לפני

כב' השופטת יפית לוי-מזרחי

1. לפני ערעור לפי סעיף 21 לחוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, התשע"ב-2011 (להלן:"החוק") על החלטת ועדת הערר לעיצומים כספיים מיום 22.6.2016 (ערר 69/16) (להלן: "החלטת הוועדה").

2. על המערערת, שהינה חברה המפעילה רשת מאפיות המונה שבעה סניפים, הוטלו בתאריך 19.3.2015 מספר עיצומים כספיים (רובם הוסדרו או בוטלו בהחלטת הממונה לעיצומים כספיים מיום 17.8.2016, נספח ד' לערעור המתוקן).

3. ענייננו בעיצום כספי, אחד מבין העיצומים שהוטלו על סך 35,740 ₪ (נומינלי), אשר הוטל בגין הפרת הוראה המנויה בפריט 10 בחלק ג' בתוספת השניה לחוק - אי תשלום שכר מינימום לעובדת (להלן: "העיצום הכספי").

4. המערערת, באמצעות רואה החשבון מטעמה (מר מוסא ג'ריס), הגישה בתאריך 19.4.2015, השגה על ההחלטה באשר להטלת העיצום הכספי. מספר ימים קודם לכן פנה רואה החשבון למשיבה בבקשה לקבלת חומר החקירה, לבקשתו זו צירף ייפוי כח מיום 17.6.14 (נספח ד' למסמכי המשיבה).

5. בתאריך 8.5.2015 נשלחה לרואה החשבון, בדואר רשום, החלטת הממונה על העיצומים הכספיים, ובה נדחתה ההשגה (להלן: "החלטת הממונה"). על פי אישור המסירה (נספח ו' למסמכי המשיבה) החלטת הממונה התקבלה במשרדו של רואה החשבון באותו היום. אין חולק כי החלטת הממונה לא נשלחה למערערת עצמה.

6. בתאריך 22.5.2016, בחלוף כשנה מיום החלטת הממונה בהשגה, הגישה המערערת באמצעות בא כוחה-עו"ד לירן שקד, ערר על החלטת הממונה בצירוף תצהיר של רואה החשבון. לערר צורפה בקשה לארכת מועד להגשת הערר.

לטענת המערערת בבקשה, כאשר התקבלה אצל רואה החשבון החלטת הממונה במאי 2015, טעה ולא זיהה את דבר הדואר כמכתב החלטת הממונה הדוחה את ההשגה אלא סבר כי מדובר באישור על עצם הגשת ההשגה. בשל כך לא עדכן את המערערת בדבר ההחלטה. טעות זו התגלתה אצלו רק ביום 9.5.16 (לאחר שהמערערת קיבלה דרישת תשלום מהמרכז לגביית קנסות).

7. בתאריך 22.6.2016 התכנסה ועדת ערר אשר דנה בבקשה להארכת המועד להגשת הערר, הועדה דחתה את הבקשה לארכה, ומשכך לא פנתה לדון בערר לגופו, ומכאן הערעור שלפנינו.

8. בדיון שהתקיים ב- 15.12.2016, הוגדרה השאלה שבמחלוקת בין הצדדים - האם נפלה טעות משפטית בהחלטת הועדה, אשר ראתה את רואה החשבון "כמיופה כח" של המערערת לצורך המצאת החלטת הממונה בהשגה.

נימוקי הצדדים בתמצית

9. המערערת טוענת כי החלטת הממונה אשר נשלחה לרואה החשבון, אינה המצאה כדין, מאחר ולא ייפתה את כוחו לקבל עבורה מסמכים רשמיים לכתובתו.

עוד טוענת המערערת, בין היתר, כי נגרם לה עיוות דין שמחייב התערבות בית הדין. לטענתה, על פי הנחיות חדשות שיצאו אצל המשיבה ב-7.4.16, לא ימסור ממונה עיצומים התראה מנהלית, או יטיל עיצום כספי כאשר הסכום ששולם בחסר אינו עולה על 5% מהשכר. בהתאם להנחיות אלו, אילו הוארך המועד להגשת הערר - דין העיצום היה להתבטל.

