עולה על שטח מסוים, ולעתים התעריף נמוך יותר ככל שגודל הנכס עולה על שטח מסוים). זוהי דיפרנציאציה מקובלת, סבירה וחוקית.
7. המשיבה הוכיחה שסעיף 2.1 לפרק ב' בצו לשנת 1995 הותאם לסיווג הראשי "משרדים שירותים ומסחר" שנולד עם תקנות ההסדרים במשק המדינה לגבי הארנונה שתוטל על ידי הרשויות המקומיות בשנת 1994, והוא מהווה שינוי נוסח טכני בלבד והתאמה לתקנות ההסדרים, שאינם נוגעים למהות החיוב, ואינם מצריכים את אישור שרי הפנים והאוצר (עדותו של מר מוסרי שלא נסתרה בעמ' 9 לפרוטוקול הדיון מיום 16/7/17 בין השורות 34-29, בעמ' 10 בין השורות 24-1 ובעמ' 11 בין השורות 35-30 ועמ' 12 בין השורות 6-1). המשיבה לא ראתה בהשמטת המילים "לגבי בניין ששטחו הכללי" ככזאת שמביאה לשינוי מהות החיוב הנהוג על ידיה בעבר (ובעתיד). ההיפך הוא הנכון. העירייה ראתה במילים 'לכל מ"ר' המופיעים ביחס לתתי הסיווגים כמילים המבהירות די הצורך שעד X מ"ר החיוב יהיה Y ₪ לכל מ"ר משטחו של הנכס, ומעל X מ"ר החיוב יהיה Z ₪ לכל מ"ר משטחו של הנכס. והראיה, שהמשיבה המשיכה לחייב את הנכסים המסווגים בסיווג "משרדים שירותים ומסחר" כפי שחייבה בעבר (העתק פרוטוקול מועצת העירייה מיום 12/3/1995 לאישור תקציב העירייה לשנת 1995).
8. בענייננו, מעבר (לכאורה) משיטת צו שנת 1994 לשיטה "החדשה" בצו 1995 משמעה הפחתת הארנונה לנכסים שגודלם מעל 150 מ"ר (שכן הם ישלמו פחות על השטח שבין המ"ר הראשון עד ל-150 מ"ר). העירייה הוכיחה שמועצת העירייה כלל לא התכוונה להפחית את הארנונה לעסקים בעיר בשנת 1995 ולא הייתה גם הפחתה כלשהי בפועל, וככתוב לעיל, הסעיף בצו לשנת 1995 הוא שינוי טכני לנוסח הסעיף בצו לשנת 1994.
9. אילו כיוונה המשיבה לשינוי אופן החיוב בארנונה היא הייתה נערכת לכך, ולא כך היה. המשיבה הוכיחה שמועצת המשיבה לא דנה ולא אישרה הפחתה של הארנונה הנגבית מעסקים, וגם לא ביקשה את אישור השרים לכך. הצו משנת 1994 ואילך נותר זהה במתכונתו וגם החיוב היום זהה לחיוב הנגזר משיטת החיוב משנת 1994. המצהיר מטעם המבקשת הודה בחקירתו כי המעבר משיטת העירייה לשיטת המבקשת טומן בחובו הפחתה כלכלית נכבדה שמצריכה גם יידוע של חברי מועצת העירייה (ראו עמ' 6 לפרוטוקול הדיון מיום 16/7/17 בין השורות 29-18).
10. השינוי מהווה לכל היותר הבהרה מותרת לאותו סעיף בצו הארנונה של השנה הקודמת לו (1994) (סעיף 17 לחוות דעת של כב' השופטת ע' ארבל בעע"מ 1721/10 ‏מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלביץ (9.8.12)).
11. למשיבה עומדת חזקת כשרות המעשה המנהלי. על כן הגביה הייתה כדין והעניין אינו נכנס בגדר פרט 11 בתוספת לחוק תובענות ייצוגיות.
12. ככל שלמבקשת טענות כנגד שיטת החיוב של העירייה היה עליה להגיש עתירה מנהלית במועד הקצוב בדין.
13. דין הבקשה להידחות על הסף מחמת שיהוי - המשיבה הוכיחה שהמבקשת מחזיקה בנכס בעיר ראשון לציון החל משנת 2004, וששיטת החישוב בתעריף אחד החל מהמ"ר הראשון הייתה ידועה לה לאורך השנים. למרות זאת המבקשת לא הלינה בעבר בפני המשיבה כנגד שיטת החיוב שהיא נוקטת לצורך גביית הארנונה, ואף השתהתה במשך שנים בהגשת עתירה לבית המשפט (וכזו לא הוגשה כלל). המשיבה הוכיחה שלמבקשת לא אצה הדרך לבדיקת חישוב הארנונה אשר הושתה עליה ונראה כי נהגה במשך כל השנים שקודם להגשת הבקשה לאישור באדישות כלפי חיוביה בארנונה בתעריף אחד החל מהמ"ר הראשון. (חקירת המצהיר מטעם המבקשת בעמ' 3 לפרוטוקול הדיון מיום 16/7/17 בין השורות 35-27 ובעמ' 4 בין השורות 33-1).
14. המשיבה גובה את תשלומי הארנונה מדי שנה בשנה, והשתמשה בהם לרווחת ציבור התושבים בעיר ובעלי העסקים שמקבלים ונהנים משירותי העירייה. תקציבי העירייה לאורך השנים מבוססים על ההכנסות הקיימות והצפויות של תשלום הארנונה הכללית, וחלק מכך כולל גם את ההכנסות מארנונה של נכסים עסקיים בתחום העיר ראשון לציון. גם השינויים שבוצעו בצווי הארנונה לאורך השנים, ושחלקם כללו הפחתות של תעריפי הארנונה, התבססו על המצב הקיים בצווי הארנונה השנתיים ועל ההכנסות הקיימות והצפויות מתשלום ארנונה של נכסים עסקיים, וכיום לא ניתן להחזיר את הגלגל אחורה. חיוב העירייה בהשבה יכביד על תקציבה ויפגע בפעילותה התקינה וכתוצאה מכך יינזק גם הציבור הנזקק לשירותיה. לחשש זה משקל רב במיוחד מקום שמדובר בהשבה של תשלומי חובה שנגבו מנישומים רבים, שאז עשוי היקף ההשבה להיות גדול, על אף שהעירייה הביאה בחשבון את התקבולים בתקציבה במשך שנים רבות, ובענייננו – מתחילת שנות התשעים של המאה הקודמת (ראו עדותו של מר מוסרי שלא נסתרה בעמ' 11 לפרוטוקול הדיון מיום 16/7/17 בין השורות 11-9).
15. התנאים לאישורה של בקשת האישור אינם מתקיימים בענייננו.

