לפני: כב' השופט יוחנן כהן

נציג ציבור (עובדים) – מר אפרים ויגדר

נציג ציבור (מעסיקים) – מר אלברט שטרית

פסק דין

א. מבוא

1. מונחת בפנינו תביעתם של 21 רופאים מתמחים אשר החלו את התמחותם בשנת 2015 בבית החולים סורוקה בבאר שבע, כנגד מדינת ישראל – משרד הבריאות ומשרד האוצר (פ"ה 13106-10-16). התובעים טוענים בתביעתם כי הם זכאים למענקי פריפריה ומקצועות במצוקה או למענקי מקצועות במצוקה בפריפריה בסך 300,000 ₪ או 500,000 ₪ לפי העניין, בדרך שבה ניתנו בין השנים 2011-2014, בהתאם למדיניות המענקים הקודמת. להליך זה נוספה בהמשך תביעתה של התובעת מס' 22 – ד"ר גילי חן, המועסקת כרופאה מתמחה במחלקה לרפואת ילדים בבית החולים פוריה, אשר החלה התמחותה ביום 1.1.2015 (סע"ש 7947-02-17).

ב. פירוט ההליכים בתובענה

2. בטרם נדונה התביעה בבית הדין, פנו התובעים בעתירה לבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ (בג"ץ 3000/16 בן אריה ואח' – שר האוצר [פורסם בנבו] (מיום 7.7.2016)). במסגרת פסק דינו של בית המשפט העליון נדונה שאלת סמכותו של בג"ץ לדון בנושא, בנסיבות בהן טענה המדינה כי קיים לעותרים (התובעים בענייננו) סעד חלופי בדמות פנייה לבית הדין לעבודה. בג"ץ לא קיים דיון בשאלת מעמדו הנורמטיבי של מסמך המענקים ואף הבהיר כי הוא מוחק את העתירה מבלי להביע עמדה לנושא לגופו. קביעתו שמדובר "בהסכם שהיה נטוע עמוק ביחסי העבודה", נאמרה בהקשר של קביעת הסמכות העניינית של בית הדין לעבודה.

3. כתב התביעה הוגש על ידי התובעים ביום 10.10.2016, כאשר כתב ההגנה מטעם המדינה הוגש ביום 5.4.2017. נערך דיון מוקדם ראשון בהליך, בפני כב' השופט יוסף יוספי ביום 3.7.2017.

4. במסגרת ההליך הוגשו עמדותיהן של הסתדרות הרופאים בישראל (להלן: "הר"י") - ביום 17.9.2017, וכן של קופת חולים כללית - ביום 17.8.2017.

5. התקיימו בפנינו שלוש ישיבות הוכחות במועדים 1.7.2018, 5.11.2018 ו-7.11.2018, במהלכן העידו התובעים כולם; מטעם המדינה העידו מר יוסי כהן (להלן: "מר כהן"), מי ששימש בתקופה הרלוונטית כמשנה לממונה על השכר במשרד האוצר ויו"ר ועדת המענקים. עוד העידה מטעם המדינה ד"ר ורד עזרא, מי ששימשה בתקופה הרלוונטית כראש חטיבת הרפואה במשרד הבריאות (להלן: "ד"ר עזרא").

6. ביום 26.3.2019 הוגשו סיכומי התובעים, וביום 6.11.2019 הוגשו סיכומי המדינה. ביום 27.1.2020 הגישו התובעים סיכומי תשובה.

ג. התשתית העובדתית

7. ביום 25.8.2011, לאחר תקופה סוערת ביחסי העבודה בין הרופאים לבין המדינה, תקופה שכללה שביתה ממושכת, משא ומתן בחסות בית הדין ומחוצה לו, והליך גישור שהתקיים בהמלצת בג"ץ (בג"ץ 5627/11 עו"ד פורר – ראש הממשלה ושר הבריאות [פורסם בנבו]), חתמו ממשלת ישראל, שירותי בריאות כללית, ההסתדרות המדיצינית הדסה והר"י על הסכם קיבוצי מיוחד. הצדדים הסכימו, בין היתר, על הוספת 1,000 תקני רופאים ועל הקצאת תקציב בסך כולל של 75,000,000 ₪ לטובת מענקים שמטרתם עידוד רופאים לעסוק במקצועות מצוקה וכן עידוד רופאים לעבור ולעבוד בפריפריה (להלן: "הסכם 2011").

8. נושא המענקים הוסדר במסמך נפרד (להלן: "מסמך המענקים") ששלח הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר דאז, מר אילן לוין, ליושב ראש הר"י דאז, פרופ' אידלמן. מסמך המענקים היווה בסיס לחוזרים שהפיץ הממונה על השכר בנושא המענקים, בהם פורטו מטרות המענקים, הסכומים שיועמדו לטובת המענקים, הקריטריונים לקבלת המענקים, שיעור המענקים, מועדי תשלומם, הגדרתם של פריפריה ו/או מקצועות במצוקה, ועוד.

9. מכוח מסמך המענקים הוקמה ועדה שחבריה הם נציגי משרד האוצר, המעסיקים והר"י (להלן: "הוועדה המשותפת"). הוועדה הוסמכה לקבוע קריטריונים נוספים לזכאות מלבד הקריטריונים שנקבעו במסמך המענקים וכן לקבוע את חלוקת העלות שהוקצתה לתשלום המענקים. החלטות התקבלו ברוב דעות ולאף צד להרכב הוועדה לא ניתנה זכות וטו.

10. במהלך השנים 2011-2014 שולמו מענקים למתמחים שעמדו בקריטריונים שנקבעו במסמך המענקים, מעבר לתקציב שהוקצה לשנים אלה, ועל חשבון תקציב המענקים שהוקצה לשנים הבאות.

11. ביום 10.7.2014 שלח מר כהן למנהלי בתי החולים מכתב שעניינו מיצוי תקציב המענקים לשנים 2011-2014, בו נכתב כי מסגרת העלות לתשלום המענקים על פי מסמך המענקים נוצלה במלואה, לפיכך, עם תום תשלום המענקים לשנת 2014, לא יחולקו מענקים נוספים מכוח מסמך המענקים.

עוד צויין במכתב זה, כי שר האוצר החליט להקצות לפנים משורת הדין סכום של 75,000,000 ₪ נוספים לטובת מענקים בגין שנת 2015, שיחולקו על פי כללים שיגובשו בהמשך, ואין להסתמך על הכללים אשר הופעלו עד כה (נספח י"ט לתצהיר מר כהן).

ד. טענות הצדדים

12. להלן בתמצית טענות התובעים:

12.1 התובעים הוכיחו כי ניתנה להם הבטחה מנהלית מחייבת והם הסתמכו עליה בבחירת מקום ההתמחות ו/או בחירת מקצוע ההתמחות והמדינה לא הרימה את הנטל לסתור טענה זו.

12.2 המדינה הפרה ברגל גסה את ההבטחה המנהלית, כך שלא אפשרה לתובעים להגיש את הבקשות לקבלת המענקים, תוך שהיא מותירה את התובעים מול שוקת שבורה.

