ערעור על פי סעיף 26 לחוק הגנת הסביבה (פליטות והעברות לסביבה – חובת דיווח ומרשם), תשע"ב-2012 (להלן: "חוק הפליטות), נגד הטלת עיצום כספי בגין איחור בדיווח לשנת 2015 כנדרש בחוק.

רקע כללי ועיקר טענות הצדדים

1. המערער הינו קיבוץ המנהל ענף דיג בבריכות לגידול דגים. על פי צו מיום 26/3/2014 הוחלה חובת דיווח על ענף הדיג ביבשה; מועד הדיווח הראשון שחל על המערער היה עד 1/6/2014 בגין שנת 2013; לאחר מכן, עד ליום 31 במרץ בגין כל שנה חולפת; המערער ביצע את הדיווח בגין שנת 2013 ביום 7/10/2013, ובגין שנת 2014 ביום 28/5/2015, וזאת מבלי לקבל התראה על כוונה להטיל עיצום כספי בגין שנים אלה.
2. ביום 28/6/2016 נשלחה למערער הודעה על כוונה להטיל עיצום כספי בהתאם לסעיף 17 לחוק בגין האיחור בדיווח לשנת 2015; ביום 10/7/2016 נעשה הדיווח של המערער, כנדרש בחוק. המערער סבר כי בכך בא העניין לידי סיום, ולא הגיש למשיבה טיעון נגד הכוונה להטיל עיצום כספי; בחלוף 30 יום הפכה ההודעה על כוונה להטיל עיצום כספי לדרישת תשלום, וננקטו הליכי גבייה נגד המערער; בעקבות נקיטת הליכי הגבייה הוגש ערעור זה.

תמצית טענות המערער

1. לטענת המערער, מדובר בערכאה ראשונה ובערעור ראשון, ולכן החלטת המשיב נתונה כולה לשיקול דעת בית המשפט הדן בערעור.
2. המערער ממשיך וטוען כי, חובת הדיווח שבחוק אינה חלה עליו, משום שבשנת 2015 הוא לא היה מפעל כהגדרתו בחוק; שכן, היקף היצור שלו פחת מ- 1,000 טון לשנה, ועמד בתחילת חודש דצמבר 2015 על כ- 850 טון לשנה בלבד; חובת הדיווח הקבועה בחוק מתייחסת למפעל בעל קיבולת של 1000 טון לכל השנה ולא בחלק ממנה, וזאת לנוכח הוראת פרט 71 לתוספת השניה, וסעיף 3(ו) לחוק.
3. עוד נטען על ידי המערער כי: בנסיבות המקרה, היה מקום לבטל את העיצום הכספי, או להפחיתו על פי התקנות; הדיווח על פי החוק הוא סבוך ומורכב; לצורך הדיווחים לשנים 2013 ו-2014 נדרש המערער לסיוע טכני צמוד מצד הגורמים המקצועיים של המשיב; גם לקראת מועד הדיווח לשנת 2015 פנתה פקידת המערער אל המשיב לקבלת סיוע בעריכת הדיווח; ואולם, עקב הריון בפונדקאות בחו"ל ומחלה שפקדה את עובדת המערער, גב' פז, היא נאלצה לנסוע לחו"ל בדחיפות לרגל הלידה ותחילת חופשת הורות שלה; הדיווח נפל בין הכיסאות בשל טעות אנוש שתוקנה מיד, בתוך ימים ספורים, לאחר קבלת מכתב ההתראה על כוונה להטיל עיצום כספי; תיקון ההפרה בתוך 6 ימים מקבלת מכתב ההתראה היה בידיעתו של נציג המשיב, בעל שיקול הדעת להטלת העיצום הכספי והפחתתו, מר אורי שנהב, שאף ביקש תיקונים והבהרות בכתב; המערער סבר כי משתיקן את ההפרה בתוך זמן קצר ביותר, תם הנושא.

הממונה, מר שנהב, לא הבהיר למערער כי למרות תיקון ההפרה הנטענת, הוא חשוף לעיצום כספי, וכי עליו להגיש טיעון בכתב בתוך 30 יום; הממונה, מר שנהב, אף לא הפעיל שיקול דעת ולא הביא בחשבון כלל את העובדה שהדיווח נעשה בתוך זמן קצר, והטיל באופן אוטומטי עיצום כספי בסכום המלא, מבלי לשקול את הפחתתו; היה על הממונה להסב את תשומת ליבו של המערער לכך שתיקון ההפרה הנטענת אינו מסיר את סכנת העיצום הכספי, וכי על המערער להוסיף על תיקון ההפרה טיעון בכתב נגד הטלת העיצום או להפחתתו; מכל מקום, היה על הממונה להפעיל שיקול דעת ולקחת בחשבון את תיקון ההפרה הנטענת שהיתה ידועה לו, בטרם הטלת העיצום הכספי בכלל ובסכומו המלא וללא כל הפחתה בפרט, וזאת כחלק מהחובה החלה עליו להפעיל שיקול דעת; מדובר בשכר לימוד גבוה ביותר שהוטל על המערער.