התנאים לאישור התובענה כייצוגית

1. ההליך של בקשה לאישור תובענה ייצוגית הוא הליך מקדמי אשר בית משפט נדרש לו על מנת להכריע בשאלה האם יש מקום לדון בתובענה שהוגשה במסגרת ההליך של תובענה ייצוגית. לשם כך, יש לבחון האם מתקיימים התנאים לאישור התובענה כייצוגית.
2. סעיף 3(א) בחוק תובענות ייצוגית קובע כי "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה". התוספת השנייה בחוק מאפשרת הגשתה של "תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר" (ר' פרט 11 בתוספת השנייה). נראה כי בקשות האישור הוגשו בהתאם לפרט 11 בתוספת השנייה בחוק, שעל כן מתקיים התנאי הקבוע בסעיף 3 בחוק תובענות ייצוגיות.
3. סעיף 3(ב) בחוק תובענות ייצוגיות קובע כי "הגשת תובענה ייצוגית טעונה אישור בית המשפט", וסעיף 8 שבו קובע את התנאים המצטברים אשר בהתקיימם יאשר בית המשפט את בירורה של תובענה כתובענה ייצוגית. וכך נקבע בסעיף 8 בחוק:

"(א) בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית, אם מצא שהתקיימו כל אלה:

(1) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה;

(2) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין;

(3) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת; הנתבע לא רשאי לערער או לבקש לערער על החלטה בענין זה;

(4) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב" (ההדגשה שלי – מ' נ').

להלן אבחן התקיימות התנאים הקבועים בסעיף 8 בענייננו.

1. לעניין השאלה המשותפת, ברע"א 2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי (5.7.12) (להלן: "עניין עמוסי") התעוררה שאלת פרשנותן של פוליסות לביטוח חיים שכללו כיסוי בגין נכות תאונתית. באותו עניין נקבע:

"... יש להדגיש כי נוסח סעיף 8(א)(1) קובע שהתובענה הייצוגית נדרשת לעורר שאלות משותפות לכלל חברי הקבוצה. נוסחו של סעיף זה אינו דורש כי משקלן של השאלות המשותפות לחברי הקבוצה יהיה גבוה ממשקלן של השאלות האינדיבידואליות, אלא די בכך שקיימות שאלות משותפות כלשהן" (ההדגשות שלי – מ' נ').

