1. העותרת היא חוכרת של חלק מסוים מחלקה המצויה בתחומי העיר חדרה. בסמוך לחלקה מבצעת העירייה עבודות לסלילת כביש. עם מתן הצו להתחלת עבודות הסלילה, נשלחה לעותרת דרישה לתשלום היטל סלילה. הדרישה נשלחה לעותרת בהתאם לחוק העזר לחדרה (סלילת רחובות), התשנ"ה – 1994 בשל היותה בעלת זכויות בנכס הגובל לכביש.

בעתירה בתיק זה מבקשת העותרת לבטל את דרישת התשלום שכן לטענתה היא אינה מחזיקה ב"נכס גובל" לכביש הנסלל.

2. מוקד המחלוקת בין הצדדים הוא בשאלה האם יש לראות בכל החלקה כ"נכס גובל" או שמא יש להתחשב בפיצול החלקה בין החוכרים השונים, ולבחון האם החלק המסוים בחלקה אותו חכרה העותרת, מהווה "נכס גובל" שבעליו או חוכריו חייבים בתשלום ההיטל.

רקע

3. הקרן הקיימת לישראל היא בעלת מקרקעין הידועים כגוש 10016 חלקה 144 והמצויים בשכונת נווה חיים שבחדרה (להלן: חלקה 144). בשנת 1941 החכירה הקרן הקיימת את החלקה לנווה חיים אגודה שיתופית בע"מ על מנת שזו תתקשר עם ניר, חברה שיתופית להתיישבות עובדים בע"מ לצורך הקמת שכונת מגורים (ההסכם צורף להודעת העותרת מיום 14/1/2019). במשך השנים הועברו זכויות החכירה במגרשים לחוכרים שונים.

4. על פי המסמכים שצורפו, בשנת 2003 פוצלו זכויות החכירה בחלקה 144 בין החוכרים. הפיצול בוצע על פי תשריט באופן שחלק מהחלקה סומן בשטר החכירה כמגרש 144א' וחלק מהחלקה סומן בשטר החכירה כמגרש 144ב' (העתק שטר פיצול החכירה צורף אף הוא להודעת העותרת מיום 14/1/2019).

5. ביום 30/7/2003 הועברו זכויות החכירה במגרש שסומן 144א' לעותרת (שטר העברת זכויות החכירה צורף להודעה מיום 14/1/2019). לא הוצג בפניי כל הסכם העברת זכויות החכירה במגרש, אולם אין חולק כי ביום 21/8/2003 נרשמה בלשכת רישום המקרקעין הערה בדבר העברת זכויות החכירה במגרש 144א' על שמה של העותרת (נסח הרישום צורף לתשובת העירייה לעתירה וסומן "א"). בנסח הרישום מצוין כי העותרת חוכרת בשלמות את השטח המסומן בתשריט 144א' וצבוע באדום.

5. בשנת 2009 פורסמה תכנית המתאר חד/1309 שמטרתה שינוי ייעוד של מקרקעין המצויים בשכונת נווה חיים בגוש 10016. התכנית כוללת גם הוראת בדבר קביעת דרכים, ובין היתר כוללת דרך שסומנה ככביש מס' 1 הנושק לחלקה 144.

ביום 25/10/2014 החליטה מועצת עיריית חדרה על הכרזת כביש מס' 1 כדרך ציבורית, ואישרה את ההחלטה בדבר סלילת הכביש (נספח "ה" לתשובת העירייה). לאחר השלמת הפרסומים כנדרש בדין, ניתן ביום 12/06/2018 צו להתחלת עבודות הסלילה של הכביש (נספח "ט" לתשובת העירייה). אין חולק כי כביש 1 הנ"ל נושק למגרש המסומן כמגרש 144ב' אך אינו נושק למגרש 144א'.

6. בהתאם לחוק העסק לחדרה (סלילת רחובות), תשנ"ה – 1994 (להלן: חוק הסלילה), נשלחה לעותרת דרישה לתשלום היטל סלילה על סך של 103,011.90 ₪ (הדרישה צורפה כנספח "א" לעתירה).

העירייה דרשה מהעותרת את תשלום היטל הסלילה בהתאם לסעיף 4(א) לחוק הסלילה הקובע כי "[...] חייב אדם שהוא בעל נכס גובל ביום התחלת הסלילה או אחריו [...] בתשלום היטל בעד סלילת כביש ובעד סלילת מדרכה".