1. המערער ממשיך וטוען כי, בנסיבות המקרה עומדות לו מספר עילות להפחתת העיצום הכספי על פי התקנות, לרבות: אי-הפרה קודמת לפי תקנה 2(א)(1) לתקנות, שכן הוא הגיש את הדיווחים הקודמים בסיוע המשיב מבלי שננקטו נגדו הליכים להטלת עיצום כספי; הפסקת הפרה לפי תקנה 2(א)(3) לתקנות, שכן הוא פעל מיד לאחר קבלת מכתב ההתראה לביצוע הדיווח; נקיטת צעדים למניעת הישנות ההפרה לפי תקנה 2(א)(4) לתקנות, שכן הוא נקט במדיניות ניהולית טובה למניעת הישנות ההפרה אשר יושמה בשנת 2016, שהדיווח בגינה הוגש בסוף חודש ינואר 2017, באמצעות גורם מקצועי עמו התקשר המערער.

תמצית טענות המשיב

1. לטענת המשיב, הערעור מהווה תקיפה של החלטה מנהלית, במסגרתה בית המשפט מפעיל ביקורת שיפוטית מנהלית על החלטת הרשות; בית המשפט אינו שם עצמו בנעליה של הרשות, אלא אך בוחן אם ההחלטה התקבלה לפי אמות מידה מנהליות, ובכלל זה, סבירות ומידתיות; בנסיבות המקרה, ההחלטה להטלת העיצום הכספי היתה סבירה, ראויה ומנומקת, אשר התקבלה תוך הפעלת שיקול דעת ראוי.
2. המשיב ממשיך וטוען כי, חובת הדיווח על פי החוק חלה על כל מתקן שקיבולת הגידול שלו עמדה על 1,000 טון במהלך השנה; אין חולק כי בשנת 2015 קיבולת המדגה של המערער עלתה על 1,000 טון, ולכן הוא היה חייב דיווח לגבי אותו חלק בשנה שבו הקיבולת שלו עלתה על 1,000 טון; אין לקבל את פרשנות המערער שלפיה חובת הדיווח לא חלה מקום שהקיבולת לא עמדה על 1,000 טון במשך כל השנה אלא רק בחלקה; הדבר מנוגד לתכלית החוק ולהיגיון הסביר.
3. עוד נטען על ידי המשיב כי, אין להתחשב בטענת המערער שלפיה האיחור בדיווח נבע מטעות אנוש; שכן, המשיב שלח למערער שתי תזכורות לפני נקיטה בהליך הטלת עיצום כספי, בחודש ינואר 2016 ובתחילת חודש אפריל 2016; המערער ידע והכיר היטב את חובת הדיווח.

ההודעה על כוונה להטיל עיצום כספי לפי סעיף 17 לחוק, אינה מהווה התראה, אלא שלב ראשון בתהליך האכיפה עצמו; המערער טעה כשהתייחס להודעה זו כאל התראה; אין בתיקון ההפרה בשלב מאוחר יותר כדי להביא לביטולו של העיצום הכספי שהוטל; אין לקבל את טענת המערער שלפיה מדובר בהפרה ראשונה, שכן, המערער איחר בחובת הדיווח גם בשנים 2013 ו- 2014; העובדה שלא נפתחו נגדו הליכים בעבר, אינה אומרת שלא היתה הפרה בגין האיחור בדיווח.

1. המשיב ממשיך וטוען כי, בנסיבות המקרה, המערער אינו זכאי להפחתה בסכום העיצום הכספי בשל העדר הפרות קודמות; המערער גם אינו זכאי להפחתת העיצום בגין הפסקת ההפרה מיוזמתו ודיווח עליה, שכן, המערער תיקן את ההפרה לא ביוזמת אלא לאחר שנשלחה אליו הודעה על כוונה להטיל עיצום כספי; המערער אף אינו זכאי להפחתה בגין פעולות שנקט למניעת הישנות ההפרה, שכן, לא צורף כל מסמך המעיד על התקשרות עם יועץ מקצועי לביצוע הדיווחים; מכל מקום, המערער לא פעל בהתאם להודעה על פי סעיף 17 ולא העלה טענות להפחתת סכום העיצום לפני הרשם; לפיכך, הוטל עליו עיצום כספי ללא הפחתה כלשהי, ואין מקום לבחון את ההחלטה בדיעבד לאור הנתונים שהוצגו לפני הרשם; עסקינן בבחינה מנהלית אשר נעשית על בסיס התשתית העובדתי שעמדה בפני הרשם בעת מתן ההחלטה.