10. המשיבה מתנגדת לטענות המערערת וטוענת, כי הערר הוגש באיחור ניכר (כשנה) ועל כן, לא ניתן היה להאריך את המועד להגשתו.

כן טוענת המשיבה, כי טענת המערערת לפיה רואה החשבון לא היה מוסמך לפעול בשמה, הועלתה לראשונה, במסגרת הדיון בערעור. לפני הועדה לא עלתה טענה לפיה ההמצאה לרואה החשבון הינה המצאה שלא כדין. כל שנטען על ידי המערערת בועדה היה כי נפלה טעות אצל רואה החשבון אשר קבל את ההחלטה.

לטענת המשיבה, כדין פעלה כאשר הפנתה את החלטת הממונה לרואה החשבון, אשר הגיש את ההשגה מטעם המערערת, וכשם שהיה מוסמך לטעון בשמה במסגרת ההשגה, כך היה מוסמך לקבל את החלטת הממונה בהשגה.

מסגרת נורמטיבית

11. בטרם נבחן את הוראות החוק הרלוונטיות לשאלת המצאת החלטת הממונה, נקדים ונפנה לעניין אופיו המנהלי, המעין פלילי של הליך הערעור שלפנינו לפסק דינו של השופט דורי ספיבק בעל"ח (ת"א) 11618-11-14תקין מכשירים פיננסיים בע"מ נ' ועדת הערר לעיצומים כספיים – משרד הכלכלה (01.07.2015):

"הליך השתת עיצומים כספיים לפי חוק זה הינו חלק ממארג של עשרות תיקוני חקיקה מן השנים האחרונות, היוצרים ביחד מגמה חקיקתית של יצירת "מנגנון אכיפה משלים – ובמובנים רבים גם מנגנון של תחליף – לאכיפה הפלילית" (בג"ץ 3803/11איגוד הנאמנים בשוק ההון בישראל נ' מדינת ישראל [פורסם בנבו] (5.2.12,כב' המשנה לנשיאה אליעזר ריבלין). כך ובין היתר, הוקם מנגנונים שכאלה לטובת אכיפת חוקים בתחום הגנה הסביבה, הגנת הצרכן, שוק ההון ועוד. באופן טבעי, גוף הפסיקה הנוגע לאופן הפעלת שיקול הדעת המנהלי בהטלת עיצומים כספיים על פי חקיקה חדשנית זו עודנו צעיר. יש להניח שבמהלך השנים הקרובות יידרשו בית דין זה כמו גם בתי המשפט האזרחיים יותר ויותר לעריכת ביקורת שיפוטית על אופן הפעלת סמכויות חדשות אלה, ואגב כך יידרשו כמובן לפיתוח הלכות שיתנו תשובות לשאלות המשפטיות המורכבות, לרבות שאלות חוקתיות, שצפויות להתעורר אגב הפעלתן. כאמור הרציונאל העומד בבסיס החוק הינו ייעול אכיפתם של דיני העבודה והגברת ההרתעה מפני הפרתם באמצעות השתת עיצומים כספיים על המפרים בהליך מנהלי מהיר יחסית, "בלי סממנים פליליים כלשהם" (השוו: עת"מ (י-ם)1092/09 קבוצת ברן בע"מ נ' רשות לניירות ערך (28.07.09, כב' השופט נעם סולברג)). סיווגו הוא כהליך אזרחי-מנהלי ש"לכל היותר מצוי הוא בתחום הביניים שבין המישור האזרחי לפלילי" (השוו: בר"מ 2657/14אלון חברה להשקעות ובנין בע"מ נ' הממונה על חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות), התשל"ה-1974 (כב' השופטת דפנה ברק ארז))" (פס' 8 ו-9 לפסק הדין).

לפיכך, ולאור תכלית החוק, בבואנו לפרש את הוראותיו שלהלן נעדיף פרשנות שאינה דווקנית כנדרש בהליך פלילי, אך כזו המותאמת להליך המנהלי.

