1. ברחוב אופיר 17 בחיפה מצוי מגרש בשטח של כ-3,100 מ"ר המשמש לאחסון חומרי בניין וגרוטאות. במשך שנים רבות, ועד שנת 2010, החזיקו במגרש בני משפחת שאויש ומר נימר קאסם סרייה ז"ל, אביהם של המערערים.

2. בערעור המונח בפני כעת מבקשים המערערים לבטל את החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית חיפה, אשר קיבלה את עמדת העירייה וקבעה כי מאז פטירת המנוח מחזיקים המערערים בחלק מהמגרש, וחייבים בתשלום ארנונה.

מוקד הדיון בערעור מצוי בשאלה עובדתית; האם הוכח כי המערערים החזיקו בנכס, אם לאו. בצד שאלה זו מתעוררת גם שאלה של תוקף החיוב בארנונה לשנים 2011 - 2013 וסמכות ועדת הערר לדון בטענות לגבי חיוב זה.

רקע

3. המגרש ברחוב אופיר 17 בחיפה הוא מגרש בבעלות עירית חיפה המוחכר לשקמונה - חברה ממשלתית עירונית לשיקום הדיור בחיפה בע"מ (להלן: שקמונה) (הנתונים מעדותו של מנכ"ל שקמונה, מר מנור, בעדותו בפני ועדת הערר). לפני שנים רבות, פלשו למגרש שני גורמים - משפחת שאויש ואביהם של המערערים, המנוח נימר קאסם סרייה ז"ל (להלן: המנוח). כל אחד מהם החזיק במחצית מהמגרש.

4. מתברר עוד כי במשך השנים ביקשה שקמונה מהפולשים לפנות את המגרש. לעדותו של מר מנור, נוהל משא ומתן עם המנוח, עם אשתו ועם בתו (עמ' 5 לפרוטוקול הדיון בפני הוועדה). בשנת 2007, כך העיד, הושג הסכם פשרה עם אשתו של המנוח ועם בתו אולם ההסכם לא מומש, והמגרש לא פונה.

5. לדבריהם של המערערים, הלך המנוח לעולמו בשנת 2010 (תעודת פטירה לא הוצגה). לטענתם, מאז פטירתו אין להם קשר למגרש והם אינם מחזיקים בו.

6. ביום 02/01/2014 נשלחה למערערים, בניו של המנוח, דרישה לתשלום חוב ארנונה בגין ההחזקה בנכס. הדרישה התייחסה לחוב ארנונה החל מיום 01/07/2011 (להלן: דרישת התשלום). דרישת התשלום התייחסה למגרש, וכן לנכס נוסף ברחוב העתיד 2 בחיפה. בגין המגרש נדרשו המערערים לשלם סך של 427,656 ₪.

7. המערערים מצדם הגישו השגה על דרישת התשלום ביחס לשני הנכסים. לענייננו נציין כי המערערים טענו כי אינם מחזיקים במגרש. השגתם של המערערים נדחתה במכתב מנהל הארנונה מיום 29/05/2014 שבו צוין כי "מבדיקה מעמיקה שערכנו עלה כי מרשיך הינם המחזיקים בנכס הנדון, ולפיכך הוסבו חיובי הארנונה על שמם החל מיום 01/07/2011" (להלן: ההחלטה בהשגת 2014).

8. על ההחלטה בהשגת 2014 הגישו המערערים ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית חיפה (להלן: ועדת הערר), בגדרו חזרו וטענו כי אינם מחזיקים במגרש (ערר 127/14). בערר ציינו המערערים כי הם משיגים על כל חיובי הארנונה החל משנת 2011. נציין שהערר מתייחס לשני הנכסים.

9. בשנת 2015 נשלחה למערערים דרישת תשלום נוספת. גם על דרישה זו הגישו המערערים השגה וגם בה טענו שאינם מחזיקים במגרש. גם השגה זו נדחתה בהחלטת מנהל הארנונה מיום 21/05/2015 ועל כן הגישו המערערים ערר גם על החיוב לשנת 2015 (ערר מספר 150/15).