דיון והכרעה

1. כאמור, ענייננו בערעור על הטלת עיצום כספי בהתאם לחוק הפליטות. סעיף 1 לחוק מגדיר את מטרתו כדלקמן:

"מטרתו של חוק זה להגביר את שקיפות המידע הסביבתי בישראל, לעודד מפעלים להפחית פליטות והעברות של חומרים מזהמים ופסולת לסביבה וכן ליצור כלי מסייע לקבלת החלטות, למחקר ולקביעת מדיניות מקיימת המבוססת על צדק סביבתי, בין השאר באמצעות כל אלה:

(1) הטלת חובות דיווח על מפעלים לעניין פליטות והעברות של חומרים מזהמים ופסולת מהמפעלים לסביבה;

1. יצירת מרשם פומבי ונגיש לציבור בכל עת, הכולל מידע על פליטות והעברות של חומרים מזהמים ופסולת ממפעלים לסביבה;

(3)עריכתה ופרסומה של רשימת מצאי הכוללת מידע על חומרים מזהמים ופסולת שנפלטו או שהועברו ממקורות שונים לסביבה;

והכל לשם הבטחת קיומה של סביבה נאותה, בהתאם לעקרון הזהירות המונעת, למניעה ולצמצום של מפגעים סביבתיים ובריאותיים, לשיפור איכות החיים והסביבה, למען הציבור ולמען הדורות הבאים".

סעיף 3 לחוק מטיל חובת דיווח שנתי של מפעלים כהגדרתם בחוק: "בעל מפעל ימסור לרשם, אחת לשנה, לא יאוחר מיום 31 במרס של אותה שנה, דיווח על המפעל כמפורט להלן, לגבי שנת הכספים שקדמה למועד הדיווח..".

סעיף 3(ו) לחוק קובע: " חובת הדיווח לפי סעיף זה לא תחול על מי שהיה למפעל לאחר תחילתה של שנת כספים, לגבי אותה שנה".

מפעל החייב דיווח מוגדר בסעיף 2 בחוק: "מקום שמתבצעת בו, או בחלק ממנו, פעילות בענף המנוי בטור א' שבתוספת השנייה בתחום פעילות המנוי לצדו באותו טור, שהיא מסוג הפעילויות המנוי בטור ב' שבתוספת האמורה..".

פרט 71 לתוספת השניה לחוק מתייחס ל- " מתקנים לגידול דגים או רכיכות, בים או ביבשה, בקיבולת של 1000 טון דגים או רכיכות לשנה".

1. פרק ד' לחוק מתייחס להליכים עונשיים שניתן לנקוט בגין הפרת החוק. פרק ה' לחוק מתייחס להטלת עיצום כספי בגין הפרת החוק וסעיף 16 בפרק זה קובע:

"הפר אדם הוראה מההוראות לפי חוק זה, כמפורט להלן, רשאי הרשם להטיל עליו עיצום כספי לפי הוראות פרק זה, בסכום של 10,200 שקלים חדשים, ואם הוא תאגיד – בסכום של 102,040 שקלים חדשים:

• 1. לא מסר לרשם דיווח שנתי בהתאם להוראות לפי סעיף 3, או מסר דיווח שנתי חלקי או שאינו נכון;"

בהתאם לסעיף 17 לחוק, יש לשלוח הודעה על כוונה להטיל עיצום:

"(א) היה לרשם יסוד סביר להניח כי אדם הפר הוראה מההוראות לפי חוק זה, כאמור בסעיף 16 (בפרק זה – מפר), ובכוונתו להטיל עליו עיצום כספי לפי אותו סעיף, ימסור למפר הודעה על הכוונה להטיל עליו עיצום כספי (בפרק זה – הודעה על כוונת חיוב).

(ב) בהודעה על כוונת חיוב יציין הרשם, בין השאר, את אלה:

(1) המעשה או המחדל (בפרק זה – המעשה) המהווה את ההפרה;

(2) סכום העיצום הכספי והתקופה לתשלומו;

1. זכותו של המפר לטעון את טענותיו לפני הרשם לפי הוראות סעיף 18;

...

סעיף 18 מגדיר את זכות הטיעון של המפר : "מפר שנמסרה לו הודעה על כוונת חיוב לפי הוראות סעיף 17 רשאי לטעון את טענותיו, בכתב, לפני הרשם, לעניין הכוונה להטיל עליו עיצום כספי ולעניין סכומו, בתוך שלושים ימים ממועד מסירת ההודעה".

סעיף 19 לחוק מתייחס להחלטת הרשם ודרישת התשלום:

"(א) טען המפר את טענותיו לפני הרשם לפי הוראות סעיף 18, יחליט הרשם, לאחר ששקל את הטענות שנטענו, אם להטיל על המפר עיצום כספי, ורשאי הוא להפחית את סכום העיצום הכספי לפי הוראות סעיף 21.