ראה לעניין זה השופט ארנון דראל בעת"מ (י-ם) 10714-04-14רכבת ישראל בע"מ נ' הר להגנת הסביבה (9.7.2014):

"משהגענו למסקנה זו בדבר אופיו ההליך שהינו אזרחי-עונשי, נותרת השאלה האם עובדה זו מחייבת העדפת הפרשנות לטובת המפר, בדומה לאופן בו יש לנהוג במישור הפלילי. עמדתי היא כי יש לפרש את ההוראות המסמיכות את הרשות להטלת עיצום כספי גם בהתאם לתכליתן. אין ספק, כי על פרשנות הוראת החוק הקובעת את הטלת העיצום לאזן במסגרתה גם את הפגיעה הקיימת באזרח, ואולם לא מדובר באותה דרך פרשנות דווקנית לטובת הנאשם, שמאפיינת את במשפט הפלילי. במתן הסמכויות האמורות לרשות ביקש המחוקק לשמר את היתרונות הקיימים להליך המינהלי על פני ההליך הפלילי, ויש לתת משקל גם לכוונה זו בקביעת הדרך בה תפורשנה הוראות החוק הרלוונטיות" (פס' 39 לפסק הדין).

12. הוראות החוק הרלוונטיות לענייננו הינן:

סעיף 18 לחוק:

"מעסיק או מזמין שירות רשאי להגיש ערר על החלטת הממונה שניתנה בעניינו לפי סעיף 7 או לפי סעיף 15(ג), לפני ועדת ערר כאמור בסעיף 19, בתוך 14 ימים מיום שנמסרה לו; ועדת הערר רשאית, מטעמים מיוחדים שיירשמו, להאריך את התקופה האמורה בתקופה נוספת שלא תעלה על 14 ימים." (ההדגשה אינה במקור).

על החלטת הועדה בהשגה קיימת זכות ערעור לבית הדין:

סעיף 21(א) לחוק, קובע:

"הרואה את עצמו נפגע מהחלטת ועדת הערר, רשאי לערער לבית הדין האזורי, בתוך 45 ימים מיום שנמסרה לו ההחלטה; בדונו בערעור, יקיים בית הדין האזורי ביקורת שיפוטית על החלטת ועדת הערר". (ההדגשה אינה במקור).

13. תפקידו של בית הדין לעבודה הינו לבחון את החלטות ועדת הערר בדרך של ביקורת שיפוטית.

ראו לעניין זה בג"ץ 8082/15 עמותת הל"ה העמותה למען הקשיש - משרד הרווחה והשירותים החברתיים (10.7.2016), שב וחזר ביהמ"ש העליון בשבתו כבג"ץ על האמות המידה המקובלות, לפיהן על הרשות המוסמכת להפעיל את הסמכות שהוקנתה לה:

"אכן, כידוע, על הרשות המוסמכת חלה חובה להפעיל את הסמכות שהוקנתה לה בעצמה, בהתאם לאמות המידה המקובלות. הפעלת הסמכות מחייבת את הרשות המוסמכת לבדוק את הנתונים שביסוד ההחלטה ולהפעיל שיקול דעת עצמאי לגביה. "רק בעל התפקיד שהוסמך בחוק לפעול (שהוא הרשות המוסמכת) רשאי להפעיל שיקול דעת זה. הוא נהנה מעצמאות בהפעלתו של שיקול הדעת שנמסר לו – הן מבחינת החופש העקרוני שלו לפעול [...] והן מבחינת חובתו להפעיל את שיקול הדעת בעצמו ולא להעבירו לאחרים" (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי 160 (2010) (להלן: ברק-ארז); וראו, בין רבים: עע"ם 2469/12 ברמר נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 47 (25.6.2013); בג"ץ 8371/09 דורון נ' שר הפנים, פסקה 17 (7.7.2010); ע"ב 2/84 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה, פ"ד לט(2) 225, 257 (1985))."

החלטת וועדת הערר

14. עיון בהחלטת ועדת הערר מעלה, כי ועדת הערר דנה בבקשת המערערת להארכת המועד בלבד, ומשהחליטה לדחות הבקשה, לא דנה בערר לגופו.