12.3 הפרת ההבטחה המנהלית נעשתה מבלי שלתובעים ניתנה כל הזדמנות להישמע בטרם קבלת ההחלטה ומבלי שהמדינה כלל שקלה את עניינם האישי של כל אחד מהתובעים.

12.4 ביסודה של ההבטחה המנהלית עמד רצונה של המדינה ליצור תמריץ לרופאים לעתיד לבצע את התמחותם בפריפריה ו/או במקצועות המצוקה בפריפריה, ולכן החליטה המדינה כי כנגד בחירתם של הרופאים לעתיד להתמחות כאמור, וביצוע בחירה זו, הם יהיו זכאים למענקים כספיים, הא ותו לא. לא נדרש מהרופאים לעתיד אלא לקבוע את מקום התמחותם בפריפריה ו/או במקצוע במצוקה בפריפריה על מנת לבסס את זכאותם למענק.

12.5 החקירות הממושכות שהתעקשה המדינה לנהל בהליך זה, אינן רלוונטיות כלל למהות ההבטחה, וכן להסתמכותם של התובעים על ההבטחה. משהפרה המדינה את הבטחתה, התובעים כבר לא היו במצב שיכולים היו לשנות את בחירתם. משכך, ניטל מהם רצונם החופשי להחליט בנוגע להתמחותם ונפגעה זכותם החוקית לאוטונומיה.

12.6 ההחלטה לפיה לא ישולמו לתובעים מענקי פריפריה ומענקי מקצועות במצוקה בפריפריה הינה החלטה פסולה ומפלה, שנעשתה שלא כדין, ויש להורות על ביטולה ולאפשר לתובעים להגיש את הבקשות למענקים בדיוק בדרך שנתאפשר לחבריהם לפניהם להגישן ולקבל את המענקים בין השנים 2011-2014 ומבלי שיימנע מהם מלהגיש את הבקשות בהוראת המדינה.

12.7 יש להצהיר כי התיקון שפורסם בילקוט הפרסומים 7203 בעמוד 3412 ביום 11.2.2016, אינו תקף ביחס לתובעים. זאת, כאשר בזמן אמת הם היו זכאים להיכלל בקבוצה שזכתה במענקים על פי המבחנים הקודמים, והמדינה, משהפרה את התחייבותה כלפי התובעים ושללה שלא כדין את זכאותם, הכפיפה אותם בדרך רטרואקטיבית מלאכותית ופסולה למבחנים חדשים. בכך הפכה המדינה את התובעים לקבוצה ש"נפלה בין הכסאות". מצד אחד, שללה את זכותה להגיש בקשה למענקים על פי המבחנים הקודמים, ומצד שני יצרה מצב שבשום פנים התובעים לא היו יכולים למלא את התנאים על פי המבחנים החדשים. בכך הפלתה המדינה את התובעים שלא כדין ופגעה בזכותם לשוויון.

12.8 הטענה לפיה "קצרה השמיכה התקציבית" אינה נכונה, מדובר בשינוי של סדרי העדיפויות שאינו מבסס כל צידוק סביר לחזרה מההבטחה ביחס לתובעים.

12.9 התובעים לא ידעו ולא יכלו לדעת על ביטול המענקים. הנטל להראות כי החלטת הביטול הגיעה לידיעת התובעים בזמן אמת ובכך הוענקה, לשיטת המדינה, תקופה סבירה של היערכות לתובעים, תקופה אשר נדרשת לצורך בחינת סבירות החלטת הביטול, מוטל על המדינה והיא לא עמדה בו.

12.10 לתובעים לא ניתנה תקופת מעבר. העדרה של תקופת מעבר הינה פגיעה בחובת הפעולה בסבירות ובמידתיות ובחובת ההגינות המנהלית הנדרשות מן הרשות.

13. להלן בתמצית טענות המדינה:

13.1 ביום 16.6.2019 ניתן פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה בעס"ק (ארצי) 31504-01-18 מדינת ישראל – ההסתדרות הרפואית בישראל. פסק דין זה "טרף את הקלפים" ביחס לטענותיה העיקריות של התביעה בהליך שבנדון והוא משליך עליה במישרין. הקביעה העיקרית שיש לה השלכה לענייננו, הינה הקביעה כי מסמך המענקים המכונן הוא מסמך מדיניות של הריבון. לפיכך, מסמך זה כלל אינו יכול להוות הבטחה מנהלית, וכל הסתמכות שהיתה לתובעים (שממילא לא הוכחה), אינה סבירה ואינה ראויה להגנה.

13.2 ההחלטה על מיצוי תקציב המענקים לשנים 2011-2014, נתקבלה בהתאם להוראות המסמך המכונן. הוכח במסגרת ההליך, כי מכתבו של מר כהן מיום 10.7.2014 וההחלטה על מיצוי תקציב המענקים לשנים 2011-2014, התקבלה, בין השאר, לבקשת הר"י, בשיתופה ובעידוד מפורש של נציגיה. קביעות פסק הדין הארצי מלמדות, כי משמוצה התקציב שהוקצב לכתחילה במסמך המענקים, הרי שלא היתה כל מניעה בהמשך לקבל את ההחלטה להפסיק את המשך מתן המענקים מכוח המסמך כאמור.

13.3 יש לדחות את טענות התובעים לעניין התקציב. המדינה הציגה ראיות התומכות בעובדה כי התקציב אף מוצה בפועל. עוד הוכח במסגרת ההליך, כי תכנית המענקים עמדה בקנה אחד עם תכליתה המקורית והובילה לקידום ועידוד המקצועות במצוקה והפריפריה.

13.4. העמדות שהוגשו מטעם הר"י ומטעם כללית, תומכות בעמדת הנתבעת. בכלל זה אישרה הר"י בעמדתה, את אשר טענה המדינה במסגרת כתב ההגנה וכן את האמור בעמדת הכללית, כי ביום 15.7.2014 שלח פרופ' אידלמן (יו"ר הר"י דאז) מכתב לכלל הרופאים ובו הוא הודיע כי "כל תקציב המענקים מכוח ההסכם הקיבוצי מוצה וכי תם פרק המענקים מכוחו של הסכם 2011". כמו כן, הדגישה הר"י במסגרת זו, כי המענקים שיינתנו החל משנת 2015 "אינם מהווים חלק מפרק המענקים עפ"י ההסכם הקיבוצי".

13.5 המסקנה המתבקשת היא שכל התובעים שבענייננו, אשר פתחו פנקסי התמחות לאחר תום שנת 2014, אינם זכאים לקבל מענקי התמחות ששולמו משנת 2015 ואילך, ויש לדחות את התביעה על סעדיה.

13.6 ההחלטה על מיצוי התקציב עומדת בביקורת כללי המשפט המנהלי. ההחלטה שהתקבלה בענייננו על מיצוי התקציב בפרק זמן קצר מזה שתוכנן, היא החלטה סבירה וראויה, ואשר עמדה בקנה אחד עם תכליתה המקורית לקידום ועידוד המקצועות במצוקה בפריפריה. ההחלטה מידתית – ההחלטה צפתה פני עתיד וכללה "תקופת מעבר" בהתאם להוראות מסמך המענקים המכונן.

13.7 מדובר בהחלטה שפורסמה כדין ובאותו אופן בו פורסמה המדיניות המקורית.