(ב) (1) החליט הרשם לפי הוראות סעיף קטן (א) להטיל על המפר עיצום כספי, ימסור לו דרישה לשלם את העיצום הכספי (בפרק זה – דרישת תשלום); בדרישת התשלום יציין הרשם, בין השאר, את נימוקי החלטתו, את סכום העיצום הכספי המעודכן כאמור בסעיף 22 ואת התקופה לתשלומו כאמור בסעיף 23;

(2) החליט הרשם לפי הוראות סעיף קטן (א) שלא להטיל על המפר עיצום כספי, ימסור לו הודעה על כך.

(ג) לא הגיש המפר את טענותיו לפי הוראות סעיף 18, בתוך שלושים ימים מיום שנמסרה לו ההודעה על כוונת חיוב, יראו הודעה זו, בתום שלושים הימים האמורים, כדרישת תשלום שנמסרה למפר במועד האמור.

סעיף 21 לחוק קובע כי הרשם רשאי להפחית את סכום העיצום הכספי בהתאם לתקנות שייקבעו על ידי השר.

סעיף 26 לחוק קובע את זכות ערעור של המפר לבית משפט שלום בתוך 30 יום מיום שנמסרה לו דרישת התשלום. סעיף 26 (ג) קובע:

"החליט בית המשפט לקבל ערעור שהוגש לפי סעיף זה, לאחר ששולם העיצום הכספי לפי הוראות פרק זה, יוחזר העיצום הכספי או כל חלק ממנו אשר הופחת בידי בית המשפט, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום תשלומו עד יום החזרתו" (ההדגשה שלי ע.ע.).

"הרשם" מוגדר בסעיף 2 לחוק כמי שמונה לפי סעיף 29; סעיף 29 לחוק קובע כי "השר ימנה, מבין עובדי המשרד, אדם שיהיו נתונות לו סמכויות הרשם לפי חוק זה".

בהתאם לסעיף 21 (ב) לחוק הפליטות הותקנו תקנות הגנת הסביבה (פליטות והעברות לסביבה – חובת דיווח ומרשם) (הפחתה של סכומי עיצום כספי), תשע"ד-2013 (להלן: "תקנות ההפחתה"). תקנה 2 לתקנות קובעת:

"(א) הרשם רשאי להפחית למפר את סכום העיצום הכספי, בשיעורים שלהלן, אם התקיימה אחת או יותר מנסיבות אלה:

(1)המפר לא הפר הוראה מהוראות החוק או לפיו בחמש השנים שקדמו להפרה – 20 אחוזים;

(2)המפר הפר הוראה מהוראות החוק או לפיו בחמש השנים שקדמו להפרה, ואולם בשנתיים שקדמו להפרה לא הפר את ההוראה שבשלה הוטל העיצום ולא הפר הוראה אחרת יותר מפעם אחת – 10 אחוזים;

(3)המפר הפסיק את ההפרה מיוזמתו ודיווח עליה לרשם – 30 אחוזים;

(4)המפר נקט פעולות למניעת הישנות ההפרה, להנחת דעתו של הרשם – 20 אחוזים;

...

(ב) התקיימו לגבי מפר כמה נסיבות כאמור בתקנת משנה (א), רשאי הרשם להפחית למפר מסכום העיצום הכספי את השיעורים המנויים לצד אותן נסיבות במצטבר, ובלבד ששיעור ההפחתה המצטבר לא יעלה על 50 אחוזים מסכום העיצום הכספי הקבוע בשל אותה הפרה".

היקף הביקורת של בית המשפט על החלטה להטיל עיצום כספי

1. מהפסיקה עולה כי שאלה זו לא הוכרעה עד תום בבית המשפט העליון. קיימות גישות שונות בערכאות הדיוניות. יש הסבורים שהביקורת של בית המשפט צריכה להיות בהתאם לביקורת השיפוטית על מעשה מנהלי (השוו: עת"מ (ירושלים) 10714-04-14 רכבת ישראל בע"מ נ' המשרד להגנת הסביבה (2016) (9/8/2014) והדוגמאות הנוספות שם, פסקה 16; עש"א שלום (ראשון לציון) 4221-09-15 קרביץ ישראל בע"מ נ' מדינת ישראל (11/3/2016); עש"א (שלום ת"א) 17221-01-16 מר דנה מניה רשתות סחר בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (28/3/2016); עש"א (שלום י"ם) 12503-08-16 מועצה מקומית מג'אר נ' מדינת ישראל; ע"א (מחוזי חיפה) 5057-06-14 מדינת ישראל נ' אקמן סוכנות לביטוח (2005) בע"מ (2/12/2014), ועוד.