בהחלטתה לדחות את בקשת המערערת לארכה נסמכה הועדה על הנימוקים הבאים:

על פי אישור המסירה, החלטת הממונה התקבלה בדואר רשום אצל רואה החשבון אשר הגיש בשמה של המערערת את בקשת ביטול העיצום הכספי.

בהתאם לסעיף 18 לחוק ולפסיקה, וועדת הערר כלל אינה מוסמכת להאריך את המועד כפי שהתבקשה. המחוקק שלל באופן מפורש את סמכות ועדת הערר להאריך את המועד להגשת הערר מעבר ל - 14 ימים.

דיון והכרעה

15. לאחר בחינת טענות הצדדים ועיון בהחלטת ועדת הערר, הגענו לכלל מסקנה - כי דין הערעור להתקבל, וכי נפל פגם משפטי בהחלטתה.

16. ועדת הערר הניחה כהנחת יסוד כי החלטת הממונה הומצאה למערערת כדין. הועדה היתה מודעת לכך שההחלטה הומצאה לרואה החשבון ולא למערערת עצמה, אולם התייחסה אל רואה החשבון כמיופה כוחה של המערערת, מעצם הגשת ההשגה על-ידו, וזאת מבלי שערכה בדיקה של ייפוי הכח.

מאחר וההמצאה לרואה החשבון במועד שנמסרה - לא היתה שנויה במחלוקת, ראתה בכך הועדה המצאה כדין של החלטת הממונה למערערת, ועל הנחה זו, שאף לא פורטה במפורש בהחלטה, קבעה את מסקנותיה והחלטתה.

השאלה הינה אפוא, האם כדין התייחסה הועדה למסירת ההחלטה לרואה החשבון כממלאת אחר דרישת ההמצאה למערערת.

17. מעיון בחוק עולה, כי אף שישנן בו הוראות מפורשות בדבר מסירת הודעות, החלטות והתראות, לא הוגדרו בו הדרכים להמצאתן.

עניין דומה עלה בעל"ח 9695-0515 (ת"א), אבי אוזברקמן נ' מדינת ישראל, שם נקבע ע"י השופטת איצקוביץ, בין היתר:

"אין בחוק הוראות הקובעות אמצעי מסירה, והוועדה התייחסה דרך היקש להוראות הקיימות בפקודת הראיות, חוק סדר הדין האזרחי וחוק סדר הדין הפליל וחוק העבירות המנהליות.

נוכח מהותו של ההליך במסגרת החוק ותכליתו (הגברת האכיפה של חוקי העבודה, כפי שפורט לעיל), נראה לנו כי נכון יותר לעשות היקש מן ההוראות של חוק העבירות המנהליות, התשמ"ו-1986".

בסעיף 35 לחוק העבירות המנהליות, נקבע:

"(א) הודעה או מסמך אחר שיש להמציאו לאדם לפי חוק זה, המצאתו תהיה באחת מאלה:

(1) במסירה לידו; ובאין למצאו במקום מגוריו או במקום עסקו – לידי בן משפחתו הגר עמו ונראה שמלאו לו שמונה עשרה שנים, ובתאגיד ובחבר-בני-אדם – במסירה במשרדו הרשום או לידי אדם המורשה כדין לייצגו;

(2) במשלוח מכתב רשום לפי מענו של האדם, התאגיד או חבר-בני-אדם, עם אישור מסירה; התאריך שבאישור המסירה ייראה כתאריך ההמצאה.

(ב) היה לנמען עורך דין, דייה ההמצאה לעורך הדין או למתמחה שלו, או במסירה לעובד במשרדו.

(תיקון

(ג) המצאה למפקח או לרשם, יכול שתהיה במסירה לעובד במשרדו.

(ד) שר המשפטים רשאי, באישור הועדה, להתקין תקנות משלימות

בענין המצאת מסמכים, והוא אף בסטיה מהוראות סעיף זה."

18. על פי הוראות חוק העבירות המנהליות, המצאה לעורך דין מפורטת כאפשרית כאשר לנמען עורך דין. לא כך באשר לרואה חשבון.