7. העותרת אשר סברה כי אינה חייבת בתשלום ההיטל, ביקשה לבטל את הדרישה. העותרת אף פנתה לשמאי אריה סודית על מנת שיכין חוות דעת לתמיכה בעמדתה. הואיל והעירייה לא חזרה בה מהדרישה הוגשה העתירה המונחת להכרעתי.

תמצית הטענות

8. המחלוקת בין הצדדים מצומצמת למדי. לטענת העותרת יש להבחין בין המגרשים השונים שבחלקה 144. לטענתה רק מגרש 144ב' הוא צמוק ונושק לכביש הנסלל ועל-כן, בהתאם לחוק הסלילה, רק מגרש 144ב' הוא "נכס גובל". לטענתה, למגרש שבחכירתה, מגרש 144א', אין גישה לכביש שכן בין מגרש 144א' למגרש 144ב' הוקמה בעבר גדר. הגישה למגרש 144א' היא מכיוון שונה. עוד טוענת העותרת כי למגרש 144א' אין כל "זיקת הנאה" לכביש מושא דרישת ההיטל.

9. העירייה אינה חולקת על העובדות ומאשרת כי על פי תשריט חלוקת זכויות החכירה רק מגרש 144ב' נושק לכביש הנסלל. עם זאת, העירייה טוענת כי הגדרת "נכס גובל" כוללת את כל חלקה 144 ועל-כן כל בעלי זכויות החכירה בחלקה 144, לרבות העותרת, חייבים בתשלום ההיטל. העירייה מבהיר כי על פי הגדרת "נכס גובל" בחוק הסלילה, ניתן להתחשב בפיצול זכויות בחלקת רישום, רק כאשר החלוקה אושרה בתכנית מתאר. לא זה המצב בענייננו, ועל-כן מבקשת העירייה לדחות את העתירה.

דיון והכרעה

10. כמפורט להלן הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות וכי העותרת היא בבחינת חוכרת של "נכס גובל".

11. בטרם אדון בטענות המפורטות שהעלו הצדדים אקדים מספר הערות על דרישות לתשלום היטלי הפיתוח.

לצורך הקמת תשתיות עירוניות זקוקה הרשות למימון. מימון זה עשוי להתקבל מגביית מסים עירוניים, מהקצבות ממשלתיות, ממכירת שירותים או מהטלת תשלומי חובה נפרדים על התושבים. סעיפים 250 ו-251 לפקודת העיריות [נוסח חדש] מסמיכים את העירייה להתקין חוקי עזר ולהורות על הטלת היטלים, אגרות ודמי השתתפות על כל אדם, לצורך ביצוע "הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות על פי הפקודה או על פי דין אחר או לעזור לה בביצועם". במסגרת זו התקינו מרבית הרשויות המקומיות בארץ חוקי עזר הקובעים הוראות בדבר ביצוע עבודות פיתוח והטלת תשלומי חובה לצורך מימונם.

במשך שנים רבות חושב ההיטל, אותו נדרש כל בעל נכס לשלם, בשיטת "דמי ההשתתפות". בשיטה זו מחושבת עלותה בפועל של בניית התשתית הרלבנטית וזו מחולקת בין בעלי הנכסים הגובלים. לשיטת "דמי ההשתתפות" נמצאו מגרעות רבות וכיום נהוג במרבית הרשויות המקומיות להטיל היטלי פיתוח על פי "שיטת ההיטל". בשיטה זו מנותקת זיקת המימון הישיר מסכום ההיטל. על פי שיטה זו, מחושבת העלות הכוללת של המשאבים שמקצה הרשות לביצוע עבודות הפיתוח ברחבי הרשות (ההוצאה בפועל בצירוף העלות הצפויה) וזו מחולקת בין כלל בעלי הנכסים על פי תעריף קבוע מראש (ראו ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321 (1998); ע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2) 7, 13 (2003); עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי (ניתן ביום 5/9/07)).