13.8 מדובר בהחלטה שאין מקום ליתן לגביה זכות טיעון פרטנית ושימוע לכל תובע. ההחלטה על מיצוי התקציב מעידה כי גם החלטה זו, כמו מסמך המענקים המכונן, היא החלטה רוחבית, וחלה כמנגנון כלל ארצי, ואין זה כלל סביר להניח, כי כל שינוי בקריטריונים יגרור זכות טיעון אישית לכל נפגע פוטנציאלי.

13.9 מדובר בהחלטה אחידה ושוויונית ביחס לקבוצת השוויון הרלוונטית – מתמחי 2015 ואילך.

13.10 למען הזהירות בלבד, מסמך המענקים המכונן אינו מקיים יסודות בסיסיים שיכוננו הבטחה מנהלית.

13.11 התובעים לא הסתמכו בפועל על מדיניות המענקים שהיתה תקפה עד ליום 31.12.2014, ולמצער – לא היו רשאים להסתמך.

13.12 העדר זכאות ספציפית למענקי מקצועות במצוקה – התובעים אינם מפרטים מהי הזכאות הנטענת ביחס לכל אחד מהתובעים, אם למענק פריפריה, למענק מקצוע במצוקה או למענק משולב. עם זאת, עלה בידי המדינה להוכיח גם היעדר זכאות ספציפית.

13.13 קבלת התביעה תביא לפריצת מסגרת התקציב באופן הנוגד את פסק הדין הארצי.

13.14 הוכח כי אין פגיעה בזכויות חוקתיות. לתובעים לא היתה זכות קנויה לקבלת מענקים, היא אינה בעלת השלכות על כבוד האדם של מי מהתובעים, ו/או לפגיעה באוטונומיה שלהם ו/או באיזו מזכויותיהם הקנייניות (שכלל לא הוכחו).

דיון והכרעה

ה. מעמדו של מסמך המענקים

14. מעמדו של מסמך המענקים נדון בהרחבה בעס"ק 31504-01-18 מדינת ישראל – ההסתדרות הרפואית בישראל [פורסם בנבו] (16.6.19) (להלן: "עניין הר"י") ושם נקבע כי המדובר במסמך מדיניות של הריבון (סעיפים 27-28):

"הנה כי כן, מאפייניו של מסמך המענקים ומכלול הנסיבות עליהן עמדנו לעיל, מלמדים כי לא ניתן להתייחס למסמך המענקים כאל הסדר קיבוצי דו צדדי כפי שקבע בית הדין האזורי. משהגענו עד הלום, המסקנה המתבקשת היא כי מעמדו של מסמך המענקים הוא כשל מסמך מדיניות של הריבון. להלן נעמוד על משמעותה של ההכרה במסמך המענקים ככזה.

מסמך מדיניות הוא מסמך פורמלי המציג את הדרכים בהן מתכוונת הרשות לפעול בתחום מסוים או בנסיבות מסויימות. כך, ולשם הדוגמא, יכול שמסמך מדיניות יציג בעיה מעשית ואת הפתרון שנבחר עבורה, בצורה מנומקת. ונדייק: אף אם הדבר משתמע, לכאורה, משמו, אין למסמך מדיניות של רשות מעמד חוקי שונה מהנחיות מנהליות, שכן פעמים רבות קביעת מדיניות כללית נעשית על ידי הרשות המינהלית בדרך זו.

...

ובבית המשפט העליון נפסק, בקשר לאי-אישורה של תכנית בנייה שהגיש פלוני, למרות שעמדה בעקרונות שהותוו במסמך מדיניות שקבעה הוועדה המחוזית:

"למסמך מדיניות של רשות כלשהי אין מעמד סטאטוטורי של 'תכנית' על פי חוק. הוא אמנם קובע אמות מידה שלפיהן תנהג הרשות, אך כאמור, אין למגיש תכנית זכות להניח שלא תהיינה חריגות מאותן ההנחיות, על בסיס נסיבותיו הפרטניות של כל מקרה ומקרה..." (עע"מ 4573/12 שמואל פיינגולד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים [פורסם בנבו] (22.10.2013))" (הדגשות הוספו, י.כ).

15. עוד נקבע בעניין הר"י כי: "מסמך המענקים אינו בגדר הסכם קיבוצי ואינו חלק מההסכם הקיבוצי שנחתם בשנת 2011", וכי "מסמך המענקים אך התווה מדיניות של משרד הבריאות ומשרד האוצר, לפיה רצונה של המדינה הוא להעניק תמריצים לרופאים שיבחרו לעסוק במקצועות במצוקה או להיות מועסקים בבתי חולים בפריפריה" (סעיף 29 לפסק הדין בעניין הר"י, הדגשה הוספה, י.כ).

16. הנה כי כן, בעניין הר"י סווג מסמך המענקים כמסמך מדיניות המבטא החלטת ריבון, וסיווגו משפיע במידה רבה על היקפה של הביקורת השיפוטית בקביעת תנאיו. הביקורת השיפוטית היא כשל מעשה מנהלי, אשר בית הדין בוחן את חוקיותו ואם מצויה ההחלטה בגדר מתחם הסבירות, ואולם – וזה העיקר – בית הדין אינו מחליף את שיקול דעת הרשות המנהלית בשיקול דעתו. על הלכה נושנה זו חזר בית המשפט העליון בבג"ץ 4838/17 אוניפארם בע"מ – מנהל רשות הגז הטבעי [פורסם בנבו] (4.1.2018), וכך נאמר:

"כידוע העיקרון בדבר אי התערבות בית המשפט בשיקול הדעת המינהלי, פירושו כי הבחירה בין הפתרונות השונים האפשריים הנופלים בגדר מבחן הסבירות, נתונה כל כולה לרשות המינהלית. בתחום זה לא יתערב בית המשפט ולא יחליף את שיקול הדעת המינהלי בשיקול דעתו שלו, אף אם ניתן היה בנסיבות העניין לקבל החלטה נבונה יותר או יעילה יותר מהחלטת הרשות שהתקבלה ועומדת לביקורתו (בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ – רשות השידור, פ"ד לה(1) 421 (1980); בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל – המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד מה(3) 678 (1991))".

17. נוכח האמור, אין לקבל טענתם המרכזית של התובעים בדבר סיווג מסמך המענקים כמסמך המבטא הבטחה מנהלית, וסיווגו כמסמך מדיניות המבטא החלטת הריבון מלמד על היקפה של הביקורת השיפוטית בקביעת תנאיו כשל מעשה מנהלי.

18. הנימוקים העומדים ביסוד ההחלטה מיולי 2014 בדבר מיצוי התקציב, כפי שיפורטו להלן, מובילים למסקנה כי זו מצויה במתחם הסבירות.

19. ראשית, ההחלטה על מיצוי תקציב המענקים לשנים 2011- 2014, נתקבלה בהתאם להוראות מסמך המענקים המכונן.