גישה אחרת שהובא בפסיקה גורסת כי היקף הביקורת על החלטה להטלת עיצום כספי צריכה להיות רחבה יותר מזו הנוהגת בביקורת על החלטה מינהלית (ראו: עת"מ (מחוזי ת"א) 37447-10-13 אפריקה ישראל תעשיות בע"מ נ' רשות ניירות ערך (8/9/2014); עש"א (שלום י-ם) 57740-12-15 אופטיקה הלפרין בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (29/8/2016); עש"א (שלום ת"א) 47438-11-15 טיב רשתות בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן וסחר הוגן (11/1/2017), ועוד.

1. לאחר שנתתי דעתי לטענות הצדדים ולפסיקה בעניין זה, סבורני כי היקף הביקורת במסגרת ערעור לפי חוק הפליטות, אמורה להיות רחבה יותר מזו המקובלת בעילות ההתערבות המקובלות לגבי המעשה המנהלי.

תימוכין ראשון לעמדה זו ניתן למצוא בלשון החוק המדברת על "ערעור". על ההבחנה בין ערעור לבין עתירה מנהלית, נאמר על ידי בית המשפט העליון:

"במקום שבו נוקט המחוקק לשון "ערעור", יש לפרש מונח זה כפשוטו, ואין לקבל פרשנות, לפיה אף שנקט המחוקק לשון "ערעור", לא התכוון אלא לעילות ההתערבות המקובלות בבית המשפט הגבוה לצדק" (ע"א 1326/91 הבורסה לניירות ערך בתל-אביב בע"מ נ' מרקוס, פ"ד מו(2) 441, 451 (1992)) (להלן :"עניין מרקוס").

כן נקבע כי:

"עצם הענקת זכות ערעור במקום הפניה אל בית-המשפט הגבוה לצדק מעידה על הרחבת זכויות האזרח. בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק בית-המשפט קופץ את ידו, ואף אם הגבול בין ערעור ועתירה לבית-המשפט הגבוה לצדק הולך ונעשה מטושטש, המגמה של בית-המשפט הגבוה לצדק היא לצמצם את מידת התערבותו. אותה מגמה אינה חולשת על ערעור, כשהענין בא אל בית-המשפט מרשות מנהלית" (ע"א 461/69 ביטון ואח' נ' הממונה על מס בולים, פ"ד כד(1) 50 (1970) בעמ' 55).

ראו גם, פרופ' זמיר בספרו "השפיטה בעניינים מנהליים" (המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הרי סאקר, תשל"ח), שם ציין (בעמ' 11-12) כי:

"הווה אומר, למעשה הביקורת המופעלת על המינהל על-ידי בית-משפט שלום או בית-משפט מחוזי בדרך של ערעור תהיה לעיתים קרובות יסודית יותר מזו המופעלת כרגיל בדרך של עתירה לבג"ץ".

1. תימוכין נוסף לגישה הפרשנית שציינתי, ניתן למצוא בלשון חוק הפליטות שממנה עולה כי בית המשפט יכול לבטל את העיצום הכספי או כל חלק ממנו (ראו: סעיף 26(ג) לחוק שהובא לעיל). היינו, בית המשפט יכול לקבל כל החלטה שהרשם מוסמך לתת על פי החוק, וזאת כמקובל בסמכות בית המשפט בערעור אזרחי שמוסמך לתת "כל החלטה שצריך לתתה" (תקנה 462 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984).
2. בפס"ד אפריקה ישראל סכמה כב' השופטת רות רונן את העקרונות להיקף ההתערבות של בית המשפט בהחלטה להטלת עיצום כספי (פסקה 28):

"היקף ההתערבות של בית-המשפט נגזר ממספר שיקולים, ובין היתר –אופיו של הטריבונל שקיבל את ההחלטה, סוג ההליך בבית-המשפט (עתירה או ערעור), מהות הזכויות שההחלטה עשויה לפגוע בהן, המומחיות של הגוף שקבל את ההחלטה והשאלה האם מדובר בהחלטה שבה יש לגוף המחליט יתרון בשל המומחיות המיוחדת שלו. כן ישנה הבחנה בין התערבות בענין משפטי לבין התערבות בנושאים עובדתיים".

באותו מקרה, היה מדובר בעתירה מנהלית נגד החלטת טריבונל מקצועי המורכב משלושה חברים, לרבות משפטן בעל כשירות לשמש שופט מחוזי, ושני חברים שהם בעלי מומחיות בתחום הרלבנטי לדיון. בית המשפט הגיע למסקנה שהיקף הביקורת על החלטת הטריבונל צריכה להיות: ביחס להחלטות משפטיות - ביקורת של ערכאת הערעור הבוחנת את ההחלטה גופה, ובכל הנוגע לקביעות עובדתיות מקצועיות - הביקורת תהיה לפי עילות ההתערבות בהחלטה מנהלית (פסקה 32).

