21 דצמבר 2017

רקע

1. לפניי ערעור על החלטת הוועדה הרפואית לעררים (ניידות) (להלן גם: הוועדה ו/או הוועדה לעררים ו/או הוועדה הרפואית לעררים) מיום 21.6.2016.
2. המערער, יליד 1987, נפגע בתאונת דרכים במהלך עבודתו ביום 7.5.2009.
3. מהודעת הוועדה הרפואית המחוזית של לשכת הבריאות מחוז ירושלים (להלן: הוועדה הרפואית המחוזית ו/או הוועדה מדרג ראשון) מיום 20.3.2014, עולה כי לאחר בדיקה רפואית נמצא כי המערער סובל מליקוי לפי סעיף ו(א)(1) לרשימת הליקויים הקבועה בתוספת להסכם הניידות שנחתם ביום 1.6.1977 בין משרד האוצר למוסד לביטוח לאומי (להלן: הסכם הניידות ורשימת הליקויים, בהתאמה), שעניינו הגבלה בכושר תנועת המפרקים. בהתאם נקבעה מוגבלות של 50% בניידות לצמיתות.
4. על החלטה זו הגיש המוסד לביטוח לאומי (להלן: המשיב ו/או המוסד) ערעור לוועדה הרפואית לעררים.
5. בהחלטתה מיום 21.6.2016 (בעקבות התכנסותה ביום 13.6.2016) קבעה הוועדה כי סוג הליקוי ממנו סובל המערער איננו נכלל ברשימת הליקויים המזכים לעניין גמלת ניידות.
6. על החלטה זו נסוב הערעור שלפנינו.

טענות הצדדים

1. לטענת המערער טעתה הוועדה הרפואית עת קבעה כי המערער אינו מוגבל בניידות. נטען, כי הוועדה סמכה את קביעותיה על צילום מעקב של המערער אשר נערך על-ידי המשיב, אולם הנתונים העובדתיים המופיעים בצילום אינם מלמדים על מצבו הרפואי הקבוע של המערער ועל יכולותיו ומסוגלותו. נטען, כי המעקב אחר המערער נמשך דקות ספורות בלבד ולכן אין להסתפק בו לצורך החלטה בעניינו. עוד נטען, כי המערער לא טען מעולם כי אינו מסוגל להלך ולו לרגע אחד ללא קב הליכה, אלא טען כי הליכה ארוכה אינה אפשרית בשבילו. הדברים נכונים אף בימים בהם הוא נדרש לבצע מספר דברים, אז הכאבים מהם הוא סובל מתגברים ואינם מאפשרים לו להתנייד ללא סיוע. נטען, כי הוועדה לא התייחסה לכך עת בחנה את צילומי המעקב בהם נראה המערער פרקי זמן קצרים ביותר, רובם כשהוא יושב.

עוד נטען, כי מקום בו הוועדה נסמכת על ממצאים עובדתיים עליה לעמת את המערער עם ממצאים אלה, שכן אין מדובר בקביעות מקצועיות, לפיכך מדובר בוועדה מעין שיפוטית בה יש למערער זכות טיעון. נטען, כי העובדה שקביעות הוועדה התקבלו מבלי לבקש את עמדת המערער מבטלת קביעות אלה מיסודן. נטען, כי העובדה שהמערער נבדק על-ידי הוועדה טרם החלטתה בעניינו וטרם נערך צילום המעקב בעניינו אין משמעה כי ניתנה לו זכות טיעון. עוד נטען, כי היה על הוועדה הרפואית להודיע למערער כי בכוונתה לשלול את זכאותו לניידות, להעביר לעיונו את הסרטונים שצולמו ולזמן אותו לשטוח בפניה את טיעוניו. כמו-כן נטען, כי בהימנעותה מלפעול כאמור שללה הוועדה מן המערער זכות יסוד המוקנית לו ולפיכך דין החלטתה להתבטל.