במסגרת ההליך, הוכיחה המדינה, כי מדובר בהחלטה שהתקבלה בעצה אחת עם הר"י, וזאת על רקע היענות נרחבת ובלתי צפויה של רופאים להתחייב ולעמוד בקריטריונים שבמסמך המענקים. למן השנה הראשונה בה נתקיימו דיונים בוועדת המענקים (2011) הסתבר, כי מספר בקשות המענקים שהוגשו גדול בהרבה מן המתוכנן. הוועדה שקלה את האפשרויות שעמדו בפניה ובעצה אחת עם הר"י, הגיעה להחלטה על מיצוי התקציב, כך שבסופו של דבר הוקדם התקציב (על חשבון השנים שלאחר מכן). לאחר ארבע שנים (2011 – 2014) בהן חולקו מענקים לרופאים בפריפריה ובמקצועות במצוקה, נוצל במלואו התקציב שהקצתה הממשלה לטובת המענקים מכוח מסמך המענקים (סעיפים 118; 73-75 לתצהיר מר כהן, שלא נסתר).

20. שנית, עוד הוכח כי היתה זו בקשה של הר"י להקדים את תקציב המענקים באופן שמסגרת העלות תיפרש על פני מספר מצומצם יותר של שנים, וכי המדינה נאותה להסכים לכך. הדבר עולה מהדברים שמסרה עו"ד לאה ופנר, נציגה מטעם הר"י בוועדת המענקים מיום 14.2.2013 (נספח ט"ו לתצהיר מר כהן; סעיפם 42 – 46 לתצהירו, שלא נסתרו).

21. מפרוטוקולי וועדת המענקים שצורפו לתצהירו של מר כהן עולה כי התנהלו מספר ישיבות של הוועדה המשותפת בהן התקבלה ההחלטה להפסיק את המענקים לאחר מיצוי התקציב, והכל בנוכחות הר"י ובעידוד נציגיה. כך למשל, בוועדת המענקים מיום 18.2.2013 מציין ד"ר זאב פלדמן – נציג מטעם הר"י: "צריך להמשיך בחלוקת מענקים, כמו בקריטריונים הקודם עד שנגמר הכסף". ובהמשך נאמר על ידי ד"ר נמרוד רחמימוב, אף הוא נציג הר"י בוועדה: "גובה המענק חשוב. 150,000 ₪ לא משנה התנהגות המתמחים, 300,000 ₪ משנה התנהגות המתמחים. אם נחלק מענקים עם סכומים קטנים זה לא מביא לתוצאה, הכסף הולך לחינם. יש לבדוק אופציה שגם השנה סכומי המענקים יהיו כמו בשנים הקודמות, עד שייגמר הכסף" (פרוטוקול וועדת המענקים מיום 18.2.2013, נספח ט"ז לתצהיר מר כהן, הדגשות הוספו,י.כ).

בוועדת המענקים מיום 12.3.2013 נאמר על ידי יו"ר הר"י דאז, פרופ' אידלמן, דברים בהאי לישנה: "בעיניי הכי נכון לתת את כל הכסף שיש עד סוף ההסכם – וכשהכסף נגמר – נגמר" (פרוטוקול וועדת המענקים מיום 12.3.2013, נספח י"ז לתצהיר מר כהן, הדגשה הוספה, י.כ).

בדיון הוועדה מיום 17.11.2013 פרופ' אידלמן – יו"ר הר"י, חוזר ומדגיש כי מקובל עליו שיינתנו מענקים "עד שהכסף ייגמר" ובלבד שתינתן הודעה על כך מראש (פרוטוקול וועדת המענקים מיום 17.11.2013, נספח י"ח לתצהיר מר כהן).

באותה וועדה מיום 12.3.2013 מוסיפה עו"ד ופנר, מטעם הר"י, דברים ביחס למתמחים שכבר החלו התמחות, וציינה הדברים הבאים: "לא נדרוש יותר כסף ממה שכתוב בהסכם... לגבי אלו שהתחילו – יש לנו מחויבות גדולה כלפיהם".

22. שלישית, קביעות פסק הדין בעניין הר"י מלמדות, כי משמוצה התקציב שהוקצב לכתחילה במסמך המענקים, הרי שלא היתה כל מניעה בהמשך לקבל את ההחלטה להפסיק את המשך מתן המענקים מכוח המסמך כאמור, ומדובר בהחלטה המצויה במתחם הסבירות (פסקה 78 לפסק הדין בעניין הר"י).

23. רביעית, במסגרת ההליך הוגשו עמדותיהן של הר"י וכן של קופת חולים כללית, שתיהן תומכות בעמדת המדינה בהליך, כפי שנפרט להלן.

24. קופת חולים כללית הגישה עמדתה ביום 17.8.2017 ובה הבהירה כי היא מצטרפת לעמדת המדינה כפי שפוטרה בכתב ההגנה. בכלל זה, הבהירה הכללית כי המדינה השלימה באופן מלא התחייבויותיה מכוח מסמך המענקים והרבה מעבר מכך.

עוד ציינה הכללית, כי לאחר שהובהר והודע לרופאים באופן ברור בהודעתו של יו"ר הר"י דאז, פרופ' אידלמן, מיום 15.7.2014, כי הענקת המענקים מכוח מסמך המענקים הסתיימה כבר בשנת 2014, מובן הוא כי התובעים אינם זכאים למענקים מכוח מסמך המענקים.

25. הר"י הגישה עמדתה ביום 17.9.2017, במסגרתה אישרה כי בפועל שולמו לרופאים למעלה מ-700 מיליון ₪ שהוקצו לטובת המענקים, וכי התקציב למעשה נוצל במלואו במהלך שנת 2014 ומשכך "בתום שנת 2014 תם פרק המענקים..." (סעיף 11 לעמדת הר"י). עוד ציינה הר"י בעמדתה כי ביום 15.7.2014 שלח פרופ' אידלמן (יו"ר הר"י דאז) מכתב לכלל הרופאים ובו הוא מודיע כי "תקציב המענקים מוצה וכי תם פרק המענקים מכוחו של הסכם 2011" (סעיפים 40-41 לעמדת הר"י). עוד ציינה הר"י במסגרת זו, כי המענקים שיינתנו החל משנת 2015 "אינם מהווים חלק מפרק המענקים עפ"י ההסכם הקיבוצי".

בשולי הדברים נציין כי עמדת הר"י הוגשה בטרם ניתן פסק הדין בעניין הר"י, שם נקבע כי מסמך המענקים היה נפרד להסכם 2011 ומעמדו כשל מסמך מדיניות של הריבון.

26. חמישית, התובעים לא סתרו את טענות המדינה בדבר מיצוי התקציב, אשר נתמכו בעמדות הכללית והר"י.

התובעים בחרו שלא להביא עדויות מטעם הר"י, או מטעם נציג הוועד של הר"י – ד"ר אייליג, הנזכר בתצהיריהם. הימנעות התובעים מהבאת עדים מטעם הר"י בסוגייה זו, פועלת לחובתם.

27. על רקע מכלול הדברים הנ"ל, ההחלטה שהתקבלה בענייננו על מיצוי התקציב, התקבלה כדין, והשיקולים אשר עומדים בבסיס ההחלטה הם שיקולים ענייניים ולגיטימיים, ומשכך הרי שמדובר בהחלטה סבירה, אשר ככלל בית הדין לא יתערב בה. ההחלטה עמדה בקנה אחד עם תכליתה המקורית לקידום ועידוד המקצועות במצוקה בפריפריה. אף לעמדת יו"ר הר"י דאז, פרופ' אידלמן, תוצאה זו היתה "מעבר למצופה", כעולה ממכתבו מיום 15.7.2014 (נספח כ"א לתצהיר מר כהן).