הדיון בעררים

10. הדיון בשני העררים אוחד בפני ועדת הערר. משנקבע דיון בעררים, הגישה העירייה בקשה לצרף בעלי דין נוספים. בבקשתה מיום 04/05/2016 ביקשה באת כוח העירייה לצרף את שקמונה, ואת יורשי שאויש סלימה ז"ל. נטען בבקשה כי הואיל והעוררים טוענים כי לא החזיקו בנכס, יש לצרף את הגורמים הנוספים כדי שניתן לקבוע מי היה המחזיק בכל תקופה. ועדת הערר לא הורתה על צירוף שקמונה ויורשי סלימה שאויש כמשיבים, אלא הסתפקה בזימונם כעדים, כלומר זימון מנהל שקמונה ויורשי שאויש לעדות.

11. גם המערערים ביקשו לזמן עדים. המערערים ביקשו לזמן את מי שעל פי הנטען ביקר בנכס מטעם העירייה, המפקח מר עומר מג'יד ואת נציג משרד החקירות ח.ר.ש, שהכין דו"ח חקירה עבור העירייה. בקשה זו של המערערים נדחתה בהחלטת הוועדה (ההחלטה צורפה כנספח 14 למוצגי המערערים; לא מצוין מועד מתן ההחלטה).

12. ביום 29/05/2016 נשמעו טיעוני הצדדים בפני הוועדה. העד המרכזי שמסר גרסה היה מר מנור, מנכ"ל שקמונה, אשר העיד, באופן כללי, כי במגרש מחזיקות שתי המשפחות (שאויש וסירייה) (עמ' 6). המערערים לא העידו, וגם המפקח או נציג כלשהו של העירייה לא מסרו גרסה.

13. לאחר סיום הדיון ניהלו הצדדים משא ומתן. במהלך המשא ומתן ביקשו הצדדים כי ייערך סיור בנוכחות חברי הוועדה במגרש, אולם בקשתם נדחתה בהחלטה מיום 21.12.2016.

החלטת הוועדה

14. בסופו של יום ניתנה החלטת ועדת הערר מיום 26/12/2016. הוועדה ציינה בהחלטתה כי ההכרעה ניתנת רק לגבי שנות המס 2014 ו-2015. הוועדה הדגישה כי טענת העוררים בדבר חיובי הארנונה לשנים 2011- 2013 הייתה מעורפלת (פסקאות 31 -32), ומכל מקום לוועדה אין סמכות לדון בחיוב רטרואקטיבי.

15. בסופם של דברים, קבעה הוועדה כי שוכנעה שהמערערים מחזיקים במגרש. הוועדה סמכה קביעה זו על עדותו של מר מנור ומצאה לה חיזוק בדו"ח החקירה של חברת ח.ר.ש. על כן, קבעה כי המערערים הם המחזיקים בנכס וחייבים בתשלום הארנונה. יוער, כי הוועדה התייחסה בהחלטתה גם לנכס נוסף ברח' העתיד 2, שאינו רלוונטי לפסק דין זה.

הערעור

16. על החלטת הוועדה הוגש הערעור המונח להכרעה כעת. בערעורם שבים המערערים וטוענים כי לא החזיקו במגרש בשנים מושא החיוב. המערערים קבלו על כך שהוועדה לא אפשרה להם לזמן את העדים, ובמיוחד את הפקח ואת נציג חברת החקירות. עוד טענו כי טעתה הוועדה כאשר נמנעה מלדון בטענותיהם לעניין דרישת החיוב לשנים 2011 - 2013. על כן, עתרו להורות כי החיוב שהוטל עליהם בטל, ולחילופין להורות על השבת הדיון לוועדה.

הערעור התייחס לשני הנכסים שנדונו בפני ועדת הערר; המגרש ברח' אופיר 17 והמגרש ברח' עתיד 2. לאחר הגשת הערעור, הגיעו הצדדים להסדר פשרה ביחס למגרש ברח' העתיד 2, ונותר להכריע רק בטענות בנוגע למגרש ברח' אופיר 17.

