1. נושא העתירה:

עתירה בה מבוקש סעד הצהרתי המבטל הפקעה שביצעו המשיבות ממקרקעין שבבעלות העותרת, והחזרת הקרקע לבעלות העותרת. כן מבוקש כי בית המשפט יתן צו לתיקון רישום בית משותף המוחק את זכויות העירייה כחוכרת בחלק מהמקרקעין.

1. העובדות העיקריות הרלוונטיות לעתירה:

המקרקעין מושא העתירה הם מקרקעין ברחוב הצלע ברמת-גן הידועים כחלקה 37 בגוש 6204 (להלן –"המקרקעין").

העותרת רכשה את המקרקעין בשנת 1957.

במהלך שנת 1974, ואף קודם לכן, קידמה הוועדה המקומית לתכנון ובניה את אישור תוכנית רג/613/א (להלן – "תוכנית 613") שמטרתה "שינוי ביעודה של קרקע בחלק משטח התכנית תוך הפקעות לשטחים לצרכי ציבור." (סעיף 7 לתקנון התוכנית, נספח 3 לעתירה). התוכנית אושרה על-ידי הוועדה ביום 29.2.1975, הופקדה ביום 9.2.1976, אושרה על-ידי הוועדה ביום 4.9.2978 ופורסמה למתן תוקף ביום 31.1.1980.

כחלק מתוכנית 613 הוחלט לפצל את חלקה 37 לארבעה חלקים ולשנות את יעודים כדלקמן:

1. מגרש בשטח של כ-131 מ"ר, המסומן כמספר 1 בתשריט, בשינוי ייעוד מ"תעשייה" ל"דרך". (להלן – "מגרש מס' 1").
2. מגרש בשטח של כ-620 מ"ר, המסומן כמספר 3 בתשריט, בשינוי ייעוד מ"תעשייה" לשטח לבניין ציבורי (להלן – "שב"צ"). (להלן – "מגרש מס' 3").
3. מגרש בשטח של כ-120 מ"ר, המסומן כמספר 28 בתשריט, בשינוי ייעוד מ"תעשייה" לשטח ציבורי פתוח (להלן – "שצ"פ"). (להלן – "מגרש מס' 28").
4. מגרש בשטח של כ- 1330 מ"ר, המסומן כמספר 2 בתשריט, נותר בייעוד תעשייה.

(להלן – מגרש מס' 2").

סעיף 9 לתקנון תכנית 613 קבע כי השטחים בייעוד דרך, שב"צ ושצ"פ יופקעו ויירשמו על-שם עיריית רמת-גן. כמו כן, סעיף 16 לתקנון קבע כי תאריך משוער לביצוע התכנית הוא תוך שש שנים מיום אישור התכנית כחוק.

עוד בטרם אישור התכנית, בשנת 1975, שלח נציג מטעמה של העותרת מכתב לוועדה המקומית והודיע על הסכמה להפקעת הקרקע לטובת הציבור (נספח ב לתגובה המקדמית מטעם המשיבות). בשנת 1977 שלחו נציגי העותרת מכתב נוסף לוועדה המקומית, ובו התחייבו להעביר את השטחים לעירייה (נספח ג לתגובה המקדמית מטעם המשיבות).

בהתאם להסכמה זו מטעם העותרת, נכרת בין הצדדים, ביום 30.1.1984, הסכם חכירה לדורות לתקופה של 9,999 שנה. במסגרת ההסכם נקבע כי "העיריה זכאית להשתמש בשטח המוחכר לכל מטרה שתיראה בעיניה ללא הגבלה כל שהיא" (סעיף 4 להסכם החכירה, נספח 5 לעתירה).כמו כן, הובהר כי השימוש בשטח אינו מחייב את הפקעת השטח וכי "העירייה תהא רשאית להפקיע את השטח המוחכר ללא כל תמורה" (סעיפים 7–8 להסכם החכירה, נספח 5 לעתירה). במסגרת ההסכם נקבע כי דמי החכירה לכל תקופת החכירה הם שקל אחד בלבד (סעיף 3 להסכם החכירה, נספח 5 לעתירה).

ביום 30.1.1990 נרשמה בלשכת רישום המקרקעין חכירה לטובת העירייה.