28. ההחלטה על מיצוי התקציב מצויה בגדרי סמכותה של הרשות הציבורית, והיא מצויה במתחם הסבירות, ועל כן, לא מצאנו מקום להתערב בה. הדברים מקבלים משנה תוקף משההחלטה נעשתה בשיתופה המלא ובהסכמתה של הר"י. יתרה מזו, משעסקינן בהחלטה שלה היבטים תקציביים, שמעצם טיבם מוגבלים ושרויים במחסור, ובמקרה זה אף נקבע מראש סכום קצוב לכלל המענקים אשר מוצה כפי שמצויין אף בעמדת הר"י שהוגשה לתיק, ובמכתב יו"ר הר"י (נספח כ"א לתצהיר מר כהן), הרי שהנימוקים העומדים ביסוד ההחלטה – מובילים למסקנה כי זו מצויה במתחם הסבירות.

29. בטרם סיום פרק זה, נבקש להדגיש כי לרופאים אין ולא היתה זכות קנויה לקבלת המענק מכוח מסמך המענקים בכל עת. בענייננו, אין המדובר במצב בו מחליטה המדינה על מתן מענקים ומשנה מהחלטתה, משיקולים כאלה או אחרים שבגינם מבקשים להקטין את "עוגת התקציב". בענייננו חולק מלוא התקציב עליו החליטה המדינה כמענקים לטובת רופאים מתמחים בפריפריה ובמקצועות מצוקה, ובהמשך אף הוקצתה מסגרת עלות נוספת לטובת מטרה זו.

כאמור לעיל, מסמך המענקים אך התווה מדיניות של משרד הבריאות ומשרד האוצר, להעניק תמריצים לרופאים מתמחים שיבחרו לעסוק במקצועות במצוקה או להיות מועסקים בבתי חולים בפריפריה (פסקה 29 לפסק הדין בעניין הר"י). בנסיבות ענייננו, המדינה היתה רשאית לבחון מחדש את מדיניותה ולשנות ממנה, והדבר נדרש לאור מימוש תכלית תכנית המענקים, אשר בפועל במבחן התוצאה אכן עודדה מתמחים להתמחות בפריפריה ובמקצועות במצוקה.

30. כללו של דבר: ההחלטה בדבר מיצוי התקציב הינה החלטה סבירה, אשר לא מצאנו מקום להתערב בה.

ו. טענת ההסתמכות-האם ההחלטה הובאה לידיעת התובעים בזמן אמת

31. בטיעוניהם בפנינו שמים התובעים דגש מיוחד על כך שהחלטת מיצוי התקציב מיולי 2014, לא הובאה לידיעתם וכי פרסומה היה לקוי; דין טענה זו להידחות. להלן נבאר מסקנתינו.

32. ראשית, מסיווג מסמך המענקים כהחלטת ריבון המבטאת מדיניות, נובע כי יש להעמידו לעיון הציבור הרלוונטי. דרכי העמדה לעיון הציבור מגוונות, ובענייננו יש משקל לכך שהר"י שהינה הארגון היציג שעם חבריה נמנים התובעים, היתה חברה בוועדה המשותפת, וידעה על כך "בזמן אמת" (השוו: בג"ץ 1477/96 נמרודטקס בע"מ – משרד התעשיה והמסחר, פ"ד נג(5) 193).

משכך, מקום בו המעסיקים, המדינה והארגון היציג ידעו את תוכן ההחלטה, אי פרסום ההחלטה בקרב התובעים, באופן פרטני, אינו יכול להקים לתובעים זכות שלא היו זכאים לה מלכתחילה.

33. שנית, במכתב מיום 10.7.2014 פנה מר כהן אל כלל מנהלי בתי החולים ובו הודיע על מיצוי התקציב. מסמך זה הופץ גם לכלל חברי ועדת המענקים וכן אל עו"ד מירב אוהבי – אחראית תחום יחסי עבודה בהר"י. ההחלטה המדוברת פורסמה על ידי המדינה באותו אופן בו פורסמה המדיניות המקורית – בהפצה של מסמך המדיניות אל הגורמים הרלוונטיים בהר"י.

34. שלישית, במסגרת מכתבו של מר כהן, הבהיר כי על מנת לוודא שתוכן המכתב יובא לידיעת כלל המתמחים – הוא פנה וביקש בצורה מפורשת לדאוג להפצת תוכנו לאוכלוסיית הרופאים הרלוונטית (נספח י"ט לתצהיר מר כהן).

35. רביעית, במסגרת תצהירו של מר כהן, הוצגו קישורים מתוך אתר האינטרנט של הר"י בהם פורסם תוכן המכתב המלא ואף פורסמו הבהרות ברורות לעניין זכאויות לקבלת מענקי התמחות למתמחים שפתחו פנקסי התמחות בשנת 2014, ולא מעבר לכך. הקוראים אף הופנו אל הגורם הישיר בהר"י עמו יוכלו להתייעץ – עו"ד מירב אוהבי – ראש תחום שכר ופנסיה, מחלקת יחסי עבודה בהר"י (סעיף 49 לתצהיר מר כהן, נספח כ' לתצהיר מר כהן). תצהירו של מר כהן והקישורים שהוצגו מתוך אתר האינטרנט של הר"י, לא נסתרו ואף לא הוצגה כל מחלוקת בעניין זה.

36. חמישית, מתצהירו של מר כהן עלה כי באותו היום ממש, בו פורסם מכתבו של יו"ר הר"י, התקבל עדכון מאת עו"ד מירב אוהבי מטעם הר"י, במייל שנשלח אל מר כהן ביום 15.7.2014 בשעה 13:46. אז עדכנה עו"ד אהבי כי הר"י דיווחה על האמור לכל המתמחים שפתחו פנקס התמחות עד שנת 2014 לפי נתוני המועצה המדעית. עו"ד אוהבי אף עדכנה כי הדברים עלו באתר הר"י, בפייסבוק ואף באתר הסטאז'רים (נספח כ"ב לתצהיר מר כהן).

37. הנה כי כן, בזמן אמת התקבל במדינה עדכון רשמי מהר"י, אודות פרסום והפצה לכלל הרופאים, באמצעי הפרסום השונים. מעבר לכך, מצאנו כי המדינה פרסמה מסמך שינוי המדיניות לא רק באמצעות הר"י, אלא באמצעות שליחתו אל כלל המעסיקים הרלוונטיים, מנהלי בתי החולים (כעולה מרשימת הנמענים לתפוצת המכתב מיום 10.7.2014). במסגרת זו התבקשו המעסיקים לדאוג להפצת תוכן המכתב לאוכלוסיית הרופאים הרלוונטית באופן מיידי (נספח י"ט לתצהיר מר כהן).