כמו כן נקבע בעניין עמוסי לעניין שאלת ההערכה האם קיימת אפשרות סבירה שהשאלות הנדונות יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה כך:

"בשלב המקדמי של אישור התובענה כייצוגית, נדרש בית המשפט להעריך אם יש אפשרות סבירה כי השאלות העובדתיות והמשפטיות הנדונות יוכרעו לטובת קבוצת התובעים. הרציונאל המנחה העומד בבסיסה של דרישה זו הוא שתובענה ייצוגית חושפת את הנתבע לסיכון כי יידרש לשלם את הסכומים הנתבעים בתובענה לקבוצה רחבה של תובעים, תוך שהוא נושא בנטל כלכלי רב (רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, פס' 10 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) גרוניס (26.4.2010) (להלן: פרשת קו מחשבה)). סיכון זה מלווה בעלויות נוספות לנתבע בדמות פגיעה במוניטין, הצורך בהתאמת הדו"חות החשבונאיים לסיכון אליו הוא חשוף, הוצאות משפטיות גבוהות וכדומה (אלון קלמנט "פשרה והסתלקות בתובענה הייצוגית" משפטים מא 5, 14 (2011)). לפיכך, מקום שבו אין הצדקה לחשיפת נתבעים לסיכון זה, לאמור: כאשר לא קיימת אפשרות סבירה לכך שקבוצת התובעים תזכה לבסוף בתביעה, קבע המחוקק כי תביעות אלו כלל לא יאושרו כתביעות ייצוגיות.

אשר על כן, ברי כי תכלית החוק היא להורות לבית המשפט לבצע בחינה מקדמית של סיכויי התובענה לשם הגנה מידתית על זכויות הנתבעים. לעניין זה, די לו לבית המשפט לעקוב בדקדקנות אחר לשון המחוקק ולראות האם קיימת 'אפשרות סבירה' להכרעה לטובת קבוצת התובעים; הא, ותו לא. החמרת התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובירור רוב רובה של התביעה כבר בשלב אישור התובענה כייצוגית, חורגת מהאיזון שקבע המחוקק, ועל כן היא אינה ראויה" (ההדגשה שלי – מ' נ').

ברע"א 3489/09 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ' חברת צפוי מתכות עמק זבולון בע"מ (11.4.13) שניתן לאחרונה התייחסה כבוד השופטת ברק-ארז לחשיבות ולסכנות שבניהול תובענה ייצוגית, וקבעה בין היתר את הרף בו נדרש לעמוד התובע הייצוגי המבקש לאשר את תביעתו כייצוגית:

"41. מטרתו של שלב מקדמי זה היא למנוע אישורן של תובענות סרק, וזאת מבלי להרתיע תובעים מהגשת תובענות ייצוגיות צודקות. בפסיקתו של בית משפט זה נקבע כי מי שמבקש לאשר תובענה כייצוגית חייב לשכנע את בית המשפט במידת הסבירות הראויה - ולא על פי האמור בכתב התביעה בלבד -כי הוא עומד בכל התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובכלל זה בדרישה לקיום עילת תביעה ...

על התובע הייצוגי להניח בפני בית המשפט תשתית משפטית וראייתית התומכת לכאורה בתביעתו. בשונה מן התובע בתביעה רגילה, המבקש לאשר תובענה כייצוגית אינו יכול להסתפק בעובדות הנטענות בכתב התביעה, אלא מוטלת עליו החובה להוכיחן באופן לכאורי. במקרה הצורך, המבקש צריך לתמוך את טענותיו בתצהירים ובמסמכים הרלוונטיים. בית המשפט שדן בבקשה נדרש להיכנס לעובי הקורה, ולבחון היטב – משפטית ועובדתית – האם מתקיימים התנאים לאישור התובענה כייצוגית (עניין מגן וקשת, בעמ' 328; עניין רייכרט, בעמ' 292-291). מבחנים אלה לא נקבעו בעלמא, אלא נועדו להביא לשימוש מושכל בכלי התובענה הייצוגית, לנוכח השפעתו המכרעת על הנתבעים ועל התנהלותם העסקית, כמוסבר לעיל.

...