ביום 8.1.2004 פורסמה בילקוט הפרסומים הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, בדבר כוונת הוועדה המקומית לתפוס חזקה בשטח מופקע, (הכולל בין היתר את שטח המקרקעין בעתירה דנן) וכי על כל מחזיק במקרקעין המופקעים, למסור את החזקה במקרקעין לעירייה (נספח 7 לעתירה).

ביום 26.2.2009 פורסמה ברשומות הודעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות בה הודיעה הוועדה המקומית כי החלק המופקע במקרקעין, יהיה לקניינה "הגמור והמוחלט" של העירייה, מיום פרסום ההודעה (נספח 8 לעתירה).

כמו כן ובהתאם לכך, נרשמה הערת אזהרה על שם העירייה בלשכת רישום המקרקעין.

למרות הליכי ההפקעה, לא נעשה דבר למימוש ה'צורך הציבורי' במקרקעין המופקעים, והמקרקעין נותרו ריקים עד עצם היום הזה, למעט מגרש מס' 1 אשר משמש כיום כדרך (רחוב בן-גוריון).

במהלך שנת 2008 יזמו חלק מבעלי המקרקעין באזור, אך לא העותרת, תכנית מתאר לאזור – תכנית רג/1267/א/2 (להלן – "תכנית 1267"). במסגרת התכנית נעשה ניסיון לביצוע איחוד וחלוקה מחדש של כלל השטחים באזור הכלולים בתכנית 613, ובין היתר לשנות את ייעודו של מגרש מס' 3 משב"צ לייעוד "אזור מגורים מיוחד", לטובת מגורי סטודנטים. לאחר הליכים רבים ותהפוכות, תכנית זה נדחתה על-ידי הוועדה המקומית, ונזנחה ביום 15.2.2015.

ביום 8.2.2018 הוגשה העתירה דנן.

ביום 22.4.2018 קיימתי דיון מקדמי בעתירה וביום 19.6.2018 קיימתי דיון בטענה המקדמית שהעלו המשיבות, לפיו יש לסלק את העתירה על הסף בשל קיומו של הסכם החכירה.

1. טענות הצדדים בעניין הטענה המקדמית:

המשיבות:

המשיבות טוענות כי בטרם דיון בטענותיה המנהליות של העותרת כנגד ההפקעה ומימושה, יש להכריע בזכות הקניינית של העירייה במקרקעין, דיון שצריך, לטענת המשיבות, להתקיים בבית משפט אזרחי ולא בית משפט לעניינים מנהליים (סעיף 4 לסיכומי המשיבות). לטענת המשיבות, העיריה היא בעלת זכות קניינית רשומה של חכירה לדורות, בהתאם להסכם שהתגבש בשל רצונם של שני הצדדים (סעיף 5 לסיכומי המשיבות).

לטענת המשיבות תכנית 613א פורסמה למתן תוקף ביום 31.1.1980, בעוד כבר במהלך שנת 1975 התקבל בוועדה המקומית מכתב מנציג העותרת, המציין כי מוסכם על העותרת למסור את השטח לטובת שימוש ציבורי וכי במהלך שנת 1977 התחייבה העותרת להעביר את השטחים לעירייה (סעיפים 6 –7 לסיכומי המשיבות).

עוד טוענות המשיבות כי במסגרת הסכם החכירה נקבע כי "העיריה זכאית להשתמש בשטח המוחכר לכל מטרה שתיראה בעיניה, ללא הגבלה כל שהיא", ושימוש זה אינו מחייב הפקעה (סעיף 9 לסיכומי המשיבות).

המשיבות טוענות כי לא בכדי אין העותרת מבקשת לבטל את הסכם החכירה, שכן מדובר בסעד שאינו בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים (סעיף 12 לסיכומי המשיבות). למרות זאת, לטענת המשיבות, מבקשת העותרת ל'מחוק' את זכויותיה הקנייניות הרשומות של העירייה, וכל זאת בלא לבטל את הסכם החכירה המבטא את רצון הצדדים (סעיף 13 לסיכומי העותרת). המשיבות טוענות כי טענות העותרת הן טענות חוזיות וקנייניות, המחייבות בירור עובדתי, והדיון נתון לסמכותו של בית המשפט המחוזי.

(סעיף 15 לסיכומי המשיבות). המשיבות טוענות כי כל עוד לא בוטל הסכם החכירה המדובר בעתירה תיאורטית, שכן גם אם יבטל בית המשפט את ההפקעה, עדיין הסכם החכירה הוא הסכם תקף, והעירייה היא בעלת זכויות קנייניות במקרקעין (סעיף 17 לסיכומי המשיבות).