דיון והכרעה

17. כבר בפתח הדברים אדגיש כי הגעתי למסקנה שדין הערעור להתקבל, כי יש לבטל את דרישת תשלום הארנונה מהמערערים ולהורות על החזרת הדיון לוועדת הערר על מנת שתשמע את מלוא טענותיהם וראיותיהם של המערערים.

18. מאז שנת 1993, עת נחקק חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג - 1992, הוסדרו ההוראות לעניין הטלת ארנונה על-פי חוק ההסדרים. סעיף 8 לחוק ההסדרים מסמיך את הרשויות המקומיות להטיל תשלום ארנונה על "המחזיק בנכס". סעיף 7 לחוק ההסדרים מציין כי המונח "מחזיק" יפורש על פי ההגדרה שבסעיף 269 לפקודת העיריות. בפקודת העיריות בסעיף 269 מוגדר "מחזיק - למעט דייר משנה", ובסעיף 1 לפקודה מוגדר מחזיק כדלקמן:

אדם המחזיק למעשה בנכס כבעל או כשוכר או בכל אופן אחר, למעט אדם הגר בבית מלון או בפנסיון.

המונח "מחזיק", כמו המונח "החזקה", זכה לפרשנויות רבות בפסיקה. נפסק כי המושג יפורש בהתאם להקשרו החקיקתי, כך שהמושג "מחזיק" לצורך חיקוק אחד אינו בהכרח זהה לפירוש שיינתן לאותו מושג במסגרת חיקוק אחר. לגבי המושג "מחזיק" בפקודת העיריות, נקבע בפסיקה כי המחזיק הוא בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס (רע"א 422/85 חברת בתי גן להשכרה בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לט(3) 341, 344 (1985); ע"א 650/88 יריב הספקה לחקלאות בע"מ (בכינוס נכסים ובפירוק) נ' הספקה חברה מרכזית לחקלאים בע"מ (בפירוק), פ"ד מז(5) 144 (1993); רע"א 7037/00 עיריית ראשון לציון נ' עו"ד וינבוים, פ"ד נו(4) 856 (2002); רע"א 9813/03 מדינת ישראל–משרד הבריאות נ' עיריית ראשון לציון (4.2.2007)).

בבר"מ 7856/06 איגוד ערים אילון (ביוב, ביעור יתושים וסילוק אשפה) נ' מועצה אזורית חבל מודיעין (16.3.2008) מציין בית המשפט העליון:

עולה מכל האמור לעיל, כי ה"מחזיק" כהגדרתו בסעיף 1 לפקודת העיריות, לצורך החיוב בארנונה הוא בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס, והשאלה מיהו בעל הזיקה הקרובה כאמור תיענה על פי מבחן עובדתי. כפי שעולה מסקירת פסקי הדין דלעיל, בדרך כלל יהיה זה מי שעושה שימוש בפועל בנכס, אף אם באופן פוטנציאלי קיימים מחזיקים-בכוח נוספים, כגון בעלים. מאחורי קביעה זו עומדת התפיסה שתשלום הארנונה מתבצע כנגד קבלת שירותים שונים שמספקת הרשות המקומית לתושביה, אף אם הזיקה אינה ישירה, כפי שצויין לעיל. מכאן, שכאשר אדם מחזיק בנכס ובמסגרת זאת נהנה או יכול ליהנות מהשירותים שמספקת הרשות המקומית, במידה זו או אחרת, מוצדק יהיה לחייבו בתשלום ארנונה.

השאלה מיהו המחזיק בנכס מבוססת על קביעות עובדתיות, בין קביעה עובדתית מי עושה שימוש בפועל בנכס ובין קביעה עובדתית לעניין קיומה של הזיקה בין החייב בתשלום לבין הנכס.