1. סבורני כי מודל התערבות זה שנקבע בפס"ד אפריקה, יפה אף לערעור על פי חוק הפליטות, וזאת בבחינת קל וחומר; שכן, במקרה שלנו, ההליך מוגדר "ערעור" ולא "עתירה" כפי שהיה בפס"ד אפריקה; כמו כן, בענייננו, הגורם המחליט- הרשם, לא נקבעו לגביו כל תנאי כשירות משפטית או מקצועית בכלל, מלבד היותו עובד המשרד (סעיף 29 לחוק); מכאן שאין לו כל יתרון מיוחד במתן החלטות משפטיות, לרבות ענישה והטלת סנקציות, אלא ההיפך. השיקולים המופעלים בענישה והטלת סנקציות הם רחבים יותר משיקולים מקצועיים מובהקים בתחום מקצועי מסוים.

בית המשפט העליון עמד על כך בעניין מרקוס :

" עדיין יהא מקום להתחשב בשיקוליה המקצועיים של הבורסה, כשמדובר בערעור על החלטה שבתחום מומחיותה המקצועי, ולא למהר להתערב בה, שלא כבהחלטה שעניינה בשאלה משפטית, ובקביעת מדיניות, בהן אין לבורסה כל יתרון על בית-המשפט".

עוד נקבע באותו מקרה:

"אכן, ועל כך כבר עמדנו, בעניינים מקצועיים, הנוגעים למומחיותה המיוחדת של הבורסה, יתחשב בית-המשפט בשיקול-דעתה ולא יזדרז להתערב בהחלטותיה... אולם השאלה שנבחנה בבית-המשפט המחוזי לא הייתה מסוג השאלות המקצועיות, המצויות בתחום מומחיותה המיוחד של הבורסה, אלא שאלה משפטית בעיקרה... שאלה זו איננה מסוג השאלות שבהן לבורסה ידע ומומחיות הרחוקים מבית-המשפט. נהפוך הוא, זו שאלה הנוגעת להגדרת תפקידיה וסמכויותיה של הבורסה, אשר על בית-המשפט לענות בה".

כמובן, מנגד יש להביא בחשבון בענייננו את תכלית החוק: לקדם אכיפה והפנמה זריזה ויעילה של נורמות וערכים חשובים בתחום הגנת הסביבה, והרתעה יעילה כנגד הפגיעה בערכים אלה.

1. בענייננו, כפי שעולה מטענות הצדדים, אין מחלוקת בשאלות עובדתיות מקצועיות בנושאים הנוגעים לאיכות הסביבה, לרבות נכונות ואיכות הדיווח על פי החוק. כל המחלוקת שבין הצדדים נוגעת לשאלות משפטיות בדבר הפרשנות המשפטית של החוק והמדיניות המשפטית הראויה בהטלת סנקציה על פי החוק. ברי כי לרשם על פי החוק, שכאמור אינו נדרש לכל כשירות משפטית, אין כל יתרון מיוחד בנושאים המשפטיים השנויים במחלוקת בין הצדדים, ולכן אך טבעי הוא שהטיעון של המשיב בערעור זה, הוא פרי מחשבתו וניתוחו של בא כוחו, עו"ד סירוטה. מכאן המסקנה שהיקף התערבותו של בית המשפט אמורה להיות כפי שמקובל בהתערבות ערעורית להבדיל מביקורת מינהלית, בהתאם למודל שצוין לעיל.

חובת הדיווח של המערער

1. בענין זה מבכר אני את עמדתו של המשיב, שלפיה חלה חובת דיווח על המערער לשנת 2015. אינני מקבל את פרשנותו של המערער שלפיה, משהיקף הפעילות שלו ירד בזמנים מסוימים במהלך שנת 2015 מ- 1,000 טון, אזי לא חלה עליו חובת דיווח על פי החוק.

סבורני כי הפרשנות התכליתית של סעיף 3 לחוק ופרט 71 לתוספת השניה, מחייבת כי כל מפעל שעובר את המכסה הקבועה בחוק במהלך שנה מסוימת, יהיה חייב בדיווח בגין אותה תקופה. אם נאמר אחרת, יוצא, שדי לו למפעל להפחית את היקף היצור שלו לזמן קצר ביותר של חודש או אפילו ימים, כדי להחריג את עצמו מחובת הדיווח. סבורני כי ניתן להניח בנקל שאין זו כוונת המחוקק.

אשר להוראת סעיף 3(ו) עליה נסמך המערער: סבורני כי כוונת הסעיף היא שמפעל יהיה פטור מחובת הדיווח בשנה הראשונה שבה הוא מגיע להיקף הייצור המחייב דיווח; נראה כי הכוונה לתקופת לימוד והסתגלות שהמחוקק ביקש ליתן למפעל חדש בפעם הראשונה שבה הוא נכנס אל מסגרת החוק.