12. הטלת חיוב בשיטת ההיטל יצרה לכאורה קושי חדש, שכן ניתוק הזיקה המימונית בין עלות התשתיות המשרתות כל נכס להיטל המוטל על בעליו, מקרב את ההיטל למס (ראו ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובנייה בע"מ, פ"ד נז(1) 340, 361 (2002)). הקושי נובע מכך שלרשות המקומית אין לכאורה סמכות להטיל מס. למרות קושי זה פסקו בתי המשפט כי די בקיומה של זיקה רופפת כדי להכשיר את הטלת היטלי הפיתוח, אף אם הם מחושבים בשיטת ההיטל (עע"מ 11646/05 הנ"ל; בר"מ 5539/08 רוני דו השקעות בע"מ נ' עיריית הרצליה (22/2/2010); עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (24/6/2012)).

13. שאלת הגדרתו של היטל הפיתוח כמס נדונה רק במסגרת שאלת סמכותן של הרשויות המקומיות להטלתו, אולם להגדרה זו חשיבות גם להסדרים השונים הנוגעים להטלתו. כך למשל כאשר מדובר במס יש לקבוע תעריפים שוויוניים ולהימנע מהטלת חיוב גדול יותר על בעל נכס שעלות חיבורו לתשתית גבוהה יותר (על עיקרון השוויון בחלוקת נטל המס ראו י' אדרעי מבוא לתורת המסים 34 (2008); בג"צ 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל (16/05/2005). הדבר צריך להשפיע גם על סוגיות כמו הנחות ופטורים לבעלי נכסים מסוימים. כך ברי כי אם נקבע שבעלי נכס מסוים פטורים מתשלום ההיטל משמעות הדבר תהא הגדלת נטל המס על בעלי נכסים אחרים. להגדרת ההיטל כמס השפעה על היקף הנישומים החייבים, בעוד דמי ההשתתפות מוטלים רק על הנהנה הישיר מהנכס הרי מקום שעסקינן בתשלום מס או בתשלום הקרוב במהותו למס, תהא נטייה להרחיב את החבות על כלל תושבי הרשות ללא קשר למידת ההנאה הישירה מהתשתיות, כפי שלא נדרשת זיקת הנאה ישירה של משלמי מיסים אחרים.

זאת ועוד, כדי לייעל את גביית המס ולקדם ערכים חברתיים מקובלים המבחן לחלוקת נטל המס הינו יכולת כלכלית ולא מידת ההנאה (כך בדרך כלל לגבי הכנסה מיגיעה אישית, מרווח הון וכדומה. ראה דברי השופט ברק בבג"צ 9333/03 הנ"ל, האומר: "הנחה זו מבוססת על התפיסה, כי שוויון במיסוי משמעותו מיסוי שווה לבעלי יכולת שווה, מיסוי שונה לבעלי יכולת שונה, הכל בהתאם למידת השוני"). לעומת זאת כאשר עוסקים בהטלת חובת תשלום היטל, שאינו מס, מבחן מידת ההנאה יכול לשמש כאמת מידה ראויה להבחנה בין נישומים (בג"צ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד לג(1) 113, 120 (1978); בג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט(2) 13, 20 (1985)). לשאלת ההגדרה נפקות גם לעיתוי התשלום, שכן כאשר עסקינן במס אין הכרח שתהיה זיקה בין מועד ביצוע העבודות למועד החיוב, ויש לאתר מועד רלבנטי אחר.

14. למרות הקשיים בהגדרת היטלי הפיתוח כהיטל להבדיל ממס, קבעו בתי המשפט כי אין בהטלתם פסול. נקבע כי נדרשת זיקה בין העלות לבין טובת ההנאה של בעל הנכס, אם כי די בזיקה רופפת ביותר. לפיכך נפסק כי רשות מקומית מוסמכת לגבות היטלים "בתנאי שישמרו שני תנאי סף: הראשון, שהגבייה תותנה בכך שהוקמו תשתיות בפועל ברחוב גובל באופן שמקיים זיקה של הנאה ישירה בין עלות התשתית לבין החייב הראשוני בהיטל [...] התנאי השני דורש שהסכומים שיגבו יחושבו וישמשו לתכלית שלשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה [...]" (עע"מ 2314/10 הנ"ל פסקה 17).