19. כפי שפורט לעיל, אין מחלוקת כי עד לפטירתו החזיק המנוח בנכס, או מדויק יותר - במחצית מהמגרש מושא הדיון. עוד אין חולק כי בעלת זכויות החזקה במגרש היא חברת שקמונה, אשר חכרה את המגרש מעיריית חיפה. מוסכם על הכול כי המנוח החזיק במגרש כפולש, כלומר החזיק בו שלא כדין.

לגישת העירייה, החזקה במגרש עברה לאחר פטירת המנוח לבניו, הם המערערים. עם זאת, מאז שנת 2010 בה נפטר המנוח, לא עשתה העירייה כל פעולה לחיוב המערערים בתשלום ארנונה ולא שלחה להם כל דרישה לתשלום. רק בשנת 2014 "נזכרה" העירייה כי המערערים מחזיקים במגרש ושלחה להם דרישת חוב לתשלום ארנונה החל משנת 2011.

20. המחלוקת העובדתית בעניין ההחזקה במגרש הובאה להכרעתה של וועדת הערר. בטרם נתייחס להחלטה לגופה אקדים מספר הערות בנוגע להליכי הדיון בפני וועדת הערר.

21. חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו - 1976 (להלן: חוק הערר) מורה כי מי שחולק על דרישת ארנונה שנשלחה אליו רשאי להשיג עליה בפני מנהל הארנונה. ההשגה מוגבלת לעילות הקבועות בסעיף 3 לחוק. על החלטת המנהל בהשגה רשאי החייב בתשלום להגיש ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה של הרשות המקומית (סעיף 6 לחוק הערר). ועדת הערר היא ועדה מקצועית המורכבת משלושה חברים, שלפחות אחד מהם הוא משפטן בהשכלתו.

22. סדרי הדין לפיהם מתנהלים הדיונים בפני ועדת הערר קבועים בתקנות הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) (סדרי דין בועדת ערר), התשל"ז - 1977. הדיון בוועדת הערר הוא למעשה ביקורת פנים מנהלית על החלטת מנהל הארנונה. עם זאת, לדיון בפני ועדת הערר מאפיינים של ביקורת מעין-שיפוטית (ראו בר"מ 6966/12 נצב"א אחזקות 1995 בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית טירת הכרמל (20.01.2013); הנריק רוסטוביץ ואח' ארנונה עירונית ספר שני 1397 (מהדורה חמישית, ענבל וקנין צוקר עורכת, 2007)).

23. על פי התקנות מוסמכת הוועדה להכריע בערר על פי טענות הצדדים בכתב וכן מוסמכת היא לזמן את הצדדים לדיון בפניה (תקנה 9). הוועדה מוסמכת לדרוש מבעל דין להגיש תצהירים לאימות העובדות עליהן הוא סומך טענותיו ובעל הדין שכנגד רשאי לבקש לחקור את המצהיר בחקירה נגדית (תקנה 15). הוועדה מחויבת לנהל פרוטוקול של הדיון (תקנה 11ב') והחלטותיה של הוועדה יהיו מנומקות (תקנה 20).

24. ועדת הערר מחויבת לאפשר זכות טיעון לבעלי הדין. עם זאת הוועדה אינה כבולה לדיני הראיות והיא פועלת כמו כל בית דין מנהלי. בבר"מ 6966/12 הנ"ל מבהיר בית המשפט העליון:

ככל טריבונל מעין-שיפוטי, גם ועדת הערר מחוייבת להקפיד על כללי הצדק הטבעי – הכוללים את זכות הטיעון, ואת האיסור להימצא במצב של ניגוד עניינים או לנהוג במשוא פנים – במלואם. אין בגמישות שמאפיינת את סדרי הדין הנוהגים בה כדי לגרוע מחובה זו (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 467-466 (2010) (להלן: ברק-ארז)). בצד האמור יצוין, כי כללי הצדק הטבעי אינם מחייבים להעניק בכל מקום שבו הם חלים את מלוא הזכויות הדיוניות שעומדות לבעלי דין בהליכים המתנהלים בערכאות שיפוטיות. כך, למשל, נקבע שהיבטים שונים של סדרי חקירת עדים אינם מתחייבים לשם הגשמת זכות הטיעון, ושאין הכרח שהטיעון לפני הטריבונל יהא בעל-פה (בג"ץ 646/93 ברכה נ' שר התקשורת, פ"ד מח(3) 661, 665 (1994); בג"ץ 10307/08 איגוד חברות הפרסום נ' הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו, פסקה 5 (8.12.2008)).