לטענת המשיבות יש לבחון, ראשית, את הנושא החוזי והקנייני, ורק לאחר מכן את טענות העותרת כנגד ההפקעה (סעיף 18 לסיכומי המשיבות). המשיבות טוענות כי הבסיס למחלוקת הוא הסכם החכירה ולא ההפקעה ולכן, בכל מקרה, גם אם תבוטל ההפקעה עדיין יהיה על העותרת לפנות להליך אזרחי על מנת לתבוע את ביטול הסכם החכירה (סעיפים 19–22 לסיכומי המשיבות).

המשיבות מדגישות כי הסכם החכירה, המקנה לעירייה זכויות קנייניות בנכס, מאפשר לעירייה לא לעשות כול שימוש במקרקעין, ולכן טענות בנוגע לאי מימוש מטרת ההפקעה אינן רלבנטיות בשל הסכם החכירה (סעיף 24 לסיכומי המשיבות).

העותרת:

העותרת טוענת כי המשיבות לא פעלו "בשקידה" הראויה למימוש מטרות ההפקעה לפי תכנית 613א, ולכן מדובר בזניחת מטרתה של הפקעת מקרקעין שיועדו לצרכי ציבור (סעיף 26 לסיכומי העותרת). לטענת העותרים, טענת המשיבה לפיה המסלול הנכון לבירור המחלוקת היא בבית משפט אזרחי לבירור הסוגיה הקניינית, היא בניגוד לפסיקה הקיימת (סעיפים 30–34 לסיכומי העותרת). העותרת אינה טוענת כנגד הסכם החכירה ואינה מבקשת את ביטולו, העותרת טוענת להשבת המקרקעין שנמסרו לעירייה, לפי הסכם החכירה, בשל זניחת המקרקעין ומטרת ההפקעה (סעיף 34 לסיכומי העותרת).

העותרת מפנה למספר פסקי דין שבהם, לטענת העותרת, דן בית המשפט לעניינים מנהליים בעתירות להשבת קרקע שנמסרה לרשות על פי הסכם, בשל זניחת מטרת ההפקעה בדומה לענייננו (סעיפים 39–42 לסיכומי העותרת). עוד טוענת העותרת כי עניינים מנהליים מן הראוי שיבוררו במסגרת עתירה מנהלית, גם אם נלווה להם עניין אזרחי (סעיפים 43–45 לסיכומי העותרת). לפיכך, טוענת העותרת, יש לדחות את טענת המשיבות להיעדר סמכות עניינית של בית המשפט לעניינים מנהליים.

עוד טוענת העותרת כי יש לדחות את טענות ההגנה של המשיבות לפיהן המדובר בהסכם שנכרת בשל רצונה של העותרת (סעיף 48 לסיכומי העותרת). לטענת העותרת קיים קשר "ישיר וברור" בין תכנית 613א לבין הסכם החכירה, המעיד כי המדובר 'בהסכמה כפויה' מצד העותרת, בגינה הסכימה העותרת למסור הקרקע לעירייה (סעיף 54 לסיכומי העותרת). כך, לטענת העותרת, הסכם החכירה נחתם 4 שנים לאחר אישור תכנית 613א, התשריט שצורף להסכם תואם את תשריט ההפקעה בתכנית 613א, וכי המקרקעין הוחכרו לעירייה לתקופה של 9,999 שנים תמורת שקל אחד בלבד. כל אלה מוכיחים כי המדובר בנטילת קרקע בכפייה מידי העותרת, ולא בהסכם שנכרת ברצון ובהסכמה חופשית. (סעיפים 55–61 לסיכומי העותרת). כמו כן, טוענת העותרת כי ההסכמות מצד נציגי העותרת, שקדמו למועד אישור התכנית, נעשו גם הם בכפייה, שכן העירייה החלה בקידומה של התכנית המפקיעה עוד במהלך שנת 1974, בטרם ההסכמות מצד נציגי העירייה (סעיפים 62–65 לסיכומי העותרת).