נוסף על האמור, טען המערער, כי פרוטוקול הוועדה אינו משקף את ההתרחשויות בה בפועל. נטען, כי בעת שהמערער נבדק בדיקה קלינית על-ידי רופאי הוועדה, בחן רופא הוועדה ד"ר פרידמן את הצילומים וקבע כי קיימים שינויים ניווניים באזור השבר באיצטבולום (סעיף ג5 לפרוטוקול הוועדה מיום 9.6.2014). אולם, בפרוטוקול הוועדה מיום 13.6.2016 (סעיף ג6) נכתב כי לא נראים שינויים ניווניים מוגברים. כמו-כן, נטען כי רופא הוועדה ד"ר פרידמן קבע כי שברים ממין אלה מהם סובל המערער איננם מחלימים או משתפרים, אלא להפך. גם קביעה זו אינה מוזכרת בפרוטוקול הוועדה.

נוכח כל אלה התבקש בית הדין לבטל את קביעות הוועדה ולהחזיר את עניינו של המערער לדיון בפני חברי ועדה אחרים "ובלתי נגועים". כמו-כן, התבקש בית-הדין לחייב את המשיב בשכר טרחת המערער ובתשלום הוצאות.

1. לטענת המשיב, מהחלטת הוועדה עולה כי המערער זומן להופיע בפני הוועדה מספר פעמים אולם לא הגיע להיבדק. נטען, כי החלטת הוועדה לא נסמכה על צילומי המעקב בלבד, אלא אף על בדיקתו של המערער מיום 9.6.2014, אז נבדק המערער בתחום האורטופדי, כעולה מסעיפים ג1, ג5ו-ג6 לפרוטוקול הוועדה מאותו מועד. עוד נטען, כי ביום 19.1.2015 נשלח מכתב מטעם המשיב למערער בו הובאה לידיעתו העובדה כי צולם. צוין, כי המערער בחר שלא להתייצב בפני הוועדה ולכן אין פגם בהחלטתה. לעניין פרוטוקול הוועדה ושיקופו את ההתרחשות בה נטען, כי בסעיף ג5 לפרוטוקול הוועדה מיום 9.6.2014 כן נכתב "... התחלת שינויים ניווניים של המפרק", לכן נדחתה טענתו של המערער לעניין זה. נוכח כל אלה, ביקש המשיב כי בית הדין יורה על דחיית הערעור.
2. יצוין, כי בדיון שהתקיים במעמד הצדדים בפני כבוד הרשמת ערמונית מעודד ביום 30.3.2017 טען המערער כי אמנם קיבל לידיו מספר מכתבי זימון לוועדה, אולם המכתבים התקבלו לידיו לאחר מועד הוועדה בפועל. בהחלטה מאותו מועד התבקש המשיב להודיע עמדתו נוכח טענה זו. בתגובתו לעניין זה טען המשיב כי למערער נשלחו חמישה מכתבי זימון שונים. המשיב צירף לתגובתו העתק הודעות הזימון שנשלחו למערער בין התאריכים 8.2.2015 ו- 25.5.2016. בתגובתו לתגובת המשיב, חזר המערער וטען כי המכתבים שנשלחו אליו (ואשר הגיעו ליעדם) התקבלו לאחר מועדי הוועדות. נטען, כי טענה זו לא נסתרה על-ידי המשיב, אשר ככל הנראה שלח את המכתבים בדואר רגיל וללא אישור מסירה אשר יוכיח את מועד מסירתם. לפיכך, נטען כי יהא זה בלתי צודק להותיר את החלטת הוועדה לעררים על כנה, בלא שיתאפשר למערער לתקפה. נטען כי זכותו של המערער להופיע בפני הוועדה הנה זכות בסיסית, אשר גוברת על נימוקיו הפורמליים של המשיב, אשר, כפי שנטען, לא הוכחו.

בתגובת המשיב לתגובת המערער הנ"ל, נטען, כי המשיב לא טען כל טענה בדבר הגעת מכתבי הזימון באיחור במסגרת הערעור מטעמו. עוד נטען, כי לא נפל פגם בהחלטת הוועדה, בשים לב לכך שהמשיב לא הודיע כי הזימונים לוועדה הגיעו אליו באיחור, זאת לאורך תקופה של שנה ומחצה, ולא עמד על רצונו להיבדק. נטען, כי המערער נמנע מלעשות כן בשים לב לכך שצולם ועניין זה הובא לידיעתו במכתב מיום 19.1.2015.