25. ככל החלטה מנהלית, כך גם החלטתה של ועדת הערר צריכה להתבסס על תשתית עובדתית מלאה (השוו: עע"מ 6704/13 ועד מקומי תנובות נ' תוסף קומפאונדס בע"מ, פסקה 13 לפסק הדין (8.7.2015)). בירור העובדות מחייב הענקת זכות טיעון לצדדים.

את היקפה של זכות הטיעון, את מתכונתה ואת דרכי הגשמתה, יש לגזור מטיבן של הטענות המועלות ומהיקף הבירור העובדתי הנדרש (ראו ד' ברק ארז "זכות הטיעון - בין צדק פרוצדורלי ויעילות" ספר אור - מאמרים לכבודו של השופט תאודור אור, בעריכת א' ברק, ר' סוקול וע' שחם, 817, 866 (2013)).

כך בבג"צ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פד נג(5) 454, 493 (1999), נאמר כי:

בבואו לבחון את שאלת תקינות הליך קבלת ההחלטות על ידי הרשות, על בית המשפט להביא בחשבון את סוג ההחלטה, את טיבו של הגוף המחליט ובהתאם לכך יבחן את השאלה האם נתקיים הליך הולם וסביר של קבלת החלטות.

26. כאשר אופיו של ההליך הוא מעין שיפוטי, וככל שהפגיעה בפרט גדולה יותר, כך תידרש מתכונת טיעון רחבה יותר ודומה יותר להליך שיפוטי מלא. כך למשל בסעיף 26(א) לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב – 1992, נאמר כי "בעל דין זכאי להרצות את טענותיו בעל פה, להציג ראיותיו בפני בית הדין ולסכם טענותיו לאחר הבאת הראיות, בסדר ובדרך שבית הדין קבע, ככל שלא נקבעו בתקנות" סעיף 28 לאותו חוק עוסק גם בסמכות לזימון עדים ולכפות את התייצבותם.

27. ועדת הערר לפי חוק הערר אינה מנויה ברשימת בתי הדין המנויים בתוספת לחוק בתי דין מנהליים וגם חוק הערר אינו מפנה לחוק בתי דין מינהליים. עם זאת, הוראות אלו יכולות לשמש כמורה דרך המנחה את ועדות הערר כיצד לנהוג באותם עררים המחייבים הכרעה שיפוטית המבוססת על קביעות עובדתיות. וראינו כי בית המשפט העליון בבג"צ 6966/12 מצא לנכון לציין כי ועדת הערר צריכה להבטיח את זכות הטיעון "[...] בדומה לבתי דין מנהליים אחרים" (ראו גם ה' רוסטוביץ' , ארנונה עירונית, ספר שני 1397 (מהדורה חמישית – 2007). נציין גם כי בבר"מ 901/14 עבוד נ' עיריית חיפה (06.07.2017) קרא בית המשפט לתקן את המצב ולהכפיף גם את ועדת הערר לענייני ארנונה לחוק בתי הדין המנהליים (שם פסקה 27 לפסק דינה של השופטת ד' ברק ארז).

28. ניתן לסכם ולקבוע כי על ועדת הערר לענייני ארנונה להתאים את מתכונת הטיעון בפניה לטיבן של הטענות המועלות; מקום שבו הטענות מחייבות קביעת עובדות וממצאים, על הוועדה להתאים את המתכונת להליך הדומה להליך שיפוטי, ולאפשר הצגת ראיות ועדויות. החלטה של ועדת הערר שאינה נסמכת על ראיות ועדויות שעמדו במבחן הביקורת, עלולה להביא לפגיעה קשה בזכויות הנישומים ולהטיל חובת תשלום מס (ארנונה), גם מקום שבו אין לכך בסיס.