38. זאת ועוד, טענה זו אינה יכולה להצמיח לתובעים זכות לקבלת המענק, וזאת מהטעמים הבאים:

39. ראשית, בעניין הר"י נטענה טענה בעלת קווי דמיון בנוגע לזכאותם של הרופאים המומחים שבקשו לקבל את המענק עקב מעבר לפריפריה. וכך נאמר:

"אשר לדעתנו – אנו סבורים כי לא נגרמה פגיעה באינטרס ההסתמכות של מי מהרופאים המומחים שביקשו לקבל את מענק הפריפריה. טעמינו לכך הם כדלקמן:

...

ג. החלטות הוועדה המשותפת פורסמו למעסיקים, כנדרש בסעיף 21 למסמך המענקים. לא מצאנו כל חובה המוטלת על הוועדה המשותפת להביא את דבר החלטותיה לידיעת הרופאים, בעצמה. כך, הקריטריונים לשנת 2012 פורסמו למעסיקים במכתב של מר כהן מיום 24.9.2012 (נספח 9 לתשובת המדינה בבית הדין האזורי), הקריטריונים לשנת 2013 פורסמו במכתבו של עו"ד בר למעסיקים מיום 16.10.2013 (נספח 18 לבקשה בבית הדין האזורי), שעותק ממנו הועבר להר"י (נספח 26 לבקשה בבית הדין האזורי), והקריטריונים לשנת 2014 פורסמו למעסיקים במכתבו של מר כהן מיום 10.7.2014 (נספח 26 לבקשה בבית הדין האזורי), שהר"י, כאמור לעיל, היתה שותפה לניסוחו. יוער כי אמנם הוראות סעיף 21 לעניין מועד פרסום החלטות הוועדה המשותפת לא קוימו כלשונן, ובכך יש טעם לפגם, אך אף אחד מהצדדים לא טען לקיומו של פגם שכזה, ומשום כך איננו נדרשים לנפקותו;

ד. הר"י היתה מודעת לכך שגם אם מומחה עמד בקריטריונים לקבלת מענק, לא בטוח שיהיה זכאי לקבלת המענק בפועל, משום שהדבר תלוי בשיקול דעת הוועדה ובמגבלת התקציב. כך עולה מפורשות ממכתבה של עו"ד אוהבי מיום 9.12.2011 (מוצג מ/7 שהוגש בבית הדין האזורי), ומדבריה של עו"ד אוהבי בישיבת הוועדה המשותפת מיום 14.6.2012 (נספח 6 לתשובת המדינה בבית הדין האזורי): "גם מבחינת הר"י אי אפשר להחליט שכל מי שמגיש מקבל. צריך להחליט על קריטריונים". לטעמנו, מדברים אלו לא ניתן להסיק אחרת. יש לשער שאם רופאים פנו להר"י בשאלות בנוגע למענקים היא הבהירה להם נושא זה ולא טיפחה בהם ציפייה או הסתמכות על קבלת המענק. התרשמנו כי מלכתחילה הר"י עצמה לא סברה שמסמך המענקים מאפשר למאן דהוא להסתמך על כך שיקבל את המענק, וכי טענת ההסתמכות נולדה לצורך ההליך בלבד. זאת ועוד, בכל הפרסומים בנוגע למענקים הובהר מהו התקציב המוקצה לטובת המענקים, ומכאן שהיה ידוע לכל כי מדובר בזכות מותנית בתקציב. משמעות הדבר היא שגם אלו שהסתמכו על קבלת המענק משום שהם עומדים בקריטריונים לא יכלו להיות בטוחים שיהיה די תקציב לכך שהם יקבלו את המענק" (הדגשות הוספו, י.כ).

דברים אלה יפים ונכונים גם לענייננו.

40. שנית, ככל שהתובעים טוענים להסתמכות, הרי שהיה עליהם לעשות זאת על יסודה של טענה קונקרטית, הן בהיבט העובדתי והן בהיבט המשפטי, ולא די בטענה כוללנית. לעניין זה יפים הדברים בע"ע (ארצי) 55052-08-19 רינת לבקוביץ בקלצ'וק – מדינת ישראל [פורסם בנבו] (18.3.20):

"נזכיר, כי לטענת הסתמכות פן עובדתי (קרי האם אכן הסתמך הטוען להסתמכות על המצג שנוצר ואילולא המצג היה נוהג אחרת), ופן נורמטיבי (קרי, האם ההסתמכות בנסיבות העניין היתה סבירה). אשר לפן העובדתי, הרי שזה אמור למצוא ביטוי בתצהירי הטוען להסתמכות, וזאת על מנת שגרסה זו תוכל לעמוד במבחן החקירה הנגדית. בהעדר טענה בעניין זה בתצהיר המערערת אין מנוס מן המסקנה כי היסוד העובדתי לטענת ההסתמכות לא הוכח...

מעבר לפן העובדתי קיים גם הפן הנורמטיבי, קרי סבירות הסתמכות, ובהיבט זה ניצב בפני המערערת הקושי הנובע מהעדר פניה לגורמים האמונים על כך במשרד החינוך או במנהלת הגמלאות טרם פרישתה. הדברים מקבלים משנה תוקף במיוחד משפרשה בגיל צעיר יחסית, על יסוד ייעוץ פנסיוני פרטי שניתן לה כשנתיים לפני מועד פרישתה לגמלאות, ותחום הביטוח הפנסיוני עבר ועודנו עובר שינויים ותמורות רבות בשנים האחרונות, וגם מטעם זה יש חשיבות בבירור המצב לאשורו עם הגופים המוסמכים לכך ברשויות המדינה וזאת בסמוך לפרישה. משלא הוכיחה המערערת הסתמכות, נשמט הבסיס לתביעתה לפיצוי בשל כך שלא הובא לידיעתה כי רכישת זכויות הגמלה לא תקנה לה זכאות לקבלת גמלה מגיל 60".

(עתירה על פסק הדין נמחקה; בג"צ 3246/20 רינת לבקוביץ-בקלצ'וק – בית הדין הארצי לעבודה [פורסם בנבו] (3.8.20)).

41. המדינה התעקשה לחקור את כל 22 התובעים, ולא בכדי. מחקירת התובעים עלה כי שיקולים רבים נוספים היוו בסיס להחלטה להתמחות בבית החולים סורוקה (וביחס לתובעת מס' 22 – בפוריה), ובכל מקרה מחקירתם עלה כי האפשרות הפוטנציאלית לקבלת המענק לא היתה השיקול הבלעדי. לשיקולים אלו נלוו בין השאר שיקולים אישיים, מקצועיים, משפחתיים וכד', והניסיון לתלות את השיקול במענק כשיקול בלעדי, התברר כעורבא פרח.