דיון והכרעה

1. החלטת ועדת העררים לניידות ניתנת לערעור בפני בית-הדין האזורי לעבודה בשאלה משפטית בלבד וזאת בהתאם לסעיף 10 לחוק הביטוח לאומי (נוסח משולב) התשנ"ה–1995.
2. במסגרת סמכותו של בית-הדין לדון ב"שאלה משפטית" בלבד בוחן בית-הדין האם טעתה הוועדה בשאלה שבחוק; חרגה מסמכותה; שקלה שיקולים זרים; או התעלמה מהוראה המחייבת אותה. הפגם המשפטי בהחלטת הוועדה הרפואית לעררים יכול להתבטא בסטייה מהוראות החוק והתקנות או בפגם בסדרי עבודתה של הוועדה (עב"ל 10014/98 יצחק הוד נ' המל"ל (28.4.1999)).
3. עבודת הוועדה הרפואית לעררים לעניין ניידות מוסדרת בתוספת השנייה להסכם הניידות (להלן: התוספת). סעיף 2(ב) לתוספת קובע כי הוועדה הרפואית, ובכלל זה הוועדה לעררים, תקבע את ממצאיה לאחר שבדקה את הנבדק. עוד נקבע כי בנסיבות מיוחדות שיירשמו, רשאית הוועדה לקבוע ממצאיה על סמך מסמכים רפואיים עדכניים בלבד. בסעיף 4 לתוספת נקבע כי מזכיר הוועדה יזמן את הנבדק להתייצב בפני הוועדה הרפואית. עוד נקבע, כי הזמנה כאמור תישלח לפחות 7 ימים לפני מועד הוועדה. סעיף 14 לתוספת קובע כי ועדה רפואית לעררים רשאית לאשר החלטת הוועדה הרפואית, לבטלה או לשנותה, בין שהעורר הוא הנבדק ובין שהוא המוסד. בסעיף 14א(א) נקבע כי הוועדה רשאית לדרוש מהמוסד ביצוע כל חקירה לאימות נתונים ועובדות הרלוונטיים להחלטתה. בסעיף 14א(ב) נקבע כי הוועדה רשאית להשתמש בכל חומר חקירה או מידע אחר שהועבר לה על-ידי המוסד ובלבד שחומר החקירה או המידע יועברו אף לעורר. סעיף 18 לתוספת קובע כי אם הנבדק לא התייצב בפני הוועדה הרפואית לעררים במועד הנקוב בהזמנה, ולא נתן סיבה סבירה לאי התייצבותו, רשאית הוועדה לעררים לדון ולהחליט בעניינו לפי החומר שבפניה. עוד נקבע כי אם נבדק לא התייצב גם לאחר שהוזמן פעם נוספת להופיע בפני הוועדה, תחליט הוועדה לפי החומר שבפניה.
4. במקרה שלפניי, מצאה הוועדה הרפואית המחוזית, בהתאם להחלטתה מיום 20.3.2014, כי המערער סובל מליקוי בהתאם לסעיף סעיף ו(א)(1) לרשימת הליקויים, העוסק בהגבלה בכושר תנועת המפרקים, זאת לאחר שהמערער נבדק על-ידה ביום 5.3.2014.
5. בעקבות ערעור המשיב על החלטת הוועדה הרפואית המחוזית, הועבר עניינו של המערער לוועדה הרפואית לעררים. הוועדה התכנסה בעניינו של המערער פעמיים – ביום 9.6.2014 וביום 13.6.2016 (להלן: הוועדה הראשונה והוועדה השניה, בהתאמה).