29. ועדת הערר מוסמכת לדון בטענת נישום ולפיה הוא אינו מחזיק בנכס (סעיף 3(א)(3) לחוק הערר). השאלה מיהו המחזיק בפועל, ולעיתים מיהו בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס, מחייבת בחינה עובדתית. אחרת, עלול להיווצר מצב בו יוטל חיוב על גורם שאין לו כל זיקה לנכס או על מי שלא החזיק בנכס במועד הרלוונטי. הטענה איני מחזיק מחייבת על כן בירור עובדתי ממשי.

ולענייננו.

30. ועדת הערר קבעה כי המערערים הם שהחזיקו במגרש בשנים הרלבנטיות. הוועדה קבעה זאת בהתבסס על עדותו של מר מנור. הוועדה מצאה חיזוק לעדות זו בדו"ח החקירה שנערך עבור העירייה.

עיון בפרוטוקול הדיון ובעדותו של מר מנור מביא למסקנה אחרת.

31. הוועדה הפנתה לאמירתו של מנור בעמ' 6 שורה 12, שם אמר "בפועל הם המחזיקים, שתי המשפחות". מדברים אלו לא ניתן להסיק כי המערערים הם שהחזיקו במגרש בשנים הרלבנטיות. ואסביר. את אמרתו זו של מר מנור, אין לנתק מכלל העדויות. מר מנור העיד כי במשך שנים רבות החזיקו במגרש, שלא כדין, משפחת שאויש והמנוח. על כך אין חולק. עוד העיד כי בשנת 2007, כלומר 3 שנים טרם מות המנוח, נוהל עמו משא ומתן לסילוק ידו או הסדרת החזקתו. בשלב כלשהו נוהל המשא ומתן אל מול אשתו של המנוח ובתו (עמ' 5 שורות 26-24).

משא ומתן זה נערך כולו בתקופה שקדמה לפטירת המנוח. נזכיר כי העד התבקש להמציא מסמכים על הסכם הפשרה שהושג, אך לא עשה כן. אומנם מר מנור העיד כי הסכם הפשרה הושג אחרי שהמנוח הלך לעולמו (עמ' 6 שורה 24), אולם גרסה זו סותרת את אמרתו כי ההסכם נערך בשנת 2007 (עמ' 5 שורה 26).

32. יתרה מזו, אפילו נניח שהסכם הפשרה הושג לאחר פטירת המנוח, לא ניתן להסיק מעדותו של מר מנור כי המערערים הם שהחזיקו בנכס. האמירה הכללית כי המשפחה החזיקה, אינה יכולה לשמש ראיה כי המערערים הם שהחזיקו. מדובר בנכס עסקי שיש לברר מי בדיוק החזיק בו ולא ניתן להתבסס על אמירות כללית כגון "המשפחה". אם אכן הושג הסכם המסדיר את המשך החזקה צפוי היה כי זה יוצג לוועדה ועל פיו היה ניתן ללמוד למי ולאיזו תקופה הוענקה זכות השימוש והחזקה במגרש.

מר מנור לא נשאל ולא הסביר מתי ביקר במגרש, האם ראה מי משתמש בו ומהיכן ידיעתו כי משפחת סרייה החזיקה במגרש. לא ברור גם לאיזו תקופה התייחס בעדותו כשאמר כי שתי המשפחות החזיקו בנכס ולא ברור מיהם חברי המשפחה אליהם התייחס.

33. ודוקו, מעדותו של מר מנור, מי שניהל את המשא ומתן לגבי ההחזקה בנכס היו אשתו של המנוח ובתו. אין שמץ ראיה כי מי מהמערערים היה מעורב באותו משא ומתן. לפיכך, גם אם מי שניהל את המשא ומתן יכול להיחשב כמחזיק, ברי כי אין מדובר במערערים בעצמם.