האם בנסיבות המקרה דנן, היתה הצדקה להטלת העיצום ?

1. כאמור, אין מחלוקת כי המערער איחר בדיווח על פי החוק. בנסיבות אלה, עמדו למשיב סמכות ועילה בדין לפתוח בהליכים להטלת עיצום כספי. לפיכך, סבורני כי הודעת המשיב למערער על כוונה להטיל עיצום כספי בהתאם לסעיף 17 לחוק, בוצעה כדין ובסבירות.

מכאן לשאלה, האם היה על המשיב להמשיך בהליך הטלת העיצום לאחר שהמערער תיקן את המחדל וביצע את הדיווח, בתוך פרק זמן קצר לאחר קבלת ההודעה על כוונת החיוב.

כאמור, המערער טוען שהוא סבר בטעות כי משתיקן את המחדל וביצע את הדיווח בתוך זמן קצר ולפני חלוף 30 יום מיום משלוח ההודעה, בכך תם הנושא ונשמטה העילה להטלת עיצום כספי.

מנגד נטען על ידי המשיב כי, לא היה די בביצוע הדיווח, אלא היה על המערער להגיש טענותיו לעניין הטלת העיצום או הפחתתו, בתוך 30 יום; משלא עשה כן, הרי ההודעה על כוונת החיוב הפכת להיות דרישת תשלום בהתאם להוראת סעיף 19(ג) לחוק.

1. לאחר שנתתי דעתי לטענות הצדדים בסוגיה זו, אני סבור כי היה על המשיב במסגרת הפעלת שיקול דעתו, להביא בחשבון בעת קבלת החלטתו הסופית להטיל את העיצום הכספי את כל ההתפתחויות שאירעו ממועד שליחת הודעת החיוב על פי סעיף 17, עד למועד שנקבע בחוק להטלת העיצום הכספי לפי סעיף 19 לחוק; זאת במיוחד כאשר מדובר בהתפתחות משמעותית במהלך תקופה זו, בדבר תיקון המחדל לחלוטין על ידי ביצוע הדיווח בתוך זמן קצר ביותר, על ידי המערער; סבורני כי תיקון ההפרה אינו נופל מכל טענה אחרת שניתן להעלות על ידי המערער; לטעמי, מדובר "במלכת הטענות", העדיפה על כל נימוק אחר שניתן להעלות; המשיב לא יכול היה להתעלם מנתון משמעותי זה, שהיה מונח לפניו בעת הטלת העיצום נגד המערער.

סבורני כי, למצער, היה על המשיב להפנות את שימת לבו המערער על הצורך בהגשת טענותיו לביטול ו/או הפחתת העיצום, חרף תיקון ההפרה; זאת במיוחד בשים לב לכך שנוצר קשר בין הצדדים במהלך תקופת ההודעה לצורך השלמת הדיווח.

1. מכל מקום, סבורני כי במסגרת הפעלת שיקול דעתו בהטלת העיצום הכספי, לרבות השאלה אם יש מקום להפחתתו, היה על המשיב לשקול ולהביא בחשבון את העובדה שההפרה תוקנה והדיווח בוצע בשלמותו בתוך זמן קצר, ולפני חלוף המועד שנקבע בהודעה לפי סע' 17.

סבורני כי בנסיבות המקרה, כאשר אין מחלוקת שנפלה טעות ותקלה פרוצדורלית אצל המערער, היה מקום מכח ההגינות הציבורית הנדרשת במהלך הפעלת שיקול דעתו של המשיב, להפנות אוזן קשבת לטענותיו של המערער שהועלו בפניו לאחר הטלת העיצום הכספי ובמסגרת הערעור, לשקול טענות אלה וליתן החלטה מבוססת על כלל הנתונים והנסיבות של המקרה.

בנסיבות אלה, שקלתי אם לבטל את החלטת המשיב ולהחזיר את העניין לשולחנו על מנת לשקול את כלל הנתונים והנסיבות של המקרה, ולבחון אם יש מקום לבטל את העיצום או למצער, להפחית אותו בהתאם לתקנות; ואולם, במחשבה שניה ובשים לב לכך שמדובר בשאלות משפטיות פרשניות ובביקורת ערעורית כמצוין לעיל, החלטתי לדון ולהכריע בעצמי בסוגיה העומדת על הפרק.

1. כאמור, אין מחלוקת כי המערער איחר בהגשת הדיווח משך יותר מ-3 חודשים, וזאת למרות שקיבל שתי תזכורות מהמשיב, האחת בחודש ינואר והשניה בחודש אפריל. מדובר באיחור משמעותי ולא מבוטל, שמצדיק נקיטת סנקציה של הטלת עיצום כספי. תיקון ההפרה נעשה רק לאחר פתיחה בהליך להטלת העיצום ושליחת הודעה על כוונת חיוב בהתאם לסעיף 17 לחוק.