העותרת מדגישה כי אין לה טענה "חוזית" כנגד ההסכם, אלא טענה מנהלית, שקמה שנים לאחר חתימת ההסכם – זניחת מטרת ההפקעה שלשמה נמסרו המקרקעין. משכך, אין מקום לטענת ההתיישנות של המשיבות, שכן עילת התביעה קמה שנים לאחר חתימת ההסכם (סעיף 69 לסיכומי העותרת). עוד טוענת העותרת כי יש לדחות את הטענה לפיה בשל תמורה שקיבלה בעד מסירת הקרקע, ההסכם אינו אלא 'הסכם מרצון'. לטענת העותרת לא קיבלה כול תמורה, ואף המשיבות אינן טוענות כי העותרת קיבלה תמורה כלשהי בשל מסירת הקרקע (סעיפים 73–79 לסיכומי העותרת).

1. דיון והכרעה:

בפני עתירה הכוללת מספר סעדים:

1. "סעד הצהרתי כי הפקעת מגרשים 3 ו-28 לפי תכנית רג/613/א, בטלה, ואין לה תוקף, לאור זניחת מטרת ההפקעה על-ידי המשיבות, וכי על המשיבות להשיב קרקע זו לעותרת;
2. צו עשה למחיקת הערת האזהרה בגין הפקעת חלק מהמקרקעין;
3. צו עשה לתיקון צו רישום בית משותף, כך שתימחקנה זכויות העירייה כחוכרת בחלק המקרקעין (סעיף 26 לסיכומי העותרת).

סבורה אני, כפי שניתן לראות מן הסעדים המבוקשים, כי העותרת מנסה לכרוך את המחלוקת הקניינית עם המשיבות יחד עם עתירתה כנגד פעולת הרשות. בעוד בית משפט זה מוסמך לדון בשאלת הפקעת המגרשים, הוא אינו מוסמך לדון בשאלת תקפות חוזה החכירה שנכרת בין הצדדים, והזכויות העולות ממנו. לפיכך סבורה אני כי דין העתירה להימחק מהטעמים שלהלן.

סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים

סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס-2000 קובע את סמכותו של בית המשפט:

5. בית משפט לענינים מינהליים ידון באלה –

(1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות (להלן – עתירה מינהלית);

מנוסח הסעיף ניתן ללמוד על קיומם של שני תנאים מצטברים לקביעת הסמכות. הראשון, מיהות הגורם מקבל ההחלטה והשני, עניינה של ההחלטה. כך פסקה כב' השופטת אסתר חיות, (כתוארה אז), בעניין זה:

על מנת שתקום לבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות עניינית לדון בעתירה המוגשת לו מתוקף סעיף 5(1) הנ"ל, צריכים להתקיים, אפוא, שני תנאים מצטברים: האחד, נוגע למיהותו של המשיב בעתירה ולהיותו "רשות מרשויות המדינה... וכן גופים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין"; השני, נוגע לעניינה של העתירה ולהיותה " ענין המנוי בתוספת הראשונה..." (עע"מ 7832/08 ‏ ‏ כפר הנוער דרך תקוה נ' משרד הרווחה. (פורסם בנבו, 19.10.2009)) (להלן – "עניין כפר הנוער").

אין חולק כי המשיבות בעניין זה הן "רשות מרשויות המדינה". כמו כן, אין חולק כי בית המשפט לעניינים מנהליים מוסמך לדון בסוגיות העולות מהפקעה, שבוצעה על-ידי הרשות בהתאם לסעיף 10 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים. אך, בענייננו, אין בכך די. ההפקעה שבוצעה במקרה זה בוצעה בשנת 2009 כ-25 שנה לאחר שנכרת בין הצדדים הסכם החכירה. הצדדים אינם מתכחשים לקיום ההסכם. בעוד המשיבות טוענות כי המדובר 'בהסכם מרצון', טוענת העותרת כי המדובר בהסכם שנכרת בכפייה וכי יש לראות בהסכם 'הפקעה בפועל'. כל צד צירף מסמכים אשר לטענתו תומכים בעמדתו. במסגרת סוגיה זו מבוקש כי ימחקו זכויות קנייניות שנרשמו, כדין, על-ידי העירייה בלשכת רישום המקרקעין. המדובר בסכסוך קנייני שעל אף הרצון לכרוך אותו יחד עם הטענות כנגד זניחת מטרת ההפקעה, יש לבחון סכסוך זה בנפרד, בערכאה המוסמכת, היא בית המשפט האזרחי. ראו דברי כב' השופטת החיות בהמשך עניין כפר הנוער:

"...ובמלים אחרות מדובר בפעולה "אזרחית" אשר גם אם בוצעה על-ידי רשות שלטונית, סמכות השיפוט לדון בסכסוך הנוגע אליה נתונה לבית המשפט האזרחי הרגיל וכלשון בית משפט זה בבג"ץ 348/78 אדריכל דוד ינאי נ' עירית חיפה, פ"ד לג(1) 47, 51 (1978) " 'העובדה שהחוזים נעשו על-ידי גופים ציבוריים אינה משנה ממהותו האזרחית של הסכסוך'" (שם, פסקה 6).