59. ...התובענה הייצוגית אינה צריכה להציב מחסום גבוה בפני תובעים ייצוגיים, וכי יש להביא בחשבון את פערי המידע הקיימים בין הצדדים. עם זאת, אין משמעות הדברים שהנטל המוטל על התובעים הייצוגיים יהיה קל כנוצה. על התובע הייצוגי להרים נטל ראשוני – נטל שיש לתת לו משמעות, מבלי שיהיה כבד מנשוא, תוך שבית המשפט נותן דעתו, בכל מקרה ומקרה, לקושי היחסי העומד בפני התובע הייצוגי כאשר הוא נדרש להוכיח את תביעתו לכאורה". (ההדגשות שלי – מ' נ'). (שם, בפסקאות 41-39 ו-59).

(ראה גם עע"מ 980/08 מנירב נ' מדינת ישראל - משרד האוצר, בפסקה 13 (6.9.11), רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, בפסקה 1 (26.4.10) ורע"א 8268/96 רייכרט נ' שמש, פ"ד נה(5) 276, 291(2001)).

האם בענייננו הורם הנטל כי קיימת אפשרות סבירה שהשאלה המהותית המתעוררת בתובענות תוכרע לטובת הקבוצות. השאלה שבדיון היא כאמור פרשנות צו הארנונה.

פרשנות צו הארנונה

1. צו ארנונה יש לפרש ככל חיקוק אחר, בהתאם לתורת הפרשנות התכליתית (עע"מ 9597/11 עיריית יהוד מונוסון נ' אורגל א.ל.פ סחר בע"מ (3.4.13)). בעע"מ 9597/11 הנ"ל הפנה בית המשפט לרע"א 8565/10 עמאש נ' הוועדה לתכנון ובניה שומרון (27.9.12) שם דן בית המשפט בפרשנות חוקי מס וקבע בין היתר (בפסקאות 9 ו-10):

"נקודת המוצא לצורך פרשנות סעיף הפטור היא שיש לפרש חוקי מס בדרך הרגילה שבה מפרשים כל דבר חקיקה, היא הפרשנות התכליתית (ראו למשל: ע"א 1617/10 מנהל מיסוי מקרקעין נ' נחאש, פס' 6 לפסק דיני (3.5.2012)). יפים לעניינינו דבריו של השופט ברק (כתוארו אז) בפרשת קיבוץ חצור (ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 75 (1985)):

'כללים אלה, המשמשים לפירוש חוקים בדרך כלל, משמשים גם לפירושם של חוקי מסים. אין להם לחוקי המסים כללי פרשנות משלהם... אין עליו לפרש את החוק לטובת הנישום..., כשם שאין עליו לפרשו לרעתו. טובתו של נישום אחד היא לעתים רעתו של נישום אחר. אין עליו לפרש את החוק באופן דווקני, כשם שאין עליו לפרשו באופן ליבראלי.'

10. פרשנות תכליתית של חקיקה מתבצעת בשלושה שלבים. בשלב ראשון נבחנת לשון החוק. במסגרת זו אין לתת לחוק משמעות שלשונו אינה מסוגלת לסבול. בשלב השני נבחנת תכלית החוק ועל הפרשן לבחור מבין מתחם האפשרויות הפרשניות את אותה אפשרות המגשימה את תכלית החוק. בשלב השלישי, אם מתקיימות מספר תכליות לחוק, יופעל שיקול דעת שיפוטי לבחירת התכלית הראויה מבין התכליות השונות (אהרן ברק פרשנות במשפט, כרך שני – פרשנות החקיקה 81 (1993) (להלן: ברק, פרשנות במשפט); אהרן ברק "פרשנות דיני המסים" משפטים כח 425, 432 (1997) (להלן: ברק, פרשנות דיני המסים); בג"ץ 6247/04 גורודצקי נ' שר הפנים, פס' 19 לפסק הדין (11.3.2009))".

ובהמשך בפסקה 12:

"מטרתם של כללי הפרשנות היא להעניק לנורמה המשפטית את המשמעות המגשימה באופן הטוב ביותר את תכליתה. התכלית המונחת ביסוד חקיקת מס היא המטרות, הערכים, והאינטרסים שחוק המס נועד להגשים (ברק, פרשנות דיני המסים, בעמ' 434). תכלית החקיקה מחולקת באופן גס לשתיים: תכלית סובייקטיבית ותכלית אובייקטיבית. התכלית הסובייקטיבית משמעה המטרות, הערכים והמדיניות שהמחוקק ביקש להגשים באמצעות החוק. על תכלית זו ניתן ללמוד מלשון החוק עצמו, מההיסטוריה החקיקתית שלו ומהרקע ההיסטורי, החברתי והמשפטי. התכלית האובייקטיבית היא המטרות והמדיניות אשר דבר החקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית ומודרנית (ברק, פרשנות במשפט, בעמ' 202). המקורות לגיבוש תכלית החקיקה כוללים הן מקורות פנימיים, כגון גוף החוק, שם החוק, כותרות בחוק ומבנה החוק; והן מקורות חיצוניים, כגון עקרונות יסוד של השיטה, רקע חברתי, הדין הכללי, ההיסטוריה של החוק וחזקות שונות".