42. נושא העתקת מרכז החיים הוא העומד בבסיס טענת ההסתמכות של התובעים. ואולם, טענות אלו של התובעים לא הוכחו, ואף נסתרו. למעשה, רבים מהתובעים מתגוררים בדרום הארץ מזה שנים ארוכות, לפני שפתחו פנקסי התמחותם בשנת 2015 וחלקם אף עוד לפני שכוננה מדיניות המענקים ביום 25.8.2011. חלק גדול מהתובעים גדלו בדרום הארץ או רכשו את השכלתם האקדמית בלימודי רפואה באוניברסיטת בן גוריון שבנגב (ראו לעניין זה עדות התובע 1 – ד"ר בן אריה – עמ' 16 לפרוטוקול מיום 1.7.2018, ש' 19-26; עמ' 18, ש' 6-9, ש' 16; עדות התובע 2 – ד"ר גיל גוטווירץ, עמ' 29 לפרוטוקול, ש' 1-2; עמ' 32, ש' 19-24; התובע מס' 4 – ד"ר רמי אברמסקי, פרוטוקול מיום 5.11.2018, עמ' 17, ש' 25 – עמ' 28, ש' 10, עמ' 20, ש' 28-29; התובע מס' 5 – ד"ר דורין אוזלבו, עמ' 64 לפרוטוקול, ש' 33 – עמ' 65, ש' 23; התובעת מס' 6 – ד"ר מירי ארנברג, עמ' 78 לפרוטוקול, ש' 36-37; עמ' 79, ש' 17-20, עמ' 80, ש' 18-30, עמ' 81, ש' 19; התובע מס' 7 – ד"ר חייא בארט, עמ' 74 לפרוטוקול, ש' 35-36, עמ' 75, ש' 6-34, עמ' 76, ש' 8-32, עמ' 77, ש' 1-7; וכן עדויות התובעת 8- ד"ר נגה בורוכוב, ע"מ 43-45 לפרוטוקול; התובע 9- ד"ר שניר בר, ע"מ 58-61 לפרוטוקול; התובעת 10- ד"ר שרון דוידסקו, ע"מ 50-54 לפרוטוקול; התובעת 11- ד"ר ליאור יהב, ע"מ 54-56 לפרוטוקול; התובע 12- ד"ר איתן לויטס, עמ' 46 לפרוטוקול; התובעת 14- ד"ר נטע מימון, עמ' 20-23 לפרוטוקול; התובע 15- ד"ר תייסיר נאצארה, עמ' 71-72 לפרוטוקול; התובעים 18 ו- 19- ד"ר יפית כהן פרויד וד"ר אמיר פרויד, עמ' 83-86 לפרוטוקול; התובע 20- ד"ר אייל קרישטל, עמ' 67-70 לפרוטוקול; התובעת 21- ד"ר טל שלפר יוסף, עמ' 26-28 לפרוטוקול; התובעת 22- ד"ר חן גילי, עמ' 34 לפרוטוקול)).

43. בכל מקרה, מסמך המענקים לא הציב דרישה להעתקת מרכז החיים לפריפריה, מסמך המענקים מציב כתנאי "סידור מגורים בפריפריה שמאפשר עמידה בתנאי תפקידם לפי ההסכמים הקיבוציים" (סעיף 28 למסמך המענקים).

44. נזכיר שוב את פסק הדין בעניין הר"י, שכן בית הדין הארצי קבע שם, כי לא נגרמה פגיעה באינטרס ההסתמכות של מי מהרופאים המומחים שביקשו לקבל את מענק הפריפריה (פסקה 63 לפסק הדין בעניין הר"י). זאת, בין השאר, היות שמסמך המענקים אינו יוצר זכאות בלתי מסוייגת לקבלת מענק פריפריה, אלא זכאות עקרונית בלבד. הדברים יפים ונכונים גם לענייננו.

הדברים אף מתיישבים עם דבריה של עו"ד מירב אוהבי, נציגת הר"י בתחום יחסי עבודה, כפי שעלו בוועדת המענקים מיום 18.6.2012, שם נאמר מפיה כי "גם מבחינת הר"י אי אפשר להחליט שכל מי שמגיש מקבל. צריך להחליט על קריטריונים" (נספח י"ז-1 לתצהיר מר כהן).

45. כללו של דבר: אנו דוחים את הטענה בדבר פגיעה באינטרס ההסתמכות של התובעים. מסמך המענקים יצר זכאות עקרונית בלבד לקבלת המענק, ההחלטה בדבר מיצוי התקציב פורסמה כנדרש, וממילא לא התאפשר לתובעים להגיש בקשות למענק לשנת 2015 בהתאם למסמך המענקים המכונן.

לאור כל אלו, מתחייבת המסקנה כי לא מדובר בציפייה סבירה של כל אחד מהתובעים לקבלת המענק, וככל שהיתה הסתמכות – זו לא הוכחה, וממילא אינה ראויה להגנה.

ז. האם ההחלטה כללה "תקופת מעבר"?

46. עסקינן בהחלטה שהתקבלה ופורסמה ביום 10.7.2014, כחמישה חודשים לפני כניסתה לתוקף – 1.1.2015. לפיכך, אין המדובר בהחלטה שחלה למפרע, אלא בהחלטה במסגרתה הודע על שינוי עתידי שאמור להתבצע, כלומר מדיניות ששונתה מכאן ולהבא ולא למפרע.

47. יתרה מזו, בעוד נהלי העבודה של וועדת המענקים המשותפת קבעה פרק זמן של 3 חודשים בטרם יודע על שינוי במדיניות תשלום המענקים (סעיף 25 למסמך המענקים), הרי שבענייננו מסמך שינוי המדיניות פורסם פרק זמן ארוך מזה של כ-5 חודשים. הדברים תקפים גם ביחס למכתבו של פרופ' אידלמן, שפורסם ביום 15.7.2014, כאשר מיצוי התקציב נכנס לתוקף ביום 1.1.2015.

48. אשר על כן, מדובר בהחלטה שפורסמה בחודש יולי 2014, כהחלטה צופה פני עתיד לעניין מדיניות המענקים משנת 2015 ואילך. המדובר בהחלטה שנתקבלה על ידי המעסיקים הציבוריים מזה, והארגון היציג של הרופאים מזה, נוכח הדיונים שנערכו בוועדת המענקים המשותפת, כפי שפירטנו לעיל, מדובר בהחלטה מידתית שלא מצאנו מקום להתערב בה.

ח. מסגרת התקציב

49. אף אם היתה מתקבלת איזו מטענות התביעה בהיבטים האחרים (ולא כך מצאנו), הרי שמסגרת התקציב אינה מאפשרת פריצה של גבולות מסגרת התקציב שהוקצה למדיניות המענקים כפי שחלה בשנים 2011-2014.

יפים לענייננו הדברים שנקבעו בפסק הדין בעניין הר"י: "... חיוב המדינה, לאחר זמן כה רב, בתשלום מענקים לרופאים מומחים בגין השנים 2014-2013, יביא לחריגה מהתקציב שהוקצה לתכנית המענקים, והיה ידוע להר"י שלא ניתן להשיב את הגלגל לאחור ולחלק את "עוגת התקציב" אחרת". בית הדין הארצי הוסיף וקבע כי: "לעת הזו, ומשתקציב המענקים אזל, הסעדים המבוקשים על ידי הר"י אינם כאלו שיכולים להינתן" (פסקאות 77, 78 לפסק הדין בעניין הר"י).

קביעות בית הדין הארצי בעניין הר"י מלמדות, כי משמוצה התקציב שנקבע לכתחילה במסמך המענקים, הרי שלא היתה כל מניעה בהמשך לקבל את ההחלטה להפסיק את המשך מתן המענקים מכוח המסמך כאמור.

50. התובעים פקפקו בטענות המדינה, אולם הוצגו בפנינו ראיות התומכות בעובדה כי התקציב מוצה בפועל.