טעות האנוש שהמערער מעלה, אין בה כדי לפטור אותו מהסנקציה ולהביא לביטול העיצום הכספי. כאמור, חובת הדיווח נקבעה בגין כל שנה בסוף חודש מרץ בשנה שלאחריה; הדבר אמור ליתן סיפק כדי המערער וכל מפעל אחר, כדי לכלכל את צעדיו ולהספיק להגיש את הדיווח בתוך 3 חודשים מתום שנת הדיווח הרלבנטית. המערער לא היה אמור להמתין עד הרגע האחרון לצורך הגשת הדו"ח, ואז להיתקל באילוצים ונסיבות חריגות שגרמו לו לאחר בהגשת הדיווח ולהפר את החוק. הדברים אמורים במיוחד לנוכח העובדה שהמערער קיבל שתי תזכורות מן המשיב, להגשת הדו"ח כמפורט לעיל.

בנסיבות אלה, סבורני כי העיצום הכספי הוטל בדין ובצדק ואין מקום לביטולו כליל.

עילות ההפחתה

1. בנסיבות העניין, סבורני כי יש מקום להפחית את סכום העיצום הכספי בהתאם לתקנה 2(א)(1) לתקנות, וזאת מן הטעם שהמערער "לא הפר הוראה מהוראות החוק או לפיו בחמש השנים שקדמו להפרה". אין מחלוקת שמדובר בשנת הדיווח השלישית של המערער; אין מחלוקת שבשנים הקודמות לא נפתחו הליכים להטלת עיצום כספי נגד המערער; אמנם הדיווח נעשה באיחור מהמועד האחרון הקבוע בחוק, אולם הדבר היה ידוע למשיב שהיה בקשר עם המערער ואף סייע לו בהגשת הדו"חות; כאמור, המשיב לא פתח בהליכים להטלת עיצום כספי בגין החוב בשנים הקודמות ולא הזהיר את המערער בגין איחורים אלה, וההשלכה שיכולה להיות לכך במידה ויהיה איחור נוסף בשנים הבאות. בנסיבות אלה סבורני כי יש לראות בהפרה מושא הערעור כהפרה ראשונה של המערער, ולפיכך הוא זכאי להפחתה בעיצום הכספי בשיעור 20% כאמור בתקנה 2(א)(1).
2. כך גם לדעתי יש מקום להפחית את העיצום הכספי בהתאם לתקנה 2(א)(4) מן הטעם שהמערער "נקט פעולות למניעת הישנות ההפרה". המערער ציין כי בעקבות הטלת העיצום, הוא נקט במדיניות ניהולית ברורה ונאותה למניעת הישנות ההפרה, ובכלל זה התקשרות עם מומחה והתראות ברורות מבעוד מועד ביומנים השונים; מדיניות זו יושמה ביחס לשנת 2016, שלגביה הוגש דיווח מבעוד מועד, בסוף חודש ינואר 2017, באמצעות יועץ מקצועי עמו התקשר המערער, מר תומר בן אברהם (ראו: סעיף 35 לתצהירו של מר קמבר, המשמש כמרכז ענף דגה במערער); דברים אלה לא נסתרו ולא מצאתי סיבה לפקפק בהם; עובדה היא שאכן הדיווח לשנת 2016 נעשה בחודש ינואר 2017, כחודשיים לפני המועד האחרון להגשת הדיווח; זאת בנוסף לכך שהמערער תיקן את ההפרה מושא הערעור תוך זמן קצר ביותר, מספר ימים לאחר שקיבל את ההודעה לפי סעיף 17 לחוק. בנסיבות אלה, סבורני כי מן הדין ומן הצדק להפחית את העיצום הכספי בשיעור 20%, בהתאם לתקנה 2(א)(4) לתקנות.
3. לעומת זאת, סבורני כי אין עילה להפחתת העיצום הכספי בהתאם לתקנה 2(א)(3), זאת משום שבמקרה דנן, המערער לא הפסיק את ההפרה מיוזמתו כנדרש בתקנה, אלא רק לאחר שקיבל את ההודעה על הכוונה להטלת העיצום הכספי, ולכך, הוראה זו לא תחול עליו.
4. לנוכח כל האמור, אני מחליט לקבל את הערעור באופן חלקי, באופן שהעיצום הכספי יופחת בשיעור 40% כמפורט לעיל.

בנסיבות העניין, נוכח התוצאה אליה הגעתי, אין צו להוצאות וכל צד יישא בהוצאותיו.

ניתן היום, י"ד אייר תשע"ז, 10 מאי 2017, בהעדר הצדדים.