1. צו הארנונה קובע בענייננו:

"ארנונה כללית – נכסים שאינם למגורים

כל המחזיק בנכס שלא לצורכי מגורים יחויב עבור שטח הנכס המוחזק על –ידו בתשלום ארנונה כללית על פי סוג הנכס והאזור בו שוכן, בהתאם לתעריפים הנקובים להלן – (התעריפים נקובים ב-₪ לכל מ"ר לשנה).

סוג הנכס

....

באזור א'

עד 150 מ"ר – לכל מ"ר 260.78

מעל 150 מ"ר – לכל מ"ר 279.14".

1. המחלוקת היא כזכור, מהי הפרשנות הראויה של צו הארנונה - האם רשאית המשיבה לחייב את הנכס לפי התעריף של 279.14 ₪ למ"ר מהמטר הראשון, או שמא פרשנות הצו היא כי עד 150 מ"ר הראשונים חל התעריף של 260.78 ₪ למ"ר ואילו התעריף של 279.14 ₪ למ"ר חל רק על שטח הנכס העולה על 150 מ"ר. ובמילים אחרות, האם צו הארנונה קובע תעריף אחד לנכסים ששטחם עולה על 150 מ"ר או תעריף פרוגרסיבי.
2. בחינת לשון הצו מלמדת לכאורה כי שתי הפרשנויות אפשריות לאור לשון הצו. כך אפשר להבין שנכס עד גודל מסוים מחויב בסכום X למ"ר בעוד נכס מגודל זה ומעלה מחויב ב-Y ₪ למ"ר החל מהמטר הראשון, או שמדובר בשני תעריפים שחלים על אותו נכס באופן מדורג. נראה לי כי כל אחת מהפרשנויות מתיישבת עם לשון הצו.
3. נוכח מסקנתי כי לשתי האפשרויות הפרשניות עיגון בלשון הצו הרי שכדי להכריע בין שתי האפשרויות הפרשניות יש לבחון את תכלית הוראת הצו. התכלית הסובייקטיבית -

בבר"ם 7511/14 מנהל הארנונה בתל אביב יפו נ' א.ק. יוניברס בע"מ (22.11.16) שם נדונה פרשנות אישור השרים החריג לצו ארנונה. לעניין התכלית הסובייקטיבית נקבע:

"בענייננו 'כוונת המחוקק' היא כוונתם המשותפת של מועצת העיר והשרים אשר נתנו את האישור החריג לתיקון הצו. כידוע, כוונה זו תילמד, בין היתר, ממקורות חיצוניים דוגמת 'ההיסטוריה החקיקתית', כמו גם ממקורות פנימיים כגון מיקומה של ההוראה הנדונה במערך החקיקה הרלוונטי או ממקורות חיצוניים אחרים (ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 34 (14.5.2012)). בענייננו, 'ההיסטוריה החקיקתית' מלמדת בבירור כי כוונת מועצת עיריית תל אביב-יפו הייתה כי השינוי יחול רק על נכסים קיימים; וכי בהתאם לכך גם התבקש – והתקבל – האישור החריג מאת השרים. הדברים עולים בצורה מפורשת מחוברת דברי ההסבר שליוותה את הצעת תיקון הצו, וצורפה לפניית מועצת העיר אל השרים לצורך קבלת האישור החריג" (פסקה 24).

1. בדיון קדם המשפט הראשון שהתקיים הפניתי את תשומת לב המשיבה לכך שבהמשך לאותו צו ארנונה, גם כן נוקט הצו אותה לשון קרי "עד....מ"ר – לכל מ"ר ......מעל....מ"ר – לכל מ"ר...". אלא שלפני המילים הללו מופיע הביטוי "לגבי בניין ששטחו הכללי:" (ר' למשל בסעיפים 2.9-2.5 בצו). לכאורה התוספת האמורה מלמדת על כך שעל פי צו הארנונה, כאשר השיטה אינה מדורגת יש אמירה מפורשת כאמור. לכאורה הטתה התוספת של המילים כאמור את הפרשנות לטובת המבקש. לאחר הדיון התרתי למשיבה להגיש השלמת טיעון נוכח השאלה שהעלה בית המשפט.
2. בהשלמת הטיעון טענה המשיבה כדלקמן:

ההיסטוריה של סעיף 2.1 נושא הדיון מלמדת שאין ליתן להיעדר תוספת המילים "לגבי בניין ששטחו הכללי:", כל משמעות.