במסגרת תצהיר עדותו הראשית של מר כהן, הוכח כי הסכום שהוקצה לטובת מענקי הרופאים לשנים 2011 – 2014 הוא 637.5 מיליון ₪, כאשר בפועל נוצל בין השנים הללו כ-716 מיליון ₪ (סעיפים 73 – 75 לתצהיר מר כהן, שלא נסתר).

מעבר להתחייבותה על פי מסמך המענקים, הקצתה המדינה בשנת 2015 מסגרת עלות נוספת של 75 מיליון ₪, בשנת 2016 הוקצתה מסגרת נוספת של 75 מיליון ₪ ובשנת 2017 הוקצו 35 מיליון ₪, ולשנים 2018 – 2019 הוקצו 75 מיליון ₪ נוספים. יובהר כי לשנים 2015 ואילך התחייבות המדינה אינה מכוח מסמך המענקים אלא לפנים משורת הדין, בהתאם לחוזרים שפורסמו מידי שנה בהלימה לצרכי המערכת (פסקה 6 (י"ג) לפסק הדין בעניין הר"י).

התובעים מצידם לא הציגו ראיות שיש בהן כדי לסתור עובדות אלו, והן שרירות ותקפות.

51. התובעים ביקשו לתקוף את מבחני התמיכה שנקבעו לחלוקת התקציב הנוסף שהוקצה לטובת המענקים לרופאים במצוקה ובפריפריה. מכל מקום, התובעים לא הצליחו לסתור האמור בתצהירה של ד"ר ורד עזרא לפיה, מבחני התמיכה מופנים למוסדות הבריאות עצמם ולא למי מהמתמחים, ולכן אינם רלוונטיים כלל לתובעים (סעיף 20 לתצהיר ד"ר עזרא), ואף לא סתרו את תצהירו של מר כהן ולפיו, אין ללמוד ממבחני התמיכה של משרד הבריאות במוסד רפואי מסויים לעניין הזכות האישית של מתמחה לקבלת מענק (סעיפים 113 – 114 לתצהיר מר כהן).

52. כללו של דבר: בענייננו חולק מלוא התקציב עליו החליטה המדינה כמענקים לטובת רופאים בפריפריה ובמקצועות מצוקה. אף הר"י היתה מודעת לכך שיש מגבלת תקציב.

היענות לתביעה שבפנינו תביא בהכרח לפריצת מסגרת התקציב שהוקצתה על פי מסמך המענקים המכונן. משתקציב המענקים אזל, הסעדים המבוקשים על ידי התובעים אינם כאלו שיכולים להינתן.

ט. הטענה לזכות טיעון ושימוע לכל תובע

53. סווג מסמך המענקים כמסמך מדיניות המבטא החלטת ריבון, משפיע במידה רבה גם על סוגייה זו.

ההחלטה אודות מיצוי התקציב, כמו מסמך המענקים המכונן, היא החלטה רוחבית וחלה כמנגנון כלל ארצי.

שעה שעסקינן בהחלטת ריבון, אין מקום לכך שכל שינוי במדיניות יגרור זכות טיעון אישית לכל נפגע פוטנציאלי.

54. שעה שהוכח כי הדברים נעשו בתיאום, בשיתוף ובהסכמת הארגון היציג של הרופאים (הר"י), בדבר הקדמת מועד מיצוי התקציב על חשבון השנים הבאות, אין ולא היה מקום לאפשר שימוע לכל אחד מהתובעים. ברור כי המהלך אינו ישים, והוא אף אינו מתבקש מקום בו ההחלטה אודות מיצוי התקציב התקבלה בתיאום עם הר"י.

י. טענת ההפליה

55. אין מקום לקבל את טענות התובעים כי הם משתייכים לקבוצת השוויון שקיבלה את המענקים עד ליום 31.12.2014.

56. אין חולק כי כל התובעים בענייננו פתחו פנקסי התמחות במהלך שנת 2015, מועד פתיחת פנקס ההתמחות נקבע כמועד הרלוונטי להתמחות לעניין המענקים במסגרת דיוני הוועדה המשותפת, בהיותו המועד ממנו מתחילה להימנות תקופת ההתמחות של הרופא (נספח ה' לתצהיר מר כהן, החלטת וועדת המענקים מיום 19.12.2011, סעיף 5 לפרק ההחלטות). משמע, מדיניות המענקים הרלוונטית לתובעים היא זו שחלה החל מיום 1.1.2015, ולכן התובעים אינם משתייכים לקבוצת המתמחים שקיבלה את המענקים עד ליום 31.12.2014, מהטעם שאותה קבוצת מתמחים פתחה פנקסי ההתמחות במהלך השנים 2011 – 2014.

57. קיים שוני רלוונטי בין התובעים, אשר מדיניות המענקים ביחס אליהם חלה מיום 1.1.2015, עסקינן במועד שלאחר מיצוי התקציב ובפרק בו "מסתיים פרק המענקים" בהתאם למסמך המענקים המכונן (נספח כ"א לתצהיר מר כהן), זאת אל מול קבוצת המתמחים שפתחו פנקסי התמחות בזמן שהמדיניות הקודמת היתה תקפה בשנים 2011 – 2014, ובצידה עמד עדיין תקציב אשר יועד למימושה.

58. אין המדובר באותה קבוצת שוויון, יש שוני מהותי בין הקבוצות, הן עיתוי פתיחת פנקס ההתמחות והן סל התקציב, מהווים שניהם שוני מהותי ביחס לקבוצת התובעים, ומכאן כי התובעים לא הופלו, ודין טענתם להידחות.

יא. אחרית דבר

59. נוכח כל האמור לעיל, תוצאת הדברים היא שמדיניות המענקים לשנים 2011 - 2014 כלל אינה יכולה לחול על התובעים. ההחלטה על מיצוי תקציב המענקים לשנים 2011 – 2014, נתקבלה בהתאם להוראות מסמך המענקים המכונן. מדובר בהחלטה שהתקבלה בעצה אחת עם הר"י. מסמך המענקים המכונן הוא מסמך מדיניות של הריבון וככזה אינו יכול להיות "הבטחה מנהלית". ההחלטה על מיצוי התקציב עומדת בביקורת כללי המשפט המנהלי, ומדובר בהחלטה סבירה; מדובר בהחלטה מידתית בהיותה החלטה הצופה פני עתיד וכוללת "תקופת מעבר" בהתאם להוראות מסמך המענקים המכונן; מדובר בהחלטה שפורסמה כדין; מדובר בהחלטת ריבון שאין מקום ליתן לגביה זכות טיעון פרטנית ושימוע לכל תובע; אין המדובר בהחלטה מפלה; אין לקבל את טענת ההסתמכות של התובעים; קבלת התביעה תהווה פריצה של מסגרת התקציב ואין מקום לכך. כמו כן, עמדותיהן של הר"י וכללית, תומכות בעמדת המדינה בהליך.

60. אשר על כן, ולאור כל המקובץ, דין התביעה להידחות.

61. על אף התוצאה אליה הגענו, לא מצאנו להשית הוצאות על התובעים.

62. זכות ערעור לבית הדין הארצי לעבודה בירושלים, בתוך 30 יום מקבלת פסק הדין.

ניתן היום, י"א תשרי תשפ"א, (29 ספטמבר 2020), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.