34. זאת ועוד, הוועדה לא איפשרה את העדתו של המפקח מר עומר מג'יד. עם זאת, דו"ח הפיקוח שערך צורף על ידי המשיבה עצמה. מהדו"ח מיום 20/7/2014 עולה תמונה אחרת לגמרי מזו שהוצגה על ידי מר מנור. המפקח מציין בדו"ח:

"מאז פטירת נימר קאסם שיקמונה שמה את ידה על המגרש ולילדים אין להם שום קשר למגרש, כך טענו הילדים בפניי".

35. הוועדה מצאה חיזוק בדו"ח החקירה של משרד החקירות ח.ר.ש. קביעה זו של הוועדה תמוהה, שהרי הוועדה דחתה את בקשת המערערים לחקור את עורך הדו"ח. לא ברור כיצד ניתן לבסס קביעה עובדתית על הדו"ח כאשר עורך הדו"ח כלל לא התייצב ונמנעה מהמערערים האפשרות לחקרו.

יתרה מזו, מהדברים שנרשמו בדו"ח החקירה מתברר כי החוקרים הסיקו כי המערערים מחזיקים במגרש על סמך שיחת טלפון שכנראה נערכה עם אדם בשם מוחמד שעבד במגרש ואמר כי המיכלים במקום הם של המערערים. בעקבות זאת, שוחח החוקר עם אחד המערערים ממנו למד כי הוא מוכן לשקול מכירה של מיכלי הדלק שבמקום. מדובר כמובן בעדויות שמיעה כאשר למערערים לא ניתנה הזדמנות לחקור את החוקר לקבל ממנו פרטים כגון עם מי שוחח, מתי שוחח ומה בדיוק נאמר לו. צריך לזכרו כי בעלות על מיכל המונח במגרש אינה מלמדת בהכרח כי בעל המיכל הוא המחזיק במגרש.

נזכיר גם, כי בדיון בפני הוועדה התייצבו גם שאויש סולמן ושאויש חליל. חליל שואיש נשאל מספר שאלות לגבי המגרש, אך לא נשאל כלל על החזקת המגרש על ידי מי מהמערערים.

36. רואים אנו כי ועדת הערר לא ערכה בירור עובדתי ממשי. הוועדה לא אישרה זימון עדים, לא אפשרה לחקור את המפקח, לא שאלה את מר מנור את השאלות הרלוונטיות, לא שמעה את גרסאותיהם העובדתיות של המערערים, לא אפשרה את בירור העובדות שבבסיס דו"ח החקירה ולא נתנה למערערים הזדמנות לספק הסברים. הקביעה העובדתית ולפיה המערערים החזיקו במגרש, אינה מעוגנת בראיות שהובאו בפני הוועדה, אלא בעדות שמיעה בדבר החזקה של "המשפחה". על כן יש מקום להתערב בהחלטת הוועדה ולהורות לוועדה לשוב ולברר את העובדות לאשורן.

37. כאן ראוי להעיר כי תחולתו של הפגם מצוי במשלוח דרישת התשלום למערערים. כפי שהערתי לעיל, כל רשות צריכה לבסס החלטותיה על תשתית עובדתית ראויה. מכל הטיעונים שנשמעו מתברר כי בפני מנהל הארנונה לא עמדה תשתית ראייתית ברורה ולפיה המערערים מחזיקים במגרש, שהרי דו"ח הפיקוח אמר בדיוק להיפך. דומה שאצה דרכו של מנהל הארנונה לשלוח דרישה למערערים בטרם בירור העובדות לאשורן. משנפטר מחזיק הנכס ולא ידוע מי קיבל את החזקה אחריו, על הרשות לפנות לבעל הזכויות בנכס, ולענייננו שקמונה, וכל עוד לא יוצגו בפניה ראיות על זהות המחזיק החדש, יכולה הרשות לדרוש את התשלום מבעל הזכויות.