המשיבה הראתה כי נוסח הצו בשנת 1990/91 באותו סיווג של "משרדים מסחר ושירותים" כלל את המילים "לגבי נכס ששטחו הכללי:". ניסוח זה נותר בעינו עד שנת 1994.

ביום 7.9.93 הותקנו תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993. תקנות אלה קבעו לראשונה סיווג נכסים ותתי סיווגים, וכן סכומים מרביים ומזעריים. בהתאם פעלה המשיבה להתאים את סעיף העסקים של צו הארנונה לשנת 1995. באותה שנה קיבל הסיווג של "משרדים מסחר ושירותים" את הפורמט שקיים גם בצו שבמחלוקת.

סעיף 2.1 הוא המשך ישיר של אותו סעיף בצו 1994 שכלל את הביטוי "לגבי נכס ששטחו הכללי:". צו 1995 לא שינה את דרך הגביה לעומת השיטה שהייתה נהוגה משנת 1990 דהיינו, חיוב בתעריף אחד לגבי כל הנכס לפי גודלו. השינוי בצו הארנונה בין השנים 94' ל-95' הוא שינוי טכני בלבד לשם התאמה לתקנות וללא אישור השרים. המשיבה לאחר שנת 94' המשיכה לחייב באותה דרך בה חייבה בעבר.

אילו שינתה המשיבה את התנהלותה בין שנת 94' ל-95' היה בכך משום הפחתה של ארנונה. מועצת המשיבה לא דנה בהפחתה ולא אישרה הפחתה כזו, ובהתאמה לא ביקשה לכך אישור שרים.

מפרוטוקול ישיבת המועצה מיום 12.3.95 (נספח 5 להשלמת הטיעון של המשיבה) עולה כי לא נעשה כל שינוי בתקציב. לא נדונה ולא אושרה הפחתה של ארנונה הנגבית מעסקים.

1. לאחר השלמת הטיעון הגישה המשיבה אסמכתא נוספת לתמיכה בטענותיה, מסמך מלשכת גזבר המשיבה מיום 3.11.94. מהמסמך עולה כי חל שינוי יחיד בסעיף 2.1 בצו הארנונה ולא השינוי הנטען על ידי המבקש. המסמך מלמד כי בין השינויים בתקציב, לא הייתה הפחתה של ארנונה לעסקים לעומת שנה קודמת.
2. הממונה על ההכנסות במשיבה (בתקופה שמינואר 1990 ועד 31.3.14), מר מוסרי, אישר בתצהיר את טענות המשיבה בהשלמת הטיעון. בעדותו העיד כי המדובר בתיקון טכני שלא הייתה בו כל כוונת הפחתה (פר' עמ' 10 ש' 4). הוא הסביר בעדותו כי שינוי הנוסח של סעיף צו הארנונה נעשה בשל תקנות ההסדרים ושאלמלא התקנות היה נותר הנוסח בעינו (שם ש' 12- 15). הוא גם העיד כי לא הייתה בצו 95 כל הפחתה, וכי הפחתה מצוינת בכוכבית "והיינו גם אומדים מה הסכום או השווי הזה של ההפחתה כדי לתקן את התקציב של העירייה כדי שהעירייה תדע שהולכת להיות הפחתה של מיליוני שקלים מראש וגם להגיש בקשה" (שם ש' 20- 24).
3. טענות אלה של מר מוסרי לא נסתרו.
4. נראה על כן כי "כוונת המחוקק" בענייננו, כעולה מההיסטוריה החקיקתית שהובאה לעיל, לא הייתה לעשות שינוי כלשהו בחיוב הארנונה של עסקים מסוג "משרדים מסחר ושירותים".
5. אני סבורה כי תימוכין לפרשנות הנטענת על ידי המשיבה יש למצוא בכך שהמשיבה לא הייתה מוסמכת בשנת 1995 להפחית ארנונה ללא אישור השרים. ר' לעניין זה עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ (28.12.14) שם חזר בית המשפט על ההלכה ש: "בפסק הדין בעניין אולמי מצפור (שניתן בשנת 2008) נקבע לראשונה כי בין השנים 1990-1986 היו הרשויות מוסמכות להפחית את שיעורי הארנונה ולתת פטור מחיוב בלא שנדרש אישור השרים לכך; אך משנת 1991 ואילך נדרש אישור גם להפחתה (שם, בפסקה 9)" (פסקה 44).
6. התכלית האובייקטיבית -