15. תנאי הסף הראשון – קיומה של זיקת הנאה ישירה – מחייב בירור סוגיות עובדתיות. ראשית, על בית המשפט לברר את מיקומו של הנכס נשוא החיוב וגבולותיו. שנית, על בית המשפט לברר מהן עבודות הפיתוח שבגינן נשלחה דרישת התשלום, מיקומן ומועדן. לבסוף, על בית המשפט לבחון האם מתקיימת אותה זיקה הנדרשת. לשם כך עלינו להגדיר את היקף הנכסים הגובלים ולברר עובדתית היכן בוצעו העבודות, מה מצוי בינן לבין הנכס נשוא הדרישה, עד כמה משרתות עבודות הפיתוח את הנכס וכדומה.

16. בשים לב לעקרונות אלו, יש לבחון האם העותרת היא בעלת זכויות בנכס גובל. הגדרת "נכס גובל" קבועה בחוקי העזר השונים ואין הגדרה כוללת בכל הארץ. בכל מקרה יש לבחון מהי ההגדרה בחוק העזר הרלבנטי. בחוק הסלילה מוגדר נכס גובל בהגדרה רחבה ביותר, וכך נאמר:

נכס גובל – נכס הגובל רחוב או קטע מרחוב, בין שיש מאותו רחוב או קטע מרחוב גישה לנכס ובין אם לאו, לרבות –

(1) נכס שיש גישה אליו מאותו רחוב גובל או קטע מרחוב גובל דרך נכס אחר, דרך מדרכה, דרך סמטה, דרך מדרגות או כיוצא באלה;

(2) נכס שבינו לבין רחוב גובל או קטע מרחוב גובל יש תעלה, ביב, חפירה, רצועת ירק, נטיעות, שדרה או כיוצא באלה, כולם או מקצתם;

ניתן לראות שלפי הגדרה זו אין הכרח כי יתקיים קשר ישיר של צמידות בין הנכס מושא החיוב לבין הרחוב שבו מבוצעות עבודות הסלילה. די בקיומה של זיקה מינימאלית (השוו עע"מ 1004/04 בן אברהם נ. עיריית חדרה, פ"ד נט(4) 166 (2005); עע"מ 4778/06 וייזר נ. עיריית חדרה (25/2/2008); עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ. צרפתי (5/9/2007); עע"מ 5946/14 עיריית חיפה נ. בתי זיקוק לנפט בע"מ (7/12/2017)). זיקה מינימאלית שכזו תימצא גם כאשר בין הכביש לנכס מושא החיוב מצוי נכס נוסף ובלבד שישנה אפשרות גישה אליו דרך אותו נכס נוסף (השווי גם לעע"מ 2407/11 מגן גלוון באבץ חם בע"מ נ. עיריית חיפה (5/3/2013); עת"מ 32431-08-10 ברק עדני יוסף בע"מ נ. עיריית חדרה (9/6/2013)).

17. לכאורה, אם מגרש 144א' מהווה נכס נפרד ממגרש 144ב', יש מקום מקום לבחון את השאלה העובדתית בדבר קיומה של אותה זיקה מינימאלית, לרבות אפשרות הגישה לכביש דרך מגרש 144ב'. על כן תחילה עלינו לבחון מהו "נכס" לצורך ההגדרה והאם אכן כל מגרש בחלקה מהווה נכס נפרד.

18. המונח נכס מוגדר אף הוא בחוק העזר:

נכס-

(1) קרקע או חלק מקרקע, בנין או חלק מבנין, המהווה יחידת רישום נפרדת בפנקסי המקרקעין המתנהלים לפי חיקוק, למעט רחוב;

(2) אם אין רישום של יחידות נפרדות כאמור בפסקה (1), אך קיימת חלוקת נכס ליחידות נפרדות מכוח תכנית מאושרת לפי דין, יראו כל יחידה כאמור כנכס לענין הוראות חוק עזר זה;

19. הגדרה זו של חוק הסלילה שנכנסה לתקפה בשנת 2003, שונה מהגדרת נכס שנדונה בעע"מ 1004/04 הנ"ל. ההגדרה כוללת שתי חלופות; האחת, יחידת רישום נפרדת בפנקסי מקרקעין המתנהלים לפי חוק. משמע, חלקה רשומה בלשכת רישו המקרקעין; השנייה, חלוקת נכס ליחידות נפרדות על פי תכנית מתאר המאושרת על פי דין. חלוקה ליחידות נפרדות שלא על פי תכנית מתאר, אלא על פי הסכמה בין בעלים, בין חוכרים וכדומה, אינה מספקת על מנת שכל יחידה תיחשב כנכס נפרד לצורך חוק העזר.