6. מפרוטוקול הוועדה הראשונה עולה כי המערער הופיע בפני הוועדה כשהוא מיוצג על-ידי עורך-דינו, עו"ד שגב ליעד. המערער נבדק על-ידי הוועדה. בהחלטתה מאותו מועד ציינה הוועדה כי "לאור חוסר עקביות בעת הבדיקה ושיתוף פעולה חלקי הוועדה מבקשת צילום בסביבתו הטבעית". קרי – הוועדה פעלה בעניינו של המערער בהתאם לסעיפים 2(ב) ו- 14א(א) לתוספת כמפורט לעיל.
7. בהמשך, ביום 19.1.2015 נשלח אל המערער מכתב מטעם המשיב במסגרתו הובא לידיעתו כי בידי המשיב מצוי תקליטור בו הוא מצולם. צוין, כי צילום זה עתיד להיות מוקרן בפני הוועדה הרפואית לעררים בשעה שייבדק על-ידה. במסגרת המכתב הוצע למערער לצפות בצילום בטרם יעמוד לבדיקה לפני הוועדה. מכאן, כי המשיב פעל על-מנת לעדכן את העורר בדבר חומר החקירה כאמור. יצוין, כי המערער לא טען כי המכתב הנ"ל לא הגיע לידיו. כמו-כן, מכתב הערעור משתמע כי המערער צפה בחומר המוצג בתקליטור (אף כי לא ברור באיזה מועד).
8. לאחר ביצוע צילום המעקב כאמור נשלחו אל המערער חמישה מכתבי זימון שונים להופיע בפני הוועדה לעררים. מכתבים אלה הוגשו לעיוננו. עיון במכתבים מעלה כי אלה נשלחו אל המערער פרק זמן קצר בלבד לפני שעתיד היה להתקיים הדיון בוועדה לעררים בעניינו. כך, במכתב מיום 8.2.2015 זומן המערער להופיע בפני הוועדה ביום 18.2.2015; במכתב מיום 20.7.2015 זומן המערער להופיע בפני הוועדה ביום 3.8.2015; במכתב מיום 1.11.2015 זומן המערער להופיע בפני הוועדה ביום 11.11.2015; במכתב מיום 14.2.2016 זומן המערער להופיע בפני הוועדה ביום 24.2.2016; ולבסוף במכתב מיום 25.5.2016 זומן המערער להופיע בפני הוועדה ביום 13.6.2015.
9. הנה כי כן, אף-על-פי שמזכירות הוועדה לא חרגה בשליחת מכתבי הזימון מהוראות סעיף 4 לתוספת, הרי, שבשים לב לכך שהמכתבים נשלחו זמן קצר בלבד טרם הדיון בוועדה כמפורט לעיל, נכון אני לקבל את טענת המערער לפיה לא קיבל את מכתבי הזימון במועד ולפיכך לא התייצב בפני הוועדה. לעניין זה יצוין, כי המשיב לא הציג אישור מסירה המעיד על קבלת מכתבי הזימון כאמור.
10. בסופו של יום, התכנסה הוועדה לעררים פעם נוספת בעניינו של המערער ביום 13.6.2016. מפרוטוקול הוועדה השניה עולה כי המערער לא הופיע בפניה. במסגרת הדיון בוועדה צפו חברי הוועדה בסרט הווידאו בעניינו של המערער וציינו כדלקמן:

"חלק א: לא ניתן לראות את הנבדק בצורה ברורה. דרך חריץ בדלת ניתן לראותו עומד על רגליו ונשען על סורגים.

חלק ב: ניתן לראותו עומד במבט מהחלון פנימה.

חלק ג: עומד על 2 רגליו כשאוחז בקב קנדי ולא נשען עליו כלל תוך כדי הליכה. מתיישב ללא קושי וללא עזרה בקב. קם בכוחות עצמו נהכסא תוך כדי הליכה חופשית. גלילה מלאה של כפות הרגליים ויישור מלא של הברכיים."

כמו-כן, עיינו חברי הוועדה בצילום אגן מיום 18.6.2014.

1. בהחלטת הוועדה צוין, כי כיוון שהמערער לא הגיע על אף מספר זימונים, הוועדה מסכמת ללא נוכחותו. הוועדה קבעה, כי לאור החומר שעלה מפרוטוקול הוועדה הראשונה ולאור תפקודו של המערער, כפי שנצפה בסרטון, לא נמצא ליקוי בהתאם לרשימת הליקויים.
2. הנה כי כן, לכאורה פעלה הוועדה לעררים בהתאם לנהלי העבודה הקבועים בתוספת. על אף האמור, בשים לב לקביעתי לעיל לפיה המערער לא קיבל לידיו את מכתבי הזימון להופיע בפני הוועדה במועד, הרי שלמערער לא ניתנה ההזדמנות להשמיע טיעוניו בפני הוועדה טרם החלטתה.
3. יובהר, הוראות התוספת השניה להסכם הניידות, כפי שפורטו לעיל, נועדו לאפשר לנבדק את זכותו להשמיע טיעוניו בפני הוועדה. יתרה מכך, זכות הטיעון של הנבדק אף נובעת מכללי הצדק הטבעי. בית-הדין הארצי עמד בפסיקותיו על כך שבהיותן גוף מעין שיפוטי חלים על הוועדות הרפואיות כללי המשפט המנהלי ועקרונות הצדק הטבעי, הכוללים אף את קיום זכות הטיעון כהלכתה (ראו: עב"ל (ארצי) 52088-11-14‏ ‏ פלוני נ' המוסד לביטוח לאומי (18.11.2015); עב"ל 464/99 המוסד לביטוח לאומי נ' ארבל, פ''ד לז(2002) 249 (30.12.2001)).
4. אמת, במקרה הנדון המערער אכן נבדק על-ידי הוועדה הראשונה בעניינו. עם זאת, איני סבור כי יש לראות בכך מימוש זכות הטיעון של המערער, שכן לאחר הוועדה הראשונה המערער צולם על-ידי המשיב וטרם ניתנה בידיו האפשרות להתייחס לצילום כאמור. כמו-כן, המערער הוזמן להופיע בפני הוועדה פעם נוספת, משכך ברי כי אף מבחינת הוועדה וסדרי עבודתה היה מקום לזמנו להופיע בפני הוועדה בשנית.
5. עוד יצוין, כי לא נעלמה מעיני טענת המשיב לפיה, אף אם מכתבי הזימון, או חלקם, הגיעו אל המערער באיחור, הרי שהיה בידיו לפעול בנדון, לפנות לוועדה ולבקש כי יקבע מועד דיון נוסף בעניינו או לעמוד על רצונו להיבדק, אולם מסיבותיו הוא ונוכח צילומו על-ידי המשיב בחר שלא לעשות כן. לעניין זה יובהר, כי בדיון שנערך ביום 30.3.2017 בפני הרשמת מעודד נשאל המערער לעניין זה ומסר כי אינו זוכר האם דיבר עם עורך-דינו על מכתבי הזימון לוועדה שמועדה חלף. לצד זאת, בא-כוח המערער הבהיר כי למערער יש בעיות זכרון וכי גמלת הניידות הנה עניין אחד מעניינים נוספים שנוהלו בעניין המערער ולכן ייתכן שעניין זה לא טופל כראוי (עמ' 2, ש' 6-13 לפרוט').

נוכח נסיבות אלה, בשים לב לכך שהמערער אכן לא קיבל את מכתבי הזימון לידיו במועד, ובשל חשיבותה של זכות הטיעון, איני סבור כי יש בהתנהלותו של המערער לעניין זה כדי לשלול הימנו את זכות הטיעון במקרה דנן.

1. אשר על כן, הגעתי לכלל מסקנה כי בנסיבות העניין הרי שנפל פגם בהתנהלות הוועדה (אף אם לא הייתה מודעת אליו בעת מתן החלטתה בעניינו של המערער), המצדיק את קבלת הערעור.
2. למען שלמות התמונה יצוין, כי אף-על-פי שמצאתי לקבל את טענת המערער לעניין הפרת זכות הטיעון, הרי שאני רואה לדחות את יתר טענותיו לעניין הפגמים בעבודת הוועדה לעררים. לעניין זה יובהר, כי אין לבית-דין זה את הכלים בכדי לקבוע אם צילום המעקב בעניינו של המערער, עליו, בין היתר, הסתמכה הוועדה בקביעותיה בעניינו של המערער, הנו מספיק לצורך החלטה בדבר מצבו הרפואי של המערער. עניין זה אינו עניין משפטי כי אם עניין שברפואה גרידא. יחד עם זאת, בשים לב למסקנתי לעיל, הרי שבפני המערער תהא פתוחה הדרך להשמיע טיעוניו לעניין זה בפני הוועדה.