"התכלית האובייקטיבית היא התכלית שדבר החקיקה נועד להגשים בשיטת המשפט שלנו כשיטה הנוהגת בחברה דמוקרטית. שתי התכליות [הסובייקטיבית והאובייקטיבית – מ' נ'] יכולות להילמד גם יחד מלשונו של החוק, מההיסטוריה החקיקתית שלו ואף ממקורות חיצוניים אחרים (בג"ץ 6536/17 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' משטרת ישראל, פסקה 30 (8.10.2017); בג"ץ 962/07 לירן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקאות 34-33 (1.4.2007); בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 764 (1993); אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה (1992); אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט (2003) (להלן: ברק – פרשנות תכליתית))" (בג"ץ 4466/16 עליאן נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית (14.12.17))

1. כידוע, מאז אמצע שנות ה-80 של המאה הקודמת רשויות מקומיות מוגבלות בהעלאת תעריפי הארנונה, בחקיקה הידועה בשם "חקיקת ההקפאה". כאמור לעיל, ברבות השנים נקבע כי החל משנת 1991 הוגבלה סמכותן של הרשויות גם להפחית את תעריפי הארנונה, בהעדר אישור השרים. משכך, בהינתן מערכת החוקים המצרים את סמכויותיה של הרשות בכל הנוגע להעלאה ולהפחתה של תעריפי ארנונה, יש לפרש את צווי הארנונה של המשיבה באופן שיעלה בקנה אחד עם המסגרת החקיקתית לה מחויבת המשיבה.
2. בבג"ץ 5801/15 דיבובי אהרון מאיר (ע"ר) נ' ממשלת ישראל משרד החינוך ועדת התמיכות (16.1.18) התייחס בית המשפט העליון לחזקה המוכרת כחזקת התקינות המינהלית:

"ביחס לפעולותיה של רשות מנהלית עומדת חזקת התקינות המינהלית וחזקת החוקיות, ועל העותרים מוטל הנטל להפריכן. לצורך כך, אין די בטענה סתמית, אלא יש צורך בביסוס הנשען על תשתית ראייתית הולמת (ראו: בג"ץ 1971/07 שירקוב נ' משרד הפנים -מינהל האוכלוסין (15.11.12); בג"ץ 2445/06 איזוטסט בע"מ נ' הרשות הלאומית להסמכת מעבדות (31.05.09); עע"מ 4072/11 עירית בת-ים נ' ירדנה לוי (06.11.12); בג"ץ 10907/04 סולודוך נ' עיריית רחובות פיסקה 54 (01.08.10); עע"מ 6823/10 מתן שירותי בריאות בע"מ נ' משרד הבריאות (‏28.02.11))".

בהינתן חזקה כאמור, ובהינתן שלא הוכח כי המשיבה פעלה בניגוד לדין, אלא להיפך, הוכח כי המשיבה פעלה כדין בכך שלא הפחיתה את תעריפי הארנונה ללא אישור השרים, אין זה סביר בענייננו לפרש את צו הארנונה באופן שבוצעה הפחתה בתעריפי הארנונה ללא אישור השרים ובניגוד לדין.

1. אין לייחס למשיבה כוונה לפעול בניגוד לחקיקת ההקפאה מקום שהצו ניתן לפירושים שונים. פרופ' דפנה ברק-ארז כתבה בספרה משפט מינהלי (כרך א', 2010) לעניין עקרון חוקיות המינהל גם את הדברים הבאים:

"הסמכות היא מושג היסוד של המשפט המינהלי. כל רשות מינהלית חייבת לפעול בתוך דל"ת אמות הסמכות שהוקנתה לה בחוק. העיקרון המבטא חובה זו נקרא עקרון חוקיות המינהל. הוא קובע את כפיפותה של הרשות המינהלית לחוק. לפי עקרון חוקיות המינהל, הרשות המינהלית רשאית ומוסמכת לעשות רק אותן פעולות שהחוק הסמיך אותה לעשותן...