20. כפי שניתן לראות מנסח הרישום, חלקה 144 כולה מהווה חלקת רישום אחת כאשר העותרת חוכרת חלק ממנה כמסומן בתשריט. יחידת הרישום על פי נסח הרישום של לשכת רישום המקרקעין היא חלקה 144 כולה. על כן אין תחולה לחלופה הראשונה בהגדרת נכס. פיצול החלקה בין החוכרים נעשה על פי תשריט חלוקה, ולא בהתאם לתכנית מתאר שאושרה, ועל-כן לא חלה גם החלופה השנייה בהגדרת נכס.

21. כאן ראוי להזכיר כי בעבר החלופה השנייה להגדרת נכס, כללה גם חלוקה ליחידות נפרדות על פי הסכמה בין הבעלים (ראו נוסח החוק כפי שצוטט בעע"מ 1004/04 הנ"ל). נוסח זה שונה במכוון באופן שמבטל את האפשרות לראות בחלוקה מוסכמת בין הבעלים כפיצול לנכסים נפרדים והחלופה צומצמה לפיצול שאושר בתכנית.

22. עוד נציין כי בעניינים שונים קבע המחוקק כי "נכס" לצורך חיוב במס – כיחידת מיסוי, או לצורך חישוב פיצוי הפקעה וכדומה, לא יוגדר על פי הרישום במרשם המקרקעין דווקא (ראו והשוו להגדרת מגרש בחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965, סעיף ; , ע"א 6421/07 נגל נ. הוועדה המקומית לתכנון ובניה גני אפק (4/9/2015); רע"א 1221/94 חברת תרשיש בע"מ נ. מנהל מס רכישה נתניה, פ"ד מט(1) 353 (1995)).

חוק הסלילה בחר במכוון בהגדרה ברורה ודחה את המבחנים השונים שהוצעו בנסיבות השונות להגדרת נכס. חוק הסלילה קבע שני מבחנים ברורים; יחידת רישום, יחידה מאושרת על פי תכנית מתאר מאושרת.

23. לכאורה הוראה זו של חוק הסלילה עלולה להביא להטלת חיוב בהיטלים על מי שאינו נהנה מהסלילה, אלא שלא כך הדבר. ראינו כי החיוב בהיטל הסלילה מבוסס על שיטת ההיטל. היטל הסלילה דומה למס המוטל על כלל בעלי הנכסים בשטח הרשות. כל בעלי הנכסים ברשות נהנים מסלילת כבישים ומדרכות ושדרוג התשתיות גם אם הם אינם גובלים בנכסיהם. הטלת החיוב על בעלי נכס גובל נועדה למעשה רק לקבוע את עיתוי התשלום. ראינו גם כי זיקת ההנאה הנדרשת היא זיקה מינימאלית.

כאשר חלוקת החלקה שאינה מעוגנת ברישום נפרד או בתכנית מתאר, יש בכוחם של הצדדים לשנותה כרצונם. על-כן גם אם כיום אין גישה לכביש מחלקה 144א' הדבר יכול להשתנות בהסכמה בין בעלי זכויות החכירה. הדין אינו מגביל את הצדדים לשנות בהסכמה את החלוקה. על-כן גם מי שאינו נהנה היום יכול וייהנה מחר ולהיפך. יתרה מזו, דומה שגם מי שמשתמש במגרש שאינו גובל לכביש, עשוי ליהנות משיפור התשתיות וסלילת הכביש אשר יעלו את שווי החלקה כולה ויאפשרו פיתוח עתידי של כל החלקה.

לפיכך, אף שלכאורה נראה כי הטלת חובת התשלום על העותרת מנוגדת לדרישת זיקת ההנאה, לא כך הדבר ואין בנוסח חוק העזר משום סטייה מתכלית הטלת היטל הסלילה.

סוף דבר

24. בשים לב לכל האמור, אני דוחה את העתירה.

העותרת תשלם לעירייה הוצאות העתירה בסך של 7,500 ₪. סכום זה יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד לתשלום המלא בפועל.

ניתן היום, כ"ג אדר ב' תשע"ט, 30 מרץ 2019, בהעדר הצדדים.