(ראו גם: עע"מ 317/10 אהוד שפר נ' מורן סקאל יניב, פסקה 15 (פורסם בנבו, 23.08.2012)).

העותרת צירפה אסמכתאות (סעיף 40 לסיכומי העותרת) לתמיכה בטענתה לפיה לבית משפט לעניינים מנהליים נתונה סמכות לדון בשאלת "השבת קרקע שנמסרה 'בהסכם הפקעה'", כדברי העותרת, אך אין בפסיקה אליה מפנה העותרת כדי לתמוך בטענתה.

כבר נקבע, על-ידי כב' השופטת אילה פרוקצ'יה, כי בעת בחינתה של תובענה הכוללת יסודות מהמשפט הפרטי ומהמשפט המנהלי, יש להכריע לפי היסוד "הדומיננטי":

"סיווגה של תובענה כעניין אזרחי המצוי בסמכות בית משפט מחוזי, או כעניין מינהלי, שאז מקומה בבית משפט לעניינים מינהליים או בבג"צ, עשויה להיות מורכבת, מקום שמשתלבים בה יסודות מזה ומזה. במצב כזה נדרש להכריע מה מבין היסודות המשולבים בתובענה הוא הדומיננטי, ובהתאם לכך לאתר את הערכאה המוסמכת" (ע"א 9379/03‏ ‏ מיכאל צ'רני נ' מדינת ישראל, פ''ד סא(3) 822).

בענייננו, כאמור, היסוד הדומיננטי הוא הסכם החכירה, אשר הקנה לעירייה זכות קניינית בנכס. ראשית יש להכריע, איפוא, בסוגיה הקניינית, ולאחר מכן ניתן להכריע בסוגיה המנהלית. אמנם פסקי הדין שאליהם התייחסה העותרת ניתנו בבתי משפט לעניינים מנהליים, אך באף אחד מן המקרים לא נתבקש בית המשפט המנהלי להכריע בשאלת רישום זכויות קנייניות של הצדדים. בכל המקרים הללו הסוגיה המרכזית נסבה סביב שאלת ההפקעה, בעוד במקרה דנן יש להכריע בשתי הסוגיות בנפרד. ראשית יש להכריע בסוגיה מה תוקפו של הסכם החכירה שבין הצדדים, ולאחר מכן בשאלת זניחת ההפקעה ומטרת ההפקעה, הנטענת על ידי העותרת.

קדימות ההליכים

משקבעתי שבית המשפט לעניינים מנהליים אינו הערכאה המתאימה לדון בשאלות הקנייניות העולות בעתירה זו, אתייחס לשאלת קדימות ההליכים. מקובלת עלי עמדת המשיבות כי ראשית יש לבחון את תוקף הסכם החכירה, מכך את המעמד הקנייני של העירייה בנכס, ורק לאחר מכן את זניחת ההפקעה ומטרת ההפקעה. שהרי, אם תידון תחילה שאלת זניחת מטרת ההפקעה, עדיין תיוותר בידי העירייה זכותה הקניינית והחוזית לעשות שימוש בקרקע כרצונה, כאמור בסעיף 4 להסכם החכירה. משכך, הכרעה בסוגית זניחת מטרת ההפקעה לא תביא את המחלוקת לכלל פתרון.

לפיכך סבורה אני כי ראשית יש להכריע בזכויותיה הקנייניות של העירייה, כעולה מהסכם החכירה, ורק לאחר מכן, ולאור תוצאות הליך זה, תוכל העותרת לכלכל את המשך צעדיה.

1. סוף דבר:

משיש להקדים, כאמור, את הדיון בסוגית הזכויות הקנייניות על פי הסכם החכירה, וזאת בבית המשפט המוסמך – נמחקת העתירה.

אין צו להוצאות, וכול צד יישא בהוצאותיו.

המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, י"ב ניסן תשע"ט, 17 אפריל 2019, בהעדר הצדדים.