לענין זה ראה בש"א 17394/05 קרדיט נתונים בתקשרו בע"מ - מנהל מס ערך מוסף חדרה (7.11.2006) (להלן: "ענין קרדיט") שם נקבע, בין היתר:

"לפיכך אין הכרח כי תיקבע עמדה זהה בין המצאה לעורך דין של בעל דין לבין המצאה למייצגו של עוסק או חייב במס, ואין לגזור גזירה שווה בין הוראות ההמצאה לעורך דין בתקנות סדר הדין האזרחי לבין ההמצאה למייצג.

משמעות האמור הינה כי המצאה למייצג-רואה חשבון אינה זהה להמצאה לעורך דין ואינה המצאה כדין. מנגד, אם מונה המייצג כמורשה לקבלת מסמכים, ברי שהמצאה כזו תוכר כהמצאה כדין, שהרי אם בחר החייב במס את המייצג כמורשה לקבלת מסמכים, חזקה עליו כי ראה בו כמורשה ראוי שידאג ליידעו בַזמן ולטפל בענייניו כראוי. "

19. כאן המקום לציין כי על פי עותק יפוי הכוח שצרפה המשיבה לכתב התשובה, מדובר בטופס המיועד לקליטת מייצג בראשות המיסים. יפוי הכוח מיום 17.6.14 מסמיך את רואה החשבון לייצג את הנתבעת בהליכים על פי פקודת מס הכנסה וחוק המע"מ. לפיכך, אף אם ניתן לראות ביפוי הכח שצירף רואה החשבון כמתיר למשיבה לקבל מרואה החשבון את ההשגה בשמה של המערערת ולכתב אותו בדבר ההחלטה בהשגה, אין ביפוי הכח הרשאה מפורשת לרואה החשבון לקבל החלטות המשיבה במקומה, ולפיכך אין במשלוח החלטת הממונה לרואה החשבון כדי לפטור את המשיבה מחובתה לשלוח החלטה בהשגה למערערת עצמה.

20. לעניין כלל הידיעה והשאלה אם ידעה המערערת על החלטת הממונה קודם ליום 9.5.16 נעיר, כי הנושא לא עלה ולא נדון בועדה לאור הנחתה כי נעשתה המצאה כדין. מהמסמכים שעמדו בפני הועדה נראה, כי לא ניתן לקבוע שהמערערת ידעה על ההחלטה בהשגה במועד קבלתה אצל רואה החשבון או בסמוך אחר כך. לאור טענתו של רואה החשבון על הטעות שנפלה אצלו לא סביר שעדכן את המערערת בדבר החלטה שבעצמו לא זיהה אותה כהחלטת הממונה.

לפיכך, לא נוכל לקבוע כי המערערת ידעה על החלטת הממונה קודם להגשת הערר (להרחבה בעניין מועד "ידיעה" כאשר אין המצאה כדין ראו ענין קרדיט והאזכורים שם).

21. אשר על כן, משהועדה כלל לא בחנה אם בוצעה המצאה כדין למערערת עצמה, טעתה הועדה כאשר קבעה את מועד ההמצאה לרואה החשבון כמועד אשר ממנו נמנים 14 הימים להגשת הערר על פי סעיף 18 לחוק.

22. עניינה של המערערת יוחזר אם כן לועדת הערר, על מנת שזו תשקול בשנית את הבקשה להארכת המועד להגשת הערר, ובהתאם להחלטתה תדון בערר מיום 22.5.2016 לגופו.

תשומת לב הועדה לנקודות הבאות:

א. ההחלטה בדבר דחיית ההשגה לא נשלחה למערערת ולא הוכח כי ידעה עליה קודם לתאריך 9.5.2016;

ב. רואה החשבון לא היה מיופה כוחה של המערערת לצורך קבלת החלטת הממונה, ועל כן לא ניתן לראות את המצאת החלטת הממונה אליו כהמצאה כדין.

23. בשים לב, שהטענה בדבר אי המצאת החלטת הממונה למערערת עצמה לא הועלתה ע"י המערערת קודם לדיון בערעור, איננו עושים צו להוצאות.

ניתן היום, כ"ב כסלו תשע"ז, (22 דצמבר 2016), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.