4.2 למעשה, עקרון חוקיות המינהל הוא הביטוי של עקרון שלטון החוק בתחום המשפט המינהלי. באופן יותר ספציפי, נפקותו המעשית היא שהפעולה המינהלית חייבת להיות מבוססת על הסמכה בחוק (או מכוחו), וכן שאסור לפעולה זו לחרוג מן הגבולות שנקבעו להסמכה. כלומר, העיקרון טומן בחובו הן את האיסור על פעולה בחוסר סמכות והן את האיסור על פעולה בחריגה מסמכות. ... (עמ' 98-97).

עקרון חוקיות המינהל אוסר לא רק על פעולה של הרשות ללא כל סמכות (כלומר, בחוסר סמכות), אלא גם חריגה של הרשות מהסמכות שניתנה לה (כלומר, על חריגה מסמכות) (עמ' 116).

על-פי רוב, טענות שעניינן חריגה מסמכות מגיעות לבירור משפטי – בעתירה... או בהליך אחר... עם זאת, באופן עקרוני, בדיקת מסגרת הסמכות של הרשות חייבת להיעשות גם על-ידי הרשות עצמה..." (עמ' 119).

בעע"מ 8539/11 מלכה אנגלסמן ושות' משרד עורכי דין נ' משרד האוצר אגף החשב הכללי (5.7.12) הורה בית המשפט העליון על ביטול מכרז, על אף השיהוי והמניעות שדבקו בעתירות, וזאת נוכח עקרון שלטון החוק לפיו מחויבות הרשויות לכבד את החוק ולפעול בהתאם לחוק, וכדברי השופט פוגלמן:

"שלטון החוק הוא יסוד מוסד בכל דמוקרטיה ליבראלית. משמעותו כי הכל כפופים לחוק, חייבים לכבד את החוק ומצווים לפעול בהתאם לחוק (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ראשון 83 (מהדורה שנייה, 2010); אהרן ברק שופט בחברה דמוקרטית 118-117 (2004)). כל רשויות השלטון מחויבות להגן על שלטון החוק, לבצר את מעמדו ולפעול לאכיפת החוק (בג"ץ 551/99 שקם בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1) 112, 125 (2000)). הפרת החוק אסורה היא על כל אדם. קל וחומר שהיא אסורה על רשויות השלטון, אשר כוחן וסמכויותיהן לפעול מקורן בחוק. הפרת החוק בידי רשויות השלטון פוגעת באמון הציבור ברשויות אלו (בג"ץ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל, פ"ד מט(1) 661, 683-682 (1995); אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל כרך א: עקרונות יסוד 272-266 (מהדורה שישית, 2004)). מתן גושפנקה מצד בית המשפט להפרה עתידית ומתמשכת של הוראת חקיקה ראשית – הפרה שהמדינה עצמה שותפה לה – פוגע באופן ממשי בעקרון זה".

1. עינינו הרואות כי הן על פי עקרון חוקיות המינהל הן על פי עקרון שלטון החוק, מחויבת המשיבה לפעול בתחום סמכויותיה בקביעת תעריפי הארנונה, ובענייננו בהעדר אישור השרים המשיבה כלל לא הייתה מוסמכת להפחית את תעריפי הארנונה.
2. לפני סיום אעיר כי לא מצאתי להקיש מעניין גל טל לענייננו. באותו עניין עברה העיריה משיטה של דירוג אחיד למדורג, אלא ששם ככל שעלה גודל הנכס ירד החיוב, בעוד שבענייננו על פי הצו, התעריף דווקא עולה כששטח הנכס גדול יותר, ועל כך לא משיג המבקש. מן הסתם ברור שלא ניתן להקיש מעניין גל טל לעניין התכלית בענייננו, עת מנגנון החיוב, אילו התקבלה עמדת המבקש, הוא הפוך, והתכלית שיכלה להילמד היא כי הכוונה הייתה להרתיע מהחזקת נכסים גדולים.
3. לאור האמור עד כאן מסקנתי היא כי המבקש לא הרים את הנטל כי קיימת אפשרות סבירה שהשאלה המהותית המתעוררת בתובענות תוכרע לטובת הקבוצה. בכך לא מתקיים התנאי הראשון שבסעיף 8(א) בחוק תובענות ייצוגיות, מתוך התנאים שהם כאמור מצטברים, ועל כן דין הבקשה להידחות.

סוף דבר

1. על כן הבקשה לאישור תובענה ייצוגית נדחית.
2. אני מחייבת את המבקש בהוצאות המשיבה בסכום של 15,000 ₪.

ניתן היום, כ"ח אייר תשע"ח, 13 מאי 2018, בהעדר הצדדים.