החיוב לשנים 2013-2011

38. ועדת הערר החליטה שלא לדון בדרישות התשלום לשנים 2013-2011, שכן טענות בנוגע לאי חוקיות של חיוב רטרואקטיבי אינן מצויות בסמכותה של הוועדה (פסקה 35).

39. כאן צריך להבהיר כי טענות המערערים ביחס לדרישת התשלום לשנים 2011-2013 נחלקות לשתי טענות שונות; המערערים לא החזיקו במגרש בשנים 2013 -2011; החיוב הרטרואקטיבי הוא פגום ועל כן בטל.

השאלה הראשונה, שאלת ההחזקה בנכס היא שאלה עובדתית והיא מסורה לסמכותה של ועדת הערר על פי סעיף 3(א)(3) לחוק הערר. לעומת זאת, שאלת חוקיות חיוב רטרואקטיבי אינה מצויה בסמכותה של הוועדה (ראו: סעיף 3(ב) לחוק הערר; ע"א 4452/00 טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל (6.2.2002); עת"מ (ת"א) 41041-12-09 מקרקעי מרכז בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (10.11.2011); עמ"נ (ת"א) 25237-06-15 קיבוץ גליל ים אגודה שיתופית נ' מנהל הארנונה של עיריית הרצליה (15.5.2016)).

40. כאשר עוסקים בשאלה הראשונה, יש לזכור כי המערערים הגישו את השגתם במועד. שהרי עד שנת 2014, עת קיבלו את דרישת התשלום, לא ידעו ולא יכלו לדעת כי העירייה רואה בהם כמחזיקים בנכס.

מן האמור מתחייבת המסקנה כי מקום בו טוען מי שחויב בתשלום כי כלל לא היה מחזיק בנכס, אין מניעה כי מנהל הארנונה, ולאחר מכן ועדת הערר, יבחנו את הטענה העובדתית - גם אם מדובר בדרישת תשלום שנשלחה לאחר תום שנת המס. שאר הטענות, כגון טענות התיישנות הדרישה, אי חוקיות ובטלות, צריכות להתברר במסגרת דיונית אחרת.

41. כאן ראוי לציין כי אם תימנע ועדת הערר מלדון בטענת ההחזקה, רק בשל כך שהחיוב שנשלח הוא רטרואקטיבי, עלול הדבר להביא לתוצאה קשה. אדם נדרש לשלם בדיעבד חוב ארנונה בגין נכס שבו, לטענתו, לא החזיק מעולם. לפי פרשנות הוועדה הוא אינו יכול להגיש השגה או ערר אלא עליו לנקוט בהליך נפרד, של עתירה מינהלית לעיכוב הליכי הגביה, הכל בטרם נקבע על ידי רשות שיפוטית או מעין שיפוטית כלשהי כי החזיק בנכס. סגירת דלתות ההשגה והערר בפני חייב שכזה מטילה עליו חובה לנקיטת הליכים ונשיאה בהוצאות מיותרות. ייתכן, ואיני קובע מסמרות בעניין, כי ראוי להטיל על רשות המבקשת לחייב בדיעבד מי שקודם לכן לא החזיק בנכס, לנקוט בהליך יזום להוכחת החזקה, בטרם נקיטת הליכי גביה (השווו לפסק דיני בעת"מ 46762-10-13 אירנה זורין נ' עיריית חיפה (9.7.2014)). טענה שכזו לא התבררה בהליך זה ולכן אשאיר את ההכרעה בכך לעת מצוא.

סוף דבר

42. אשר על כן אני מקבל את הערעור ומורה כי הדיון יוחזר לוועדת הערר. וועדת הערר תאפשר לצדדים להביא ראיותיהם לעניין ההחזקה במגרש בשנים 2011 - 2015, תאפשר זימון עדים והצגת ראיות ותיתן החלטה מתוקנת על סמך כל הראיות.

המשיבה תישא בהוצאות המערערים בערעור זה בסך של 5,000 ₪. סכום זה יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

ניתן היום, א' אלול תשע"ח, 12 אוגוסט 2018, בהעדר הצדדים.