כמו-כן, איני מקבל את הטענה כי על הוועדה הרפואית היה להודיע למערער כי בכוונתה לשלול את זכאותו לניידות בטרם עשותה כן. סמכותה של הוועדה לשנות או לבטל את החלטת הוועדה הרפואית המחוזית קבועה, כאמור, בסעיף 14 לתוספת ומשכך ברי כי היא עשויה לעשות כן. הדבר אף עולה מעצם הגשת ערעור המוסד לביטוח לאומי על החלטת הוועדה מן בדרג הראשון. יתרה מכך, המערער היה מיוצג בהליכים מול הוועדה וברי כי משמעות הדברים הייתה מובנת לבא-כוחו. משכך, לוּ היו מגיעים מכתבי הזימון לידיו של המערער במועד, הרי שלא היה בטענה זו כדי להוביל לקבלת הערעור.

אשר לטענת המערער לפיה פרוטוקול הוועדה אינו משקף את ההתרחשויות בה בפועל – יצוין, כי מדובר בעניינים שברפואה, בהם אין לבית-הדין יכולת או סמכות להכריע. כך, אין בית-הדין יכול לקבוע האם שינויים ניווניים באזור השבר באיצטבולום (סעיף ג5 לפרוטוקול הוועדה מיום 9.6.2014) מהווים שינויים ניווניים מוגברים, אם לאו (כאמור, מפרוטוקול הוועדה מיום 13.6.2016 (סעיף ג6) עולה כי השינויים הנ"ל אינם מהווים שינויים ניווניים מוגברים). כמו-כן, אין לבית-הדין היכולת להכריע מדוע בחר רופא הוועדה ד"ר פרידמן לציין קביעות רפואיות אלה או אחרות בפרוטוקול הוועדה. יחד עם זאת, בשים לב למסקנתי לעיל, יוכל המערער להשמיע בפני הוועדה את טיעוניו אף לעניין זה.

1. בטרם סיום, אציין כי איני סבור שהמקרה דנן הוא מן המקרים המצדיקים החזרת עניינו של המערער לוועדה הרפואית לעררים בהרכב אחר. בפסיקת בית-הדין הארצי נקבע, כי דרך המלך של החזרת עניין לוועדה רפואית הנה החזרתה לוועדה שבדקה את המבוטח. עוד נקבע, כי רק במקרים נדירים, בהם עולה חשש של ממש כי הוועדה תהא "נעולה" על החלטתה הקודמת, או שהרכבה אינו נאות, יוחזר העניין לוועדה בהרכב אחר (ראו: עב"ל (ארצי) 10051/98‏ חתואל נ' המוסד לביטוח לאומי (30.8.2005)). איני סבור כי המקרה שלפניי נכלל בגדר מקרים נדירים אלה, זאת, בין היתר, אף בשים לב לכך שהוועדה טרם שמעה ושקלה את טיעוניו של המערער.

סוף דבר

1. נוכח המפורט לעיל, הגעתי, כאמור, לכלל מסקנה כי נפל פגם משפטי בהחלטת הוועדה, שכן לא ניתנה למערער זכות טיעון בפניה (זאת, אף אם, כאמור, הוועדה לא הייתה מודעת לכך בעת מתן החלטתה בעניינו של המערער).
2. לפיכך, הערעור מתקבל כך שעניינו של המערער יושב לוועדה הרפואית לעררים (ניידות). הוועדה תדון בעניינו של המשיב ותקבל החלטה בעניינו לאחר שתינתן לו זכות טיעון בפניה.
3. המשיב ישלם למערער תוך 30 יום הוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד בסך 2,000 ₪.

הצדדים רשאים לפנות לבית-הדין הארצי לעבודה בבקשת רשות ערעור על פסק-דין זה, תוך 30 יום מיום המצאתו.

ניתן היום, ג' טבת תשע"ח, (21 דצמבר 2017), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.